Reid Pauly e Matthew Cebul
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| O presidente dos EUA, Donald Trump, falando à mídia em Orly, França, junho de 2026 Evelyn Hockstein/Reuters |
Em seu segundo mandato, o presidente dos EUA, Donald Trump, delineou grandes ambições diplomáticas. Ele prometeu trazer paz à Ucrânia e a Gaza, buscou impedir que o Irã obtivesse uma bomba nuclear, empenhou-se em dezenas de novos acordos comerciais, exigiu cooperação de países latino-americanos em questões de migração e tráfico de drogas e pressionou parceiros dos EUA a contribuírem mais para a própria defesa. Para alcançar esses objetivos, Trump frequentemente recorreu à coerção. Somente neste mandato, ele fez ameaças — tanto econômicas quanto militares — contra pelo menos 20 países, alguns deles aliados dos EUA.
No entanto, repetidas vezes, os esforços coercitivos do governo foram frustrados. A guerra da Rússia contra a Ucrânia continua em curso. Apenas alguns poucos acordos comerciais foram assinados, e as tarifas impostas pelos EUA permanecem elevadas. Ameaças de anexar a Groenlândia e o Canadá serviram apenas para afastar parceiros dos EUA. Mais recentemente, após o fracasso de sua campanha de "pressão máxima" econômica em forçar o Irã a fazer concessões sobre seus programas de mísseis balísticos e nucleares, Trump partiu para o confronto bélico direto. Teerã, porém, manteve-se firme, assegurando um novo nível de controle sobre o tráfego marítimo no Estreito de Ormuz; com a quebra do cessar-fogo, o conflito na região do estreito foi retomado.
O paradoxo é evidente: Trump dedica-se excepcionalmente à coerção como ferramenta central de política externa, mas é um de seus praticantes menos eficazes. O problema reside na confusão que Trump faz entre coerção — uma estratégia de política externa que exige nuances — e beligerância ou demonstrações brutas de força. Contudo, uma coerção eficaz requer mais do que ameaças agressivas. Na verdade, a abordagem de Trump torna menos provável que os oponentes cedam às suas exigências, tanto por revelar os limites da capacidade e da determinação dos EUA quanto por minar a credibilidade das garantias americanas de que os alvos serão poupados caso concordem com as imposições.
Os esforços coercitivos contraproducentes de Trump estão minando o verdadeiro poder de coerção dos Estados Unidos. A menos que administrações futuras — e o Congresso — ajam para reverter esse dano, ironicamente, um presidente fascinado pela coerção terá prejudicado a capacidade dos EUA de utilizá-la de forma eficaz nos anos vindouros.
FAÇA ISSO OU SOFRA AS CONSEQUÊNCIAS
Quando um Estado emprega uma estratégia de coerção, ele utiliza ameaças de punição (como sanções, tarifas ou ataques aéreos) para tentar alterar o comportamento de outro Estado. Ao flagrar outro país construindo um reator nuclear secreto, por exemplo, ele pode forçar o alvo a aceitar inspeções internacionais para evitar a destruição da instalação por meio de força militar. Ou pode pressionar um governo a cessar violações de direitos humanos para evitar as consequências de um embargo econômico. A coerção oferece uma escolha: obedecer às exigências de quem exerce a coerção ou sofrer as consequências.
Em um cenário ideal, não é necessário que quem exerce a coerção realmente concretize suas ameaças, pois os alvos cedem apenas com base na punição prevista. Na realidade, porém, às vezes é necessária uma demonstração de poder para provar que as ameaças são críveis e severas: a imposição de sanções, a mobilização de tropas ou a realização de ataques limitados podem fazer parte de uma estratégia coercitiva. No entanto, quando um Estado tenta alcançar o objetivo total de sua exigência inicial por meio de força bruta, a coerção fracassou — como, por exemplo, ao destruir a instalação nuclear via ataques aéreos depois que o Estado-alvo se recusou a desativá-la voluntariamente.
A maioria dos formuladores de políticas intui que a eficácia da coerção depende da força da ameaça. Eles presumem que os alvos fazem concessões quando a ameaça de punição é tão inegavelmente séria que não resta alternativa a não ser ceder. Mas ameaças isoladas são insuficientes para uma coerção bem-sucedida, pois mesmo ameaças altamente críveis falham se não forem condicionais. Para que a coerção funcione, o alvo deve confiar que conseguirá evitar o sofrimento caso cumpra as exigências. Como argumentou o economista Thomas Schelling décadas atrás, quem exerce a coerção não deve apenas ameaçar os alvos, mas também garantir-lhes que não serão punidos após mudarem seu comportamento.
