Nikita Lalwani e Sam Marullo
Foreign Affairs
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| A Presidente da Câmara, Nancy Pelosi, assinando a Lei CHIPS e Ciência em Washington, D.C., em julho de 2022 Jonathan Ernst / Reuters |
A Lei CHIPS e Ciência de 2022 foi a investida mais ambiciosa dos Estados Unidos em política industrial em mais de meio século. O projeto destinou cerca de 50 bilhões de dólares para revitalizar a indústria de semicondutores dos EUA, que havia sido enfraquecida ao longo de décadas, à medida que a manufatura migrou para o exterior. A política industrial, há muito tempo rejeitada nos círculos políticos, voltou a estar em voga como uma forma de fortalecer a resiliência das cadeias de suprimentos em setores críticos para a segurança econômica e nacional. Aprovar a legislação no Congresso exigiu um processo de vários anos, que envolveu longas negociações e manobras complexas. No entanto, aprovar a lei foi apenas o começo. Assim que foi sancionada, a responsabilidade passou do Congresso para o Departamento de Comércio, que precisou descobrir, de forma rápida e com pouca margem para erro, como estruturar um novo escritório e uma infraestrutura capazes de cumprir seus objetivos.
Washington estava sem prática quando se tratava de política industrial, que os Estados Unidos haviam, em grande parte, abandonado desde a Guerra Fria. Portanto, não havia um manual disponível para o novo Escritório do Programa CHIPS, criado para administrar os 39 bilhões de dólares em incentivos à fabricação de semicondutores previstos na lei (outros aproximadamente 11 bilhões de dólares eram destinados à pesquisa e desenvolvimento relacionados aos semicondutores). Sempre que possível, o escritório buscou lições em iniciativas passadas de concessão de subsídios e empréstimos em larga escala, como o Programa de Alívio de Ativos Problemáticos de 2008; a Força-Tarefa Presidencial para a Indústria Automotiva de 2009, que resgatou montadoras; e o Escritório de Programas de Empréstimos do Departamento de Energia, que financiou mais de 40 bilhões de dólares em projetos de energia limpa e transporte avançado. Mas, na maior parte do tempo, o programa estava construindo o avião enquanto voava.
É muito cedo para fazer um julgamento final sobre seu desempenho: a indústria de semicondutores é rápida e cíclica, e muitos projetos estão apenas começando. Mas o programa fez progressos reais. Em dois anos e meio, liberou mais de US$ 450 bilhões em investimentos privados, ajudou a apoiar a construção de 17 novas fábricas de semicondutores (conhecidas como "fabs") e tornou os Estados Unidos o único país a garantir compromissos de fabricação dos cinco maiores fabricantes de chips do mundo. Quando a Lei CHIPS foi aprovada, os Estados Unidos não produziam nenhum dos chips lógicos ou de memória mais avançados, o hardware usado em smartphones, laptops e poderosos sistemas de IA; agora, a projeção é de que o país produza 20% dos chips lógicos de ponta do mundo até 2030 e 10% dos chips de memória dinâmica de acesso aleatório até 2035.
É muito cedo para fazer um julgamento final sobre seu desempenho: a indústria de semicondutores é rápida e cíclica, e muitos projetos estão apenas começando. Mas o programa fez progressos reais. Em dois anos e meio, liberou mais de US$ 450 bilhões em investimentos privados, ajudou a apoiar a construção de 17 novas fábricas de semicondutores (conhecidas como "fabs") e tornou os Estados Unidos o único país a garantir compromissos de fabricação dos cinco maiores fabricantes de chips do mundo. Quando a Lei CHIPS foi aprovada, os Estados Unidos não produziam nenhum dos chips lógicos ou de memória mais avançados, o hardware usado em smartphones, laptops e poderosos sistemas de IA; agora, a projeção é de que o país produza 20% dos chips lógicos de ponta do mundo até 2030 e 10% dos chips de memória dinâmica de acesso aleatório até 2035.
O CHIPS se preparou para o sucesso em parte graças à elaboração inteligente de sua legislação e às escolhas antecipadas em relação a contratações, definição de metas e estrutura. Em meio ao consenso bipartidário para expandir a estratégia industrial para além do CHIPS, programas futuros fariam bem em aprender com seu exemplo. É claro que não existe uma única maneira de implementar a política industrial, e os detalhes variam de acordo com o setor e as circunstâncias, mas uma constante é que grandes programas federais exigem que o governo trabalhe de forma rápida, eficiente e eficiente. Isso requer a formação de equipes ágeis e dinâmicas com expertise sofisticada; a construção de relacionamentos produtivos e transparentes com a indústria, outros governos e o público em geral; e a descoberta de como superar as fontes de atraso — dentro e fora do governo — que dificultam a construção de novas tecnologias. Mais importante, a política industrial exige clareza de propósito: um conjunto concreto de objetivos específicos para orientar os investimentos e medir o sucesso.
