A alta nos rendimentos dos títulos do Tesouro não é um veredito do mercado sobre a irresponsabilidade do governo. Trata-se de uma decisão de política econômica que transfere renda de trabalhadores e tomadores de empréstimos para detentores de títulos e instituições financeiras.
Matías Vernengo
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| Os "vigilantes do mercado de títulos" não são uma força externa de mercado disciplinando um governo irresponsável. A narrativa do pânico no mercado de títulos inverte a relação de causa e efeito: os rendimentos elevados refletem, em grande medida, escolhas de política — e essas escolhas têm consequências distributivas. (Melissa Sue Gerrits / Getty Images) |
A recente alta nos rendimentos dos títulos do Tesouro dos EUA de longo prazo reacendeu uma narrativa conhecida sobre irresponsabilidade fiscal. Analistas apontam para os grandes déficits federais, a crescente dívida pública e o volume de títulos do Tesouro chegando ao mercado. Sob essa ótica, rendimentos mais altos seriam a resposta do mercado ao endividamento governamental excessivo, e a política da administração Trump equivaleria a uma imprudência fiscal. Essa interpretação baseia-se em uma concepção antiga e equivocada dos mercados financeiros. Ela trata o governo e os tomadores de empréstimos privados como concorrentes por um conjunto limitado de poupança, de modo que déficits maiores necessariamente impulsionariam as taxas de juros para cima. No entanto, as taxas de juros em uma economia monetária moderna não são determinadas dessa forma. O Federal Reserve (Fed) define diretamente a taxa de juros de curto prazo (taxa básica) e exerce forte influência sobre toda a curva de rendimentos por meio de alterações na composição e no tamanho de seu balanço patrimonial, bem como por meio das expectativas em relação às taxas futuras.
A atual elevação das taxas de longo prazo é mais bem compreendida sob essa perspectiva monetária. A inflação permanece acima da meta de 2% do Fed, e o choque energético associado à guerra envolvendo o Irã reforçou os receios de persistência inflacionária. Tais receios são exagerados. Uma inflação acima de 2% não constitui, por si só, evidência de uma crise inflacionária, especialmente quando não há conflito distributivo capaz de gerar uma espiral salários-preços autossustentável. O problema mais profundo reside no compromisso do Fed com uma meta de inflação excessivamente baixa. Como os formuladores de políticas tratam até mesmo uma inflação moderada como algo que exige medidas restritivas, as taxas de curto prazo permanecem desnecessariamente elevadas, e as expectativas de taxas mais altas se propagam para os títulos de vencimento mais longo.
Os rendimentos de longo prazo também devem ser analisados à luz das políticas monetárias extraordinárias adotadas após a crise financeira global. O quantitative easing (flexibilização quantitativa) reduziu deliberadamente as taxas de longo prazo ao fazer com que o Fed comprasse grandes quantidades de títulos do Tesouro. À medida que o Fed adquiria títulos de longo prazo, seus preços subiam e seus rendimentos — a taxa de juros de longo prazo — caíam. O recuo posterior em relação a essas políticas eliminou uma importante fonte de pressão de baixa sobre os rendimentos. Contudo, embora o rendimento do título do Tesouro de 10 anos pareça elevado em comparação com o período excepcional pós-2008, ele permanece modesto segundo padrões históricos de mais longo prazo. Nada nos rendimentos atuais demonstra que a dívida pública dos EUA se tornou financeiramente insustentável. De fato, a experiência desde 2008 mostra que, quando o Federal Reserve deseja influenciar as taxas dos títulos do Tesouro de longo prazo, ele dispõe dos meios para fazê-lo.
