Como o sistema internacional pode sobreviver a uma Washington hostil
Ngaire Woods
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| Vista do Monumento a Washington, Washington, D.C., janeiro de 2025 Daniel Cole / Reuters |
Em um período notavelmente curto, o segundo governo Trump subverteu muitos dos preceitos que norteavam a ordem internacional desde o fim da Segunda Guerra Mundial. O presidente Donald Trump redefiniu rapidamente o papel dos EUA na OTAN, questionando as garantias de defesa dos EUA à Europa e ao Japão, e até mesmo o compartilhamento de inteligência com seus parceiros do Five Eyes: Austrália, Canadá, Nova Zelândia e Reino Unido. Nas Nações Unidas, os Estados Unidos se aliaram à Rússia e a outros antigos adversários, como Bielorrússia e Coreia do Norte, e contra quase todos os seus aliados democráticos tradicionais. Autoridades europeias, apressadas em reagir, começaram a se perguntar se precisam desenvolver seus próprios sistemas de dissuasão nuclear e se Washington continuará a manter tropas americanas no continente.
No entanto, tão importante quanto essas considerações de segurança é a rejeição do governo aos tratados, organizações e instituições econômicas que os Estados Unidos tanto contribuíram para moldar. No primeiro dia de seu segundo mandato, Trump emitiu ordens executivas para se retirar do Acordo de Paris sobre o clima da ONU e da Organização Mundial da Saúde, e impôs uma pausa de 90 dias em toda a entrega de ajuda externa americana. No início de fevereiro, ele ordenou uma revisão abrangente de 180 dias de todas as organizações internacionais às quais os Estados Unidos pertencem e de "todas as convenções e tratados dos quais os Estados Unidos são signatários". E medidas mais agressivas podem estar por vir: o Projeto 2025, o projeto da Heritage Foundation para o segundo governo Trump, que antecipou muitas políticas do presidente, prevê a saída dos EUA do Fundo Monetário Internacional (FMI) e do Banco Mundial, pilares do desenvolvimento global e da estabilidade econômica que os Estados Unidos têm guiado com firmeza por décadas.
De tudo isso, pode ser fácil concluir que a ordem do pós-guerra está se desintegrando. Ao renunciar à liderança americana, o governo Trump parece estar marcando o fim da primazia e da hegemonia benevolente americanas. Como argumentaram o historiador Robert Kagan e outros, na ausência da superpotência americana, uma selva caótica pode emergir. É claro que é possível que o governo Trump use o poder bruto para minar a estabilidade global e permitir que Estados Unidos, China, Rússia e outros criem suas próprias esferas de influência. Em tal mundo, as guerras podem ser mais frequentes, e antigos aliados próximos dos Estados Unidos, seja na Europa ou na Ásia, podem ser vulneráveis à coerção direta. No entanto, não está predestinado que esse tipo de colapso ocorra. A velha ordem pode estar desaparecendo, mas se isso levará ao caos e ao conflito também depende dos muitos outros países que até agora sustentaram as instituições nas quais ela se baseou.
Há muitas maneiras pelas quais a cooperação interestatal pode continuar a ser eficaz sem a liderança dos EUA e até mesmo atuar como uma força restritiva a movimentos unilaterais de Washington. Mas, para que isso aconteça, os membros centrais da ordem do pós-guerra, incluindo países europeus, Japão e outros parceiros na Ásia e em outros lugares, devem se unir preventivamente para reforçar a cooperação entre si. Eles não podem se dar ao luxo de esperar para ver, com o risco de que alguns se desviem. O governo Trump está agindo rapidamente para redefinir o que os Estados Unidos desejam e ignorando acordos multilaterais há muito estabelecidos para obtê-lo. Outros países devem agir com a mesma rapidez para proteger e desenvolver essas estruturas, das quais precisarão agora mais do que nunca.