Uma coerção eficaz exige mais do que ameaças agressivas.
A ênfase excessiva em ameaças é problemática para quem exerce a coerção, pois compromete as garantias oferecidas. Mesmo aqueles que agem com sinceridade enfrentam esse dilema: as medidas tomadas para reforçar a credibilidade de suas ameaças frequentemente minam a credibilidade de suas garantias. Por exemplo, a mobilização de forças militares aumenta a credibilidade da ameaça de utilizá-las, mas também traz o risco de sinalizar que o uso da força é inevitável e reduz o tempo de que o agente coercitivo dispõe para decidir entre entrar em guerra ou recuar. Pode parecer que Estados com forças militares poderosas seriam excelentes agentes de coerção. No entanto, contrariando a intuição, pesquisas mostram que a superioridade em poder militar não aumenta as chances de sucesso na coerção. Em um estudo sobre ameaças internacionais ocorridas entre 1918 e 2001, o cientista político Todd Sechser constatou que agentes coercitivos militarmente mais fortes do que seus alvos obtiveram o que exigiam em 36% dos casos, em comparação com uma média de cerca de 41% para o conjunto dos Estados. Outro exemplo desse dilema das garantias ocorre quando Estados que exercem coerção formam coalizões: eles podem aumentar a severidade de certas punições, como sanções. Contudo, a formação de coalizões coercitivas também dificulta a suspensão dessas sanções, enfraquecendo a credibilidade das ofertas de alívio. Além disso, a multiplicidade de exigências por parte dos agentes coercitivos pode dificultar que o Estado-alvo ofereça concessões claras.
Apesar da necessidade de equilíbrio, os formuladores de políticas dos EUA há muito privilegiam as ameaças em detrimento das garantias. Da era Reagan à administração Biden, os documentos de estratégia de segurança nacional — que servem como indicadores aproximados da sinalização diplomática dos EUA — mencionaram ameaças 13 vezes mais frequentemente do que expressaram garantias. Essa dependência excessiva de ameaças enfraqueceu a credibilidade das garantias dos EUA, prejudicando os esforços de coerção de Washington. Adversários frequentemente demonstram esperar punições incondicionais por parte dos Estados Unidos. Em meados da década de 1990, por exemplo, o ditador iraquiano Saddam Hussein expôs seu dilema aos conselheiros: o Iraque poderia suportar as sanções lideradas pelos EUA e, ao mesmo tempo, concordar com inspeções em busca de armas de destruição em massa, ou suportar essas mesmas sanções sem as inspeções. Ao não vislumbrar qualquer oportunidade de escapar da punição, Hussein simplesmente cessou a cooperação, e os esforços de coerção dos EUA fracassaram. O fracasso da estratégia de coerção do governo Trump agravou consideravelmente esse problema de longa data na política externa dos EUA.
O VALENTÃO DA VIZINHANÇA
Em seu primeiro mandato, Trump tentou empregar coerção tanto econômica quanto militar — notadamente com as ameaças de lançar "fogo e fúria" sobre a Coreia do Norte em 2017 e o assassinato do general iraniano Qasem Soleimani em 2020 —, mas tais iniciativas foram relativamente limitadas e conduzidas em paralelo a outros instrumentos da arte de governar. Em seu segundo mandato, contudo, a doutrina de política externa de Trump seguiu um axioma simples: ameaçar sempre. Ele rejeitou elementos não coercitivos e de soft power do arsenal da política externa — como demonstram o desmantelamento da Agência dos EUA para o Desenvolvimento Internacional (USAID) e as demissões em massa no Departamento de Estado — em favor de intimidar aliados e adversários com ameaças de tarifas, sanções e força militar. A extorsão agressiva praticada por Trump contra parceiros da OTAN, tanto em questões comerciais quanto territoriais, revela uma preferência por obter concessões imediatas em vez de construir relacionamentos para o futuro.
