Tom Long e Stewart Patrick
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| Uma rua sem energia elétrica em Havana, Cuba, julho de 2026 Norlys Perez / Reuters |
Desde que o presidente dos EUA, Donald Trump, retornou ao cargo, nenhum Estado foi pequeno demais para acabar na sua mira. Em seu discurso de posse, em janeiro de 2025, Trump prometeu retomar o Canal do Panamá e adquirir a Groenlândia, região pouco povoada. Essa postura ameaçadora em relação a Estados de pequeno e médio porte intensificou-se em 2026, com uma operação espetacular para remover o presidente da Venezuela e um bloqueio de petróleo a Cuba. Irritado com as críticas do Papa à sua política externa, Trump chegou a atacar verbalmente o Papa Leão XIV, soberano da minúscula Cidade do Vaticano.
A abordagem do presidente, baseada na ideia de que "a força dita o direito", é a manifestação mais recente de uma tendência alarmante: a erosão das restrições ao comportamento das grandes potências. Como deixam claro a invasão não provocada da Ucrânia pela Rússia e o expansionismo da China no Mar do Sul da China, os Estados Unidos não são os únicos a exercer seu poder de forma coercitiva. Agora, com as grandes potências despedaçando a estrutura do direito e das instituições internacionais, restam pouquíssimos freios à intervenção e à conquista.
Os Estados menores do mundo são as maiores vítimas do caos decorrente do desmantelamento da ordem global. Como parceiros mais fracos em relações internacionais assimétricas, países tão distintos quanto Quênia, Paraguai e Cingapura não conseguem definir as regras unilateralmente e, muitas vezes, têm dificuldade em influenciá-las. Estados menores enfrentam barreiras econômicas crescentes, marginalização diplomática e choques intensificados, como a volatilidade dos mercados e eventos climáticos extremos. A economia mundial integrada, na qual poderiam encontrar nichos para se desenvolver, está se fragmentando. As organizações internacionais, que garantiam aos Estados menores um lugar à mesa e lhes permitiam alcançar públicos globais, estão enfraquecidas pela escassez de recursos e pela perda de legitimidade. Além disso, o esvaziamento da ajuda externa e dos bens públicos globais privou os Estados menores de mecanismos de proteção contra desastres.
Os dilemas enfrentados pelos Estados menores também são de extrema importância para as grandes potências. Grandes potências podem impor sua vontade para alcançar o sucesso — como os Estados Unidos fizeram no Panamá, onde a pressão de Washington levou à revisão da atuação de operadores portuários ligados à China nas proximidades do canal, e na Venezuela, cuja liderança recém-apoiada pelos EUA abriu a indústria petrolífera do país a empresas norte-americanas. No entanto, manter a coerção é custoso e traz o risco de atolar as potências fortes nos assuntos das nações mais fracas. Como ocorre hoje em Cuba, a coerção exercida por grandes potências pode desencadear uma catástrofe social e econômica sem um desfecho político claro. O fracasso em atingir os objetivos iniciais frequentemente coloca as grandes potências em uma trajetória perigosa rumo a intervenções cada vez mais onerosas.
Mitigar os riscos enfrentados por Estados menores exigirá que países de todos os portes invistam no sistema internacional, em vez de simplesmente buscarem extrair benefícios dele. Os Estados Unidos devem utilizar seus recursos e sua influência para reformar as instituições internacionais, e não para rompê-las. Estados menores também precisam atuar coletivamente para impedir a atrofia dessas organizações internacionais, visto que elas oferecem um escudo vital contra a voracidade das grandes potências. Paralelamente, esses Estados menores precisarão investir em suas capacidades diplomáticas e aproveitar oportunidades para promover interesses comuns.
Os bens públicos globais providos pelos Estados Unidos — como o apoio a organizações internacionais e a assistência em casos de desastres naturais e crises econômicas — nunca foram atos de caridade; tratava-se de uma aposta certeira de que um sistema relativamente estável e aberto sustentaria as alianças, as parcerias e a prosperidade norte-americanas. Estados menores estão integrados às cadeias globais de valor, funcionam como centros financeiros, atuam em pontos estratégicos de estrangulamento logístico e oferecem possibilidades de instalação de bases. Isso é particularmente verdadeiro hoje, momento em que os Estados Unidos travam uma disputa geopolítica com a China, que busca assiduamente conquistar o apoio da maioria dos membros da ONU. Em última análise, uma superpotência que agita as águas ao redor de Estados menores acabará vendo as ondas chegarem à sua própria costa.