COLOCAR A MÃO NA MASSA
Os primeiros dias de qualquer novo programa são quando as decisões mais críticas são tomadas. Para o CHIPS, ter um diretor que não exigia confirmação do Senado foi uma vantagem inicial, pois significou que Michael Schmidt — indicado pela Secretária de Comércio, Gina Raimondo, para chefiar o escritório — pôde começar a trabalhar imediatamente. Exigir um líder confirmado pelo Senado para um programa de política industrial seria, na maioria dos casos, um erro: a confirmação leva muito tempo e pode dissuadir as pessoas de assumirem o cargo. Durante o governo Biden, as confirmações levavam em média 192 dias a partir da submissão oficial — quase três vezes mais tempo do que levavam sob o presidente Ronald Reagan. Esse é um tempo que um programa de política industrial não pode desperdiçar.
A maioria dos programas governamentais leva meses para decolar. Nos primeiros meses, no entanto, a equipe do CHIPS lançou sua primeira oportunidade de financiamento para fábricas de chips comerciais, publicou um documento de estratégia de investimentos e contratou dezenas de funcionários nas áreas de investimentos, estratégia, jurídico e relações externas. Raimondo também nomeou um diretor de investimentos com experiência em investimentos no setor privado e credibilidade junto a grandes players do setor para trabalhar com Schmidt. Contratar pessoas do setor privado era essencial para um programa de política industrial que pretendia competir com algumas das maiores e mais sofisticadas empresas do mundo. Ao mesmo tempo, o objetivo da política industrial é atender aos objetivos econômicos e de segurança nacional, não apenas obter retornos de mercado. Portanto, a equipe do CHIPS também precisava de pessoal que pudesse avaliar negócios com base não apenas em termos financeiros, mas também avaliando se eles melhorariam a resiliência da cadeia de suprimentos, atenderiam às necessidades da base industrial de defesa e fortaleceriam a segurança cibernética.
COLOCAR A MÃO NA MASSA
Os primeiros dias de qualquer novo programa são quando as decisões mais críticas são tomadas. Para o CHIPS, ter um diretor que não exigia confirmação do Senado foi uma vantagem inicial, pois significou que Michael Schmidt — indicado pela Secretária de Comércio, Gina Raimondo, para chefiar o escritório — pôde começar a trabalhar imediatamente. Exigir um líder confirmado pelo Senado para um programa de política industrial seria, na maioria dos casos, um erro: a confirmação leva muito tempo e pode dissuadir as pessoas de assumirem o cargo. Durante o governo Biden, as confirmações levavam em média 192 dias a partir da submissão oficial — quase três vezes mais tempo do que levavam sob o presidente Ronald Reagan. Esse é um tempo que um programa de política industrial não pode desperdiçar.
A maioria dos programas governamentais leva meses para decolar. Nos primeiros meses, no entanto, a equipe do CHIPS lançou sua primeira oportunidade de financiamento para fábricas de chips comerciais, publicou um documento de estratégia de investimentos e contratou dezenas de funcionários nas áreas de investimentos, estratégia, jurídico e relações externas. Raimondo também nomeou um diretor de investimentos com experiência em investimentos no setor privado e credibilidade junto a grandes players do setor para trabalhar com Schmidt. Contratar pessoas do setor privado era essencial para um programa de política industrial que pretendia competir com algumas das maiores e mais sofisticadas empresas do mundo. Ao mesmo tempo, o objetivo da política industrial é atender aos objetivos econômicos e de segurança nacional, não apenas obter retornos de mercado. Portanto, a equipe do CHIPS também precisava de pessoal que pudesse avaliar negócios com base não apenas em termos financeiros, mas também avaliando se eles melhorariam a resiliência da cadeia de suprimentos, atenderiam às necessidades da base industrial de defesa e fortaleceriam a segurança cibernética.
A política industrial não se trata de deslocalizar toda a produção para os Estados Unidos.
Contratar para essas funções é mais fácil na teoria do que na prática. Por amplo consenso, as contratações federais são um caos. Em 2024, o governo levou mais de 100 dias, em média, para contratar novos funcionários. Mas mesmo esse número subestima o problema, pois inclui várias formas de contratação acelerada que muitas vezes não são possíveis. A contratação típica pelo governo, por meio de editais públicos competitivos, leva significativamente mais tempo. Além disso, os órgãos federais responsáveis pela triagem de currículos raramente dispõem da expertise financeira e técnica necessária para avaliar candidatos a vagas especializadas e tendem a analisar os currículos mais pela consistência com a redação do anúncio de emprego do que pelas qualificações substantivas necessárias para a vaga. Esse é um dos motivos pelos quais, de acordo com Jennifer Pahlka, que ajudou a fundar o Serviço Digital dos EUA, cerca de metade de todos os anúncios de emprego federais competitivos fracassam, resultando em nenhuma contratação.
O Escritório de Gestão de Pessoal, a agência independente que supervisiona a força de trabalho federal, deve reformular e aprimorar sistematicamente as contratações governamentais. Mas, enquanto isso, os programas de alta prioridade precisam ser criativos para atrair bons profissionais rapidamente. Para o CHIPS, os chefes de departamento do Departamento de Comércio emprestaram temporariamente funcionários para dar início ao escritório incipiente. Para aumentar seu quadro de funcionários em tempo integral, o Escritório do CHIPS solicitou permissão ao OPM para usar duas autoridades de contratação acelerada, cruciais para o sucesso do programa: contratação direta, que ignora a maioria das avaliações de RH, e contratação de serviços excepcionais, que permite que os gerentes contratem sem o envolvimento do RH. O CHIPS contratou mais de 150 pessoas usando autoridades aceleradas. A própria Lei CHIPS também incluiu um caminho especial de contratação, permitindo que o programa recrutasse seus funcionários mais graduados rapidamente e pagasse a eles salários acima do padrão do governo.