Sempre que encontrou resistência às suas exigências coercitivas, Trump não hesitou em acionar as forças armadas dos EUA. Isso inclui ataques aos Houthis no Iêmen em 2025, após as investidas do grupo contra rotas de navegação no Mar Vermelho; a captura do presidente venezuelano Nicolás Maduro, em janeiro, para garantir o controle do petróleo do país; ataques contínuos contra supostos narcoterroristas no Caribe; e o início de um conflito prolongado no Irã. Essas operações militares de força bruta geralmente ocorriam após o fracasso de tentativas de coerção. Maduro não se rendeu, então Trump autorizou sua captura; o Irã não abriu mão de suas instalações de enriquecimento de urânio, então Trump as bombardeou. Apesar das crescentes críticas internas e internacionais, seu apetite por conflitos parece não ter diminuído. Neste ano, Trump continuou a fazer ameaças contra o Canadá, Cuba, Dinamarca e outros países.
Essa abordagem é melhor descrita como beligerância: a política externa de Trump utiliza ameaças belicosas como primeira opção. A beligerância constitui uma estratégia de coerção ineficaz por vários motivos. O primeiro é que a força militar tem limites, e expor esses limites pode encorajar adversários a resistir. O objetivo final da coerção é obter o resultado desejado sem recorrer à força — convencer o alvo de que o custo do desafio é proibitivo, sem precisar provar isso na prática. Quando aqueles que exercem a coerção são forçados a concretizar suas ameaças, precisam demonstrar que são realmente capazes de tornar a punição dolorosa demais para o alvo suportar. Se o agente coercitivo se mostra incapaz de sustentar suas palavras com ações, ou se o alvo se revela mais resiliente do que o previsto, a coerção fracassa.
O contraste entre as operações militares de Trump na Venezuela e no Irã ilustra a diferença entre sucesso e fracasso. A incursão que capturou Maduro revelou que as forças armadas dos EUA podiam executar operações diretas e precisas contra a liderança venezuelana recalcitrante a um custo mínimo. O regime sucessor de Delcy Rodríguez atendeu às exigências de Trump para evitar sofrer o mesmo destino de Maduro — ou algo pior. No Irã, contudo, a guerra revelou as limitações americanas. A geografia iraniana, bem como seus drones e minas, impediram os Estados Unidos de impedir que Teerã fechasse o Estreito de Ormuz; além disso, a alta nos preços do petróleo e a redução dos estoques americanos de interceptadores de mísseis tornaram arriscado para Washington comprometer-se com um conflito militar prolongado. Isso encorajou o Irã a resistir às exigências dos EUA, e é provável que concessões nucleares que Teerã talvez tivesse considerado antes da guerra estejam agora fora de cogitação.
A política externa de Trump utiliza ameaças belicosas como primeiro recurso.
A emissão constante de ameaças também resulta em mais recuos. Em diversas ocasiões, Trump decidiu não levar adiante ameaças ao se deparar com custos elevados. Ele revogou tarifas sobre importações chinesas depois que Pequim ameaçou setores-chave dos EUA ao suspender a exportação de minerais de terras raras. Da mesma forma, o Secretário de Estado dos EUA, Marco Rubio, foi forçado a recuar da ameaça de Trump de anexar a Groenlândia à força, depois que a Dinamarca mobilizou tropas para defendê-la, colocando em risco a coesão da OTAN. Esse padrão de fazer grandes ameaças e depois recuar mina a capacidade de coerção dos EUA ao incentivar o desafio: os oponentes aprendem que a melhor maneira de enfrentar Trump é não demonstrar fraqueza e ameaçar com represálias severas.
A maior falha na abordagem de Trump à coerção é a forma como ele negligencia oferecer garantias críveis de que suas punições podem ser evitadas. Uma característica marcante da política externa do segundo governo Trump é a ênfase no poderio e na letalidade dos EUA, acompanhada pela rejeição de quaisquer restrições à capacidade americana de usar a força. As alegações de Trump sobre um poder executivo irrestrito caminham lado a lado com sua proposta de orçamento de US$ 1,5 trilhão para o chamado Departamento de Guerra. Tal militarização pode tornar as ameaças dos EUA mais críveis, mas também gera dúvidas sobre as garantias americanas de que as ameaças seriam retiradas caso o alvo cedesse às exigências de Trump. Com os Estados Unidos tão dispostos a usar força militar, os oponentes precisam considerar o risco de que concessões levem simplesmente à retomada de táticas de pressão.
