4 de abril de 2018

A dívida odiosa

Resenha: Éric Toussaint, Le système dette. Histoire des dettes souveraines et de leur répudiation, Paris, Les liens qui libèrent, 2017, 220 p.

Pierre Pénet


Le système dette. Histoire des dettes souveraines et de leur répudiation

Tradução / A dívida pública é o cerne de muitas crises que marcaram a história financeira desde o início do século XIX. A recente crise da dívida grega ainda está no horizonte. Apesar dos repetidos planos de austeridade, o nível de endividamento da Grécia não diminuiu, muito pelo contrário. Hoje, o nível de dívida pública também é uma grande preocupação na Venezuela, Porto Rico, mas também na Itália e na Argentina. Como se constrói uma situação de superendividamento ? Quais são as consequências da dívida para a soberania de um país ? Quem é responsável quando um estado não é mais capaz de pagar sua dívida ? Há circunstâncias particulares que justifiquem o repúdio do Estado (ou seja, nenhum reembolso) de toda ou parte de sua dívida ?

Éric Toussaint propõe responder a essas questões por meio de uma análise histórica e comparativa de vários casos de repúdio à dívida. O livro centra-se nos dois primeiros grandes episódios de não cumprimento da dívida (1826-1850 e 1876-1914) e no período entre guerras (1917-1940). O caso da América Latina é particularmente estudado, através do México; além disso, Grécia, Egito, Tunísia e Rússia Soviética também são analisados.

O argumento central do livro pode ser resumido em três momentos. Durante os ciclos de expansão econômica, em primeiro lugar, a busca por mercados encoraja os credores dos países industrializados a investirem pesadamente no exterior, com o influxo de capital estrangeiro inflando perigosamente a dívida dos países periféricos. Em seguida, a desaceleração econômica nos países industrializados afeta a solvência dos países periféricos que são forçados a suspender o pagamento da dívida. Finalmente, os credores e seus estados se apoiam no não pagamento da dívida para colocar os países endividados sob tutela: a dívida é, portanto, um poderoso transmissor das políticas imperialistas. Este mecanismo é o que Éric Toussaint chama de "sistema da dívida".

Uma abordagem externalista da dívida

Com tal modelo, Éric Toussaint questiona o relato habitual sobre as crises da dívida. Os estados são frequentemente acusados de gastar generosamente, preferindo dívidas fáceis em vez de controlar os gastos. Com base em uma análise de longo prazo dos ciclos do capitalismo (pp. 20-26), o autor mostra que o endividamento dos países periféricos, da decisão de tomar empréstimos até o default, responde a fatores relacionados ao ciclo econômico global e não aos fatores locais. Essa abordagem de ciclo obviamente não é nova. Configura passagem obrigatória em economia política internacional desde o trabalho seminal de Juglar e Kondratieff no final do século XIX. Mas o lembrete do autor é útil, em face da influente teoria da escolha pública que, desde o trabalho de Alesina (1995), procura as causas do endividamento na propensão de funcionários eleitos para gastar abundantemente e assim vincular eleitores. O autor está, portanto, correto em ressaltar que muitas crises de dívidas em países periféricos eclodiram após o início das crises que afetam as economias dos países industrializados. A crise especulativa de 1825 na Bolsa de Valores de Londres, por exemplo, teve um impacto dramático na capacidade de vários países latino-americanos de pagar sua dívida externa.

Uma das lições do livro é a constatação de que o endividamento contribuiu grandemente para manter os estados periféricos subdesenvolvidos. Como sugere o economista André Gunder Frank (citado na página 17), o círculo vicioso de endividamento e imposição de tutela favoreceu o "desenvolvimento do subdesenvolvimento". O Japão é um caso revelador: ao contrário da China, o Japão se recusou a abrir ao capital estrangeiro durante a era Meiji (1868-1912), o que garantiu forte crescimento econômico até a Segunda Guerra Mundial. O contraste é impressionante com um país como a Argentina, a quinta maior potência do mundo em 1914, que começa então um longo declínio após repetidas crises de dívida. É lamentável que o autor não detalhe as razões pelas quais o Japão recusou o endividamento. A escolha do modo de inserção na economia mundial depende, sem dúvida, de fatores endógenos, vinculados aos quadros institucionais específicos de cada país. Ao privilegiar uma abordagem externalista, trata-se de algo que Éric Toussaint não pode totalmente relatar.

O livro também reavalia o papel da dívida soberana na expansão dos impérios coloniais. Na segunda metade do século XIX, vários países (como a Tunísia e o Egito) incapazes de pagar suas dívidas ficaram sob domínio colonial francês ou britânico. Os muitos exemplos de "diplomacia do canhão", como o ataque ao porto de Alexandria pela marinha britânica em 1882, mostraram que os estados estavam prontos para mobilizar recursos militares para proteger os interesses dos grandes bancos. O livro sugere, portanto, que a proteção do capital por parte do Estado, longe de ser característica do neoliberalismo (Abdelal 2007), afirma-se como altamente relevante a partir de meados do século XIX.

