Como a confiança de Pequim pode abalar a cúpula Trump-Xi
Thomas J. Christensen
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| O presidente chinês Xi Jinping observa após chegar para a sessão de abertura da Conferência Consultiva Política do Povo Chinês (CPPCC) no Grande Salão do Povo, em Pequim, China, em 4 de março de 2026. Maxim Shemetov / Reuters |
Thomas J. Christensen é professor titular da Cátedra James T. Shotwell de Relações Internacionais na Escola de Assuntos Internacionais e Públicos da Universidade Columbia e detentor da Cátedra Pritzker no Centro de Estudos Internacionais e Estratégicos. De 2006 a 2008, atuou como Subsecretário Adjunto de Estado dos EUA para Assuntos do Leste Asiático e do Pacífico.
No final deste mês, o presidente dos EUA, Donald Trump, tem agendada uma visita à China para uma importante cúpula com o líder chinês Xi Jinping, a primeira de até quatro reuniões entre os dois líderes em 2026. A cúpula planejada, com duração de três dias, ocorre logo após as discussões que os líderes mantiveram em outubro de 2025, à margem do Fórum de Cooperação Econômica Ásia-Pacífico (APEC), em Busan, Coreia do Sul, onde chegaram a uma trégua frágil para acalmar as crescentes tensões econômicas na relação sino-americana. Trump e Xi concordaram em suspender, por um ano, muitas das medidas drásticas que seus países haviam imposto ou ameaçado impor um ao outro nos meses anteriores. Os Estados Unidos recuaram da ameaça de tarifas altíssimas e suspenderam uma grande expansão da lista de empresas chinesas no Departamento de Comércio dos EUA, que limita seu acesso a negócios americanos por motivos de segurança nacional ou política externa. A China, por sua vez, reverteu sua recusa em comprar produtos agrícolas dos EUA e suspendeu as amplas restrições às exportações de minerais críticos dos quais os Estados Unidos e muitas outras economias industrializadas dependem. O acordo deixou os dois países bastante próximos do ponto de partida anterior ao início do conflito econômico no início de 2025.
Capitais estrangeiros e os mercados de ações globais receberam bem o resultado, pois a alternativa de uma escalada ainda maior teria sido muito pior. Mas as negociações deixaram intocadas questões econômicas de importância crucial — incluindo as tarifas de transbordo que os Estados Unidos ameaçaram impor aos países que importam produtos intermediários da China para uso nos produtos finais que exportam para os Estados Unidos. Também não houve acordos de longo prazo sobre as restrições às exportações de elementos de terras raras da China ou de semicondutores de alta tecnologia dos Estados Unidos. Além disso, a durabilidade da trégua está ameaçada por atritos persistentes em outras áreas da competição sino-americana, incluindo a tendência de cada país de empregar sanções econômicas como meio de coerção em questões não econômicas e de reagir com veemência sempre que tais sanções lhes são impostas.
Mas talvez o fator mais significativo que moldará os próximos encontros entre Trump e Xi seja a percepção de Pequim sobre seu próprio aparente sucesso em 2025 em responder às ameaças americanas com contra-ameaças resolutas. O processo de escalada e desescalada que levou à trégua de Busan reforçou a confiança das elites chinesas sobre o crescente poder e influência do país. Muitos especialistas chineses acreditam que Pequim, ao contrário de outras capitais sujeitas às ameaças de Trump, conseguiu encurralar Washington e que esse resultado sinalizou a chegada da China como uma potência global em pé de igualdade com os Estados Unidos. O proeminente estudioso chinês de relações internacionais, Jin Canrong, declarou que o resultado da cúpula de Busan demonstrou que a China e os Estados Unidos se tornaram “grandes potências iguais”. Afinal, mesmo antes da reunião, Trump havia aumentado a autoconfiança de Pequim ao se referir nas redes sociais às iminentes negociações como uma reunião do “G-2” — um termo que as autoridades americanas evitavam usar há muito tempo porque não queriam tratar a China como uma grande potência par e porque os aliados e parceiros dos EUA temiam que tal estrutura permitisse que Pequim e Washington tomassem decisões que afetassem os interesses desses países sem a presença deles. O cientista político Zheng Yongnian escreveu que a adoção da linguagem do G-2 por Trump, pouco antes da cúpula, “reconheceu implicitamente o status global crucial da China” — em outras palavras, sua ascensão como par dos Estados Unidos. Alguns especialistas americanos também alimentaram essa percepção. Rush Doshi, ex-funcionário do governo Biden, classificou o que aconteceu em Busan como uma “demonstração inequívoca de que a China agora pode encarar os Estados Unidos como um verdadeiro par”.