A reputação pessoal de Trump também prejudica a credibilidade de suas garantias coercitivas. Líderes globais têm poucos motivos para acreditar que o presidente dos EUA — amplamente visto como alguém que age de forma intimidadora — cumprirá sua palavra. Em vez disso, eles preveem que ele responderá a concessões com novas exigências. Trump descumpriu compromissos dos EUA com instituições multilaterais e com acordos anteriores sobre controle de armas nucleares, meio ambiente e comércio. Esse padrão de intransigência aplica-se inclusive a acordos que o próprio Trump negociou, como o Acordo Estados Unidos-México-Canadá. Em seu discurso no Fórum Econômico Mundial de Davos, em janeiro de 2026, o primeiro-ministro canadense Mark Carney reconheceu explicitamente essa dinâmica: se os países "esperam que a conformidade lhes garanta segurança", alertou ele, "isso não acontecerá". Sob a gestão de Trump, as ameaças americanas são vistas como uma armadilha em Teerã, como um estratagema em Pyongyang e como um dilema sem saída (Catch-22) nas capitais europeias. Esse enorme déficit de credibilidade constitui um forte incentivo para que os Estados-alvo — sejam aliados ou adversários — resistam à coerção dos EUA.
Além disso, os sucessos coercitivos que Trump de fato obtém tendem a ser vitórias de curto prazo e de custo excessivo — vitórias de Pirro —, e não conquistas duradouras. Se os países preveem que Trump descumprirá compromissos dos EUA, eles buscarão se precaver preparando-se discretamente para fazer o mesmo. Essa é a tensão fundamental que atualmente obstrui um acordo nuclear com o Irã. Mesmo antes da recente retomada das hostilidades, Teerã tinha bons motivos para acreditar que as ofensivas dos EUA seriam retomadas, independentemente do que Trump prometesse. Isso torna mais provável que o Irã busque desenvolver uma capacidade de dissuasão nuclear no futuro.
REPARANDO OS DANOS
A reputação de beligerância de Trump continuará a prejudicar suas ambições de negociar acordos durante o restante de sua presidência. A confiança é difícil de conquistar e fácil de perder, e o presidente dos EUA certamente perdeu grande parte dela ao redor do mundo. É provável também que a fraqueza coercitiva dos EUA persista mesmo após a saída de Trump, uma vez que aliados e adversários sentem-se agora compelidos a se precaver contra futuras administrações americanas que possam, da mesma forma, adotar uma política externa beligerante. Isso é particularmente verdadeiro dada a fragilidade demonstrada das salvaguardas institucionais destinadas a conter o presidente.
Esse é, portanto, o fruto amargo da política externa de Trump: ao recorrer rapidamente a ameaças e tratar com leviandade as garantias oferecidas, o presidente minou as qualidades vitais que permitem o sucesso da coerção. Para reparar esse dano, futuras administrações precisarão cultivar uma reputação de moderação para os EUA. Isso exigirá uma diplomacia minuciosa e uma rejeição explícita do militarismo desenfreado de Trump. Exigirá também a revitalização do Departamento de Estado e a recomposição da expertise diplomática perdida. No entanto, mesmo que futuros presidentes sigam esse caminho, nenhuma administração conseguirá recuperar, por conta própria, a credibilidade das garantias americanas. O Congresso também deve reforçar os limites à ação unilateral do Executivo, inclusive endurecendo as restrições aos poderes tarifários e reformando a Lei de Poderes de Guerra (War Powers Act) para impedir que presidentes iniciem conflitos armados sem o consentimento do Legislativo.
O objetivo não deve ser negar aos presidentes a capacidade de exercer coerção. Pelo contrário, deve ser garantir que os instrumentos coercitivos permaneçam eficazes quando necessários. Trump demonstrou que a "presidência imperial" mina o poder coercitivo, pois é incapaz de assumir compromissos críveis. O Congresso, portanto, deve salvar o Executivo de seus piores impulsos. Em última análise, a coerção pode ser uma ferramenta poderosa de influência. Mas a força, por si só, não garante o sucesso. Os líderes americanos precisam compreender que a coerção depende tanto do poder de oferecer garantias quanto do poder de ameaçar.
REID PAULY é Professor Assistente (cargo vinculado à cátedra do Diretor) de Segurança Nuclear e Políticas Públicas na Watson School of International and Public Affairs da Universidade Brown e autor de The Art of Coercion: Credible Threats and the Assurance Dilemma.
MATTHEW CEBUL é pesquisador no Ash Center for Democratic Governance and Innovation da Harvard Kennedy School e International Affairs Fellow (para o biênio 2026-27) no Council on Foreign Relations.
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