Brian Deese
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| O CEO da Ford Motor Company em Romulus, Michigan, em fevereiro de 2023 Rebecca Cook / Reuters |
A política industrial voltou a estar em voga nos Estados Unidos. À medida que cadeias de suprimentos globais frágeis e uma base industrial enfraquecida apresentam riscos crescentes para a economia e a segurança nacional, formuladores de políticas de ambos os partidos têm adotado esforços vigorosos para reconstruir a capacidade industrial do país. Com intervenções como a Lei CHIPS e Ciência de 2022, Washington assumiu compromissos históricos para fortalecer a base tecnológica e manufatureira dos EUA, a qual se torna cada vez mais importante para o sucesso econômico e a capacidade de defesa do país. Como diretor do Conselho Econômico Nacional do presidente Joe Biden, ajudei a conceber e impulsionar essa mudança.
Iniciativas para revitalizar a capacidade interna são uma resposta necessária a perigos reais. No entanto, líderes americanos buscam, cada vez mais, apoiar a indústria nacional de maneiras contraproducentes. Em particular, eles têm demonstrado crescente hostilidade em relação ao investimento estrangeiro.
Muitos formuladores de políticas temem que investidores estrangeiros possam roubar dados sensíveis ou obter uma influência perigosa sobre empresas americanas ou infraestruturas críticas. Essa aversão é mais acentuada em relação à China, mas também se volta para aliados e parceiros. Ela se aplica não apenas a casos de propriedade estrangeira de empresas dos EUA, mas também a joint ventures, ao licenciamento de propriedade intelectual estrangeira e a outros arranjos nos quais uma empresa estrangeira compartilha seu conhecimento ou recursos. Stephen Miran, presidente do Conselho de Consultores Econômicos do presidente, sugeriu a imposição de taxas sobre a posse estrangeira de ativos dos EUA, incluindo aqueles pertencentes a aliados. Os senadores Tammy Baldwin e Josh Hawley apresentaram um projeto de lei bipartidário no Congresso americano que tributaria diretamente as entradas de capital estrangeiro.
Nos níveis federal, estadual e local, as autoridades estão tomando medidas para excluir o capital global dos Estados Unidos e impedir que empresas americanas aproveitem os avanços mais recentes em armazenamento de dados, processamento de minerais críticos e fabricação de chips. Essa é uma estratégia preocupante e, em última análise, contraproducente. Naturalmente, o governo dos EUA deve mitigar os riscos do investimento estrangeiro. Contudo, atualmente, seu regime de análise e controle é excessivamente rigoroso. Os Estados Unidos estão minando sua própria política industrial ao privar-se das ferramentas necessárias para competir globalmente em setores cruciais.
O que o país precisa é de uma nova estrutura para incentivar, de forma seletiva, o investimento estrangeiro, alinhando-o às suas ambições industriais. O conjunto de instrumentos de política atualmente à disposição do governo dos EUA não foi concebido para essa tarefa. Washington dispõe de um mecanismo sofisticado para rejeitar investimentos estrangeiros, mas de poucos meios para viabilizá-los. Um sistema aprimorado acolheria capital e know-how estrangeiros, ao mesmo tempo em que garantiria transparência, protegeria dados dos EUA e asseguraria que americanos mantivessem o controle das empresas quando isso fosse essencial. O fato é que a fronteira do conhecimento em muitos setores situa-se fora dos Estados Unidos. O governo federal precisa aprimorar sua capacidade de avaliar os riscos e benefícios do investimento estrangeiro para tirar proveito dessa expertise.
A MAIOR FORMA DE ELOGIO
A MAIOR FORMA DE ELOGIO
Ao longo de sua história, os Estados Unidos utilizaram conhecimentos e ferramentas estrangeiros em seu próprio benefício. Na virada do século XIX, por exemplo, a prontidão militar do país dependia de uma indústria nacional de pólvora ainda incipiente. Washington não podia mais depender de seu único fornecedor estrangeiro, a Grã-Bretanha — contra a qual acabara de travar uma revolução. Com o apoio de um investimento francês significativo, o químico Éleuthère Irénée du Pont trouxe para os Estados Unidos a expertise francesa em técnicas avançadas de manufatura, fundando em 1802 uma empresa que rapidamente se tornaria a maior fornecedora de explosivos para o governo americano. A empresa, DuPont, permaneceu no centro da inovação na produção de produtos químicos e materiais nos EUA por séculos.