OFERTA E DEMANDA
Nas abordagens tradicionais das relações internacionais, a ordem requer um hegemon poderoso, preparado para usar seu poder militar e econômico dominante para defender as regras, normas e instituições que regem as interações entre os Estados. Essa compreensão — conhecida como teoria da estabilidade hegemônica — é frequentemente invocada para explicar o colapso da ordem na Europa nas décadas de 1920 e 1930, quando nenhum país estava disposto e era capaz de garantir a cooperação: o Reino Unido estava disposto e os Estados Unidos eram capazes, mas nenhum dos dois era. Em contraste, após a Segunda Guerra Mundial, os Estados Unidos, impulsionados pela ameaça global do comunismo, tinham tanto a vontade quanto a capacidade de impor a ordem. Aplicada ao mundo atual, a teoria sugere que a retirada dos EUA dos tratados e organizações internacionais que ajudaram a criar causaria um colapso da ordem.
Contudo, como apontou o cientista político Robert Keohane na década de 1980, a teoria da estabilidade hegemônica considera apenas o "lado da oferta": a disposição de um país poderoso em fornecer as condições para a cooperação. Mas o lado da demanda também importa. Muitos países, incluindo a vasta maioria que não possui poder dominante, apoiam diversas formas de cooperação multilateral para proteger seus próprios interesses. Essa demanda existe porque, em um mundo repleto de competição, incerteza e conflitos, a maioria dos países reconhece que a diplomacia ad hoc, acordo por acordo, dificilmente terá sucesso. Tais acordos tenderão a favorecer potências fortes e, assim, levarão ao tipo de comportamento coercitivo que Trump já utilizou contra países mais fracos, como Canadá e México. Como resultado, mesmo na ausência de um hegemon, os países podem buscar instituições coletivas para unir seu poder, construir uma proteção contra a instabilidade e capturar os ganhos mútuos que ocorrem quando um mínimo de cooperação é alcançado. Essa percepção sugere novas possibilidades para a ordem sem os Estados Unidos.
De fato, o multilateralismo sem um hegemon tem uma longa história na Europa. No Congresso de Viena, em 1814-15, as potências europeias se reuniram para criar uma ordem rudimentar. O que emergiu foi o Concerto da Europa, um grupo que viria a incluir Áustria, França, Prússia, Rússia e Reino Unido. Embora o Reino Unido tivesse grande poder naval e econômico na época, não detinha poder hegemônico sobre o continente. Em vez disso, uma combinação de cooperação diplomática e equilíbrio de poder manteve a ordem até que a Guerra da Crimeia e as unificações da Alemanha e da Itália a romperam. Um exemplo ainda mais antigo dessa cooperação é a Liga Hanseática, a confederação estabelecida por cidades do norte da Europa no século XIII para proteger e promover seus interesses comerciais. Extremamente bem-sucedida, ela floresceu por centenas de anos.
De tudo isso, pode ser fácil concluir que a ordem do pós-guerra está se desintegrando. Ao renunciar à liderança americana, o governo Trump parece estar marcando o fim da primazia e da hegemonia benevolente americanas. Como argumentaram o historiador Robert Kagan e outros, na ausência da superpotência americana, uma selva caótica pode emergir. É claro que é possível que o governo Trump use o poder bruto para minar a estabilidade global e permitir que Estados Unidos, China, Rússia e outros criem suas próprias esferas de influência. Em tal mundo, as guerras podem ser mais frequentes, e antigos aliados próximos dos Estados Unidos, seja na Europa ou na Ásia, podem ser vulneráveis à coerção direta. No entanto, não está predestinado que esse tipo de colapso ocorra. A velha ordem pode estar desaparecendo, mas se isso levará ao caos e ao conflito também depende dos muitos outros países que até agora sustentaram as instituições nas quais ela se baseou.
Há muitas maneiras pelas quais a cooperação interestatal pode continuar a ser eficaz sem a liderança dos EUA e até mesmo atuar como uma força restritiva a movimentos unilaterais de Washington. Mas, para que isso aconteça, os membros centrais da ordem do pós-guerra, incluindo países europeus, Japão e outros parceiros na Ásia e em outros lugares, devem se unir preventivamente para reforçar a cooperação entre si. Eles não podem se dar ao luxo de esperar para ver, com o risco de que alguns se desviem. O governo Trump está agindo rapidamente para redefinir o que os Estados Unidos desejam e ignorando acordos multilaterais há muito estabelecidos para obtê-lo. Outros países devem agir com a mesma rapidez para proteger e desenvolver essas estruturas, das quais precisarão agora mais do que nunca.
