O estado faminto

Por que a salvação do capitalismo depende da tributação

Joseph E. Stiglitz, Todd N. Tucker e Gabriel Zucman

Foreign Affairs

David Plunkert

Durante milênios, os mercados não prosperaram sem a ajuda do Estado. Sem regulamentações e apoio governamental, os fabricantes de tecidos ingleses e os produtores de vinho portugueses do século XIX, que o economista David Ricardo tornou famosos com sua teoria da vantagem comparativa, jamais teriam alcançado a escala necessária para impulsionar o comércio internacional. A maioria dos economistas enfatiza, com razão, o papel do Estado no fornecimento de bens públicos e na correção de falhas de mercado, mas frequentemente negligenciam a história de como os mercados surgiram. A mão invisível do mercado dependia da mão mais pesada do Estado.

O Estado precisa de algo simples para desempenhar suas múltiplas funções: receita. É preciso dinheiro para construir estradas e portos, fornecer educação aos jovens e assistência médica aos doentes, financiar a pesquisa básica que é a fonte de todo o progresso e prover pessoal às burocracias que mantêm sociedades e economias em movimento. Nenhum mercado bem-sucedido pode sobreviver sem os alicerces de um Estado forte e funcional.

Essa verdade simples está sendo esquecida hoje. Nos Estados Unidos, a receita tributária total paga a todos os níveis de governo diminuiu em cerca de 4% da renda nacional nas últimas duas décadas, de cerca de 32% em 1999 para aproximadamente 28% hoje, um declínio único na história moderna entre as nações ricas. As consequências diretas dessa mudança são claras: infraestrutura em ruínas, ritmo lento de inovação, taxa de crescimento decrescente, desigualdade crescente, menor expectativa de vida e um sentimento de desespero entre grandes parcelas da população. Essas consequências se somam a algo muito maior: uma ameaça à sustentabilidade da democracia e da economia de mercado global.

Essa queda na participação do governo na renda nacional é, em parte, resultado de escolhas conscientes. Nas últimas décadas, legisladores em Washington — e, em menor grau, em muitos outros países ocidentais — adotaram uma forma de fundamentalismo, segundo a qual os impostos são um obstáculo ao crescimento econômico. Enquanto isso, o aumento da concorrência tributária internacional e o crescimento de uma indústria global de evasão fiscal exerceram pressão adicional sobre as receitas. Hoje, as multinacionais transferem cerca de 40% de seus lucros para países com baixa tributação em todo o mundo. Nos últimos 20 anos, de acordo com o economista Brad Setser, as empresas americanas relataram crescimento nos lucros apenas em um pequeno número de jurisdições com baixa tributação; seus lucros declarados na maioria dos principais mercados do mundo não aumentaram significativamente — uma medida de quão habilmente essas empresas transferem capital para evitar impostos. A Apple, por exemplo, demonstrou tanta inventividade na evasão fiscal quanto em sua engenharia técnica; Na Irlanda, a gigante da tecnologia pagou uma alíquota anual de imposto minúscula, de apenas 0,005% em alguns anos.

Não são apenas as corporações que se envolvem em evasão fiscal; entre os super-ricos, sonegar impostos é um esporte competitivo. Estima-se que 8% da riqueza financeira das famílias do mundo esteja escondida em paraísos fiscais. Jurisdições como as Ilhas Cayman, Panamá e Suíça estruturaram suas economias com o objetivo de ajudar os ricos do mundo a esconder seus ativos de seus governos. Mesmo em lugares que não aparecem em listas de vigilância internacionais — incluindo estados americanos como Delaware, Flórida e Nevada — o sigilo bancário e corporativo permite que pessoas e empresas soneguem impostos, regulamentação e responsabilidade pública.

Se não forem controlados, esses desenvolvimentos concentrarão a riqueza entre um número cada vez menor de pessoas, enquanto esvaziarão as instituições estatais que fornecem serviços públicos a todos. O resultado será não apenas o aumento da desigualdade dentro das sociedades, mas também uma crise e um colapso na própria estrutura do capitalismo, na capacidade dos mercados de funcionar e distribuir seus benefícios amplamente.