Para que a política industrial funcione bem, o recrutamento é essencial. O governo precisa atrair mentes perspicazes das finanças, da indústria e de outras agências federais. Para os trabalhadores do setor privado, um emprego federal significa salários muito mais baixos; Isso também pode significar longas viagens ou mudança para Washington. Durante os primeiros meses do programa CHIPS, o CHIPS contou com o contato pessoal de Raimondo e da liderança do escritório. Seus argumentos eram simples: participar desde o início de um experimento único em política industrial. Quando o pedido foi feito diretamente, a maioria das pessoas disse sim.
VISÃO DE SUCESSO
Igualmente importante para a equipe é desenvolver uma estratégia de investimento — descobrir o que, exatamente, os Estados Unidos estão comprando com o financiamento do Congresso. Essa estratégia deve ser clara, fornecer metas e métricas concretas e ser acessível ao público para que os americanos possam avaliar se o programa está tendo sucesso em seus próprios termos e se esses termos são os corretos. Tal estratégia, embora dificilmente exclusiva da política industrial, é crucial para o sucesso operacional e político de um programa. Nem todo projeto que valha a pena pode receber financiamento. Ao especificar critérios claros pelos quais os pedidos de financiamento seriam avaliados e ao publicar uma visão de sucesso que estabeleça objetivos de produção específicos para toda a indústria de semicondutores, o escritório do CHIPS conseguiu gerenciar as expectativas das partes interessadas, tanto dentro quanto fora do governo.
É importante ressaltar que a visão de sucesso serviu como um guia para as decisões de investimento reais. O CHIPS encarregou equipes de avaliar como cada negócio potencial promoveria os objetivos do programa. Ao trabalhar em negócios individuais, no entanto, é fácil se perder em negociações com empresas específicas por causa de detalhes minuciosos e perder de vista o panorama geral. Para compensar esse efeito, o escritório também estabeleceu um comitê de investimentos, composto pela liderança do CHIPS e alguns especialistas externos, cuja função era recomendar negócios a um comitê de líderes seniores do Departamento de Comércio com base em uma visão de portfólio dos investimentos do escritório. Para gerenciar as expectativas do setor e garantir que houvesse dinheiro suficiente para uma ampla gama de projetos, o CHIPS deixou claro que os candidatos aprovados geralmente receberiam subsídios no valor máximo de 15% das despesas de capital de um projeto.
Uma política industrial bem-sucedida também deve incorporar governos estrangeiros, estaduais e locais. Governos estrangeiros são importantes porque os produtos modernos têm cadeias de suprimentos globais complexas e são vendidos em mercados globais. A política industrial não se trata de deslocalizar toda a produção para os Estados Unidos. Mesmo que esse fosse o objetivo da CHIPS, US$ 39 bilhões não teriam sido suficientes. Em vez disso, a política industrial deve identificar quais componentes devem ser fabricados nos Estados Unidos e trabalhar com parceiros amigáveis para criar cadeias de suprimentos globais robustas e resilientes para aqueles que não podem ser fabricados. Para a CHIPS, esses parceiros incluíam Costa Rica, Europa, Japão, México, Coreia do Sul e Taiwan, muitos dos quais tinham seus próprios programas de subsídios para chips. Para evitar esforços duplicados e impedir que as empresas competissem entre si em busca do prêmio mais alto, a CHIPS contratou uma equipe internacional responsável por monitorar subsídios globais, desenvolver uma estratégia global e trabalhar com a Casa Branca e o Departamento de Estado para comunicar ou reforçar solicitações específicas de parceiros estrangeiros. A CHIPS também desenvolveu relações estreitas com governos estaduais e locais, que forneciam seus próprios subsídios, além de controlar a seleção de locais e diversas alavancas de licenciamento.
AJA RÁPIDO, NÃO QUEBRE AS COISAS
A mesma vontade política que impulsionou a aprovação do CHIPS — e que pode impulsionar futuros projetos de lei de política industrial — também criou uma demanda por resultados rápidos. Mas os processos governamentais raramente avançam rapidamente, e há muitas oportunidades para atores externos — outras agências, tribunais e o Congresso — desacelerarem o ritmo.
O governo difere do setor privado pelo grande número de atores que podem impedir o progresso. Certamente, autoridades fora de um programa de política industrial — em um escritório de assuntos legislativos, em uma equipe de comunicação ou no Conselho de Segurança Nacional — podem identificar lacunas ou prioridades ausentes. Mas, embora muitos deles saibam da importância de suas funções, poucos são capazes de alternar entre elas — para decidir, por exemplo, quando um imperativo de segurança nacional supera uma preocupação trabalhista, ou vice-versa. Resolver tais divergências pode atrasar as coisas. O CHIPS conseguiu, em grande parte, evitar tais atrasos graças a um estatuto que concedeu considerável poder discricionário ao Departamento do Comércio e a um processo de financiamento que deu ao escritório do CHIPS a flexibilidade para fazer concessões políticas durante as negociações.
