Jared Abbott e Stephanie McNulty
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| Ao experimentar a democracia participativa, o Peru aprendeu que abrir as portas para a participação não basta; é preciso investir recursos significativos para atrair mais pessoas a atravessá-las. Políticos socialistas eleitos, como Zohran Mamdani, deveriam tomar nota disso. (Angela Weiss / AFP via Getty Images) |
A trajetória de Zohran Mamdani como prefeito de Nova York despertou esperanças de uma democracia mais vigorosa e profunda, além de levantar uma questão que desafia prefeitos progressistas em toda parte: como transformar a energia da base popular — que os conduziu ao cargo — em um movimento sustentado de mudança. Em nosso novo livro, The Power and Perils of Participatory Democracy: Participatory Budgeting and Democracy in Peru, oferecemos várias respostas a essa pergunta, equilibrando o otimismo ingênuo e o cinismo desnecessário.
O Peru, como documentamos, pode ser considerado "o lugar mais participativo da Terra". Desde o retorno da democracia, no início dos anos 2000, o país criou milhares de instituições participativas em níveis local e regional, envolvendo cidadãos comuns em decisões que vão desde gastos com infraestrutura até o planejamento urbano — não apenas em algumas cidades exemplares aqui e ali, mas em um sistema instituído nacionalmente que abrange milhares de municípios. Dedicamos duas décadas ao estudo desse fenômeno.
Nossa conclusão central servirá tanto para encorajar quanto para trazer humildade aos prefeitos progressistas de hoje: a democracia participativa funciona, mas não da maneira que seus defensores mais ambiciosos esperavam.
O Peru, como documentamos, pode ser considerado "o lugar mais participativo da Terra". Desde o retorno da democracia, no início dos anos 2000, o país criou milhares de instituições participativas em níveis local e regional, envolvendo cidadãos comuns em decisões que vão desde gastos com infraestrutura até o planejamento urbano — não apenas em algumas cidades exemplares aqui e ali, mas em um sistema instituído nacionalmente que abrange milhares de municípios. Dedicamos duas décadas ao estudo desse fenômeno.
Nossa conclusão central servirá tanto para encorajar quanto para trazer humildade aos prefeitos progressistas de hoje: a democracia participativa funciona, mas não da maneira que seus defensores mais ambiciosos esperavam.
O poder: Instituições participativas trazem resultados
Nosso veredikt empírico é claro: o orçamento participativo e instituições correlatas comprovadamente melhoram a vida democrática local, mesmo quando enfrentam sérios obstáculos estruturais. As instituições participativas do Peru ampliaram o engajamento cívico, melhoraram a capacidade de resposta do governo e elevaram, de forma mensurável, o bem-estar dos cidadãos. Não são conquistas triviais.
As determinações legais são de suma importância. Quando os processos participativos contam com recursos adequados, continuidade e integração aos ciclos orçamentários anuais, os cidadãos participam com mais frequência e os governos respondem de maneira mais significativa às suas contribuições, resultando tanto em melhores condições de vida quanto em uma democracia mais robusta.
Isso aborda diretamente um desafio enfrentado por todo prefeito progressista. O célebre processo de orçamento participativo de Porto Alegre — considerado por décadas o padrão-ouro global de democracia participativa municipal bem-sucedida — acabou sendo desmantelado quando um prefeito hostil assumiu o poder e simplesmente o encerrou. Essa é uma vulnerabilidade central da governança participativa: sua força depende de um Executivo comprometido; contudo, quando essa liderança desaparece, nem mesmo o ativismo mais empenhado em defesa da democracia participativa pode ser suficiente para salvá-la. A resposta do Peru foi incorporar a participação à legislação nacional, conferindo-lhe alcance e longevidade, ainda que isso tenha limitado o vigor e o dinamismo do programa.
Documentamos também uma dinâmica que deve servir de incentivo aos prefeitos progressistas: a participação gera mais participação. Cidadãos que se envolvem no orçamento participativo tornam-se mais ativos civicamente de modo geral, e as organizações da sociedade civil tornam-se mais densas e capacitadas onde as instituições participativas são mais fortes. O engajamento em uma esfera transborda para outras, construindo o tipo de cidadania organizada que fortalece uma administração progressista ao longo do tempo.