Essas conclusões são exageradas. A China é, sem dúvida, uma grande potência e há muito tempo possui a capacidade de causar grandes problemas aos Estados Unidos e seus parceiros, tanto militar quanto economicamente. Essa influência só aumenta à medida que o poder militar, econômico e tecnológico da China continua a crescer — uma trajetória que deve ser levada a sério. Mas a China ainda não é um par global dos Estados Unidos. O fato de os esforços americanos para coagir a China no início de 2025 terem sido mal concebidos e, portanto, não terem produzido muitos resultados positivos, não significa que a China possa igualar os Estados Unidos em poder nacional abrangente. Qualquer percepção contrária por parte da China poderia levar Pequim a adotar políticas assertivas e potencialmente desestabilizadoras na Ásia.
AINDA NO TOPO
Os Estados Unidos desfrutam de diversas vantagens sobre a China. Entre elas, destaca-se a incomparável rede de mais de 60 aliados e parceiros de segurança de Washington, que inclui quase todas as economias avançadas do mundo. Os parceiros de segurança da China, por sua vez, são principalmente estados pária. A Rússia está debilitada por sua guerra de desgaste, em grande parte malsucedida, na Ucrânia; o Irã foi severamente enfraquecido por turbulências internas, sanções econômicas e ataques militares dos Estados Unidos e de Israel; e uma Coreia do Norte imprevisível, porém assertiva, causa mais problemas para a política externa de Pequim — especificamente suas relações com o Japão e a Coreia do Sul — do que oferece soluções para os desafios estratégicos da China.
A China modernizou suas forças armadas e desenvolveu capacidades militares notáveis que poderiam ser mobilizadas em um potencial conflito no Pacífico Ocidental, mas ainda se iguala aos Estados Unidos apenas em avaliações de potencial conflito em áreas próximas na região da Ásia-Pacífico. Relatórios de exercícios militares em que as forças chinesas derrotam as forças armadas americanas, por exemplo, são sempre baseados em cenários perto de Taiwan, bem na fronteira da China, e não em Porto Rico, Groenlândia ou no Oriente Médio. Apesar de sua impressionante modernização militar, a China carece da projeção de poder convencional necessária para desafiar a supremacia americana ou de seus aliados em qualquer lugar fora de seu entorno imediato.
Em termos econômicos, também, os Estados Unidos têm mais influência sobre a China do que o contrário. A China detém o monopólio de terras raras e ingredientes farmacêuticos ativos, o que representa sérios problemas para os Estados Unidos. Mas agora que essa realidade foi trazida à atenção de todos, os formuladores de políticas em vários países sabem que devem agir para garantir que os monopólios da cadeia de suprimentos de Pequim não se tornem um ativo permanente da China. Além disso, como observou recentemente o cientista político Victor Cha na revista Foreign Affairs, a economia chinesa continua dependente de insumos industriais dos Estados Unidos e de seus aliados e parceiros regionais. Apesar dos esforços significativos para diversificar seu fornecimento de energia, Pequim ainda depende de importações marítimas do Oriente Médio, da África ou da América Latina para a maior parte de suas necessidades de petróleo. E como a demanda interna por bens manufaturados na China permanece fraca, o acesso do país aos mercados de exportação é cada vez mais importante para garantir o crescimento contínuo. O superávit comercial da China disparou para níveis históricos para qualquer país, aproximando-se de US$ 1 trilhão em 2024 e ultrapassando esse valor em 2025. É duvidoso que os mercados estrangeiros continuem absorvendo produtos chineses nesse ritmo, mas, enquanto Pequim não conseguir consolidar sua economia no consumo interno, permanecerá dependente dos mercados externos para o crescimento futuro.
