As autoridades chinesas anunciaram uma reforma do sistema hukou, que vincula os cidadãos a uma região específica e fomenta a desigualdade. No entanto, proclamar o fim do sistema é prematuro, visto que grupos sociais poderosos têm interesse em mantê-lo.
Eli Friedman
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| Um trabalhador migrante segurando uma criança caminha em uma plataforma da estação ferroviária de Fuzhou, em Fuzhou, província de Fujian, na China. (Wang Dongming / Serviço de Notícias da China / VCG via Getty Images) |
A China vai abolir o hukou? Desde que o Conselho de Estado da República Popular da China anunciou uma nova diretriz sobre serviços públicos em 18 de maio, essa questão tem gerado uma profusão de comentários. Por décadas, analistas de diversas orientações políticas têm defendido o fim do hukou. Chegou a hora?
A maioria dos economistas argumenta que o hukou introduz imperfeições no mercado de trabalho e suprime o consumo interno. Socialistas e outros progressistas, por outro lado, criticam o regime de cidadania hierarquizado e o acesso amplamente diferenciado aos serviços sociais, consagrados pelos controles de mobilidade do hukou, considerando que essas restrições certamente reproduzirão desigualdades gritantes entre gerações.
Nas últimas semanas, tem crescido o otimismo de que essa relíquia da economia planificada esteja finalmente caindo em desuso.
Falsas alvoradas
A questão do fim do hukou, no entanto, é tão antiga quanto as reformas capitalistas da China. Em 1994, quando a migração rural-urbana em massa estava apenas começando, o South China Morning Post publicou a manchete “Sistema de Registro Prestes a Ser Abolido”. Não foi, mas seis anos depois a Comissão Estatal de Planejamento do Desenvolvimento anunciou que a China “pretende abolir o sistema nos próximos cinco anos”.
Por décadas, analistas de diversas orientações políticas têm defendido o fim do hukou.
Quatro anos depois, o New York Times, ingenuamente, noticiou: “China planeja abolir as distinções legais entre moradores urbanos e camponeses em 11 províncias”. Em resposta a essa antologia de esperanças frustradas, interpretações equivocadas e propaganda de má-fé, Kam Wing Chan e Will Buckingham escreveram um artigo histórico na China Quarterly em 2008, no qual responderam definitivamente: não, o hukou pode estar mudando, mas não vai desaparecer.
Nas quase duas décadas que se seguiram ao artigo de Chan e Buckingham, o debate não desapareceu. Notavelmente, o governo central anunciou um plano de “nova urbanização” em 2013, que previa que o hukou fosse “baseado no local de residência e no emprego da pessoa” até 2020.
Como parte do esforço para angariar apoio para o novo plano, a mídia estatal noticiou que o próprio Xi Jinping havia argumentado em sua dissertação de 2001 que “a tendência histórica aponta para a abolição do sistema hukou” e que o acesso aos serviços sociais deveria ser igualitário. Três décadas depois daquela manchete do SCMP proclamar o fim do hukou, o Global Times, menos confiante do que seus contemporâneos do final do século XX, questionou: “O Registro Domiciliar da China está desaparecendo?”
O texto acima é apenas um resumo da reiteração, como em um Dia da Marmota, dessa questão esperançosa, talvez ingênua, ao longo das décadas. Por que, então, apesar do aparente consenso entre o governo central e seus críticos, o hukou persistiu? Embora certamente não tenha sido abolido, o que mudou? O que, se é que algo mudou, torna este momento atual diferente? E como seria uma abolição do hukou verdadeiramente libertadora?
Exploração
O hukou é, acima de tudo, uma ferramenta para intensificar a exploração da população rural por meio do controle da mobilidade. Baseado no sistema soviético de passaporte interno propiska, a versão moderna do hukou foi implementada em 1958. Esse novo sistema vinculou a provisão de bens sociais a um local específico.
Sair do local de registro oficial do hukou significava renunciar ao acesso a bens fornecidos pelo Estado, incluindo saúde, educação, pensões e, na época, alimentação. A população foi dividida em urbana e rural, com a primeira desfrutando de maior acesso a serviços, enquanto a segunda gozava de direitos de propriedade coletiva no campo.
Sair do local de registro oficial do hukou significava renunciar ao acesso a bens fornecidos pelo Estado.
Igualmente importante, e frequentemente negligenciado, é o fato de que as pessoas ficavam vinculadas a uma cidade ou vila específica; uma pessoa não podia se mudar de uma pequena cidade provincial em Shanxi para Pequim quando quisesse, por exemplo. A hierarquia entre as cidades é muitas vezes tão importante quanto a hierarquia entre as áreas rurais e urbanas.
