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| NLR 42 • Nov/Dec 2006 |
"Um povo semissoberano" foi o termo cunhado há quase meio século para sugerir que o controle sobre a tomada de decisões políticas poderia estar além do alcance do cidadão comum. A tese de Schattschneider era um tema familiar na década de 1960, debatido por diversos estudiosos críticos no chamado debate pluralista-elitista. Parece-me que ela permanece altamente relevante — embora agora de forma mais acentuada e inequívoca. Pois, hoje, até mesmo a semissoberania parece estar se esvaindo, e a cidadania está se tornando, na prática, não soberana. O que vemos surgir é uma noção de democracia que vem sendo progressivamente despojada de seu componente popular — uma democracia sem demos. A seguir, examino os processos concomitantes de afastamento tanto do povo quanto das elites da política eleitoral de massa, concentrando-me especialmente na transformação dos partidos políticos. Concluo com uma discussão sobre as implicações desse processo para as democracias liberais ocidentais.
Quando comecei a considerar a noção de não-soberania, associei-a principalmente à indiferença – para com a política e, na verdade, para com a democracia. Este foi um dos elementos mais negligenciados na literatura sobre confiança e desconfiança política que surgiu no final da década de 1990.[2] No entanto, pode-se argumentar que o sentimento de hostilidade que alguns cidadãos sentiam claramente em relação aos seus líderes políticos era menos importante do que a indiferença com que muitos outros viam o mundo político de forma mais geral. É claro que a linha divisória entre indiferença e hostilidade nem sempre é muito pronunciada e, como observou certa vez de Tocqueville, a perda de função pode facilmente gerar desprezo por aqueles que continuam a basear os seus privilégios no seu exercício. Mas parecia valer a pena reconhecer que a política e os políticos poderiam simplesmente ser considerados irrelevantes por muitos cidadãos comuns.
No entanto, no final da década de 1990, a indiferença popular via-se agravada por uma nova retórica dos próprios políticos. Um caso notável foi o de Tony Blair, que, durante o seu primeiro mandato como primeiro-ministro, afirmou: "Nunca estive realmente na política... Não me sinto um político nem mesmo agora".[3] Para Blair, o papel da política "progressista" não era oferecer soluções de cima para baixo, exercendo a "mão diretora" do governo, mas sim unir "mercados dinâmicos" e comunidades fortes, de modo a "proporcionar sinergia e oportunidade".[4] No mundo ideal de Blair, a política acabaria por se tornar supérflua. Como um dos seus colegas próximos de gabinete observaria mais tarde, "a despolitização da tomada de decisões fundamentais é um elemento vital para aproximar o poder das pessoas".[5] Por um lado, tratava-se de uma estratégia populista simples — utilizar a retórica do "povo" para sugerir uma ruptura radical com os estilos de governo do passado. Por outro, porém, essa abordagem harmonizava-se perfeitamente com os princípios daquilo que, na época, eram vistas como escolas emergentes de "governança" — e com a ideia de que "a sociedade está agora suficientemente bem organizada através de redes de auto-organização, de tal modo que quaisquer tentativas de intervenção por parte do governo seriam ineficazes e, talvez, contraproducentes".footnote6 Nessa perspectiva, o governo já não procura exercer poder ou mesmo autoridade. A sua relevância diminui, enquanto a das instituições e práticas não governamentais aumenta. Nos termos de Ulrich Beck, a dinâmica desloca-se da Política, com "P" maiúsculo, para a política com inicial minúscula, ou para aquilo que ele denominou "subpolítica".[7]
Sentimentos antipolíticos também se tornavam mais evidentes na literatura sobre a formulação de políticas públicas no final da década de 1990. Em 1997, um artigo influente publicado na Foreign Affairs expressava a preocupação de que o governo nos EUA estava se tornando "excessivamente político". Seu autor, Alan Blinder — economista de destaque e vice-presidente do Federal Reserve —, sugeriu estender o modelo de bancos centrais independentes a outras áreas-chave de políticas públicas, de modo que decisões sobre saúde, Estado de bem-estar social e afins fossem tomadas por especialistas apartidários.[8] O papel dos políticos na formulação de políticas ficaria restrito às áreas em que o julgamento de especialistas não bastasse para legitimar os resultados. Argumentos semelhantes surgiam no contexto europeu. Em 1996, por exemplo, Giandomenico Majone argumentou que a tomada de decisão por especialistas no processo de formulação de políticas era superior à tomada de decisão política, pois permitia levar melhor em conta os interesses de longo prazo. Os políticos, por definição, atuavam apenas no curto prazo; permitir que as decisões fossem dominadas por considerações do ciclo eleitoral significava correr o risco de resultados menos ideais: "a segmentação do processo democrático em períodos de tempo relativamente curtos traz graves consequências negativas quando os problemas enfrentados pela sociedade exigem soluções de longo prazo". A solução, mais uma vez, era delegar poderes ao que Majone definiu como instituições não majoritárias, "que, por concepção, não prestam contas diretamente aos eleitores nem aos seus representantes eleitos".[9] Os especialistas estavam mais aptos a lidar com as complexidades técnicas da elaboração de leis modernas, que frequentemente confundiam os políticos eleitos. À medida que as formas tradicionais de controle estatal eram substituídas por estruturas regulatórias mais complexas, o conhecimento especializado tendia a se mostrar mais eficaz do que o julgamento político.[10] Também aqui, portanto, a política estava sendo desvalorizada.