Outros programas podem não ter tanta sorte. Poderia ser útil para eles ter um coordenador em tempo integral na Casa Branca, como o CHIPS, encarregado de levar o programa adiante e resolver conflitos antes que eles resultassem em atrasos significativos. Um coordenador da Casa Branca também pode ajudar a garantir uma abordagem abrangente para a política industrial que alinhe o financiamento com outras ferramentas, como controles de exportação, tarifas e compras governamentais.
O Escritório de Gestão de Pessoal, a agência independente que supervisiona a força de trabalho federal, deve reformular e aprimorar sistematicamente as contratações governamentais. Mas, enquanto isso, os programas de alta prioridade precisam ser criativos para atrair bons profissionais rapidamente. Para o CHIPS, os chefes de departamento do Departamento de Comércio emprestaram temporariamente funcionários para dar início ao escritório incipiente. Para aumentar seu quadro de funcionários em tempo integral, o Escritório do CHIPS solicitou permissão ao OPM para usar duas autoridades de contratação acelerada, cruciais para o sucesso do programa: contratação direta, que ignora a maioria das avaliações de RH, e contratação de serviços excepcionais, que permite que os gerentes contratem sem o envolvimento do RH. O CHIPS contratou mais de 150 pessoas usando autoridades aceleradas. A própria Lei CHIPS também incluiu um caminho especial de contratação, permitindo que o programa recrutasse seus funcionários mais graduados rapidamente e pagasse a eles salários acima do padrão do governo.
Para que a política industrial funcione bem, o recrutamento é essencial. O governo precisa atrair mentes perspicazes das finanças, da indústria e de outras agências federais. Para os trabalhadores do setor privado, um emprego federal significa salários muito mais baixos; Isso também pode significar longas viagens ou mudança para Washington. Durante os primeiros meses do programa CHIPS, o CHIPS contou com o contato pessoal de Raimondo e da liderança do escritório. Seus argumentos eram simples: participar desde o início de um experimento único em política industrial. Quando o pedido foi feito diretamente, a maioria das pessoas disse sim.
VISÃO DE SUCESSO
Igualmente importante para a equipe é desenvolver uma estratégia de investimento — descobrir o que, exatamente, os Estados Unidos estão comprando com o financiamento do Congresso. Essa estratégia deve ser clara, fornecer metas e métricas concretas e ser acessível ao público para que os americanos possam avaliar se o programa está tendo sucesso em seus próprios termos e se esses termos são os corretos. Tal estratégia, embora dificilmente exclusiva da política industrial, é crucial para o sucesso operacional e político de um programa. Nem todo projeto que valha a pena pode receber financiamento. Ao especificar critérios claros pelos quais os pedidos de financiamento seriam avaliados e ao publicar uma visão de sucesso que estabeleça objetivos de produção específicos para toda a indústria de semicondutores, o escritório do CHIPS conseguiu gerenciar as expectativas das partes interessadas, tanto dentro quanto fora do governo.
É importante ressaltar que a visão de sucesso serviu como um guia para as decisões de investimento reais. O CHIPS encarregou equipes de avaliar como cada negócio potencial promoveria os objetivos do programa. Ao trabalhar em negócios individuais, no entanto, é fácil se perder em negociações com empresas específicas por causa de detalhes minuciosos e perder de vista o panorama geral. Para compensar esse efeito, o escritório também estabeleceu um comitê de investimentos, composto pela liderança do CHIPS e alguns especialistas externos, cuja função era recomendar negócios a um comitê de líderes seniores do Departamento de Comércio com base em uma visão de portfólio dos investimentos do escritório. Para gerenciar as expectativas do setor e garantir que houvesse dinheiro suficiente para uma ampla gama de projetos, o CHIPS deixou claro que os candidatos aprovados geralmente receberiam subsídios no valor máximo de 15% das despesas de capital de um projeto.
Uma política industrial bem-sucedida também deve incorporar governos estrangeiros, estaduais e locais. Governos estrangeiros são importantes porque os produtos modernos têm cadeias de suprimentos globais complexas e são vendidos em mercados globais. A política industrial não se trata de deslocalizar toda a produção para os Estados Unidos. Mesmo que esse fosse o objetivo da CHIPS, US$ 39 bilhões não teriam sido suficientes. Em vez disso, a política industrial deve identificar quais componentes devem ser fabricados nos Estados Unidos e trabalhar com parceiros amigáveis para criar cadeias de suprimentos globais robustas e resilientes para aqueles que não podem ser fabricados. Para a CHIPS, esses parceiros incluíam Costa Rica, Europa, Japão, México, Coreia do Sul e Taiwan, muitos dos quais tinham seus próprios programas de subsídios para chips. Para evitar esforços duplicados e impedir que as empresas competissem entre si em busca do prêmio mais alto, a CHIPS contratou uma equipe internacional responsável por monitorar subsídios globais, desenvolver uma estratégia global e trabalhar com a Casa Branca e o Departamento de Estado para comunicar ou reforçar solicitações específicas de parceiros estrangeiros. A CHIPS também desenvolveu relações estreitas com governos estaduais e locais, que forneciam seus próprios subsídios, além de controlar a seleção de locais e diversas alavancas de licenciamento.