Os capítulos empíricos possibilitam desdobrar o modelo proposto de maneira convincente graças a um importante trabalho de coleta de materiais de arquivo. O autor propõe uma análise dos contratos de empréstimo com base na documentação histórica que, embora não completamente nova, é pela primeira vez recolhida em um volume, o que permite comparações interessantes. Em particular, revela o comportamento predatório dos credores internacionais. No século XIX e início do XX, as condições impostas pelos credores aos países tomadores de empréstimos eram muitas vezes abusivas: títulos vendidos abaixo de seu valor nominal, várias comissões pagas a intermediários. Como os Estados mutuários recebiam apenas uma fração do montante emprestado, os pagamentos eram ainda mais difíceis. Em seu lado empírico, o livro pode ser lido como uma atualização dos trabalhos de William Wynne (1951), bem conhecido de especialistas em dívida.

Repensando a dívida odiosa

A discussão da doutrina da "dívida odiosa" é talvez o ponto mais inovador do livro. Formulada em 1927 por Alexander Sack, um jurista russo que viveu em Paris, a doutrina da dívida odiosa afirma que, em certos casos excepcionais, os estados têm justificativa para repudiar sua dívida. Este é o caso quando esta foi contratada por governos despóticos (critério 1: falta de consentimento ), para fins contrários aos interesses da população (critério 2: falta de benefício ), e quando os credores estavam cientes dos dois primeiros critérios no momento da emissão do empréstimo (critério 3: cumplicidade dos credores).

Esses três critérios têm sido objeto de intenso debate jurídico entre pesquisadores e organizações internacionais nos últimos 20 anos. A questão é se este princípio jurídico expresso no tempo dos impérios pode ser aplicado aos problemas atuais da dívida e se, portanto, a dívida de alguns países pode ser considerada como "odiosa" segundo os critérios definidos por Sack. Até recentemente, a visão prevalecente era que uma dívida tinha que satisfazer as três condições para ser declarada "odiosa" (King 2007). Hoje, a grande maioria da dívida pública é contraída por governos soberanos e democráticos. Consequentemente, restringir o escopo da dívida odiosa às dívidas incorridas pelos regimes despóticos teria o efeito de marginalizar permanentemente esse princípio legal.

Éric Toussaint continua aqui uma importante obra de reinterpretação iniciada há alguns anos por alguns juristas (Ludington, Gulati e Brophy 2010; Michalowski e Bohoslavsky 2009) e sugere que, na visão de Sack, a natureza despótica do regime (critério 1) não era uma condição necessária para estabelecer o caráter hediondo da dívida. A proposta de reorientar o princípio da dívida odiosa nos critérios 2 e 3 (falta de benefício e cumplicidade dos credores) abre perspectivas muito interessantes. Nos últimos 30 anos, muitos estados ficaram endividados com projetos caros que têm pouca ou nenhuma utilidade para a população. Em alguns casos, os credores sabiam que esses estados seriam incapazes de pagar as quantias emprestadas. O caso da Grécia é exemplar aqui (Penet 2018b). Portanto, é possível considerar que as dívidas incorridas por esses países eram "odiosas" de acordo com os dois critérios definidos pelo Sack.

Se este aspecto do livro é convincente, no entanto, o autor subestima as muitas dificuldades legais relacionadas à aplicação do princípio da dívida odiosa: como provar a falta de benefício? E como demonstrar a cumplicidade dos credores? Uma ideia interessante seria importar para o direito da dívida pública as regras legais aplicáveis aos empréstimos ao consumidor. Na Europa e nos Estados Unidos, certos princípios legais como "empréstimo responsável" enquadram o comportamento predatório dos credores e limitam sua capacidade de recuperar suas dívidas se irregularidades forem cometidas durante o empréstimo (falta de transparência, insolvência óbvia do tomador, etc.).

Um ou mais sistemas de dívida?

Original e sugestivo, o livro não está livre de defeitos. Se, em muitos casos, Éric Toussaint está certo em considerar a dívida uma "ferramenta de dominação"; em outros, o endividamento também serviu a ambições emancipatórias. No início da década de 1820, muitos movimentos de independência da América Latina recorreram ao endividamento externo para financiar sua emancipação do domínio espanhol. A dívida serviu, assim, como alavanca para conquistar a soberania. Éric Toussaint está certo ao assinalar que, a partir de 1825 e da crise de Londres, os estados latino-americanos não são mais capazes de pagar suas dívidas. De ferramenta de emancipação passa a facilitar a interferência de credores estrangeiros. Em última análise, a dívida é um meio fundamentalmente ambíguo que pode, dependendo dos atores e dos contextos, servir às políticas de emancipação e de opressão.