OFERTA E DEMANDA
Nas abordagens tradicionais das relações internacionais, a ordem requer um hegemon poderoso, preparado para usar seu poder militar e econômico dominante para defender as regras, normas e instituições que regem as interações entre os Estados. Essa compreensão — conhecida como teoria da estabilidade hegemônica — é frequentemente invocada para explicar o colapso da ordem na Europa nas décadas de 1920 e 1930, quando nenhum país estava disposto e era capaz de garantir a cooperação: o Reino Unido estava disposto e os Estados Unidos eram capazes, mas nenhum dos dois era. Em contraste, após a Segunda Guerra Mundial, os Estados Unidos, impulsionados pela ameaça global do comunismo, tinham tanto a vontade quanto a capacidade de impor a ordem. Aplicada ao mundo atual, a teoria sugere que a retirada dos EUA dos tratados e organizações internacionais que ajudaram a criar causaria um colapso da ordem.
Contudo, como apontou o cientista político Robert Keohane na década de 1980, a teoria da estabilidade hegemônica considera apenas o "lado da oferta": a disposição de um país poderoso em fornecer as condições para a cooperação. Mas o lado da demanda também importa. Muitos países, incluindo a vasta maioria que não possui poder dominante, apoiam diversas formas de cooperação multilateral para proteger seus próprios interesses. Essa demanda existe porque, em um mundo repleto de competição, incerteza e conflitos, a maioria dos países reconhece que a diplomacia ad hoc, acordo por acordo, dificilmente terá sucesso. Tais acordos tenderão a favorecer potências fortes e, assim, levarão ao tipo de comportamento coercitivo que Trump já utilizou contra países mais fracos, como Canadá e México. Como resultado, mesmo na ausência de um hegemon, os países podem buscar instituições coletivas para unir seu poder, construir uma proteção contra a instabilidade e capturar os ganhos mútuos que ocorrem quando um mínimo de cooperação é alcançado. Essa percepção sugere novas possibilidades para a ordem sem os Estados Unidos.
De fato, o multilateralismo sem um hegemon tem uma longa história na Europa. No Congresso de Viena, em 1814-15, as potências europeias se reuniram para criar uma ordem rudimentar. O que emergiu foi o Concerto da Europa, um grupo que viria a incluir Áustria, França, Prússia, Rússia e Reino Unido. Embora o Reino Unido tivesse grande poder naval e econômico na época, não detinha poder hegemônico sobre o continente. Em vez disso, uma combinação de cooperação diplomática e equilíbrio de poder manteve a ordem até que a Guerra da Crimeia e as unificações da Alemanha e da Itália a romperam. Um exemplo ainda mais antigo dessa cooperação é a Liga Hanseática, a confederação estabelecida por cidades do norte da Europa no século XIII para proteger e promover seus interesses comerciais. Extremamente bem-sucedida, ela floresceu por centenas de anos.
Desde a Segunda Guerra Mundial, embora Washington tenha ocupado um papel hegemônico na ordem geral, houve vários exemplos proeminentes de cooperação impulsionada pela demanda entre grupos de países que não incluem os Estados Unidos. Veja a União Europeia. Mesmo diante das apreensões dos EUA quanto ao protecionismo, os países europeus organizaram com sucesso suas economias como um bloco grande e poderoso. Como resultado, a Europa possui instituições fortes e duráveis, incluindo recursos financeiros coletivos, como o Banco Central Europeu e o Banco Europeu de Investimento, que agora têm grande influência nos assuntos internacionais. E, à medida que os países europeus aumentam o investimento público para responder às crises globais sobrepostas em meio a mudanças voláteis na política externa e comercial americana, o euro pode oferecer uma alternativa atraente ao dólar americano como moeda de reserva global.