A ORDEM QUE EXISTIA
A ordem internacional criada ao final da Segunda Guerra Mundial foi benéfica para os Estados menores, oferecendo-lhes normas de segurança, oportunidades de serem ouvidos, abertura econômica, previsibilidade relativa e até mesmo uma certa medida de proteção global. Novos países surgiram do colapso dos impérios coloniais, integrando uma Organização das Nações Unidas que reconhecia sua igualdade soberana e integridade territorial. Na década de 1980, o número de membros da ONU havia mais do que triplicado, passando de 51 para 159. Após uma nova expansão no período pós-Guerra Fria, esse número saltou para 193. A maioria dos novos integrantes eram Estados de pequeno e médio porte — países que agora enfrentam as maiores pressões decorrentes de crises globais interconectadas.
Ninguém duvidava da persistência de assimetrias de poder e privilégios na ordem do pós-guerra, exemplificados pelos cinco membros permanentes do Conselho de Segurança da ONU com poder de veto e por um clube nuclear fechado a novos integrantes. No entanto, o direito internacional ajudava a proteger os países mais fracos. Como observou com perspicácia o ex-presidente da Estônia, Lennart Meri, no final da década de 1990: "A arma nuclear dos pequenos Estados é o direito internacional". A Carta da ONU codificou normas defendidas pelos Estados menores, incluindo a proteção da integridade territorial dos países e a consagração do princípio da não intervenção nos assuntos internos de outras nações. Embora nem sempre respeitadas com perfeição, as normas e leis internacionais obrigavam os agressores a justificar suas ações sempre que violavam tais regras. Elas exerciam uma influência moderadora.
As organizações internacionais protegiam os Estados menores contra o exercício desenfreado do poder e ampliavam sua influência diplomática. Estados menores chegaram a organizar seus próprios grupos — como o Fórum da ONU sobre Pequenos Estados, que conta com cerca de 108 membros — para fortalecer sua voz nas negociações da ONU. Acordos de bastidores entre as potências podiam até prevalecer, mas os pequenos podiam denunciar tais acordos perante uma audiência global, gerando pressão pública em prol de suas causas. Suas vozes e votos tinham peso. A Campanha Internacional para Abolir as Armas Nucleares — liderada pela Áustria, Costa Rica e Irlanda, entre outros — e o parecer consultivo da Corte Internacional de Justiça sobre mudanças climáticas, impulsionado pelo pequeno Vanuatu, ajudaram a moldar o debate público.
Os Estados menores do mundo são as maiores vítimas do caos resultante do desmantelamento da ordem global.
A ordem internacional do pós-guerra também proporcionava abertura e previsibilidade, permitindo que pequenos países sobrevivessem e prosperassem. Em uma economia mundial aberta, até mesmo estados muito pequenos encontraram espaço para desenvolver vantagens comparativas, tornando-se, em média, mais ricos do que seus pares de maior porte. O Catar investiu pesadamente para se tornar um exportador de gás natural liquefeito, um investidor global e um polo regional — conquistas que agora correm risco. Protegido por instituições de comércio internacional, o Chile diversificou seus vínculos econômicos, apenas para se ver pressionado pelos Estados Unidos a escolher um lado na crescente disputa entre americanos e chineses.
Um mosaico de bens públicos e programas globais ofereceu aos estados menores auxílio na preparação e na resposta a choques que eles teriam dificuldade em enfrentar sozinhos. Sistemas globais de monitoramento, frequentemente ancorados em agências científicas dos EUA, emitiam alertas antecipados sobre desastres iminentes ao rastrear doenças, condições climáticas extremas, tempestades destrutivas e até mesmo icebergs. Quando ocorriam tragédias, governos e organizações internacionais colaboravam com a sociedade civil para responder à situação. Durante crises financeiras, as instituições de Bretton Woods — assim como inúmeras outras agências de desenvolvimento — ofereciam uma tábua de salvação aos estados menores.
A ordem estabelecida após 1945 estava repleta de hipocrisias, desigualdades e heranças históricas — passando longe de ser o "melhor dos mundos possíveis" de Pangloss. No entanto, ao evoluir ao longo de sete décadas, essa ordem proporcionou estabilidade, legitimidade e segurança suficientes para tornar o mundo mais seguro para os estados menores do que os sistemas internacionais anteriores haviam conseguido.
CERTEZAS DESAPARECENDO
As certezas da ordem pós-1945 praticamente desapareceram. Na ausência de uma cooperação internacional forte baseada em regras e procedimentos partilhados, a concorrência entre grandes potências está a provocar deserções e acordos paralelos entre países pequenos. Estas proporcionam ganhos e protecção a curto prazo, mas a longo prazo enfraquecem o que tinha sido um sistema mais benéfico. Agindo como uma “hegemonia predatória”, como Stephen M. Walt descreveu nestas páginas, os Estados Unidos desonestos descartam agora regras e instituições que não servem os seus fins imediatos. Graças à perturbação e à imprevisibilidade de Trump, os mercados globais oscilam diariamente, forçando os estados mais pequenos a navegar em turbulências constantes.