AJA RÁPIDO, NÃO QUEBRE AS COISAS
A mesma vontade política que impulsionou a aprovação do CHIPS — e que pode impulsionar futuros projetos de lei de política industrial — também criou uma demanda por resultados rápidos. Mas os processos governamentais raramente avançam rapidamente, e há muitas oportunidades para atores externos — outras agências, tribunais e o Congresso — desacelerarem o ritmo.
O governo difere do setor privado pelo grande número de atores que podem impedir o progresso. Certamente, autoridades fora de um programa de política industrial — em um escritório de assuntos legislativos, em uma equipe de comunicação ou no Conselho de Segurança Nacional — podem identificar lacunas ou prioridades ausentes. Mas, embora muitos deles saibam da importância de suas funções, poucos são capazes de alternar entre elas — para decidir, por exemplo, quando um imperativo de segurança nacional supera uma preocupação trabalhista, ou vice-versa. Resolver tais divergências pode atrasar as coisas. O CHIPS conseguiu, em grande parte, evitar tais atrasos graças a um estatuto que concedeu considerável poder discricionário ao Departamento do Comércio e a um processo de financiamento que deu ao escritório do CHIPS a flexibilidade para fazer concessões políticas durante as negociações.
Outros programas podem não ter tanta sorte. Poderia ser útil para eles ter um coordenador em tempo integral na Casa Branca, como o CHIPS, encarregado de levar o programa adiante e resolver conflitos antes que eles resultassem em atrasos significativos. Um coordenador da Casa Branca também pode ajudar a garantir uma abordagem abrangente para a política industrial que alinhe o financiamento com outras ferramentas, como controles de exportação, tarifas e compras governamentais.
Elaborar uma política industrial envolve difíceis compensações entre rapidez e sutileza.
Os tribunais podem servir como outra fonte de atraso. Em teoria, quase qualquer decisão de programa pode eventualmente ser litigada em tribunal e, mesmo que nenhuma ação seja movida, os processos são elaborados à sombra de potenciais litígios. Considere a Lei de Política Ambiental Nacional (National Environmental Policy Act), uma lei que exige que o governo federal avalie os possíveis impactos ambientais das ações propostas. As revisões da NEPA se somam aos requisitos comuns de licenciamento e se aplicam apenas a projetos federais. Embora bem-intencionadas, essas revisões podem levar anos e, se um oponente do projeto entrar com uma ação judicial, ainda mais. A versão original do CHIPS exigia revisões da NEPA para projetos CHIPS; Para cumprir, o escritório criou uma equipe ambiental e publicou uma avaliação ambiental programática de 200 páginas. Essa estratégia teria acelerado as revisões, mas ainda estaria vulnerável a processos judiciais e atrasos consideráveis. No final, dois anos após a aprovação da Lei CHIPS, o Congresso isentou a maioria dos projetos CHIPS da NEPA, aliviando esse ônus. Mas incluir uma isenção da NEPA na lei inicial e ampliá-la para abranger todos os projetos teria economizado muito tempo e esforço.
O Congresso também pode atuar como uma fonte de atrito. Idealmente, o estatuto que cria qualquer novo programa incluirá verbas e autoridades suficientes para atingir seus objetivos, mas nem sempre é esse o caso. Solicitar ao Congresso que atenda a uma necessidade urgente pode levar meses ou até anos, como foi o caso da isenção da NEPA para projetos do CHIPS. Uma elaboração legislativa cuidadosa – incluindo isenções de outras leis quando necessário – pode fazer uma grande diferença. Alocar todo o orçamento do programa antecipadamente pode ajudar o programa a elaborar planos de longo prazo sem se preocupar com interrupções políticas.
Finalmente, os governos estaduais e locais podem criar gargalos na obtenção de licenças, o que leva a anos de atraso. No entanto, os estados querem ganhar grandes projetos, portanto, a melhor abordagem para esses obstáculos é estabelecer uma dinâmica competitiva entre eles. O CHIPS, por sua vez, classificou explicitamente as solicitações com base na rapidez com que poderiam ser construídas, incluindo os prazos de licenciamento. Isso criou incentivos para que os estados interessados fortalecessem seus processos e adotassem reformas, como a criação de vias rápidas e um único ponto de contato para a obtenção de licenças para um projeto. O CHIPS também se envolveu precocemente e frequentemente com os governos locais para solucionar impasses quando eles surgiam.
O FETICHE POR PROCEDIMENTOS
Ao tomar decisões difíceis, o governo dos EUA frequentemente justifica os resultados com base em um processo escrupulosamente justo, diligente e transparente. Tais processos frequentemente levam aos resultados corretos, e segui-los rigorosamente pode ajudar a proteger programas governamentais ambiciosos de consequências legais e danos à reputação quando alguns investimentos inevitavelmente fracassam. Mas eles também podem ser inflexíveis, contraproducentes e demorados. Um programa bem-sucedido, portanto, segue as regras padrão quando apropriado, mas busca soluções alternativas quando necessário.