Por fim, o hukou era e continua sendo uma instituição altamente fragmentada, já que é administrado pela polícia em nível de prefeitura. O governo central, portanto, tem controle limitado sobre como as localidades regulamentam a cidadania local.
Contornos diferentes
O regime de mobilidade imposto pelo hukou assumiu contornos diferentes em meio às dramáticas mudanças político-econômicas da China. Manter o campesinato em seus territórios era essencial para a acumulação primitiva na era Mao Tsé-Tung, já que a "tesoura de preços" era usada para extrair valor do campo e investir na indústria pesada. Mas quando as áreas costeiras se abriram ao capital privado na década de 1980, essa vasta, barata e politicamente excluída "mão de obra excedente" foi designada como a vantagem comparativa da China para atrair capital, primeiro para as zonas econômicas especiais (ZEEs) e depois de forma mais ampla.
Até o início dos anos 2000, a polícia assediava e detinha pessoas suspeitas de serem imigrantes ilegais, deportando-as de volta para seus centros de detenção rurais caso não pudessem apresentar uma "autorização de residência temporária". Esse sistema permitia que as cidades tivessem acesso à mão de obra rural de forma "sob demanda", absorvendo jovens enérgicos para trabalhar na cidade durante seus melhores anos de trabalho e expulsando-os de volta para a aldeia assim que seus corpos ou almas estivessem esgotados.
Até o início dos anos 2000, a polícia assediava e detinha pessoas suspeitas de serem imigrantes ilegais.
Os governos municipais conspiravam com gigantes corporativos transnacionais para extrair bilhões dessa classe trabalhadora politicamente reprimida, enquanto transferiam os custos de educação, manutenção e cuidados com idosos para o campo. Nesse sentido, o hukou e a consequente exploração da classe trabalhadora migrante foram talvez a principal instituição social que sustentou a geração (agora extinta) de camaradagem sino-americana centrada no capital. Enquanto na era Mao os camponeses eram confinados à pobreza do campo, na era da transformação capitalista eles foram fisicamente realocados para a cidade, trabalhando sob o signo da descartabilidade.
Essa relação extrativista com o interior foi, e ainda é, reforçada por um sistema de bem-estar social altamente descentralizado. A partir da década de 1990, uma parcela crescente do ônus fiscal para a prestação de serviços recaiu sobre os governos locais. A consequência previsível disso tem sido o aumento das desigualdades na qualidade e no alcance dos bens sociais.
Nivelamento
Os cidadãos de Pequim desfrutam de acesso a bons hospitais, pensões relativamente generosas e acesso preferencial às melhores escolas e universidades do país. Por outro lado, seus compatriotas do outro lado da fronteira, na província de Hebei, enfrentam uma austeridade tão severa que, no último inverno, muitos não conseguiram aquecer suas casas.
Na perspectiva protecionista-nativista de muitos moradores urbanos, cada camponês adicional admitido na cidade representa uma cama de hospital a menos para seus pais, uma vaga universitária a menos para seus filhos. A abolição do Hukou alteraria drasticamente o cálculo biopolítico dos principais centros de poder na sociedade chinesa.
A abolição do Hukou alteraria drasticamente o cálculo biopolítico dos principais centros de poder na sociedade chinesa.
Aqui temos a base material do nativismo urbano: os exportadores (e seus senhores da cadeia de suprimentos, uma parcela crescente dos quais são chineses em vez de estrangeiros) querem mão de obra barata, e os moradores urbanos querem acesso preferencial às infraestruturas de reprodução social subsidiadas pelo Estado. Esses são dois dos grupos mais poderosos do país. Uma abolição genuinamente progressista do hukou, portanto, significaria não apenas permitir que as pessoas se movessem livremente pelo país — a visão restrita de liberdade promovida pelos neoliberais — mas também uma ampliação drástica das proteções sociais, de modo que não fosse necessário viver em uma megacidade rica para desfrutar de serviços de qualidade.
Isso implicaria romper com as fortalezas urbanas fiscalmente descentralizadas e reorganizar os sistemas de aposentadoria, seguro saúde e educação desde o nível nacional até os níveis locais. O privilégio das cidades ricas seria minado em prol da igualdade nacional. Os filhos dos funcionários de Pequim enfrentariam uma concorrência muito mais acirrada para ingressar na Universidade de Pequim e em Tsinghua. Cidades como Xangai e Shenzhen teriam que abrir mão do controle de centenas de bilhões de yuans em seus fundos de pensão municipais.