O conhecimento estrangeiro também se mostrou inestimável em casos mais recentes. No início da década de 1980, quando as montadoras americanas estavam ficando para trás em relação às suas concorrentes japonesas, a General Motors e a Toyota reabriram, em parceria, uma fábrica da GM que havia sido fechada em Fremont, na Califórnia. Ao implementar sistemas de manufatura japoneses de última geração, as empresas transformaram uma fábrica fracassada na unidade de montagem de automóveis mais produtiva dos Estados Unidos em apenas dois anos — mantendo, em grande parte, a mesma mão de obra americana. Os métodos que a GM adotou da Toyota são hoje padrão em toda a indústria automobilística dos EUA.
A Lei CHIPS and Science foi concebida para replicar esses e outros sucessos, mas no setor de semicondutores. Os legisladores americanos compreenderam que a criação de uma indústria nacional de chips exigiria investimento e expertise de empresas como a sul-coreana Samsung e a Taiwan Semiconductor Manufacturing Company. Com base na lei de 2022, Washington concedeu subsídios e garantias de empréstimo a empresas — tanto nacionais quanto estrangeiras — para a construção de fábricas de semicondutores nos Estados Unidos e para o treinamento de trabalhadores americanos na fabricação de chips, um processo cuja maestria é notoriamente difícil de alcançar. A lei também financiou o Centro Nacional de Tecnologia de Semicondutores, que facilita a transferência de tecnologia e a pesquisa e o desenvolvimento compartilhados entre fabricantes de chips nacionais e estrangeiros que operam nos Estados Unidos. As empresas que aceitaram recursos do governo americano foram proibidas de expandir sua capacidade de produção de chips avançados na China.
Os Estados Unidos estão minando sua própria política industrial. Se os esforços para incentivar investimentos estrangeiros de aliados e parceiros dos EUA se mostraram, por vezes, controversos, a decisão sobre como tratar os investimentos provenientes da China — a maior rival dos Estados Unidos — tem sido extremamente explosiva. Mais do que qualquer outro governo na história, Pequim tem utilizado de forma agressiva os instrumentos da estratégia econômica estatal. O roubo de propriedade intelectual e os enormes subsídios à indústria nacional chinesa, somados à prolongada complacência de Washington, esvaziaram a capacidade manufatureira em grande parte do mundo e criaram dependências em relação à China no que diz respeito a muitas tecnologias críticas. Nesse contexto, é fácil concluir que os Estados Unidos devem barrar os investimentos chineses. O analista Oren Cass, por exemplo, argumentou recentemente que permitir que empresas chinesas invistam nos Estados Unidos seria "um erro não forçado de proporções históricas mundiais", pois isso concederia a Pequim uma influência econômica perigosa.
Mas, se os Estados Unidos quiserem produzir bens mais avançados, precisam permanecer abertos ao investimento estrangeiro, inclusive o proveniente da China. De fato, a própria China seguiu a mesma estratégia a partir da década de 1980, atraindo empresas americanas com mão de obra barata, impostos baixos e acesso ao seu vasto mercado interno. Grande parte da expertise chinesa pode ser atribuída a empresas estrangeiras que instalaram fábricas no país — conhecimento que as empresas chinesas utilizaram posteriormente para superar a concorrência estrangeira. Em 2018, por exemplo, a China convenceu a Tesla a estabelecer instalações de produção em Xangai, oferecendo terrenos baratos, empréstimos estatais com juros baixos, incentivos fiscais e permissão para deter a propriedade integral da fábrica. As montadoras chinesas absorveram o que precisavam da Tesla e aplicaram essas lições para impulsionar o setor nacional de veículos elétricos.