Veja, por exemplo, as regras que regem os subsídios federais. As regras têm 180 páginas com 12 apêndices, e pode ser difícil analisar o que é obrigatório e o que é apenas prática padrão. Como muitas dessas regras são inadequadas para uma política industrial ambiciosa, o Departamento do Comércio apelou ao Congresso para incluir no projeto de lei uma isenção especial das regras de subsídios, conhecida como "autoridade para outras transações". Uma subvenção governamental típica simplesmente reembolsa os candidatos pelo custo de suas atividades, o que significa que as negociações sobre custos são limitadas, se é que ocorrem. Mas o CHIPS queria ter negociações holísticas com as empresas sobre quantas e que tipo de fábricas as empresas construiriam e quanto financiamento o governo forneceria — um processo iterativo crucial para garantir que os projetos atendessem às ambiciosas metas econômicas e de segurança nacional. Ao contrário do processo tradicional de subvenções governamentais, no qual os candidatos definem o escopo do projeto, a maioria das negociações do CHIPS envolveu pressionar os candidatos a construir mais, o que gerou bons resultados quando empresas como a TSMC concordaram em construir fábricas adicionais nos Estados Unidos.
Outra fonte de atraso processual são estatutos como a Lei de Redução de Burocracia, que exige dois períodos separados de comentários para avaliar a necessidade e o ônus de fornecer informações ao público, dificultando o anúncio rápido de oportunidades de financiamento. As leis de licitação, por sua vez, podem exigir licitações de meses entre potenciais licitantes antes que um programa possa adquirir serviços externos. Uma tarefa crítica para a equipe inicial é identificar e, na medida do possível, contornar esses obstáculos aproveitando exceções estatutárias e outros procedimentos de “via rápida” disponíveis.
Por fim, a formulação de uma política industrial envolve difíceis compensações entre velocidade e sutileza. Um exemplo é o complexo processo projetado pelo escritório do CHIPS para determinar os subsídios, que incluía o cálculo da taxa de retorno dos projetos propostos. Para evitar o desperdício do dinheiro dos contribuintes, as equipes de negociação do CHIPS buscavam aproximar a taxa de retorno dos projetos do CHIPS da taxa de retorno padrão da empresa. Mas a taxa de retorno é um número difícil de modelar, e pequenas mudanças nas premissas podem levar a grandes mudanças no resultado. Uma abordagem mais simples poderia ter aberto negociações sobre o tamanho da subvenção com uma porcentagem fixa dos custos totais, evitando debates prolongados sobre as premissas do modelo. Tal abordagem, no entanto, teria sido menos precisa e poderia ter resultado em pagamentos excessivos a empresas que poderiam ter executado projetos com menos verbas do governo. O CHIPS calculou que um processo mais complexo valia a pena para projetos de fabricação maiores, principalmente para sinalizar às maiores empresas que a equipe estava pronta para negociações sérias e financeiramente sofisticadas. Ao elaborar um processo de financiamento para fornecedores de semicondutores, que são menores e, às vezes, menos bem financiados do que outros candidatos ao programa, e para os quais negociações longas são impraticáveis, o CHIPS seguiu uma abordagem mais simples, fixando a maioria dos prêmios em 10% das despesas de capital do projeto.
SEGUINDO EM FRENTE
O CHIPS não estava isento de críticas. O programa enfrentou resistência logo no início, por exemplo, por representar o que alguns chamaram de “liberalismo tipo bagel com tudo” — uma tentativa de embutir objetivos sociais e econômicos demais dentro de um programa voltado para a segurança nacional. Quando a primeira oportunidade de financiamento foi publicada em fevereiro de 2023, críticos questionaram a inclusão de termos que incentivavam acordos trabalhistas e exigiam que os candidatos que solicitassem mais de 150 milhões de dólares apresentassem um plano para oferecer creche aos seus trabalhadores. Não houve sinais de que essas exigências tenham desestimulado empresas a participar, e muitas delas se manifestaram publicamente sobre a necessidade de opções acessíveis de creche para atender à demanda por mão de obra. No entanto, a reação acabou enfraquecendo parte do apoio bipartidário ao programa, e o governo Trump voltou a trazer algumas dessas críticas à tona. Isso não significa que programas de política industrial nunca devam incluir exigências adicionais de políticas públicas, mas essas exigências devem estar sempre a serviço do objetivo principal: internalizar capacidade produtiva suficiente em tecnologias críticas para a segurança econômica e nacional.
Além disso, acertar nas escolhas iniciais de design não protege um programa contra problemas futuros. Isso é especialmente verdadeiro para programas, como o CHIPS, que visam um setor cíclico e, às vezes, imprevisível. Quando as ações da Intel despencaram em 2024, por exemplo, a equipe do CHIPS teve que se esforçar para finalizar um acordo com a empresa para garantir projetos importantes e, ao mesmo tempo, proteger o dinheiro do contribuinte em caso de colapso da empresa. Atrasos na NEPA continuam sendo uma preocupação para projetos que não foram isentos de suas revisões. E alguns requisitos estatutários externos, como os requisitos retroativos de salário vigente sob a Lei Davis-Bacon, têm atrasado e complicado as negociações de financiamento.