Tal projeto seria extremamente caro e precisaria ser financiado por impostos sobre os ricos e sobre o capital. Também poderia aumentar o custo dos negócios e prejudicar a (problemática) dominante máquina de exportação da China. É precisamente porque a abolição completa do hukou implica uma profunda reforma fiscal e social que ela tem sido silenciosamente combatida, minada e diluída ao longo das décadas.
Estado de Bem-Estar Social Invertido
Dito isso, o regime de mobilidade da China mudou. Talvez a reforma mais importante tenha ocorrido em 2003, após o migrante Sun Zhigang, sem conseguir apresentar um visto de residência, ter sido detido e espancado até a morte pela polícia em Guangzhou. Quando se descobriu posteriormente que Sun era formado em uma universidade (e, portanto, não era “apenas” um trabalhador migrante), o caso causou indignação pública, levando diretamente à eliminação do notório sistema de “custódia e repatriação”. Embora o hukou continue sendo administrado e aplicado pela polícia local, os policiais perderam o direito legal de deportar moradores rurais da cidade — uma grande vitória para a justiça social.
De modo geral, o hukou tornou-se menos restritivo e uma porcentagem muito maior de pessoas tem direito ao hukou urbano do que há uma geração. Embora haja desigualdades nesse sistema altamente fragmentado, tornou-se mais fácil para as pessoas dentro de uma determinada prefeitura mudarem de um hukou agrícola para um não agrícola, garantindo assim o acesso a serviços sociais. Particularmente em cidades de pequeno e médio porte, onde se observou grande parte do crescimento da urbanização nos últimos anos, tornou-se muito mais fácil para os moradores rurais obterem o hukou urbano local. O regime de mobilidade tornou-se menos violento e menos rigidamente excludente.
Embora a distinção urbano/rural tenha sido relativamente atenuada, a transformação da hierarquia socioespacial, na verdade, produziu novas formas de desigualdade. Mais importante ainda, as maiores e mais ricas cidades — não por coincidência, os locais com os melhores serviços sociais por uma enorme margem — permanecem bastiões de privilégio altamente fortificados.
As chances de obter a cidadania de Pequim e tudo o que ela implica continuam extremamente pequenas.
Não é mais difícil para um agricultor obter o hukou em uma cidade do interior de Henan, por exemplo, mas as chances de obter a cidadania de Pequim e tudo o que ela implica continuam extremamente pequenas. De fato, muitos agricultores que vivem em cidades pequenas querem manter seu hukou rural por causa dos direitos de propriedade da terra que ele acarreta: ter direitos sobre a terra é melhor do que a insignificante melhoria nos serviços que receberiam ao mudar para um hukou urbano de uma cidade pequena.
Inspirando-se no regime de cidadania canadense, as grandes cidades implementaram a aquisição do hukou, um sistema de registro de residência baseado em pontos, para filtrar a população, sendo a propriedade imobiliária o critério mais importante para o acúmulo de pontos. De forma semelhante, muitas cidades ricas implementaram programas de "talento humano" que oferecem a cidadania local como incentivo para pessoas que possuam o perfil adequado de capital humano.
A consequência dessa hierarquia socioespacial reorganizada é o que descrevi como o "Estado de bem-estar social invertido", ou seja, um sistema que canaliza recursos para o topo da estrutura social e limita o acesso a esses recursos, nominalmente públicos, àqueles que já são altamente dotados de capital econômico e cultural. As distinções de status da era Mao serviram como a divisão social que liberou uma parcela desumanizada e explorável da população para alimentar o boom capitalista. Embora essas antigas distinções de status persistam na hierarquia socioespacial, a reprodução de classes tem sido cada vez mais impulsionada pela diferenciação baseada no mercado.
Parecer de implementação
Grande parte, mas não a totalidade, do recente “Parecer de Implementação sobre a Promoção da Prestação de Serviços Públicos Básicos no Local de Residência” repete a retórica estabelecida sobre a incorporação de pessoas sem hukou (registro de residência) nos serviços sociais. O parecer declara seu objetivo principal como a promoção de “locais de residência que ofereçam serviços públicos básicos e a eliminação gradual da ligação entre serviços públicos e residência”. Deve-se notar, contudo, que muitas expressões positivas, como “equalização”, que aparecem neste documento já são comuns há vinte anos.
A centralização fiscal pode ser o passo mais importante para o governo central equalizar os serviços sociais.