UM MUNDO PARA PLUTOCRATAS

A situação precária atual decorre de escolhas políticas que permitiram às elites limitar o alcance dos governos, incluindo sua capacidade de implementar impostos. Nos Estados Unidos, a Suprema Corte desempenhou, em diversos momentos, o papel de guardiã do privilégio plutocrático, proferindo decisões juridicamente duvidosas contra o imposto de renda direto em 1895 e as primeiras políticas do New Deal na década de 1930. Em nível estadual, a ênfase nos impostos sobre vendas em detrimento dos impostos sobre a propriedade transferiu o ônus desproporcionalmente para os pobres e pessoas de cor, ao mesmo tempo em que protegia as famílias brancas mais ricas. Apesar desses obstáculos, os Estados Unidos conseguiram implementar um dos sistemas tributários mais progressivos do mundo da década de 1930 até o final da década de 1970, com alíquotas marginais máximas de imposto de renda superiores a 90%, alíquotas máximas de imposto sobre herança próximas a 80% e alíquotas efetivas de imposto sobre os muito ricos de cerca de 60% em meados do século. Mas o governo do presidente Ronald Reagan desmantelou esse sistema, reduzindo a alíquota marginal máxima do imposto de renda para 28% em 1986, na época a mais baixa entre os países industrializados. Houve um breve momento em 2010 em que o imposto sobre herança foi completamente eliminado, de acordo com os cortes de impostos do presidente George W. Bush em 2001 e 2003 (esses cortes foram revogados em 2011, e o imposto sobre herança foi restabelecido).

O governo Bush rompeu com as normas históricas ao iniciar uma guerra em 2003, ao mesmo tempo em que reduzia os impostos sobre os ricos. Cortou as alíquotas marginais máximas, especialmente sobre aqueles que auferiam renda de capital, enquanto lançava uma guerra calamitosa no Iraque, que se estima ter custado aos Estados Unidos mais de US$ 3 trilhões. Em 2017, o governo Trump levou essa tendência ainda mais longe, não apenas reduzindo as alíquotas marginais máximas e os impostos corporativos, mas também criando os chamados programas de zonas de oportunidade, que permitem que os ricos evitem o imposto sobre ganhos de capital investindo em bairros pobres. Na prática, porém, incorporadoras imobiliárias têm usado os novos incentivos fiscais para construir condomínios de luxo e estúdios de ioga em comunidades ricas adjacentes — e até mesmo incluídas — nas zonas de oportunidade.

A taxa média global de imposto de renda corporativo caiu de 49% em 1985 para 24% em 2018.

Nas últimas quatro décadas, novas brechas, o surgimento de uma indústria artesanal de consultores ávidos por ajudar empresas a sonegar impostos e a disseminação de uma cultura corporativa de elisão fiscal levaram a uma situação em que diversas grandes empresas americanas não pagam nenhum imposto corporativo. Esse fenômeno não é exclusivo dos Estados Unidos. Muitos governos ao redor do mundo tornaram seus sistemas tributários menos progressivos, tudo isso em um contexto de crescente desigualdade. Esse processo foi impulsionado por reduções na tributação do capital, incluindo a queda dos impostos corporativos. A alíquota média global do imposto de renda corporativo caiu de 49% em 1985 para 24% em 2018. Hoje, de acordo com as últimas estimativas disponíveis, empresas em todo o mundo transferem mais de US$ 650 bilhões em lucros a cada ano (cerca de 40% dos lucros que obtêm fora dos países onde estão sediadas) para paraísos fiscais, principalmente Bermudas, Irlanda, Luxemburgo, Cingapura e várias ilhas do Caribe.

Grande parte da culpa recai sobre o atual sistema de preços de transferência, que rege a tributação de bens e serviços vendidos entre partes individuais de empresas multinacionais. Esse sistema foi inventado na década de 1920 e praticamente não mudou desde então. Ele deixa decisões importantes (como onde registrar os lucros) a cargo das próprias empresas (independentemente de onde a atividade lucrativa tenha ocorrido), uma vez que o sistema foi projetado para gerenciar os fluxos de bens manufaturados que definiam a economia global na década de 1920, quando a maior parte do comércio ocorria entre empresas distintas; ele não foi projetado para o mundo moderno do comércio de serviços, um mundo em que a maior parte do comércio ocorre entre subsidiárias de empresas. Quando um de nós (Stiglitz) presidiu o Conselho de Assessores Econômicos, na década de 1990, sob o presidente Bill Clinton, ele empreendeu uma campanha silenciosa, mas malsucedida, para mudar o sistema global para o tipo usado nos Estados Unidos para alocar lucros entre os estados (esse arranjo é conhecido como "repartição de formulários", segundo o qual, para fins de cálculo do imposto de uma empresa, os lucros são atribuídos a um determinado estado com base na participação das vendas, do emprego e do capital da empresa naquele estado). Interesses corporativos arraigados defenderam o status quo e conseguiram o que queriam. Desde então, a globalização crescente apenas encorajou ainda mais o uso do sistema de preços de transferência para sonegação fiscal, agravando os problemas causados ​​pela fuga de capitais para paraísos fiscais.