Executar bem uma política industrial não é fácil. Exige aumentar rapidamente a produção e conquistar um lugar no governo que possa atuar como uma startup do setor privado, contratando funcionários, implementando novos processos e encontrando maneiras criativas de evitar atrasos. O governo dos EUA, atolado em regras e burocracia, não é o lar ideal para uma startup. Mas, com o manual certo, pode se tornar um lar mais acolhedor. Como demonstrou o CHIPS, os formuladores de políticas precisam tornar o governo um local atraente para trabalhar para pessoas das finanças e da indústria, identificar e mitigar fontes de atraso e medir o sucesso com base em métricas claras e definíveis. Ao mesmo tempo, os formuladores de políticas devem pressionar por reformas estruturais para que o governo funcione melhor. Na melhor das hipóteses, a política industrial é uma batalha árdua. Tomar decisões inteligentes desde o início pode tornar a escalada um pouco mais fácil.
NIKITA LALWANI é uma bolsista não residente do Carnegie Endowment for International Peace. Ela atuou como Diretora de Tecnologia e Segurança Nacional no Conselho de Segurança Nacional e como Conselheira Sênior do Diretor do Escritório do Programa CHIPS no Departamento de Comércio dos EUA durante o governo Biden.
SAM MARULLO é um membro sênior do Institute for Progress. Ele atuou como Conselheiro do Secretário de Comércio e como Diretor de Políticas CHIPS durante o governo Biden.
O Congresso também pode atuar como uma fonte de atrito. Idealmente, o estatuto que cria qualquer novo programa incluirá verbas e autoridades suficientes para atingir seus objetivos, mas nem sempre é esse o caso. Solicitar ao Congresso que atenda a uma necessidade urgente pode levar meses ou até anos, como foi o caso da isenção da NEPA para projetos do CHIPS. Uma elaboração legislativa cuidadosa – incluindo isenções de outras leis quando necessário – pode fazer uma grande diferença. Alocar todo o orçamento do programa antecipadamente pode ajudar o programa a elaborar planos de longo prazo sem se preocupar com interrupções políticas.
Finalmente, os governos estaduais e locais podem criar gargalos na obtenção de licenças, o que leva a anos de atraso. No entanto, os estados querem ganhar grandes projetos, portanto, a melhor abordagem para esses obstáculos é estabelecer uma dinâmica competitiva entre eles. O CHIPS, por sua vez, classificou explicitamente as solicitações com base na rapidez com que poderiam ser construídas, incluindo os prazos de licenciamento. Isso criou incentivos para que os estados interessados fortalecessem seus processos e adotassem reformas, como a criação de vias rápidas e um único ponto de contato para a obtenção de licenças para um projeto. O CHIPS também se envolveu precocemente e frequentemente com os governos locais para solucionar impasses quando eles surgiam.
O FETICHE POR PROCEDIMENTOS
Ao tomar decisões difíceis, o governo dos EUA frequentemente justifica os resultados com base em um processo escrupulosamente justo, diligente e transparente. Tais processos frequentemente levam aos resultados corretos, e segui-los rigorosamente pode ajudar a proteger programas governamentais ambiciosos de consequências legais e danos à reputação quando alguns investimentos inevitavelmente fracassam. Mas eles também podem ser inflexíveis, contraproducentes e demorados. Um programa bem-sucedido, portanto, segue as regras padrão quando apropriado, mas busca soluções alternativas quando necessário.
Veja, por exemplo, as regras que regem os subsídios federais. As regras têm 180 páginas com 12 apêndices, e pode ser difícil analisar o que é obrigatório e o que é apenas prática padrão. Como muitas dessas regras são inadequadas para uma política industrial ambiciosa, o Departamento do Comércio apelou ao Congresso para incluir no projeto de lei uma isenção especial das regras de subsídios, conhecida como "autoridade para outras transações". Uma subvenção governamental típica simplesmente reembolsa os candidatos pelo custo de suas atividades, o que significa que as negociações sobre custos são limitadas, se é que ocorrem. Mas o CHIPS queria ter negociações holísticas com as empresas sobre quantas e que tipo de fábricas as empresas construiriam e quanto financiamento o governo forneceria — um processo iterativo crucial para garantir que os projetos atendessem às ambiciosas metas econômicas e de segurança nacional. Ao contrário do processo tradicional de subvenções governamentais, no qual os candidatos definem o escopo do projeto, a maioria das negociações do CHIPS envolveu pressionar os candidatos a construir mais, o que gerou bons resultados quando empresas como a TSMC concordaram em construir fábricas adicionais nos Estados Unidos.
Outra fonte de atraso processual são estatutos como a Lei de Redução de Burocracia, que exige dois períodos separados de comentários para avaliar a necessidade e o ônus de fornecer informações ao público, dificultando o anúncio rápido de oportunidades de financiamento. As leis de licitação, por sua vez, podem exigir licitações de meses entre potenciais licitantes antes que um programa possa adquirir serviços externos. Uma tarefa crítica para a equipe inicial é identificar e, na medida do possível, contornar esses obstáculos aproveitando exceções estatutárias e outros procedimentos de “via rápida” disponíveis.