Há ainda o equivalente nuclear da alavancagem econômica dos EUA: a dependência das instituições financeiras estrangeiras do acesso ao dólar americano. Na improvável, mas possível, hipótese de Washington aplicar sanções financeiras abrangentes contra os grandes bancos estatais e empresas chinesas, essas instituições teriam muita dificuldade em operar internacionalmente. Apesar das tentativas da China de se proteger contra essa vulnerabilidade por meio da internacionalização do renminbi, o dólar permanecerá a moeda de reserva mundial muito depois de o domínio chinês sobre terras raras e ingredientes farmacêuticos — sua principal arma econômica — ser quebrado. Como quase todos os países, a China ainda depende fortemente da capacidade de realizar transações financeiras em dólares americanos e provavelmente continuará dependendo por muitos anos.
DE VOLTA AO FUTURO?
As vulnerabilidades remanescentes da China não devem levar os americanos à complacência. O país tem muitas maneiras de resistir a um Estados Unidos mais poderoso. Além disso, como argumentou o especialista em relações internacionais Robert Jervis, as percepções são pelo menos tão importantes quanto a realidade na política global. A percepção entre muitas elites chinesas de que Pequim prevaleceu na escalada e subsequente desescalada do conflito econômico com Washington em 2025 provavelmente terá consequências no mundo real.
A última vez que a China demonstrou excesso de confiança em seu crescente poder foi após a crise financeira de 2008, quando sua economia sofreu menos danos e se recuperou mais rapidamente do que a dos Estados Unidos e de seus aliados e parceiros. A consequente arrogância de Pequim em sua relativa força nacional gerou uma tendência negativa em sua política externa. Como descrevi em um artigo de 2011 para a revista Foreign Affairs, a adoção de uma postura arrogante e pouco cooperativa por Pequim em 2010 em relação à Índia, ao Japão, à Coreia do Sul e aos membros da Associação de Nações do Sudeste Asiático (ASEAN) dizimou a boa vontade diplomática que havia cultivado na região desde meados da década de 1990. Ao final de 2010, a China havia conseguido alienar quase todos os seus vizinhos, com exceção da Rússia.
A política externa chinesa pode estar revisitando essa tendência negativa de excesso de confiança e assertividade. Pequim impôs sanções econômicas ao Japão devido às declarações públicas da primeira-ministra Sanae Takaichi de que o Japão poderia desempenhar um papel em um conflito no Estreito de Taiwan (embora as sanções tenham apenas aumentado a popularidade interna de Takaichi). Após Trump anunciar um pacote de US$ 11 bilhões em vendas de armas americanas para Taiwan no final de 2025, as forças armadas chinesas realizaram extensos exercícios militares e posicionaram suas tropas mais perto da ilha principal de Taiwan do que no passado. A China também intensificou sua presença militar e paramilitar em áreas disputadas do Mar da China Meridional e está construindo estruturas físicas, apesar das objeções de Seul, dentro da zona econômica exclusiva da Coreia do Sul no Mar Amarelo, que separa os dois países. Em resumo, 2026 começa a se parecer muito com 2010.
As vulnerabilidades remanescentes da China não devem levar os americanos à complacência.
O potencial para aumento das tensões nas relações sino-americanas também existe na Europa, no Oriente Médio e na América Latina. É de se esperar que Pequim, confiante, reaja com firmeza a quaisquer medidas punitivas americanas contra a China devido às suas divergências nessas regiões, inspirando-se nas consequências limitadas que enfrentou por uma escalada semelhante nos meses que antecederam o cessar-fogo de Busan. Na Europa, o aumento das tensões pode ocorrer no contexto da guerra na Ucrânia. É provável que Trump fique cada vez mais frustrado com a relutância do presidente russo, Vladimir Putin, em negociar um tratado de paz de boa-fé para pôr fim à guerra. Se Trump quisesse aumentar a pressão econômica sobre Moscou, ameaçar com sanções secundárias a China — de longe o maior apoiador econômico da Rússia — seria uma estratégia lógica. É uma via que Trump já adotou com a Índia em resposta às suas compras de petróleo russo durante a guerra.