Quando comecei a considerar a noção de não-soberania, associei-a principalmente à indiferença – para com a política e, na verdade, para com a democracia. Este foi um dos elementos mais negligenciados na literatura sobre confiança e desconfiança política que surgiu no final da década de 1990.[2] No entanto, pode-se argumentar que o sentimento de hostilidade que alguns cidadãos sentiam claramente em relação aos seus líderes políticos era menos importante do que a indiferença com que muitos outros viam o mundo político de forma mais geral. É claro que a linha divisória entre indiferença e hostilidade nem sempre é muito pronunciada e, como observou certa vez de Tocqueville, a perda de função pode facilmente gerar desprezo por aqueles que continuam a basear os seus privilégios no seu exercício. Mas parecia valer a pena reconhecer que a política e os políticos poderiam simplesmente ser considerados irrelevantes por muitos cidadãos comuns.
No entanto, no final da década de 1990, a indiferença popular via-se agravada por uma nova retórica dos próprios políticos. Um caso notável foi o de Tony Blair, que, durante o seu primeiro mandato como primeiro-ministro, afirmou: "Nunca estive realmente na política... Não me sinto um político nem mesmo agora".[3] Para Blair, o papel da política "progressista" não era oferecer soluções de cima para baixo, exercendo a "mão diretora" do governo, mas sim unir "mercados dinâmicos" e comunidades fortes, de modo a "proporcionar sinergia e oportunidade".[4] No mundo ideal de Blair, a política acabaria por se tornar supérflua. Como um dos seus colegas próximos de gabinete observaria mais tarde, "a despolitização da tomada de decisões fundamentais é um elemento vital para aproximar o poder das pessoas".[5] Por um lado, tratava-se de uma estratégia populista simples — utilizar a retórica do "povo" para sugerir uma ruptura radical com os estilos de governo do passado. Por outro, porém, essa abordagem harmonizava-se perfeitamente com os princípios daquilo que, na época, eram vistas como escolas emergentes de "governança" — e com a ideia de que "a sociedade está agora suficientemente bem organizada através de redes de auto-organização, de tal modo que quaisquer tentativas de intervenção por parte do governo seriam ineficazes e, talvez, contraproducentes".footnote6 Nessa perspectiva, o governo já não procura exercer poder ou mesmo autoridade. A sua relevância diminui, enquanto a das instituições e práticas não governamentais aumenta. Nos termos de Ulrich Beck, a dinâmica desloca-se da Política, com "P" maiúsculo, para a política com inicial minúscula, ou para aquilo que ele denominou "subpolítica".[7]
Sentimentos antipolíticos também se tornavam mais evidentes na literatura sobre a formulação de políticas públicas no final da década de 1990. Em 1997, um artigo influente publicado na Foreign Affairs expressava a preocupação de que o governo nos EUA estava se tornando "excessivamente político". Seu autor, Alan Blinder — economista de destaque e vice-presidente do Federal Reserve —, sugeriu estender o modelo de bancos centrais independentes a outras áreas-chave de políticas públicas, de modo que decisões sobre saúde, Estado de bem-estar social e afins fossem tomadas por especialistas apartidários.[8] O papel dos políticos na formulação de políticas ficaria restrito às áreas em que o julgamento de especialistas não bastasse para legitimar os resultados. Argumentos semelhantes surgiam no contexto europeu. Em 1996, por exemplo, Giandomenico Majone argumentou que a tomada de decisão por especialistas no processo de formulação de políticas era superior à tomada de decisão política, pois permitia levar melhor em conta os interesses de longo prazo. Os políticos, por definição, atuavam apenas no curto prazo; permitir que as decisões fossem dominadas por considerações do ciclo eleitoral significava correr o risco de resultados menos ideais: "a segmentação do processo democrático em períodos de tempo relativamente curtos traz graves consequências negativas quando os problemas enfrentados pela sociedade exigem soluções de longo prazo". A solução, mais uma vez, era delegar poderes ao que Majone definiu como instituições não majoritárias, "que, por concepção, não prestam contas diretamente aos eleitores nem aos seus representantes eleitos".[9] Os especialistas estavam mais aptos a lidar com as complexidades técnicas da elaboração de leis modernas, que frequentemente confundiam os políticos eleitos. À medida que as formas tradicionais de controle estatal eram substituídas por estruturas regulatórias mais complexas, o conhecimento especializado tendia a se mostrar mais eficaz do que o julgamento político.[10] Também aqui, portanto, a política estava sendo desvalorizada.