Hoje, os estados mais pequenos enfrentam barreiras económicas impostas. A tarifa média dos EUA aumentou de menos de três por cento para 13,7 por cento, e alguns estados foram atingidos com taxas muito mais elevadas e incapacitantes. Um deles é o Lesoto, um país com um PIB per capita de cerca de 1.000 dólares; em Abril de 2025, os Estados Unidos anunciaram tarifas de 50% destinadas à sua indústria de denim, provocando congelamentos de fábricas e despedimentos entre uma força de trabalho vulnerável, maioritariamente feminina. No passado, as nações comerciais lesadas poderiam ter defendido a sua causa perante a Organização Mundial do Comércio. Mas a OMC foi neutralizada pela discórdia entre grandes potências e pelas medidas dos EUA para paralisar o seu órgão de resolução de litígios, inclusive bloqueando a nomeação de novos juízes de recurso.
Mesmo algumas inovações de governação global anunciadas como uma representação alargada – como a expansão dos BRICS (cujos primeiros cinco membros foram o Brasil, a Rússia, a Índia, a China e a África do Sul) para 11 membros – têm implicações preocupantes para os estados mais pequenos. À medida que o poder de tomada de decisão passa do sistema universal da ONU para quadros “minilaterais” exclusivos, os estados mais pequenos são deixados de fora. Da mesma forma, a diplomacia de potência média agora defendida por países como o Canadá, a Indonésia e a Turquia para promover interesses comerciais, tecnológicos e de segurança partilhados vai em ambos os sentidos. Estas coligações podem constituir uma alternativa ao domínio das grandes potências, mas podem ainda ignorar ou mesmo intimidar os países mais pequenos.
Entretanto, a norma global contra a agressão está no seu ponto mais fraco desde a Segunda Guerra Mundial. Após a invasão da Ucrânia pela Rússia, em 2022, e a contínua expansão de postos militares avançados da China em formações rochosas e ilhas no Mar da China Meridional, os Estados Unidos têm emitido ameaças e conduzido ações militares sem sequer acenar para o direito internacional. Desde o regresso de Trump à Casa Branca, os Estados Unidos ameaçaram a soberania do Canadá e a integridade territorial ou inviolabilidade da Colômbia, México, Panamá e Dinamarca (através de ameaças à Gronelândia). Raptou um chefe de Estado na Venezuela e ajudou a matar outro no Irão, sem qualquer pretensão de legalidade. A desordem está se espalhando. Israel tem sido desenfreado nas suas campanhas militares em Gaza e no Líbano. Mesmo enquanto o Paquistão procura mediar o fim dos combates no Irão, continua a sua própria “guerra aberta” contra o Afeganistão, sem resposta ou repercussão das grandes potências.
Muitos dos bens públicos globais dos quais os Estados mais pequenos dependem há muito tempo estão a desaparecer. A ajuda oficial ao desenvolvimento caiu quase um quarto em 2025 – e continua a cair à medida que os Estados Unidos e outros doadores recuam drasticamente. Para agravar a situação, Washington reduziu o apoio político e financeiro às organizações internacionais, destruindo o que resta da rede de segurança global. Os custos são mais claros para os pequenos países insulares em desenvolvimento, triplamente ameaçados pela inacção climática, pelos sistemas de alerta de tempestades falidos e pela diminuição dos fundos para ajuda e recuperação de catástrofes. No futuro, os Estados Unidos, a China e outras potências provavelmente vincularão os empréstimos internacionais a garantias de mercadorias, consistente com as práticas de empréstimo de Pequim e com a supervisão dos EUA da indústria petrolífera da Venezuela pós-Maduro, o que afetará ainda mais a autonomia dos estados mais pequenos.
UNIR FORÇAS
Diante dessas ameaças existenciais, os Estados menores devem seguir o conselho frequentemente atribuído a Benjamin Franklin: se não se mantiverem unidos, certamente serão enforcados separadamente. Em questões específicas, os interesses dos Estados menores divergirão e poderão até entrar em conflito. Firmar um acordo paralelo com o governo Trump pode parecer mais seguro e garantido do que buscar uma ação coletiva incerta. No entanto, os Estados menores têm um interesse primordial em construir um mundo baseado em regras, em vez de se curvarem à lei do mais forte. Eles fariam bem em demonstrar seu compromisso com a ordem internacional aumentando as contribuições para organizações internacionais e compensando os cortes realizados pelos EUA. Graças ao aumento da renda em muitos Estados menores nas últimas décadas, países que não são grandes potências têm capacidade para investir mais recursos.