A análise recente de Adam Tooze sobre os rendimentos mais elevados dos títulos públicos oferece uma versão mais sofisticada do argumento de que o mercado de títulos gera apreensão. Ele observa corretamente que os Estados Unidos não estão à beira de um calote. Sua preocupação, na verdade, diz respeito à mudança na estrutura da demanda por títulos do Tesouro (Treasuries). Nos anos 2000, bancos centrais estrangeiros absorviam uma grande parcela das novas emissões do Tesouro. Hoje, segundo ele, investidores privados — especialmente fundos de hedge alavancados — desempenham um papel muito maior. Como essas posições podem ser desfeitas rapidamente, Tooze teme que um choque possa desencadear vendas forçadas e uma repetição da turbulência no mercado de títulos ocorrida em março de 2020.
É verdade que mercados financeiros alavancados são frágeis, e uma corrida por liquidez pode gerar desordem mesmo no mercado dos ativos em dólar mais seguros. No entanto, apesar dessa descrição sofisticada da mudança na estrutura institucional do mercado de títulos, Tooze ainda trata a demanda privada por títulos públicos como uma restrição operacional para o Tesouro. O Tesouro emite títulos, investidores privados precisam absorvê-los, e o perigo reside na possibilidade de exigirem rendimentos mais altos ou se retirarem abruptamente. Assim, o Tesouro parece, pelo menos em certa medida, refém das circunstâncias do mercado. Essa é uma concepção equivocada.
O mercado de títulos do Tesouro não é um mercado comum, no qual o governo precisa aceitar qualquer preço necessário para atrair compradores privados que o financiem. O Tesouro e o Federal Reserve são instituições formalmente distintas, mas partes conectadas de forma simbiótica ao sistema monetário. Os bancos do Federal Reserve atuam como agentes fiscais do Tesouro. Considerando a capacidade do Fed de definir a taxa de curto prazo e comprar ativos — incluindo títulos de longo prazo — e a capacidade do Tesouro de alterar a composição de prazos da dívida, as autoridades públicas têm, em última análise, o poder de determinar a estrutura das taxas dos títulos, caso decidam utilizar plenamente suas prerrogativas. Isso não significa que acidentes financeiros sejam impossíveis. Fundos de hedge podem quebrar e mercados podem ficar temporariamente ilíquidos. Mas isso não transforma os rendimentos mais altos dos títulos em uma restrição externa imposta ao governo dos EUA. Se a desordem ameaçasse o sistema financeiro, o Fed poderia intervir, como já fez anteriormente. A questão relevante, portanto, não é se haverá compradores privados suficientes para financiar o endividamento do Tesouro a uma taxa determinada pelo mercado. A questão é por que o regime de política econômica do Tesouro e do Fed optou por tolerar — e, em aspectos importantes, gerar — taxas substancialmente mais altas.
A discussão recente de James K. Galbraith sobre a dívida federal aproxima-se consideravelmente dessa interpretação. Galbraith descarta a marca de US$ 40 trilhões da dívida como algo economicamente irrelevante e enfatiza que as obrigações dos EUA denominadas em dólares podem sempre ser pagas. Mais importante ainda, ele observa que taxas elevadas têm efeitos diferentes quando a dívida federal é grande. Elas não apenas comprimem o setor imobiliário, o investimento empresarial e o crédito ao consumidor; também geram enormes pagamentos de juros aos detentores de títulos públicos. Como diz Galbraith, pagamentos de juros mais altos "inundam os detentores de dívida com dinheiro". A consequência distributiva é clara: mais renda vai para os detentores ricos de títulos. Ele também tem razão ao afirmar que a alta nos rendimentos de longo prazo não precisa sinalizar perda de confiança no governo. Quando as taxas de curto prazo sobem e a expectativa é de que permaneçam altas, o preço dos títulos de longo prazo existentes (com cupons baixos) cai, e os rendimentos de longo prazo aumentam. Não há necessidade de invocar pânico fiscal.