Perigos semelhantes estão presentes no Irã, cujo maior parceiro econômico, de longe, é a China. Antes dos ataques dos EUA e de Israel contra o Irã na semana passada, a China ainda comprava a maior parte das exportações de petróleo iranianas, embora por meio de rotas que envolviam terceiros países, como a Malásia, o que reduzia a probabilidade de sanções americanas. Pequim não quer ver uma mudança de regime em Teerã, especialmente sob pressão estrangeira, e, portanto, provavelmente fará o possível para apoiar qualquer liderança anti-americana que surja no país após a morte do Líder Supremo Ali Khamenei. É provável que também tente fornecer ao Irã bens relacionados ao setor militar, para ajudá-lo a reconstruir parte de sua capacidade militar convencional, e aconselhar Teerã sobre a melhor forma de monitorar sua sociedade e reprimir protestos contra o regime. Agora que Trump se comprometeu militarmente com algum tipo de mudança no Irã, ele poderia muito bem usar a ameaça de tarifas ou outras sanções econômicas contra a China por seu apoio ao regime iraniano. Um Xi Jinping destemido provavelmente retaliaria as ameaças econômicas dos EUA com suas próprias medidas de escalada, incluindo potencialmente restrições à exportação de terras raras e proibições de importações agrícolas.
Na América Latina, Pequim certamente não gostou da deposição de Nicolás Maduro do poder na Venezuela pelas forças armadas dos EUA, especialmente porque ocorreu um dia após uma comitiva do Ministério das Relações Exteriores da China visitá-lo em Caracas. A China mantinha estreitas relações econômicas e diplomáticas com a Venezuela de Maduro, incluindo grandes investimentos no setor petrolífero do país. Xi Jinping provavelmente se sentiu um pouco mais tranquilo com o fato de o governo Trump ter optado por não fomentar uma revolução pró-democracia na Venezuela. Mas um problema potencial que persiste para Pequim é a ideia de que a ousada ação de Washington em Caracas possa fazer parte de um esforço mais amplo para reduzir a influência chinesa na América Latina, como sugere a Estratégia de Segurança Nacional de Trump para 2025. Já no final de fevereiro, o Departamento de Estado dos EUA havia imposto proibições de viagem a autoridades chilenas que estavam elaborando um acordo para a construção de um cabo submarino de telecomunicações entre o Chile e Hong Kong. Tais ações, se continuarem, causarão atritos ainda maiores com Pequim, que tem enormes interesses econômicos em toda a América do Sul. Nos últimos 25 anos, a China substituiu os Estados Unidos como o maior parceiro comercial da região e fez enormes investimentos em infraestrutura, incluindo o desenvolvimento de um importante porto no Peru que facilita os embarques para a Ásia.
Embora uma decisão recente da Suprema Corte impeça Trump de autorizar certas tarifas punitivas sob a Lei de Poderes Econômicos de Emergência Internacional (IEEPA), ele dispõe de outras ferramentas ameaçadoras — particularmente no que diz respeito à China, que o governo dos EUA já considerou culpada por uma série de violações das normas de comércio justo e da proteção da propriedade intelectual. O governo ainda poderia aumentar as tarifas sobre um grande número de importações chinesas sob autorizações existentes do Congresso, como a Seção 301 da Lei de Comércio de 1974, que permite ao Escritório do Representante Comercial dos EUA impor penalidades a países que considere terem violado acordos comerciais, sem um alto risco de encontrar resistência nos tribunais dos EUA.
O QUE HÁ DE ERRADO EM SER CONFIANTE?