No livro, o autor sugere várias vezes que indivíduos operando em burocracias nacionais retiram rendas da dívida, sinal de que os lucros da dívida não vão só para os credores, mas também para as elites locais. Este ponto evidencia o quanto a dívida, como instrumento de sujeição, necessita de "agentes de ligação" e intermediários nas burocracias locais, sugerindo que seria melhor referir-se a isso como "extroversão", a exemplo do contexto africano pós-colonial (Bayart 1999), em vez de dominação.

Por outro lado, os credores também parecem revestidos de um tipo de comportamento homogêneo e imutável. Concentrando-se na dívida externa, o autor omite a análise das relações entre credores estrangeiros e domésticos. Além disso, as associações de credores e seus instrumentos de negociação poderiam ter sido objeto de um estudo mais detalhado. Já que o comportamento dos credores em face de estados recalcitrantes tem flutuado ao longo da história: no século XIX, os credores se mostravam particularmente inflexíveis porque gozavam do apoio diplomático de seus estados. Mas, depois da Segunda Guerra Mundial, foram forçados a aceitar grandes perdas sobre dívidas contratadas nas décadas de 1920 e 1930, em parte porque as grandes potências (Estados Unidos, Inglaterra, França) estavam então focadas na reconstrução da ordem internacional e no comércio bilateral, tornando a dívida uma questão secundária.

Finalmente, o livro provavelmente não confere espaço suficiente para a diversidade de maneiras de se repudiar uma dívida. Com efeito, os repúdios podem ser decididos unilateralmente pelos Estados endividados; negociados entre estes e as associações de credores; diplomáticos, isto é, outorgados por potências que buscam aliados em um conflito (por exemplo, o caso das dívidas egípcia e mexicana, parcialmente canceladas pelo Reino Unido e pelos Estados Unidos, respectivamente, em 1940 e 1942); os repúdios podem finalmente resultar de uma decisão legal . Esses diferentes tipos de repúdio têm, para os credores e devedores, custos e benefícios que valeria a pena explorar.

No entanto, o fato do livro não visar uma análise exaustiva é compreensível em face do objetivo de atingir um público mais amplo, e não somente a comunidade universitária. Na direção do Comitê para a Anulação das Dívidas Ilegítimas (CADTM - Comité pour l’abolition des dettes illégitimes), desde 1990, membro em 2007 da Comissão de Auditoria Integral do Crédito Público (CAIC ), lançada por Rafael Correa no Equador, Eric Toussaint contribuiu muito para informar o público sobre questões relativas à dívida pública. Este livro representa a síntese de um esforço coletivo visando analisar os mecanismos da dívida dos Estados em desenvolvimento e transformar a arquitetura financeira internacional. Sua dimensão normativa e militante não diminui a obra Le système dette, leitura informativa tanto para o público não especializado como para especialistas da questão.

Para ir mais longe:

Rawi Abdelal, Capital Rules: The Construction of Global Finance, Cambridge, Harvard University Press, 2007.

Alberto Alesina et Roberto Perotti, « The Political Economy of Budget Deficits », Staff Papers, vol. 42, n° 1, 1995, p. 1-31.

Jean-François Bayart, « L’Afrique dans le monde : une histoire d’extraversion », Critique internationale, vol. 5, n° 1, 1999, p. 97-120.

Jeff King, « Odious Debt: the Terms of the Debate », North Carolina Journal of International Law and Commercial Regulation, vol. 32, n° 4, 2007, p. 605-68.

Sarah Ludington, Mitu Gulati et Alfred Brophy, « Applied Legal History: Demystifying the Doctrine of Odious Debts », Theoretical Inquiries in Law, vol. 11, n° 1, 2010, p. 247-81.

Sabine Michalowski et Juan Pablo Bohoslavsky, « Ius Cogens, Transitional Justice and Other Trends of the Debate on Odious Debts: A Response to the World Bank Discussion Paper on Odious Debts », Columbia Journal of Transnational Law, 2009, p. 48-59.

Pierre Pénet, « Rethinking Odious Debt », Books and Ideas, 2018a. URL : http://www.booksandideas.net/Rethinking-Odious-Debt.html

Pierre Pénet, « The IMF Failure that Wasn’t: Risk Ignorance During the European Debt Crisis », British Journal of sociology (à paraître), 2018b.

William Wynne, State Insolvency and Foreign Bondholders. Volume II. Selected Case Histories of Governmental Foreign Bond Defaults and Debt Readjustments, New Haven,Yale University Press, 1951. 

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