A China está agora na vanguarda de muitas tecnologias críticas, incluindo veículos elétricos e armazenamento de energia. Obter acesso a esse conhecimento por meio de investimento estrangeiro é, em muitos casos, a única maneira de os Estados Unidos recuperarem o atraso.
GANHO DE CAPITAL INTELECTUAL
Empresas chinesas já operam nos Estados Unidos em casos específicos. Em 2023, a Ford anunciou a construção de uma fábrica multibilionária em Marshall, Michigan, destinada a produzir baterias para carros elétricos utilizando tecnologia e know-how licenciados pela maior fabricante de baterias da China, a CATL. A Ford detém a propriedade integral da instalação, mas mantém um acordo de longo prazo que lhe permite treinar seus trabalhadores nos principais processos tecnológicos da CATL. Com o tempo, a Ford poderá utilizar a expertise adquirida com a CATL para projetar e produzir suas próprias baterias, sem depender de licenças chinesas.
O que a Ford está fazendo em Michigan serve de modelo para uma estratégia industrial ambiciosa: incentivar investimentos, colaborar com empresas estrangeiras quando necessário e aprender na prática. A parceria foi viabilizada por um acordo inovador de compartilhamento de propriedade intelectual com a CATL, que envolvia licenciamento, mas não a participação estrangeira na propriedade da instalação. Em muitos outros casos, porém, diretrizes presidenciais e regulamentações onerosas dificultam acordos que teriam potencial semelhante para fortalecer a base industrial americana. Presidentes dos EUA de ambos os partidos têm utilizado a autoridade conferida pela Lei de Produção de Defesa (Defense Production Act) para bloquear grandes investimentos estrangeiros diretos, receando que tecnologias e dados sensíveis dos EUA caiam em mãos erradas. O Comitê de Investimento Estrangeiro nos Estados Unidos (CFIUS) — órgão governamental que analisa transações capazes de ameaçar a segurança nacional — tornou-se um sistema sobrecarregado, de difícil navegação e excessivamente cauteloso. Quando o comitê identifica alguma preocupação em relação ao investimento proposto por uma empresa estrangeira, as partes envolvidas frequentemente não conseguem negociar uma solução dentro do prazo legal, acabando por ter de reiniciar o processo do zero. Em 2024, os requerentes retiraram e reapresentaram quase um quarto de todas as notificações. O número de submissões caiu, pois o processo demorado desestimula as empresas a sequer tentarem.
Em outros casos, o problema é a total ausência de regulamentação. O CFIUS, por exemplo, geralmente analisa apenas transações nas quais entidades estrangeiras buscam adquirir participação em uma empresa americana. Se uma empresa estrangeira quiser, digamos, licenciar o uso de seus equipamentos, não existe um processo formal de análise pelo qual ela possa obter aprovação. Esse tipo de acordo situa-se em uma zona cinzenta, vulnerável a ataques políticos. O Congresso passou anos ameaçando impedir que a fábrica de veículos elétricos da Ford em Michigan recebesse um crédito fiscal e investigou a instalação por riscos à segurança nacional — em parte, justamente porque a fábrica não estava sujeita a nenhum processo de análise.
DILIGÊNCIA PRÉVIA
Para incentivar as empresas americanas a buscar parcerias estratégicas no exterior, o governo dos EUA deve reduzir a burocracia e deixar de rejeitar investimentos de forma automática. Ele deve tratar o capital proveniente de aliados próximos de maneira diferente do capital oriundo de países que suscitam preocupação, como China, Irã e Rússia. Deve também desenvolver novos sistemas para analisar e autorizar novos modelos de investimento e parceria estrangeiros.
No que diz respeito a aliados e parceiros, o CFIUS deveria simplificar seu processo. Para reduzir o número de empresas americanas e investidores estrangeiros que precisam solicitar aprovação, o comitê deveria ampliar sua lista de países cujas empresas estão isentas dessa exigência — atualmente restrita a Austrália, Canadá, Nova Zelândia e Reino Unido — para incluir Japão, Coreia do Sul e países da Europa. Negócios de baixo risco, como investimentos em empresas de software cuja única tecnologia crítica seja a criptografia padrão, deveriam ser isentos de notificação, e deveria haver aprovação mais rápida para investidores previamente avaliados.