Em suma, no final da década de 1990, parecia que nem os cidadãos nem os formuladores de políticas atribuíam grande valor ao papel da tomada de decisões políticas ou partidárias. No entanto, embora as evidências apontassem para uma indiferença generalizada em relação à política e aos políticos, não estava tão claro se isso indicava indiferença em relação à democracia propriamente dita. De fato, ao observar os debates sobre reforma constitucional no final da década de 1990, bem como a literatura mais teórica, a impressão era de um interesse amplo e crescente pela democracia, com maior atenção voltada para o funcionamento dos sistemas democráticos e para o seu significado real do que, provavelmente, em qualquer momento das duas ou três décadas anteriores. Longe de ser tratada com indiferença, a democracia havia se tornado uma prioridade de pesquisa tanto na ciência política empírica quanto na teoria política. Os catálogos das editoras acadêmicas estavam repletos de novos títulos sobre o assunto. A Oxford University Press, por exemplo, destacou como publicação principal em seu catálogo de teoria política de 2002 a obra Reflective Democracy, de Robert Goodin, seguida de perto por Inclusion and Democracy, de Iris Young; Deliberative Democracy and Beyond, de John Dryzek; e Democratic Autonomy, de Henry Richardson. A democracia também ganhava mais espaço na agenda política cotidiana: debates sobre reforma institucional ganhavam corpo em muitas democracias ocidentais, e a ênfase na "governança participativa" começava a surgir a partir do Banco Mundial e de outras organizações internacionais. Discussões sobre a reforma da estrutura política da União Europeia alcançaram um grau de relevância que teria sido quase inimaginável dez anos antes. Ao final da década de 1990, a democracia — fosse ela associativa, deliberativa ou reflexiva; global, transnacional ou inclusiva; eleitoral, iliberal ou até mesmo apenas cristã — havia se tornado um tema de grande destaque.
Isso nos leva a um enigma: como veremos, existem hoje evidências bastante consistentes de indiferença popular em relação à política convencional e — o que é mais discutível — em relação à democracia; contudo, em nível intelectual e, por vezes, no âmbito de reformas institucionais práticas, houve uma nítida renovação do interesse pela democracia (embora não necessariamente pela política em si). Como conciliar esses fenômenos?
Há duas possibilidades. A primeira é que elas estão, de fato, relacionadas, e que o crescente interesse intelectual e institucional pela democracia — por seus significados e sua renovação — é, em parte, uma resposta destinada a combater a escala crescente da indiferença popular. Em outras palavras, tornar a democracia relevante entra na pauta justamente quando ela corre o risco de se tornar irrelevante. No entanto, embora o momento sugira que esse possa ser o caso, o conteúdo real da discussão aponta para uma história diferente. Pois, longe de buscar incentivar uma maior participação ou tentar tornar a democracia mais significativa para o cidadão comum, muitas das contribuições sobre reformas institucionais ou teoria democrática parecem convergir para opções que, na verdade, desencorajam o engajamento de massa. Isso pode ser observado na ênfase dada ao envolvimento de partes interessadas (stakeholders) em detrimento da participação eleitoral — presente tanto na "democracia associativa" quanto na "governança participativa" — e na ênfase no tipo de debate restrito encontrado na democracia "deliberativa" e "reflexiva". Em nenhum dos casos é aberto espaço real para as modalidades convencionais de democracia de massa. A nova ênfase na "legitimidade orientada para resultados" (output-oriented legitimacy) nas discussões sobre a estrutura política da União Europeia, bem como a ideia correlata de que a democracia na UE exige "soluções que estejam 'além do Estado' e, talvez, também além das convenções da democracia liberal representativa de estilo ocidental", também se afastam do envolvimento de massa.[11] Em outras palavras, embora possa haver preocupação com o problema da indiferença popular, tornar a democracia mais acessível à participação de massa não parece ser a resposta preferida. Para Philip Pettit, por exemplo, que discute a questão da renovação democrática no contexto da deliberação e da despolitização, o tema entra na pauta porque "a democracia é importante demais para ser deixada aos políticos, ou mesmo ao povo votando em referendos". Para Fareed Zakaria, em sua abordagem mais voltada ao grande público, a renovação é necessária porque "o que precisamos na política hoje não é de mais democracia, mas de menos".[12]
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