Outro exemplo proeminente de cooperação interestatal sem hegemonia é a Organização dos Países Exportadores de Petróleo, um grupo que inclui os principais produtores de petróleo da África e do Oriente Médio, bem como a Venezuela. Desde a sua criação em 1960, a OPEP sofreu deserções, guerras internas de preços e violações constantes dos seus limites de cotas, mas, ainda assim, capacitou um grupo de países ricos em recursos, sem exércitos fortes ou economias diversificadas, a influenciar os assuntos globais e gerar influência em capitais ao redor do mundo. Desde a invasão da Ucrânia pela Rússia em 2022, o grupo coordenou com sucesso as cotas de produção entre seus próprios membros e os outros dez países que formam a OPEP+ para estabilizar e sustentar os altos preços do petróleo, gerando aos seus membros mais de um trilhão de dólares em receita bruta.
Uma forma mais flexível de organização multilateral orientada pela demanda é o grupo de países BRICS+. Fundado em 2009 por Brasil, Rússia, Índia e China, o BRIC (como era conhecido na época) cresceu desde então para dez membros. Embora alguns o tenham rejeitado como uma tentativa ineficaz de fornecer uma alternativa às instituições financeiras internacionais dominadas pelo Ocidente, o grupo se mantém unido por um interesse comum na redução de riscos. Por exemplo, muitos membros do BRICS+ temem que sua dependência do dólar americano e de instituições internacionais lideradas pelos EUA os torne vulneráveis à coerção e às sanções. Eles criaram instituições que esperam que os tornem mais resilientes, incluindo o Novo Banco de Desenvolvimento, que até o final de 2022 havia aprovado mais de US$ 32,8 bilhões em empréstimos para 96 projetos em países do BRICS+ e outras economias emergentes.
Cada um desses casos ilustra que países com interesses comuns ou a necessidade de se proteger contra riscos compartilhados podem chegar a acordos eficazes por conta própria. Se o governo Trump decidir se retirar de instituições internacionais, renegar compromissos dos EUA e ignorar normas estabelecidas de diplomacia, isso não significa que outros países não possam criar e sustentar estruturas para negociação e acordo. De fato, existem vários caminhos pelos quais o mundo poderia fazer a transição de instituições, tratados e alianças liderados pelos EUA para aqueles moldados por outros países.
CONSTRUIR UM BANCO MELHOR
Entre as áreas mais promissoras nas quais o resto do mundo pode sustentar a cooperação multilateral sem os Estados Unidos está o desenvolvimento internacional. Quando os Estados Unidos começaram a erigir a ordem econômica do pós-guerra em Bretton Woods, em 1944, os pilares fundamentais incluíam a criação do FMI e do Banco Mundial e, posteriormente, a designação do dólar americano como moeda de reserva mundial. A partir de então, a política americana dominou tanto as instituições quanto a forma como elas administravam as crises econômicas. Mas o segundo governo Trump já demonstrou sua hostilidade a muitas instituições internacionais, e alguns analistas políticos próximos ao presidente pediram uma redução drástica ou até mesmo o fim do apoio americano ao FMI e ao Banco Mundial.
Se Washington tomar medidas tão extremas, elas não necessariamente levarão ao colapso da ordem econômica. Pelo contrário, essas medidas podem servir de estímulo para que outros países repensem a estrutura institucional, seja reformulando as organizações existentes ou encontrando alternativas a elas. Considere o Banco Mundial e suas agências de crédito, a Associação Internacional de Desenvolvimento (AID), que fornece fundos aos países mais pobres, e o Banco Internacional de Reconstrução e Desenvolvimento (BID), que fornece empréstimos e assessoria em políticas de desenvolvimento para países de renda média. A eficácia da AID é incontestável: ela pode sustentar esforços de ajuda por uma fração do que custaria a cada país fazê-lo isoladamente. Para cada dólar investido por um país, a AID consegue captar e emprestar quase quatro dólares aos países mais necessitados. A agência consegue esse efeito multiplicador porque fortalece as contribuições diretas dos países com empréstimos no mercado internacional de capitais, amortizações de empréstimos anteriores da AID e transferências de lucros do BIRD.