Mais importante ainda, o CFIUS deveria mudar a forma como avalia os negócios que analisa. Deveria, por exemplo, analisar as transações com base na possibilidade real de um adversário estrangeiro explorar o investimento para prejudicar os Estados Unidos, em vez de se fixar na nacionalidade do investidor e em suas conexões comerciais. O comitê também precisa alterar seu cálculo de risco. Atualmente, o órgão só pode aprovar investimentos estrangeiros em empresas americanas se certificar que não há preocupações de segurança pendentes. Isso significa que mesmo um negócio que beneficiaria a segurança nacional como um todo não pode ser aprovado se persistirem dúvidas sobre qualquer componente do acordo. Se a resolução dessas dúvidas for inviável, o negócio é totalmente descartado. Em outras palavras, o CFIUS leva em conta apenas o risco, não a oportunidade. O Congresso deveria substituir esse critério por um que permita ao comitê aprovar investimentos que, no cômputo geral, atendam aos interesses da segurança nacional.
As empresas americanas precisam de mais opções para estabelecer parcerias com empresas estrangeiras.
Para investimentos de maior risco, como os realizados por empresas chinesas, o governo dos EUA deveria adotar um modelo semelhante ao programa de Propriedade, Controle ou Influência Estrangeira do Departamento de Defesa, que monitora o controle estrangeiro sobre contratadas do setor de defesa. Essa estrutura permite que setores críticos dos EUA se beneficiem de investimentos estrangeiros, ao mesmo tempo em que protege o país contra o acesso estrangeiro a segredos americanos e a influência estrangeira em setores-chave. Veja-se o caso da BAE Systems. A empresa de defesa é integralmente controlada por uma matriz britânica; no entanto, emprega cerca de 35.000 americanos, gera perto de US$ 13,6 bilhões em vendas anuais, figura entre os maiores fornecedores do Pentágono e está profundamente envolvida em projetos sigilosos. Esse arranjo é possível porque, sob as normas de FOCI, um acordo especial restringe o controle da matriz sobre a BAE Systems. A empresa conta com um conselho administrativo independente nos EUA, composto majoritariamente por diretores americanos com credenciais de segurança, além de barreiras de isolamento (firewalls) que protegem tecnologias, produtos e programas da matriz estrangeira. Tal estrutura proporciona aos Estados Unidos mais uma grande contratada competindo por projetos do Pentágono, a manutenção de dezenas de milhares de empregos na indústria nacional e acesso a tecnologia e capital britânicos. A matriz britânica, por sua vez, obtém lucros no maior mercado de defesa do mundo. Ao mesmo tempo, o risco de vazamentos permanece relativamente baixo.
Hoje, o regime FOCI aplica-se apenas a empresas que fazem negócios com o governo dos EUA em contratos classificados. No entanto, um sistema baseado neste programa também deve ser utilizado para avaliar o risco e a oportunidade de investimentos estrangeiros em empresas que não necessitam de autorizações de segurança, mas que podem representar riscos para a segurança nacional, tais como aquelas que fabricam chips avançados, baterias, drones ou software crítico. O Departamento de Comércio, que já começou a negociar acordos com empresas de semicondutores semelhantes aos que o Pentágono alcança com empreiteiros de defesa sob o FOCI, poderia supervisionar imediatamente um sistema expandido sob as autoridades existentes (algumas das quais foram concedidas pela Lei CHIPS). Mas o Congresso deveria codificar a autoridade do departamento para rever e solicitar ajustes em acordos que envolvam adversários estrangeiros. Na prática, uma empresa que contemplasse uma aquisição, joint venture ou acordo de licenciamento apresentaria uma proposta ao Departamento de Comércio, que poderia acrescentar salvaguardas ao negócio antes de emitir a sua aprovação.