Por fim, a formulação de uma política industrial envolve difíceis compensações entre velocidade e sutileza. Um exemplo é o complexo processo projetado pelo escritório do CHIPS para determinar os subsídios, que incluía o cálculo da taxa de retorno dos projetos propostos. Para evitar o desperdício do dinheiro dos contribuintes, as equipes de negociação do CHIPS buscavam aproximar a taxa de retorno dos projetos do CHIPS da taxa de retorno padrão da empresa. Mas a taxa de retorno é um número difícil de modelar, e pequenas mudanças nas premissas podem levar a grandes mudanças no resultado. Uma abordagem mais simples poderia ter aberto negociações sobre o tamanho da subvenção com uma porcentagem fixa dos custos totais, evitando debates prolongados sobre as premissas do modelo. Tal abordagem, no entanto, teria sido menos precisa e poderia ter resultado em pagamentos excessivos a empresas que poderiam ter executado projetos com menos verbas do governo. O CHIPS calculou que um processo mais complexo valia a pena para projetos de fabricação maiores, principalmente para sinalizar às maiores empresas que a equipe estava pronta para negociações sérias e financeiramente sofisticadas. Ao elaborar um processo de financiamento para fornecedores de semicondutores, que são menores e, às vezes, menos bem financiados do que outros candidatos ao programa, e para os quais negociações longas são impraticáveis, o CHIPS seguiu uma abordagem mais simples, fixando a maioria dos prêmios em 10% das despesas de capital do projeto.
SEGUINDO EM FRENTE
O CHIPS não estava isento de críticas. O programa enfrentou resistência logo no início, por exemplo, por representar o que alguns chamaram de “liberalismo tipo bagel com tudo” — uma tentativa de embutir objetivos sociais e econômicos demais dentro de um programa voltado para a segurança nacional. Quando a primeira oportunidade de financiamento foi publicada em fevereiro de 2023, críticos questionaram a inclusão de termos que incentivavam acordos trabalhistas e exigiam que os candidatos que solicitassem mais de 150 milhões de dólares apresentassem um plano para oferecer creche aos seus trabalhadores. Não houve sinais de que essas exigências tenham desestimulado empresas a participar, e muitas delas se manifestaram publicamente sobre a necessidade de opções acessíveis de creche para atender à demanda por mão de obra. No entanto, a reação acabou enfraquecendo parte do apoio bipartidário ao programa, e o governo Trump voltou a trazer algumas dessas críticas à tona. Isso não significa que programas de política industrial nunca devam incluir exigências adicionais de políticas públicas, mas essas exigências devem estar sempre a serviço do objetivo principal: internalizar capacidade produtiva suficiente em tecnologias críticas para a segurança econômica e nacional.
Além disso, acertar nas escolhas iniciais de design não protege um programa contra problemas futuros. Isso é especialmente verdadeiro para programas, como o CHIPS, que visam um setor cíclico e, às vezes, imprevisível. Quando as ações da Intel despencaram em 2024, por exemplo, a equipe do CHIPS teve que se esforçar para finalizar um acordo com a empresa para garantir projetos importantes e, ao mesmo tempo, proteger o dinheiro do contribuinte em caso de colapso da empresa. Atrasos na NEPA continuam sendo uma preocupação para projetos que não foram isentos de suas revisões. E alguns requisitos estatutários externos, como os requisitos retroativos de salário vigente sob a Lei Davis-Bacon, têm atrasado e complicado as negociações de financiamento.
Executar bem uma política industrial não é fácil. Exige aumentar rapidamente a produção e conquistar um lugar no governo que possa atuar como uma startup do setor privado, contratando funcionários, implementando novos processos e encontrando maneiras criativas de evitar atrasos. O governo dos EUA, atolado em regras e burocracia, não é o lar ideal para uma startup. Mas, com o manual certo, pode se tornar um lar mais acolhedor. Como demonstrou o CHIPS, os formuladores de políticas precisam tornar o governo um local atraente para trabalhar para pessoas das finanças e da indústria, identificar e mitigar fontes de atraso e medir o sucesso com base em métricas claras e definíveis. Ao mesmo tempo, os formuladores de políticas devem pressionar por reformas estruturais para que o governo funcione melhor. Na melhor das hipóteses, a política industrial é uma batalha árdua. Tomar decisões inteligentes desde o início pode tornar a escalada um pouco mais fácil.
NIKITA LALWANI é uma bolsista não residente do Carnegie Endowment for International Peace. Ela atuou como Diretora de Tecnologia e Segurança Nacional no Conselho de Segurança Nacional e como Conselheira Sênior do Diretor do Escritório do Programa CHIPS no Departamento de Comércio dos EUA durante o governo Biden.
SAM MARULLO é um membro sênior do Institute for Progress. Ele atuou como Conselheiro do Secretário de Comércio e como Diretor de Políticas CHIPS durante o governo Biden.
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