Se os Estados Unidos parassem de financiar a AID, no entanto, outros países doadores precisariam agir rapidamente. De fato, há um forte incentivo estratégico para que o façam. Durante anos, os Estados Unidos, como o maior doador individual, conseguiram adaptar os empréstimos da AID aos seus próprios interesses, apoiados pela estrutura de poder do próprio Banco Mundial, liderada pelos EUA. Mas o domínio de Washington sobre a AID tem sido, há muito tempo, desproporcional às suas contribuições. Na última reposição da agência, acordada em dezembro de 2021, os Estados Unidos contribuíram com apenas 14,89% do financiamento total, apenas uma fração a mais do que o Japão, que respondeu por 14,63%. Em contraste, os países da Europa, em conjunto, contribuíram com mais de 50%. Outros doadores importantes incluem a China, com 5,62%, o Canadá, com 5,04%, e a Arábia Saudita, com 2,98%. Se os Estados Unidos deixassem de contribuir, outros doadores teriam a oportunidade de corrigir esse desequilíbrio e exigir uma voz mais direta sobre como a agência gasta seus fundos.
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| Ministros das Relações Exteriores do G-7 em reunião em Charlevoix, Canadá, março de 2025 Saul Loeb / Reuters |
É claro que os Estados Unidos resistirão a qualquer perda de influência. O governo Trump pode muito bem tentar aumentar seu controle sobre a AID e o BIRD, mesmo que reduza drasticamente suas próprias contribuições. Há precedentes para isso: na década de 1980, o governo Reagan reduziu o financiamento americano às Nações Unidas, ao FMI e ao Banco Mundial, buscando maior controle sobre eles. Outros países não conseguiram encontrar uma maneira eficaz de reagir, e o resultado foi uma influência americana ainda maior. Da mesma forma, o governo Trump provavelmente exercerá enorme pressão sobre o chefe de cada organização e talvez até mesmo sobre a equipe para que cumpram as ordens de Washington. O Banco Mundial já teve que alertar alguns de seus funcionários para não viajarem pelos Estados Unidos depois que dois funcionários colombianos tiveram seus vistos diplomáticos revogados e tiveram a entrada no país negada pelas autoridades de imigração americanas, enquanto o governo Trump pressionava o governo colombiano a aceitar voos militares americanos transportando deportados.
No entanto, ao agirem em conjunto, outros países doadores têm uma influência significativa. Eles não devem aceitar automaticamente quaisquer novas condições impostas pelos Estados Unidos ou deixar os chefes dessas agências se virarem sozinhos. Tampouco devem simplesmente abandonar o banco ou deixá-lo definhar. Em vez disso, esses países devem deixar claro ao governo Trump que os Estados Unidos podem manter sua influência contribuindo ou perdê-la. E eles têm as ferramentas para isso: de acordo com as regras do Banco Mundial, se um membro deixar de cumprir qualquer uma de suas obrigações com o banco — mesmo que seja o membro mais poderoso — uma maioria simples de outros países, exercendo a maioria do poder de voto total, pode suspendê-lo. Essa regra ainda não foi aplicada.
De forma mais drástica, os Estados Unidos poderiam sair completamente do Banco Mundial, conforme previsto no Projeto 2025. Estados europeus, Japão e outros países precisam se preparar para tal resultado agora. De acordo com o estatuto de fundação do banco, se o principal contribuinte do banco decidir sair, a sede da organização deve ser transferida para "o território do membro que detém o maior número de ações". Muito provavelmente, isso significaria transferir o banco para o Japão, um passo que poderia preparar o terreno para a construção de uma coalizão de membros mais envolvidos na tomada de decisões. Sob a liderança do Japão, por exemplo, o banco poderia estabelecer uma importante filial do BIRD no território de um dos maiores clientes de renda média que pagam taxas, como o Brasil ou a Índia; também poderia instalar uma importante filial da AID na Europa, onde estão localizados muitos dos maiores contribuintes da agência, ou na África, mais perto de seus principais tomadores de empréstimo. Da mesma forma, a China poderia sediar uma importante filial dedicada, talvez, ao financiamento de energia sustentável. Poderia se juntar ao Banco Asiático de Investimento em Infraestrutura de Pequim, que já cofinancia extensivamente com o Banco Mundial.
Em suma, a inevitável reformulação do Banco Mundial que resultaria de uma saída dos EUA poderia representar uma oportunidade para fortalecer a instituição. Ao planejar adequadamente esse cenário, os membros do Banco Mundial podem garantir que o banco continue a funcionar e que mantenha seu caráter multilateral. Tal transformação também pode se tornar um modelo de como outras instituições internacionais podem se adaptar a uma ordem que não é mais liderada pelos Estados Unidos.