Ao trabalharem coletivamente — especialmente por meio de órgãos que adotam o princípio de "um Estado, um voto", como a ONU, e de instituições regionais como a Associação de Nações do Sudeste Asiático (ASEAN) —, os Estados menores podem ajudar a reconstruir um sistema internacional mais resiliente. Eles podem tentar cobrar responsabilidade do Conselho de Segurança, inclusive por meio de iniciativas como a "iniciativa do veto" — uma resolução da Assembleia Geral da ONU de 2022, liderada pelo microestado de Liechtenstein, que exige que os membros permanentes justifiquem publicamente suas decisões de veto. Nas negociações climáticas, que para muitos representam uma questão de sobrevivência, os Estados menores podem unir forças para obter visibilidade e influência que superem em muito o seu peso econômico e militar. Nas últimas três décadas, a Aliança dos Pequenos Estados Insulares — uma coalizão que hoje conta com 39 países — fez exatamente isso, formulando posições conjuntas e moldando as negociações climáticas multilaterais.
Os Estados menores também precisam aprimorar suas capacidades diplomáticas. Essa não será uma tarefa simples, visto que a maioria não dispõe de recursos para manter embaixadas em todo o mundo nem de pessoal suficiente para participar de todas as reuniões dos inúmeros órgãos da ONU. Eles devem se especializar e exercer liderança em nichos específicos, inclusive criando suas próprias coalizões voltadas para temas determinados. A Organização dos Estados do Caribe Oriental, por exemplo, que engloba alguns dos menores países do mundo, reúne recursos para garantir uma representação conjunta mais eficaz no exterior. Esse modelo pode ser expandido e replicado.
Os Estados menores têm um interesse primordial em construir um mundo baseado em regras.
Além disso, os Estados menores precisarão se tornar mais hábeis em estratégias de mitigação de riscos e diversificação de alianças. No Hemisfério Ocidental, muitos países reagiram à forma como Trump explorou a predominância dos EUA nos últimos dois anos alinhando-se imediatamente aos Estados Unidos. Esse impulso é compreensível, mas, em última análise, contraproducente, pois aprofunda a dependência de Washington e deixa a região mais sujeita aos caprichos futuros dos EUA. Seria mais estratégico diversificar parcerias intra e inter-regionais, idealmente longe dos holofotes de uma potência hegemônica de comportamento imprevisível. Buscar o multialinhamento, sempre que possível, também pode aumentar o poder de negociação de Estados menores e ampliar suas opções. A ASEAN, por exemplo, transformou a competição geopolítica e econômica entre EUA e China em vantagem própria, como se observa no fórum "ASEAN Plus Three" (ASEAN Mais Três), no qual a associação define a pauta de reuniões conjuntas com China, Japão e Coreia do Sul. Com base nesses diálogos, a ASEAN liderou a criação da Parceria Econômica Regional Abrangente (RCEP), que reúne quinze economias da Ásia e da Oceania no maior acordo de livre comércio do mundo.
Ao mesmo tempo, Estados menores precisam aprimorar sua diplomacia transacional, estabelecendo relações com potências mais fortes que promovam seus próprios interesses materiais. A diplomacia bilateral sempre coexistiu com a ordem multilateral. O governo Trump foi amplamente criticado por subordinar o idealismo americano à "arte do negócio". No entanto, países de pequeno e médio porte que ocupam posições estratégicas ou controlam o acesso a materiais críticos não devem hesitar em explorar essa vantagem, tanto para promover interesses específicos quanto para consolidar normas mais amplas em acordos bilaterais. No último ano, muitos países fora do grupo das grandes potências — incluindo Argentina, Equador, Malásia, Paraguai, Peru e Filipinas — exploraram ou assinaram acordos sobre minerais com os Estados Unidos. Quando bem conduzidos, tais acordos podem gerar benefícios mútuos sem comprometer as regras internacionais.
O que o primeiro-ministro canadense Mark Carney chamou de "o fim de uma ficção agradável e o início de uma realidade dura" atinge com mais força os Estados menores. A erosão da ordem internacional traz riscos crescentes. Contudo, esses países não estão impotentes. Ao trabalharem juntos, por meio de ação coletiva e diplomacia astuta, eles podem continuar a sobreviver e prosperar.
TOM LONG é professor de Relações Internacionais na Universidade de Warwick e autor do livro A Small State’s Guide to Influence in World Politics.
STEWART PATRICK é pesquisador sênior e diretor do Programa de Ordem Global e Instituições no Carnegie Endowment for International Peace.
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