Os riscos: O que pode dar errado
Somos igualmente francos quanto às falhas da democracia participativa. As instituições participativas do Peru apresentaram qualidade muito desigual, e nossa pesquisa cataloga suas patologias comuns: exigências burocráticas onerosas para o cadastramento, que excluem comunidades pobres e sub-representadas; alcance limitado, permitindo que os mesmos grupos organizados controlem o processo; reuniões mal conduzidas, nas quais um pequeno grupo de oradores monopoliza a discussão; e uma desconexão entre as prioridades definidas pelos cidadãos durante o processo e as decisões finais de gastos dos governos locais.
Essas falhas têm implicações diretas para as cidades dos Estados Unidos administradas até mesmo por progressistas bem-intencionados. As pessoas estão cansadas e céticas em relação a intermináveis "sessões de escuta". A participação sem consequências vinculantes, sem transparência e sem esforços deliberados para incluir uma ampla gama de vozes geralmente deixadas de fora da conversa serve mais para desestimular do que para mobilizar.
Nossas conclusões sobre representação são particularmente reveladoras e preocupantes. Sem regras explícitas que priorizem grupos tradicionalmente excluídos da tomada de decisões políticas, as instituições participativas tendem a reproduzir as desigualdades existentes. Abrir as portas para a participação não basta; os governos precisam investir recursos significativos para atrair mais pessoas para esse processo.
A lição mais importante sobre a estruturação dessas iniciativas diz respeito à integração. Gianpaolo Baiocchi, que estuda a democracia participativa na América Latina e na Europa e integrou o comitê de transição de Mamdani, argumenta que os processos participativos só trazem resultados quando estão conectados a decisões institucionais reais e quando as assembleias detêm poder efetivo sobre orçamentos e serviços, em vez de funcionarem apenas como consultas simbólicas paralelas à atuação do governo.
Nosso trabalho sobre o orçamento participativo no Peru confirma as observações de Baiocchi. Os processos participativos peruanos nunca foram efetivamente integrados ao planejamento municipal mais amplo e de longo prazo, nem ampliados para conectar a participação local às decisões regionais e nacionais — algo que diversas experiências conduzidas pelo Partido dos Trabalhadores (PT) no Brasil demonstraram ser possível. Além disso, os esforços de mobilização deixaram muito a desejar: o alcance limitado permitiu o domínio dos mesmos grupos organizados; a falta de informação manteve a maioria dos cidadãos alheia ao processo; e a dinâmica deliberativa acabou reproduzindo as desigualdades que deveria superar.
Inovações locais não conseguem salvar a democracia nacional
Um argumento central do nosso livro diz respeito ao que chamamos de paradoxo democrático do Peru. Apesar de duas décadas de instituições participativas com impacto local, o Peru continua sendo uma das democracias mais instáveis da América Latina, com nove presidentes em uma década — quatro deles apenas desde o final de 2025 —, um presidente de direita recém-empossado cujo pai governou o país como ditador e morreu condenado por crimes contra os direitos humanos, e um apoio público alarmantemente baixo à democracia como sistema político. A democracia participativa local gerou melhorias reais, mesmo enquanto a democracia em nível nacional se deteriora.
Nossa conclusão é clara: instituições participativas podem fortalecer a democracia local, mas não podem substituir instituições políticas nacionais saudáveis nem reverter o retrocesso democrático impulsionado pela corrupção e pela concentração de poder nas mãos das elites.
A inovação democrática local deve ser buscada simultaneamente — e não em substituição — ao trabalho mais árduo de construir organizações políticas duradouras e conquistar o poder em níveis mais elevados. A Nova York de Mamdani é um exemplo poderoso, mas seu sucesso dependerá não apenas de quão bem sua administração governa a cidade, mas também de o movimento que o levou ao poder continuar crescendo. A democracia participativa local pode servir como campo de treinamento e base de poder para esse projeto maior, mas não pode substituí-lo.
Nossas duas décadas de pesquisa sobre democracia participativa no Peru resultaram em um relato detalhado do que funciona, do que falha e por quê. Instituições participativas podem melhorar a qualidade da democracia, melhorar a vida das pessoas e construir a cidadania organizada capaz de sustentar uma administração progressista em condições hostis — mas apenas quando são bem desenhadas, contam com recursos adequados e estão genuinamente integradas à tomada de decisões do governo. As lições difíceis aprendidas no Peru são aquelas que prefeitos progressistas de outros lugares fariam bem em assimilar antes de repeti-las.
Colaboradores
Jared Abbott é pesquisador do Center for Working-Class Politics e colaborador da Jacobin e da Catalyst: A Journal of Theory and Strategy.
Stephanie McNulty é professora no Franklin & Marshall College. Ela é coautora do livro The Power and Perils of Participatory Democracy.
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