UM FUNDO FRACO?
Outra grande vítima da rejeição do multilateralismo pelo governo Trump pode ser o FMI, mas os desafios que ele enfrenta são diferentes dos do Banco Mundial. Durante décadas, a política dos EUA dominou o FMI, que proporcionou um local para reunir reservas e administrar crises econômicas de forma coordenada. Esse sistema era tão dominante no final do século XX que, ao final da Guerra Fria, uma ordem monetária e financeira internacional sem os Estados Unidos parecia quase impensável. Mas o mundo parece muito diferente hoje, e não foram apenas os Estados Unidos que mudaram.
Por enquanto, parece improvável que o governo Trump se retire do FMI, que faz muito para proteger os interesses dos EUA usando taxas e contribuições de outros países. Somente em 2023, os Estados Unidos relataram ganhos não realizados do FMI — a valorização das ações americanas no fundo — de US$ 407 milhões. Mas o fundo não é tão importante para outros países quanto antes. Se o governo Trump decidisse reduzir as contribuições dos EUA ao FMI, exercendo maior controle, outros membros não precisariam permanecer dependentes dele. Em vez disso, poderiam recorrer e expandir uma série de estruturas alternativas emergentes que desempenham muitas das mesmas funções do FMI.
Por um lado, muitos países agora possuem reservas cambiais substanciais, que oferecem proteção contra choques externos e podem fornecer moeda estrangeira aos seus próprios bancos em caso de estresse. Até o final de 2018, o total de reservas cambiais mantidas globalmente havia aumentado dez vezes em comparação com 30 anos antes; dois terços dessas reservas eram detidas por países emergentes e em desenvolvimento. Além disso, para construir essas reservas, muitos países estão dependendo menos do dólar americano. A proporção de reservas cambiais mantidas em dólares caiu de cerca de 71% em 1999 para 57% em 2024, à medida que os países buscam rendimentos em moedas fáceis de negociar, como o dólar australiano, o dólar canadense, o renminbi chinês, o won sul-coreano, o dólar de Singapura e as moedas nórdicas. O abandono do dólar americano pode acelerar rapidamente se o governo Trump agir com base em um documento de política comercial escrito pelo economista Stephen Miran pouco antes de se tornar conselheiro sênior do presidente, que parece endossar a ideia de forçar estrangeiros a converter seus títulos do Tesouro americano de cinco e dez anos em títulos de cem anos com baixas taxas de juros; ou na sugestão do assessor da Casa Branca, Robert Lighthizer, de que os Estados Unidos taxem as compras estrangeiras de títulos do Tesouro americano. Um mundo que depende menos do dólar e menos do FMI é um mundo em que os Estados Unidos unilateralistas terão menos influência.
Uma segunda linha de defesa para um FMI enfraquecido é o uso crescente de acordos de swap cambial. Os acordos de swap cambial solicitam assistência diretamente ao banco central de outro país em caso de crise. Até 2024, o banco central da China havia assinado 40 acordos bilaterais de swap, 31 dos quais estavam em vigor, com um valor total de cerca de US$ 586 bilhões. O Brasil assinou acordos de swap com a Argentina, em 2008, no valor de US$ 1,8 bilhão, e com a China, em 2013, no valor de US$ 30 bilhões. A Índia celebrou acordos de swap cambial com mais de 25 países, na maioria dos casos priorizando países com os quais apresenta déficit em conta corrente. Os acordos de swap cambial frequentemente foram precursores de acordos mais amplos entre países. Desde sua introdução em 2009, as linhas de swap da China com a Argentina facilitaram o investimento chinês na infraestrutura estratégica argentina.