O objetivo é dar às empresas americanas mais opções para firmar parcerias com empresas estrangeiras, com medidas de segurança ajustadas ao risco específico apresentado pelo investimento. Quando o risco é a fuga de informação sensível, um novo sistema baseado no FOCI poderá permitir a propriedade estrangeira, desde que o acesso da empresa-mãe a tecnologia, dados e decisões quotidianas sensíveis seja cortado através de conselhos de procuração, acordos de segurança e diretores americanos autorizados. Quando a empresa estrangeira detém a experiência de que os Estados Unidos necessitam, mas está sediada na China ou noutro país preocupante, o modelo certo pode ser o da fábrica da Ford no Michigan, onde uma empresa americana mantém o controlo operacional, mas beneficia do engenho estrangeiro. Sob tal sistema, o governo deixaria de rejeitar acordos por defeito, mas agiria como um solucionador criativo de problemas.
NAYSAYER NÃO MAIS
Estabelecer novos caminhos para aprovar o investimento estrangeiro não será fácil. A política de bloqueio destas transacções está bem enraizada em ambas as partes. Os reguladores têm tanto medo de aprovar um acordo que divulgue tecnologia sensível ou entregue aos adversários o controlo sobre uma empresa importante que erram ao restringir o acesso ao conhecimento, ao dinheiro e à capacidade de produção do estrangeiro.
A forma de acalmar esses receios e atrair investimento estrangeiro produtivo é executar negócios estrangeiros com competência. A administração Trump tem tratado os anúncios de grandes investimentos estrangeiros como um fim em si mesmo, mas tem demonstrado pouca vontade de construir um processo que incentive acordos seguros com empresas estrangeiras. Os democratas deveriam abraçar a abertura ao investimento estrangeiro, mas melhorar a aplicação prática dessa filosofia, defendendo uma legislação que institucionalize um método melhor e mais transparente para avaliar acordos. Com um sistema que aprove o tipo certo de parcerias, os Estados Unidos podem ganhar a experiência de que necessita desesperadamente para revitalizar a sua capacidade industrial. Da pólvora da Du Pont às fábricas de semicondutores do Arizona, os Estados Unidos sempre se tornaram mais fortes, não por se isolarem do know-how mundial, mas por tornarem seu esse conhecimento.
Brian Deese é pesquisador de inovação no Instituto de Tecnologia de Massachusetts (MIT). Ele atuou como diretor do Conselho Econômico Nacional de 2021 a 2023.
O conhecimento estrangeiro também se mostrou inestimável em casos mais recentes. No início da década de 1980, quando as montadoras americanas estavam ficando para trás em relação às suas concorrentes japonesas, a General Motors e a Toyota reabriram, em parceria, uma fábrica da GM que havia sido fechada em Fremont, na Califórnia. Ao implementar sistemas de manufatura japoneses de última geração, as empresas transformaram uma fábrica fracassada na unidade de montagem de automóveis mais produtiva dos Estados Unidos em apenas dois anos — mantendo, em grande parte, a mesma mão de obra americana. Os métodos que a GM adotou da Toyota são hoje padrão em toda a indústria automobilística dos EUA.
A Lei CHIPS and Science foi concebida para replicar esses e outros sucessos, mas no setor de semicondutores. Os legisladores americanos compreenderam que a criação de uma indústria nacional de chips exigiria investimento e expertise de empresas como a sul-coreana Samsung e a Taiwan Semiconductor Manufacturing Company. Com base na lei de 2022, Washington concedeu subsídios e garantias de empréstimo a empresas — tanto nacionais quanto estrangeiras — para a construção de fábricas de semicondutores nos Estados Unidos e para o treinamento de trabalhadores americanos na fabricação de chips, um processo cuja maestria é notoriamente difícil de alcançar. A lei também financiou o Centro Nacional de Tecnologia de Semicondutores, que facilita a transferência de tecnologia e a pesquisa e o desenvolvimento compartilhados entre fabricantes de chips nacionais e estrangeiros que operam nos Estados Unidos. As empresas que aceitaram recursos do governo americano foram proibidas de expandir sua capacidade de produção de chips avançados na China.