As pressões externas sobre a trégua de 2025 não são os únicos perigos à sua durabilidade; elas apenas agravam as fragilidades do próprio acordo. Em nenhum momento das declarações oficiais sobre as reuniões de Busan houve qualquer menção à complexa questão das tarifas de transbordo que Washington ameaçou impor a países terceiros que importam bens intermediários chineses para uso em produtos finais exportados para os Estados Unidos. Os Estados Unidos exerceram pressão econômica nesse sentido sobre o México, por exemplo, após o que a Cidade do México impôs tarifas de 50% sobre suas importações da China no início de janeiro para evitar tarifas americanas mais altas. Semanas depois, Trump fez ameaças coercitivas semelhantes contra o Canadá, após este ter negociado um acordo comercial com Pequim. Se essas ameaças persistirem, uma China mais confiante poderá retaliar contra os países que cederem à pressão americana, ou contra os próprios Estados Unidos. Essas contramedidas, cuja possibilidade não foi abordada pela trégua de Busan, poderiam facilmente reacender as tensões econômicas que a trégua havia temporariamente atenuado.
Problemas também podem surgir em relação às terras raras e ao fentanil. Embora Pequim tenha concordado em retomar as exportações de terras raras e endurecer as restrições à exportação de precursores de fentanil como parte do acordo de Busan, os dois países não especificaram prazos exatos nem critérios claros para o progresso. O governo Trump pode, portanto, ficar desapontado com o fluxo limitado de exportações de terras raras ou com o fluxo contínuo de precursores de fentanil da China, o que poderia levar à restauração de tarifas americanas mais altas sobre as importações chinesas.
As pressões externas sobre o acordo de 2025 não são os únicos perigos à sua durabilidade.
Pequim, por sua vez, pode ficar desapontada com o fato de Washington não estar mais disposto a vender à China semicondutores de ponta e equipamentos para fabricação de semicondutores. O governo Trump pode ter aguçado o apetite de uma China excessivamente confiante ao usar semicondutores como moeda de troca em negociações comerciais anteriores. No início de 2025, o governo Trump restringiu as exportações para a China dos chips H20 da Nvidia, que a empresa havia projetado especialmente para o mercado chinês a fim de cumprir as restrições de segurança nacional impostas anteriormente pelo governo Biden a tecnologias de semicondutores de ponta — apenas para reverter esses controles no final de 2025, aparentemente em troca da promessa de Pequim de aumentar as exportações de ímãs de terras raras para os Estados Unidos. O governo Trump, portanto, confundiu a linha divisória entre proibições de exportação relacionadas à segurança e ferramentas econômicas para obter vantagem em negociações comerciais, como tarifas. Essa distinção tornou-se ainda mais nebulosa quando, em dezembro, concordou em vender um número limitado de chips H200, muito mais avançados, para a China. Se Washington frustrar as expectativas de Pequim de mais concessões tecnológicas em negociações futuras, a China poderá estar muito menos disposta a implementar fielmente ou estender os compromissos sobre terras raras e fentanil que assumiu em Busan.
Por fim, a reunião em Busan não abordou as antigas divergências entre Pequim e Washington sobre Taiwan. A China já deixou claro que deseja discutir Taiwan durante a próxima cúpula. De acordo com o comunicado oficial chinês sobre a conversa telefônica de 4 de fevereiro entre Trump e Xi, o líder chinês enfatizou que Taiwan é “a questão mais importante nas relações China-EUA”. Xi pode pressionar Trump a revisar a redação da política oficial dos EUA sobre as relações entre os dois lados do Estreito de forma a minar o moral de Taiwan, e certamente o instará a limitar a venda de armas e outras formas de cooperação de segurança dos EUA com a ilha. Mas um novo e substancial compromisso de venda de armas dos EUA para Taiwan parece provável em 2026.
Além de todas as outras fontes potenciais de tensão entre EUA e China descritas acima, a venda de armas ou uma cooperação mais ampla dos EUA no fortalecimento da defesa de Taiwan poderia fornecer mais um incentivo para Pequim limitar as exportações de terras raras e reduzir a cooperação no combate às drogas. O que as duas partes alcançaram em 2025 foi um passo importante para redefinir as relações entre os EUA e a China, mas o que ficou sem solução pode comprometer os ganhos do acordo de Busan e agravar ainda mais as tensões bilaterais.
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