Em nenhum lugar a evasão fiscal é mais flagrante do que no setor de tecnologia. As empresas mais ricas do mundo, de propriedade das pessoas mais ricas do mundo, quase não pagam impostos. Empresas de tecnologia estão autorizadas a transferir bilhões de dólares em lucros para lugares como Jersey, uma das Ilhas do Canal, onde a alíquota do imposto corporativo é zero, com total impunidade. Alguns países, incluindo França e Reino Unido, tentaram impor um imposto sobre parte da receita gerada pelas gigantes da tecnologia em suas jurisdições. Mas o pequeno imposto francês de 3%, por exemplo, apenas reforçou a necessidade de um novo acordo global, pois o imposto não é abrangente o suficiente; ele visa apenas o setor digital, embora a transferência de lucros seja generalizada, inclusive nos setores farmacêutico, de serviços financeiros e de manufatura.

COMO OS MAIS RICOS FICAM MAIS RICOS

Muitos formuladores de políticas, economistas, magnatas corporativos e titãs das finanças insistem que os impostos são antitéticos ao crescimento. Os opositores dos aumentos de impostos alegam que as empresas reinvestirão mais de seus lucros quando menos for desviado pelo governo. Nessa visão, o investimento corporativo é o motor do crescimento: a expansão dos negócios cria empregos e aumenta os salários, em benefício final dos trabalhadores. No mundo real, no entanto, não há correlação observável entre a tributação do capital e a acumulação de capital. De 1913 à década de 1980, as taxas de poupança e investimento nos Estados Unidos flutuaram, mas geralmente giraram em torno de 10% da renda nacional. Após os cortes de impostos na década de 1980, sob o governo Reagan, a tributação do capital entrou em colapso, mas as taxas de poupança e investimento também caíram.

O corte de impostos de 2017 ilustra essa dinâmica. Em vez de aumentar os salários anuais em US$ 4.000 por família, incentivar o investimento corporativo e impulsionar um surto de crescimento econômico sustentado, como seus proponentes prometeram, o corte levou a aumentos minúsculos nos salários, a alguns trimestres de crescimento acelerado e, em vez de investimento, a um boom de US$ 1 trilhão em recompras de ações, o que produziu apenas um ganho inesperado para os acionistas ricos que já estavam no topo da pirâmide de renda. O público, é claro, está pagando pela bonança: os Estados Unidos estão vivenciando seu primeiro déficit de US$ 1 trilhão.

Impostos mais baixos sobre o capital têm uma consequência principal: os ricos, que obtêm a maior parte de sua renda do capital existente, conseguem acumular mais riqueza. Nos Estados Unidos, a parcela da riqueza detida pelo 1% mais rico da população adulta explodiu, de 22% no final da década de 1970 para 37% em 2018. Por outro lado, no mesmo período, a parcela da riqueza dos 90% mais pobres da população adulta caiu de 40% para 27%. Desde 1980, o que os 90% mais pobres perderam, o 1% mais rico ganhou.

A desigualdade crescente tem efeitos negativos para a economia.

Essa desigualdade crescente é ruim para a economia. Para começar, a desigualdade enfraquece a demanda: a maior parte da população tem menos dinheiro para gastar, e os ricos não tendem a direcionar seus novos ganhos de renda para a compra de bens e serviços do restante da economia; em vez disso, acumulam sua riqueza em paraísos fiscais offshore ou em obras de arte caras que ficam guardadas em depósitos. O crescimento econômico desacelera porque menos dinheiro é gasto na economia. Enquanto isso, a desigualdade é transmitida de geração em geração, dando aos filhos dos ricos uma chance maior de ingressar nas melhores escolas e morar nos melhores bairros, perpetuando um ciclo de divisão cada vez mais profunda entre os que têm e os que não têm.

A desigualdade também distorce a democracia. Especialmente nos Estados Unidos, milionários e bilionários têm acesso desproporcional a campanhas políticas, a autoridades eleitas e ao processo de formulação de políticas. As elites econômicas quase sempre são as vencedoras de qualquer batalha legislativa ou regulatória em que seus interesses possam conflitar com os da classe média ou dos pobres. Os magnatas do petróleo, os irmãos Koch, e outros financistas de direita construíram com sucesso máquinas políticas para assumir o controle de casas legislativas e promover leis antigastos e antissindicais que exacerbam a desigualdade. Mesmo indivíduos ricos, vistos como politicamente mais moderados — executivos de tecnologia, por exemplo —, tendem a concentrar seus esforços políticos em questões tecnocráticas específicas, em vez dos conflitos distributivos que definem a política atual.