Os Estados Unidos estão minando sua própria política industrial. Se os esforços para incentivar investimentos estrangeiros de aliados e parceiros dos EUA se mostraram, por vezes, controversos, a decisão sobre como tratar os investimentos provenientes da China — a maior rival dos Estados Unidos — tem sido extremamente explosiva. Mais do que qualquer outro governo na história, Pequim tem utilizado de forma agressiva os instrumentos da estratégia econômica estatal. O roubo de propriedade intelectual e os enormes subsídios à indústria nacional chinesa, somados à prolongada complacência de Washington, esvaziaram a capacidade manufatureira em grande parte do mundo e criaram dependências em relação à China no que diz respeito a muitas tecnologias críticas. Nesse contexto, é fácil concluir que os Estados Unidos devem barrar os investimentos chineses. O analista Oren Cass, por exemplo, argumentou recentemente que permitir que empresas chinesas invistam nos Estados Unidos seria "um erro não forçado de proporções históricas mundiais", pois isso concederia a Pequim uma influência econômica perigosa.
Mas, se os Estados Unidos quiserem produzir bens mais avançados, precisam permanecer abertos ao investimento estrangeiro, inclusive o proveniente da China. De fato, a própria China seguiu a mesma estratégia a partir da década de 1980, atraindo empresas americanas com mão de obra barata, impostos baixos e acesso ao seu vasto mercado interno. Grande parte da expertise chinesa pode ser atribuída a empresas estrangeiras que instalaram fábricas no país — conhecimento que as empresas chinesas utilizaram posteriormente para superar a concorrência estrangeira. Em 2018, por exemplo, a China convenceu a Tesla a estabelecer instalações de produção em Xangai, oferecendo terrenos baratos, empréstimos estatais com juros baixos, incentivos fiscais e permissão para deter a propriedade integral da fábrica. As montadoras chinesas absorveram o que precisavam da Tesla e aplicaram essas lições para impulsionar o setor nacional de veículos elétricos.
A China está agora na vanguarda de muitas tecnologias críticas, incluindo veículos elétricos e armazenamento de energia. Obter acesso a esse conhecimento por meio de investimento estrangeiro é, em muitos casos, a única maneira de os Estados Unidos recuperarem o atraso.
GANHO DE CAPITAL INTELECTUAL
Empresas chinesas já operam nos Estados Unidos em casos específicos. Em 2023, a Ford anunciou a construção de uma fábrica multibilionária em Marshall, Michigan, destinada a produzir baterias para carros elétricos utilizando tecnologia e know-how licenciados pela maior fabricante de baterias da China, a CATL. A Ford detém a propriedade integral da instalação, mas mantém um acordo de longo prazo que lhe permite treinar seus trabalhadores nos principais processos tecnológicos da CATL. Com o tempo, a Ford poderá utilizar a expertise adquirida com a CATL para projetar e produzir suas próprias baterias, sem depender de licenças chinesas.
O que a Ford está fazendo em Michigan serve de modelo para uma estratégia industrial ambiciosa: incentivar investimentos, colaborar com empresas estrangeiras quando necessário e aprender na prática. A parceria foi viabilizada por um acordo inovador de compartilhamento de propriedade intelectual com a CATL, que envolvia licenciamento, mas não a participação estrangeira na propriedade da instalação. Em muitos outros casos, porém, diretrizes presidenciais e regulamentações onerosas dificultam acordos que teriam potencial semelhante para fortalecer a base industrial americana. Presidentes dos EUA de ambos os partidos têm utilizado a autoridade conferida pela Lei de Produção de Defesa (Defense Production Act) para bloquear grandes investimentos estrangeiros diretos, receando que tecnologias e dados sensíveis dos EUA caiam em mãos erradas. O Comitê de Investimento Estrangeiro nos Estados Unidos (CFIUS) — órgão governamental que analisa transações capazes de ameaçar a segurança nacional — tornou-se um sistema sobrecarregado, de difícil navegação e excessivamente cauteloso. Quando o comitê identifica alguma preocupação em relação ao investimento proposto por uma empresa estrangeira, as partes envolvidas frequentemente não conseguem negociar uma solução dentro do prazo legal, acabando por ter de reiniciar o processo do zero. Em 2024, os requerentes retiraram e reapresentaram quase um quarto de todas as notificações. O número de submissões caiu, pois o processo demorado desestimula as empresas a sequer tentarem.