Igualmente importante é o surgimento de instituições regionais que replicam muitas das funções de assistência em crises do FMI. O Fundo de Reserva Latino-Americano, ou FLAR, evoluiu na década de 1980, oferecendo apoio financeiro a países da região que enfrentavam uma crise de balanço de pagamentos. Da mesma forma, em 2000, na esteira da crise financeira do Leste Asiático, membros da Associação das Nações do Sudeste Asiático se uniram à China, ao Japão e à Coreia do Sul para criar um acordo multilateral de swap cambial conhecido como Iniciativa Chiang Mai, que posteriormente fortaleceram. Uma década depois, durante a crise da zona do euro, os países europeus estabeleceram seu próprio acordo regional — o que hoje é chamado de Mecanismo Europeu de Estabilidade. Em 2014, os BRICS criaram um Acordo de Reserva Contingente, que oferece suporte financeiro em crises ou empréstimos antecipados para evitá-las. E em 2025, o Banco Africano de Desenvolvimento anunciou a criação do Mecanismo Africano de Estabilidade Financeira para fornecer refinanciamento concessional — oferecendo acesso a capital em condições favoráveis — a países em crise. A maioria desses acordos tem alguma ligação com o FMI, mas cada um deles também realiza formas substanciais de governança regional por conta própria.
SEGURANÇA EM NÚMEROS
Além de defender instituições que sustentam a ordem econômica, os países podem responder a uma hegemonia renegada remodelando os fóruns políticos multilaterais. Durante décadas, os Estados Unidos utilizaram diversos grupos, incluindo o G-7 e, no século XXI, o G-20, para reunir líderes e moldar respostas coletivas aos problemas globais. O G-7 surgiu na década de 1970, quando os líderes da França, do Reino Unido, dos Estados Unidos, da Alemanha Ocidental e, posteriormente, do Canadá, do Japão e representantes de instituições da UE se uniram para administrar novos choques econômicos. O G-20, mais amplo, surgiu em 1999 e desempenhou um papel fundamental na contenção da crise financeira de 2008, orquestrando uma resposta global e orientando as ações de várias organizações multilaterais para lidar com as consequências econômicas. De modo geral, o G-7 e o G-20 desempenharam papéis fundamentais na construção do entendimento mútuo e de soluções cooperativas.
Mas o governo Trump expressou profundo ceticismo em relação a ambos os grupos. Em seu mandato anterior, Trump tomou a medida sem precedentes de se recusar a se juntar aos demais líderes do G-7 no tradicional comunicado conjunto emitido ao final de uma cúpula. Desde seu retorno à Casa Branca, ele também contradisse diretamente outros membros do G-7 ao anunciar o desejo de trazer a Rússia, um país que está sob extensas sanções ocidentais por sua agressão à Ucrânia, de volta ao grupo. (A Rússia participou das reuniões do G-7 de 1998 a 2014, quando os membros do G-7 a desconvidaram devido à anexação da Crimeia.) Trump também criticou o G-20, recusando-se a enviar representantes americanos às reuniões do G-20, com ministros das Relações Exteriores e das Finanças, em Joanesburgo, em fevereiro de 2025. Em sua explicação, o Secretário de Estado dos EUA, Marco Rubio, citou tanto a hostilidade do governo Trump à África do Sul quanto o desejo de não "abafar o antiamericanismo".
Com a crescente ausência dos Estados Unidos, outros países precisam agora se mobilizar para reformular esses grupos, incluindo reuniões de planejamento potencialmente sem os Estados Unidos. De fato, o G-7 frequentemente teve uma composição relativamente elástica, às vezes reunindo-se em grupos menores, como quando cinco membros principais se reuniram em 1985 para assinar o Acordo Plaza, que visava desvalorizar o dólar americano em relação a outras moedas importantes, ou convidando países selecionados para participar. Da mesma forma, o G-20 tem convidado regularmente participantes adicionais. Essa flexibilidade sugere um caminho a seguir caso os Estados Unidos se retirem ou tentem prejudicar esses fóruns.
Para ser eficaz, um novo grupo precisaria incluir países com poder econômico e/ou militar substancial, como Brasil, Canadá, China, França, Alemanha, Índia, Itália, Japão, Arábia Saudita, África do Sul, Coreia do Sul, Turquia e Reino Unido. Os membros também devem ter um forte compromisso com as organizações multilaterais existentes, o que excluiria a Rússia e o atual governo americano. É claro que a composição exata exigiria uma análise cuidadosa. A inclusão da China, em particular, representaria um dilema para os países que a consideram adversária.