Sede do Internal Revenue Service, Washington, D.C., agosto de 2009
Martin Ruetschi / Keystone / Redux

FAÇA-OS PAGAR

Nada menos do que um novo e ousado regime de impostos nacionais e internacionais salvará democracias e economias ricas das distorções e perigos da desigualdade desenfreada. A primeira prioridade deve ser estabelecer um sistema fiscal que gere a receita tributária necessária para uma economia do século XXI — um montante que precisará ser ainda maior do que o predominante em meados do século XX, o período de crescimento econômico mais rápido nos Estados Unidos e no qual a prosperidade era compartilhada de forma mais equitativa. Na economia inovadora de hoje, os governos precisarão investir mais em pesquisa básica e educação (12 anos de escolaridade poderiam ter sido suficientes em 1950, mas não hoje). Na sociedade urbanizada de hoje, os governos precisam investir mais em infraestrutura urbana cara. Na economia de serviços atual, os governos precisam investir mais em saúde e cuidados com os idosos, áreas nas quais o Estado naturalmente desempenhou um papel central. Na economia dinâmica e em constante mudança de hoje, os governos terão que investir mais para ajudar os indivíduos a lidar melhor com os inevitáveis ​​deslocamentos da transformação econômica. Enfrentar o problema existencial das mudanças climáticas também exigirá grandes investimentos em infraestrutura verde.

Com cada vez mais renda indo para os muito ricos e para as empresas, somente um código tributário muito mais progressivo proporcionará o nível necessário de receita. Não há razão para que os salários dos trabalhadores sejam tributados a uma alíquota maior do que a do capital. Encanadores, carpinteiros e operários da indústria automobilística não devem pagar uma alíquota maior do que a dos gestores de private equity; varejistas familiares não devem pagar uma alíquota maior do que a das empresas mais ricas do mundo.

O próximo passo seria eliminar disposições especiais que isentam dividendos, ganhos de capital, juros de capital, imóveis e outras formas de riqueza da tributação. Hoje, quando os ativos são passados ​​de uma geração para outra, os ganhos de capital subjacentes escapam completamente da tributação; como consequência, muitos indivíduos ricos conseguem evitar o pagamento de impostos sobre ganhos de capital sobre seus ativos. É como se o código tributário tivesse sido projetado para criar uma plutocracia herdada, não para criar um mundo com igualdade de oportunidades. Sem aumentar as taxas de impostos, a eliminação dessas disposições especiais para os proprietários de capital — fazendo-os pagar a mesma taxa que os trabalhadores — geraria trilhões de dólares nos próximos dez anos.

É como se o código tributário fosse projetado para criar uma plutocracia hereditária, e não para promover a igualdade de oportunidades.

Outra melhoria seria um imposto sobre a riqueza, como o recentemente proposto por Elizabeth Warren, senadora democrata dos EUA por Massachusetts, atualmente candidata à presidência. Ela propôs um imposto de 2% sobre a riqueza acima de US$ 50 milhões e de 6% sobre a riqueza acima de US$ 1 bilhão. Esse imposto poderia arrecadar quase US$ 3,6 trilhões na próxima década. Seria pago pelas 75.000 famílias americanas mais ricas — menos de 0,1% da população.

Para coibir a sonegação de impostos sobre a renda e a riqueza, os países terão que cooperar muito mais entre si. Em vez de permitir que pessoas ricas e empresas ocultem seus ativos por meio de elaborados fundos offshore e outros instrumentos legais, os países devem criar um registro global de riqueza que registre os proprietários finais de todos os ativos. Os Estados Unidos poderiam começar utilizando as informações abrangentes que já existem em instituições financeiras privadas, como a Depository Trust Company. A União Europeia poderia facilmente fazer o mesmo, e esses registros poderiam eventualmente ser fundidos.

Os governos também teriam que tributar as empresas constituídas em suas jurisdições sobre sua renda global e não permitir que transferissem dinheiro para jurisdições com baixa tributação por meio de subsidiárias ou outros meios. Em vez de efetivamente permitir que as empresas autodeclarassem a proveniência nacional de seus lucros, os governos deveriam atribuir a renda corporativa tributável a cada local por meio de rateio de formulário. Nesse sistema, a Apple não poderia se safar com seus truques de transferência de lucros. Por fim, um imposto mínimo global deveria ser instituído para estabelecer um piso sobre o quão baixo os potenciais paraísos fiscais poderiam reduzir suas alíquotas.