As declarações mais otimistas dizem respeito à previdência social (ou seja, seguro-desemprego, licença parental, seguro contra acidentes de trabalho, seguro saúde e pensões). Em linguagem notavelmente direta, o parecer defende o “cancelamento total” de quaisquer restrições à participação de pessoas sem hukou na previdência social em seu local de residência.
Na minha opinião, a frase mais interessante do parecer é esta: “Melhorar a agregação a nível nacional para as pensões básicas dos empregados”, ao mesmo tempo que sugere a agregação a nível provincial para a saúde, acidentes de trabalho e seguro de desemprego. A centralização fiscal poderia ser o passo mais importante para o governo central equalizar os serviços sociais, embora o facto de esta ser apenas uma única frase deva moderar as nossas expectativas.
O parecer também aborda a residência baseada em pontos ou “prestação de serviço público escalonada”. Este é um sistema que permitiu às cidades conceder acesso a escolas públicas e outros serviços numa base condicional, discriminando positivamente aqueles que possuem propriedades, possuem certos tipos de competências e pagaram impostos locais durante um período prolongado.
Embora reafirme que as localidades ainda podem empregar métricas baseadas em pontos, o parecer ordena-lhes que “reduzam gradualmente o número de níveis... e baixem a barreira de entrada”. Na linguagem mais forte da opinião, as localidades são informadas de que “não devem usar o grau mais elevado, o cargo ou as contribuições fiscais como factores limitantes”, [ênfase adicionada], embora o texto seja notavelmente omisso sobre a propriedade de casa própria.
Atendendo às condições
Existem, é claro, alguns problemas. O parecer deixa a porta aberta à discriminação dos migrantes ao utilizar estrategicamente a frase nefasta de que os serviços sociais devem estar disponíveis “para aqueles que reúnam as condições”. Este termo comum na educação e na política social significa que os governos locais podem estabelecer o seu próprio sistema de filtragem do acesso aos serviços.
Quando se trata de um dos bastiões mais controversos do privilégio urbano de “nível 1”, o exame de admissão à universidade, o Conselho de Estado dá às cidades uma clara rampa de saída. Em vez de afirmar inequivocamente que a localidade deixará de ser importante para a admissão nas universidades, o parecer reafirma a política existente quando afirma que as localidades podem permitir que crianças migrantes que reúnam as condições realizem exames de acesso ao ensino secundário e à universidade.
Podemos ter a certeza de que não haverá liberalização das admissões universitárias em Pequim, Xangai ou outras megacidades com universidades de primeira linha.
Podemos ter a certeza de que não haverá liberalização das admissões universitárias em Pequim, Xangai ou outras megacidades com universidades de primeira linha. A expressão “aqueles que reúnem as condições” também é utilizada em referência a unidades públicas de arrendamento e assistência ao emprego. Em aspectos fundamentais, o governo central deu explicitamente aos governos locais luz verde para continuarem a tratar os serviços sociais como um privilégio e não como um direito.
Talvez o problema mais desconcertante seja que as pensões, os cuidados de saúde e o desemprego são mediados pelo emprego justamente no momento em que as formas de emprego irregulares e precárias explodiram. Segundo a própria estimativa do governo, 40% de todo o emprego urbano se encontra no chamado trabalho flexível (ou seja, sem a proteção de um contrato de trabalho) e, portanto, maioritariamente ou totalmente fora do sistema de bem-estar social. Os migrantes estão, sem dúvida, dramaticamente sobrerrepresentados no segmento mais precário do mercado de trabalho.
O parecer contém retórica padrão, e até então sem sentido, sobre a inclusão de trabalhadores irregulares nos planos de seguro social. Sobre a questão dos trabalhadores irregulares, o melhor que o parecer consegue apresentar é que deveria haver “pesquisa sobre políticas para incentivar os trabalhadores flexíveis [a participarem] das pensões”. Isso dificilmente inspira confiança. Embora não possa ser articulado diretamente, a falta de rumo do Conselho de Estado sobre a questão crítica do trabalho irregular revela uma intuição de que a solução para o problema da desigualdade nos serviços sociais reside cada vez mais no poder de classe.
Hora da Mudança
Apesar de alguns comentários bombásticos das últimas semanas, esta opinião representa a persistência de uma abordagem marginalista e insistente à reforma do hukou. Dado que interesses poderosos frustraram repetidos apelos para transcender o hukou ao longo das décadas, mudanças substanciais são mais prováveis agora do que no passado?