Na visão de muitos países, a crescente disputa entre China e Estados Unidos não se limita ao controle de mercados e tecnologia, mas também a quem controla as regras do jogo. Os Estados Unidos têm desfrutado de enorme influência sobre as regras e normas internacionais por meio de sua posição em instituições multilaterais. Afinal, criaram essas agências após a Segunda Guerra Mundial com parceiros menores e leais no Japão, Reino Unido e Europa. A China, por outro lado, teve que expandir sua influência em outros lugares por meio da diplomacia bilateral e da criação de instituições multilaterais próprias, como o Banco Asiático de Investimento em Infraestrutura.
Mas o governo Trump está agora abrindo mão de sua influência sobre o sistema multilateral, preferindo lidar com os países um por um, transação por transação. Ao fazer isso, está colocando a China em evidência, e Pequim parece bem preparada. O país aumentou discretamente seu papel em agências multilaterais, tornando-se o terceiro maior acionista do FMI e do Banco Mundial. E aproveitou as oportunidades para defender publicamente a Organização Mundial da Saúde e a Organização Mundial do Comércio em um momento em que os Estados Unidos demonstraram antagonismo em relação a ambas. Como todos os Estados poderosos, a China persegue incansavelmente seus próprios interesses nacionais e participa de instituições multilaterais como a melhor maneira de garantir esses interesses a longo prazo. Para outros países, essa coincidência de interesse próprio e multilateralismo — anteriormente uma característica definidora da hegemonia americana — é vital para sustentar a cooperação internacional. É claro que também levanta a questão de se a China, por sua vez, se tornará hegemônica. A resposta a isso dependerá de quão ativamente outros países pressionarão e agirão em relação às suas próprias demandas de cooperação.
Independentemente de sua composição exata, um novo grupo precisaria se reunir rapidamente. Os Estados Unidos devem assumir a liderança do G-20 em dezembro de 2025, e os demais membros não podem presumir que o grupo continuará a funcionar como antes. Talvez os membros mais antigos do grupo original — os governos da França, Alemanha e Reino Unido — pudessem considerar a convocação de uma seleção de membros da UE, do Reino Unido e de alguns membros do BRICS+ nos meses seguintes, como forma de preparar o terreno para possíveis mudanças futuras.
ADMIRÁVEL NOVA ORDEM
Com a rejeição veemente do governo Trump às regras, normas e instituições multilaterais, a ordem do pós-guerra moldada pela liderança americana está desaparecendo. Mas outros países não precisam ser espectadores passivos. Países europeus, Japão e outros grandes aliados dos Estados Unidos, juntamente com potenciais novos parceiros de coalizão, têm várias opções. Eles podem intensificar e substituir o papel dos EUA em instituições existentes, como no caso da AID e do Banco Mundial. Podem encontrar maneiras alternativas de desempenhar algumas das mesmas funções quando as instituições se tornarem fundamentalmente enfraquecidas. E podem construir novas coalizões dispostas a sustentar a cooperação e apoiar a gestão coletiva de crises, criando o que agora pode ser um G-9 ou G-12.
A ordem institucional que emergirá dessa turbulência será diferente daquela liderada pelos EUA, que vigora há mais de oito décadas. Haverá novos riscos sérios, e a presença de uma hegemonia que se retirou em grande parte dos acordos internacionais representará desafios de longo alcance. Mas, em conjunto, o amplo grupo de países que continua a apoiar instituições globais e o multilateralismo — um grupo que pode abranger da Europa a grande parte da Ásia, América Latina e Oriente Médio — representará uma grande fatia do PIB global e será apoiado por um poder militar significativo. E, ao reconstruir ou reformular as instituições mais importantes, eles podem fazer muito para manter a estabilidade, enfrentar problemas globais e proteger seus membros contra crises. Se não o fizerem, muitos países poderão se ver mais expostos do que nunca, lutando para proteger interesses mesquinhos e de curto prazo, sem alavancagem ou influência em um mundo mais perigoso.
NGAIRE WOODS é professor de Governança Econômica Global e reitor da Escola de Governo Blavatnik na Universidade de Oxford.
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