Isso muda a forma como devemos entender a alta dos rendimentos. Os "vigilantes do mercado de títulos" (bond vigilantes) não são uma força externa de mercado disciplinando um governo irresponsável. A narrativa do pânico no mercado de títulos inverte a relação de causalidade. Taxas elevadas refletem, em grande medida, escolhas de política econômica, e essas escolhas têm consequências distributivas. Durante grande parte do período pós-crise financeira global, os proprietários de ativos financeiros seguros enfrentaram retornos excepcionalmente baixos. Taxas básicas baixas e a flexibilização quantitativa (quantitative easing) comprimiram os rendimentos, reduziram a receita de juros de títulos públicos e geraram queixas incessantes sobre repressão financeira. O novo regime inverte esse cenário. Uma vez estabelecido, no entanto, o regime de taxas mais altas restaura fluxos substanciais de receita de juros para credores e detentores de riqueza financeira.
Scott Bessent, um homem oriundo das entranhas de Wall Street, não está sendo derrotado por seus antigos amigos. Galbraith aponta a ironia de Bessent recomprar títulos de longo prazo com rendimentos mais baixos enquanto financia essas compras emitindo dívida de curto prazo com rendimentos mais altos, e pergunta de forma ácida: "Por que, afinal, um servidor público — que supostamente não trabalha para os detentores de títulos — iria querer fazer isso?" A questão é, precisamente, quem se beneficia do regime de taxas de juros mantido pelo Tesouro e pelo Federal Reserve. Os vencedores são os rentistas. Os detentores de títulos do Tesouro recebem pagamentos de juros maiores. As instituições financeiras voltam a obter retornos substanciais sobre ativos seguros, e as famílias ricas ganham um fluxo de renda garantido pelo governo federal. Trabalhadores, tomadores de empréstimos e devedores enfrentam o outro lado da política monetária restritiva. Os custos refletem-se em prestações de financiamento imobiliário e taxas de crédito mais elevadas, demanda agregada mais fraca, crescimento mais lento e um mercado de trabalho menos aquecido.
Há uma ironia adicional. O Fed eleva as taxas, a conta de juros do governo aumenta como consequência e esse custo mais elevado com juros é então citado como prova de que os déficits estão fora de controle e de que os gastos sociais precisam ser cortados. Um problema fiscal criado, em parte, pelo regime monetário torna-se a justificativa para a austeridade. A narrativa convencional inverte a sequência de causa e efeito. Em vez de reconhecer os pagamentos de juros mais altos como resultado de uma decisão política que transfere renda para os credores, ela apresenta a conta de juros elevada resultante como evidência de que os gastos do governo estão fora de controle.
O perigo maior é político, não financeiro. As interpretações convencionais sobre os rendimentos mais altos dos títulos não passam de argumentos retóricos em prol do ajuste fiscal. Tooze tem razão ao afirmar que estruturas financeiras alavancadas podem sofrer um desmonte, e Galbraith tem razão ao dizer que não existe uma crise de solvência federal significativa e que taxas elevadas enriquecem os detentores de títulos. No entanto, nem a fragilidade financeira nem a necessidade fiscal explicam o regime atual. O governo não é simplesmente vítima de taxas geradas pelo mercado. O sistema Tesouro-Fed tem capacidade de influenciar essas taxas e optou por um regime no qual elas permanecem mais altas do que no passado recente.
Não se trata do "Choque Volcker", mas há uma semelhança de natureza entre ambos. A inflação está longe dos níveis da década de 1970 e os sindicatos estão consideravelmente mais fracos, mas isso não impediu o surgimento de um regime de política macroeconômica que mantém taxas mais elevadas e exerce nova pressão sobre os gastos sociais — tudo isso em nome de princípios de política econômica sensatos. A verdadeira questão não são os "vigilantes dos títulos" (bond vigilantes), mas sim a vingança dos rentistas.
Colaborador
Matías Vernengo é professor de economia na Universidade Bucknell e ex-gerente sênior de pesquisa do Banco Central da Argentina. É coeditor da Review of Keynesian Economics e coeditor-chefe do The New Palgrave Dictionary of Economics.