Por um lado, nunca houve um momento melhor para a China construir um sistema de prestação de serviços sociais em nível nacional, neutro em relação ao status. A China é mais rica do que nunca, e suas cidades, em particular, concentram uma enorme riqueza. Durante décadas, os maltusianos urbanos alegaram que as cidades não podiam exceder sua "capacidade de suporte" e precisavam manter filtros em funcionamento. Esse argumento torna-se cada vez mais insustentável quando as cidades, em particular, enfrentam uma queda acentuada na fertilidade e não têm crianças suficientes para preencher as escolas.
Nunca houve um momento melhor para a China construir um sistema de prestação de serviços sociais em nível nacional, neutro em relação ao status.
Com migração internacional próxima de zero e declínio populacional em nível nacional, a China nunca teve uma relação tão promissora entre riqueza e população. Os gastos sociais per capita da China estão bem abaixo dos de outros países com nível de desenvolvimento semelhante (e muito abaixo dos países da OCDE), portanto, mesmo alcançar a média já representaria um grande progresso.
Embora a capacidade estrutural esteja claramente presente, o cenário político mais amplo tornou-se mais hostil a gastos sociais universalistas. Xi Jinping demonstra grande aversão a proteções sociais, argumentando em um importante discurso de 2021: “Mesmo que nos tornemos mais desenvolvidos e financeiramente mais fortes no futuro, não devemos estabelecer metas excessivamente ambiciosas nem oferecer garantias excessivas, para não cairmos na armadilha do ‘assistencialismo’, que incentiva a preguiça”.
Prioridades do Estado
A rivalidade imperial com os Estados Unidos e a rivalidade econômica com muitos outros países encorajaram a ala direita do Estado chinês a exigir maiores gastos com tecnologia e guerra. O Plano Quinquenal mais recente, de março de 2026, tem um foco predominante em cadeias de suprimentos, segurança nacional e tecnologia — IA foi o termo mais citado no relatório por uma margem considerável.
O Plano Quinquenal mais recente, de março de 2026, tem um foco predominante em cadeias de suprimentos, segurança nacional e tecnologia.
Por outro lado, “Prosperidade Comum” ficou perto do fim da lista de prioridades, com o número de menções reduzido em mais da metade em relação ao Plano Quinquenal anterior. Os vastos recursos da China estão sendo canalizados para o desenvolvimento de tecnologias comercializáveis, domínio de cadeias de suprimentos globais e modernização e expansão militar. Não apenas as proteções sociais são uma prioridade menor, como Xi deixou claro que o Estado quer manter o mercado para manipular as massas.
Por fim, enquanto os governos locais tiverem que arcar com os custos da proteção social, um sistema robusto de bem-estar social será impossível. Municípios em todo o país enfrentam crises fiscais devido ao fim da bolha imobiliária, e muitos já implementaram cortes de austeridade, enquanto alguns não conseguiram pagar seus funcionários públicos em dia.
O parecer não menciona novos gastos do governo central para apoiar o aumento de despesas que a liberalização do hukou necessariamente acarretaria. Sem redistribuição por parte do governo central, os municípios resistirão ferozmente a quaisquer novas obrigações de gastos.
Obstáculos à reforma
A concretização de uma abolição do hukou verdadeiramente progressista exigiria imensa força política para superar a resistência de urbanitas privilegiados e capitalistas viciados em mão de obra superexplorada. Essa força não pode vir da sociedade, pois os movimentos sociais, e os movimentos trabalhistas em particular, são um anátema para o Partido Comunista Chinês.
É evidente, dada a hesitação do Estado e o fracasso contínuo em concretizar seus próprios objetivos declarados de reforma do hukou e de aumento do consumo interno, que ainda não existe um bloco interno suficientemente poderoso para impor mudanças significativas. Pelo contrário, as forças contrárias a essa reforma fundamental são enormes.
Contudo, o hukou mudou e, sem dúvida, tornou-se menos central para a vida social do que era há uma geração. A reforma gradualista liderada pelo Estado permitiu que uma parcela maior da desigualdade fosse estruturada pelo mercado, e não apenas pelo hukou. Assim como o capitalismo racial nos Estados Unidos produz resultados sociais racistas sem uma hierarquia racial formal, a China está em uma trajetória de ossificação da desigualdade social, mas com importância reduzida para a hierarquia de status maoísta residual.
No contexto da competição hipercapitalista da China contemporânea, a abolição do hukou é um passo necessário, mas cada vez mais insuficiente, para garantir os meios de sobrevivência e prosperidade — sem condições.
Republicado de positions politics.
Colaborador
Eli Friedman é autor de Insurgency Trap: Labor Politics in Postsocialist China. Ele leciona na Universidade Cornell.
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