Assim que essas novas regras estiverem em vigor, elas precisarão de uma fiscalização adequada — assim como as leis tributárias já existentes. O Serviço de Receita Federal (IRS) foi devastado nos últimos anos, perdendo milhares de funcionários entre 2010 e 2016, uma tendência que só se agravou na era Trump. A agência precisa contratar milhares de funcionários, oferecer-lhes salários competitivos e atualizar seus sistemas de tecnologia da informação obsoletos.

No nível internacional, os formuladores de políticas precisam encontrar o modo certo de cooperação que produza a melhor e mais rigorosa fiscalização da arrecadação de impostos. Uma opção exigiria que as maiores economias desenvolvidas (Estados Unidos e países da Europa Ocidental) agissem primeiro, exigindo que as empresas que operam em seus mercados sigam as novas regras e usando pressão diplomática para fazer com que outros países adotem um sistema semelhante (o que os beneficiaria por meio da arrecadação de receitas tributárias que não podem acessar atualmente). Há um debate substancial em andamento sobre se o mundo precisa de novos acordos comerciais após décadas de liberalização comercial terem aumentado a desigualdade dentro dos países; independentemente disso, faria sentido condicionar a assinatura de quaisquer novos acordos comerciais à adesão a regras mais rígidas de cooperação tributária. Pode haver espaço para uma abordagem multilateral — por exemplo, transformando a Organização Mundial do Comércio, atualmente em dificuldades, em um órgão que pudesse auxiliar na fiscalização tributária e em outras questões de cooperação internacional, como as mudanças climáticas. Mudanças substanciais seriam necessárias na cultura e no quadro de funcionários da OMC para que isso acontecesse. Seja qual for o caminho escolhido pelos governos, é importante reconhecer que existe uma alternativa à política comercial neoliberal. Em vez de um modelo que limita a capacidade dos Estados soberanos de se protegerem contra a fuga de capitais e a evasão fiscal, os governos podem construir um modelo de comércio que promova a justiça fiscal.

Nos Estados Unidos, a maioria dessas reformas poderia ser alcançada dentro das restrições existentes na Constituição americana. Há um debate sobre o imposto sobre a riqueza, que os conservadores alegam que entraria em conflito com as restrições constitucionais à tributação direta; muitos historiadores e juristas contestam essa objeção conservadora. Alguns críticos também podem alegar que essas propostas são muito extremas, alegando que desencorajarão o investimento, prejudicarão a economia e desacelerarão o crescimento. Nada poderia estar mais longe da verdade. Na verdade, o que é verdadeiramente extremo é o experimento tributário que começou durante a era Reagan, quando as alíquotas de impostos sobre os ricos e as empresas começaram sua queda drástica. Os resultados foram claros: crescimento lento, déficits elevados e desigualdade sem precedentes.

REVITALIZANDO O ESTADO

Esses enormes problemas criaram demandas por reformas ainda mais abrangentes. À medida que os eleitores mais jovens se inclinam ainda mais para a esquerda, adiar uma reforma do atual regime tributário e continuar a retirar receita do Estado pode dar origem a mudanças políticas muito mais radicais do que as descritas aqui. Uma ameaça mais assustadora pode vir da direita: repetidamente, autoritários e nacionalistas têm se mostrado hábeis em canalizar a raiva pública contra a desigualdade e explorá-la para seus próprios fins.

Ao devorar o Estado, o capitalismo se devora. Durante séculos, os mercados dependeram de Estados fortes para garantir a segurança, padronizar medidas e moedas, construir e manter infraestrutura e processar os maus atores que enriquecem explorando os outros de uma forma ou de outra. Os Estados estabelecem as bases para populações saudáveis ​​e educadas que podem participar e contribuir para o florescimento bem-sucedido dos mercados. Permitir que os Estados arrecadem sua justa parcela da receita na forma de impostos não inaugurará uma era distópica de governo opressor. Em vez disso, fortalecer o Estado levará o capitalismo de volta a um caminho melhor, rumo a um futuro em que os mercados funcionem no interesse das sociedades que os produzem e em que os benefícios da atividade econômica não ficarão restritos a uma elite cada vez menor.

JOSEPH E. STIGLITZ é Professor Universitário de Economia na Universidade de Columbia.

TODD N. TUCKER é membro do Instituto Roosevelt.

GABRIEL ZUCMAN é Professor Associado de Economia na Universidade da Califórnia, Berkeley.