Em outros casos, o problema é a total ausência de regulamentação. O CFIUS, por exemplo, geralmente analisa apenas transações nas quais entidades estrangeiras buscam adquirir participação em uma empresa americana. Se uma empresa estrangeira quiser, digamos, licenciar o uso de seus equipamentos, não existe um processo formal de análise pelo qual ela possa obter aprovação. Esse tipo de acordo situa-se em uma zona cinzenta, vulnerável a ataques políticos. O Congresso passou anos ameaçando impedir que a fábrica de veículos elétricos da Ford em Michigan recebesse um crédito fiscal e investigou a instalação por riscos à segurança nacional — em parte, justamente porque a fábrica não estava sujeita a nenhum processo de análise.
DILIGÊNCIA PRÉVIA
Para incentivar as empresas americanas a buscar parcerias estratégicas no exterior, o governo dos EUA deve reduzir a burocracia e deixar de rejeitar investimentos de forma automática. Ele deve tratar o capital proveniente de aliados próximos de maneira diferente do capital oriundo de países que suscitam preocupação, como China, Irã e Rússia. Deve também desenvolver novos sistemas para analisar e autorizar novos modelos de investimento e parceria estrangeiros.
No que diz respeito a aliados e parceiros, o CFIUS deveria simplificar seu processo. Para reduzir o número de empresas americanas e investidores estrangeiros que precisam solicitar aprovação, o comitê deveria ampliar sua lista de países cujas empresas estão isentas dessa exigência — atualmente restrita a Austrália, Canadá, Nova Zelândia e Reino Unido — para incluir Japão, Coreia do Sul e países da Europa. Negócios de baixo risco, como investimentos em empresas de software cuja única tecnologia crítica seja a criptografia padrão, deveriam ser isentos de notificação, e deveria haver aprovação mais rápida para investidores previamente avaliados.
Mais importante ainda, o CFIUS deveria mudar a forma como avalia os negócios que analisa. Deveria, por exemplo, analisar as transações com base na possibilidade real de um adversário estrangeiro explorar o investimento para prejudicar os Estados Unidos, em vez de se fixar na nacionalidade do investidor e em suas conexões comerciais. O comitê também precisa alterar seu cálculo de risco. Atualmente, o órgão só pode aprovar investimentos estrangeiros em empresas americanas se certificar que não há preocupações de segurança pendentes. Isso significa que mesmo um negócio que beneficiaria a segurança nacional como um todo não pode ser aprovado se persistirem dúvidas sobre qualquer componente do acordo. Se a resolução dessas dúvidas for inviável, o negócio é totalmente descartado. Em outras palavras, o CFIUS leva em conta apenas o risco, não a oportunidade. O Congresso deveria substituir esse critério por um que permita ao comitê aprovar investimentos que, no cômputo geral, atendam aos interesses da segurança nacional.
As empresas americanas precisam de mais opções para estabelecer parcerias com empresas estrangeiras.
Para investimentos de maior risco, como os realizados por empresas chinesas, o governo dos EUA deveria adotar um modelo semelhante ao programa de Propriedade, Controle ou Influência Estrangeira do Departamento de Defesa, que monitora o controle estrangeiro sobre contratadas do setor de defesa. Essa estrutura permite que setores críticos dos EUA se beneficiem de investimentos estrangeiros, ao mesmo tempo em que protege o país contra o acesso estrangeiro a segredos americanos e a influência estrangeira em setores-chave. Veja-se o caso da BAE Systems. A empresa de defesa é integralmente controlada por uma matriz britânica; no entanto, emprega cerca de 35.000 americanos, gera perto de US$ 13,6 bilhões em vendas anuais, figura entre os maiores fornecedores do Pentágono e está profundamente envolvida em projetos sigilosos. Esse arranjo é possível porque, sob as normas de FOCI, um acordo especial restringe o controle da matriz sobre a BAE Systems. A empresa conta com um conselho administrativo independente nos EUA, composto majoritariamente por diretores americanos com credenciais de segurança, além de barreiras de isolamento (firewalls) que protegem tecnologias, produtos e programas da matriz estrangeira. Tal estrutura proporciona aos Estados Unidos mais uma grande contratada competindo por projetos do Pentágono, a manutenção de dezenas de milhares de empregos na indústria nacional e acesso a tecnologia e capital britânicos. A matriz britânica, por sua vez, obtém lucros no maior mercado de defesa do mundo. Ao mesmo tempo, o risco de vazamentos permanece relativamente baixo.
Hoje, o regime FOCI aplica-se apenas a empresas que fazem negócios com o governo dos EUA em contratos classificados. No entanto, um sistema baseado neste programa também deve ser utilizado para avaliar o risco e a oportunidade de investimentos estrangeiros em empresas que não necessitam de autorizações de segurança, mas que podem representar riscos para a segurança nacional, tais como aquelas que fabricam chips avançados, baterias, drones ou software crítico. O Departamento de Comércio, que já começou a negociar acordos com empresas de semicondutores semelhantes aos que o Pentágono alcança com empreiteiros de defesa sob o FOCI, poderia supervisionar imediatamente um sistema expandido sob as autoridades existentes (algumas das quais foram concedidas pela Lei CHIPS). Mas o Congresso deveria codificar a autoridade do departamento para rever e solicitar ajustes em acordos que envolvam adversários estrangeiros. Na prática, uma empresa que contemplasse uma aquisição, joint venture ou acordo de licenciamento apresentaria uma proposta ao Departamento de Comércio, que poderia acrescentar salvaguardas ao negócio antes de emitir a sua aprovação.
O objetivo é dar às empresas americanas mais opções para firmar parcerias com empresas estrangeiras, com medidas de segurança ajustadas ao risco específico apresentado pelo investimento. Quando o risco é a fuga de informação sensível, um novo sistema baseado no FOCI poderá permitir a propriedade estrangeira, desde que o acesso da empresa-mãe a tecnologia, dados e decisões quotidianas sensíveis seja cortado através de conselhos de procuração, acordos de segurança e diretores americanos autorizados. Quando a empresa estrangeira detém a experiência de que os Estados Unidos necessitam, mas está sediada na China ou noutro país preocupante, o modelo certo pode ser o da fábrica da Ford no Michigan, onde uma empresa americana mantém o controlo operacional, mas beneficia do engenho estrangeiro. Sob tal sistema, o governo deixaria de rejeitar acordos por defeito, mas agiria como um solucionador criativo de problemas.
NAYSAYER NÃO MAIS
Estabelecer novos caminhos para aprovar o investimento estrangeiro não será fácil. A política de bloqueio destas transacções está bem enraizada em ambas as partes. Os reguladores têm tanto medo de aprovar um acordo que divulgue tecnologia sensível ou entregue aos adversários o controlo sobre uma empresa importante que erram ao restringir o acesso ao conhecimento, ao dinheiro e à capacidade de produção do estrangeiro.
A forma de acalmar esses receios e atrair investimento estrangeiro produtivo é executar negócios estrangeiros com competência. A administração Trump tem tratado os anúncios de grandes investimentos estrangeiros como um fim em si mesmo, mas tem demonstrado pouca vontade de construir um processo que incentive acordos seguros com empresas estrangeiras. Os democratas deveriam abraçar a abertura ao investimento estrangeiro, mas melhorar a aplicação prática dessa filosofia, defendendo uma legislação que institucionalize um método melhor e mais transparente para avaliar acordos. Com um sistema que aprove o tipo certo de parcerias, os Estados Unidos podem ganhar a experiência de que necessita desesperadamente para revitalizar a sua capacidade industrial. Da pólvora da Du Pont às fábricas de semicondutores do Arizona, os Estados Unidos sempre se tornaram mais fortes, não por se isolarem do know-how mundial, mas por tornarem seu esse conhecimento.
Brian Deese é pesquisador de inovação no Instituto de Tecnologia de Massachusetts (MIT). Ele atuou como diretor do Conselho Econômico Nacional de 2021 a 2023.
