A batalha pelos BRICS

Por que o futuro do bloco moldará a ordem global

Alexander Gabuev e Oliver Stuenkel

Foreign Affairs

O presidente russo Vladimir Putin discursando em um fórum do BRICS em São Petersburgo, julho de 2024. Valeriy Sharifulin / Reuters

No final de outubro, o grupo de países conhecido como BRICS se reunirá na cidade russa de Kazan para sua cúpula anual. A reunião está programada para ser um momento de triunfo para seu anfitrião, o presidente russo Vladimir Putin, que presidirá esta reunião de um bloco cada vez mais robusto, mesmo enquanto ele processa sua guerra brutal na Ucrânia. A sigla do grupo vem de seus primeiros cinco membros — Brasil, Rússia, Índia, China e África do Sul — mas agora cresceu para incluir Egito, Etiópia, Irã e Emirados Árabes Unidos. A Arábia Saudita também participa das atividades do grupo, mas não se juntou formalmente. Juntos, esses dez países representam 35,6% do PIB global em termos de paridade de poder de compra (mais do que os 30,3% do G-7) e 45% da população mundial (o G-7 representa menos de dez por cento). Nos próximos anos, o BRICS provavelmente se expandirá ainda mais, com mais de 40 países expressando interesse em se juntar, incluindo potências emergentes como a Indonésia.

Putin poderá alegar que, apesar dos melhores esforços do Ocidente para isolar a Rússia após sua invasão em larga escala da Ucrânia, seu país não só está longe de ser um pária internacional, mas também é agora um membro fundamental de um grupo dinâmico que moldará o futuro da ordem internacional. Essa mensagem não é mera postura retórica, nem é simplesmente um testamento da diplomacia hábil do Kremlin com países não ocidentais ou do engajamento pragmático e egoísta desses países com a Rússia.

Como os Estados Unidos e seus aliados são menos capazes de moldar unilateralmente a ordem global, muitos países estão buscando aumentar sua própria autonomia cortejando centros alternativos de poder. Incapazes ou não dispostos a se juntar aos clubes exclusivos dos Estados Unidos e seus parceiros juniores, como o G-7 ou blocos militares liderados pelos EUA, e cada vez mais frustrados pelas instituições financeiras globais sustentadas pelos Estados Unidos, como o Fundo Monetário Internacional e o Banco Mundial, esses países estão ansiosos para expandir suas opções e estabelecer laços com iniciativas e organizações não americanas. O BRICS se destaca entre essas iniciativas como a mais significativa, relevante e potencialmente influente.

Desde a fundação do grupo, há 15 anos, vários analistas ocidentais previram seu fim. Seus membros eram muito diferentes uns dos outros, muitas vezes em desacordo sobre vários assuntos e espalhados pelo mundo — dificilmente a receita para uma parceria significativa. Mas o BRICS perdurou. Mesmo após o terremoto geopolítico global desencadeado pela invasão da Ucrânia pela Rússia e o aprofundamento das tensões entre a China e os Estados Unidos nos últimos anos, o interesse em se juntar ao BRICS só cresceu, com muitos países em desenvolvimento vendo o grupo como um veículo útil para navegar nos próximos anos.

Mas, apesar de seu fascínio, o clube deve lidar com uma fissura interna. Alguns de seus membros, principalmente China e Rússia, querem posicionar o grupo contra o Ocidente e a ordem global criada pelos Estados Unidos. A adição do Irã, um adversário inveterado dos Estados Unidos, apenas aprofunda a sensação de que o grupo está agora se alinhando em um lado de uma batalha geopolítica maior. Outros membros, notavelmente Brasil e Índia, não compartilham dessa ambição. Em vez disso, eles querem usar o BRICS para democratizar e encorajar a reforma da ordem existente, ajudando a guiar o mundo da unipolaridade desvanecida da era pós-Guerra Fria para uma multipolaridade mais genuína, na qual os países podem navegar entre blocos liderados pelos EUA e pela China. Esta batalha entre estados antiocidentais e não alinhados moldará o futuro do BRICS — com consequências importantes para a própria ordem global.

A BRICOLAGEM DO KREMLIN

A cúpula do BRICS em Kazan segue anos de esforços diplomáticos do Kremlin para transformar essa sopa de letrinhas de um grupo inicialmente preparado por analistas do Goldman Sachs em uma organização global proativa. Em 2006, a Rússia organizou a primeira reunião de ministros das Relações Exteriores do BRIC em Nova York durante a Assembleia Geral da ONU. Em junho de 2009, o presidente russo Dmitry Medvedev recebeu os líderes do Brasil, China e Índia para uma cúpula inaugural em Yekaterinburg. E em 2010, o grupo adicionou a África do Sul, completando a sigla como é conhecida hoje.

Quinze anos atrás, a crise financeira global que se originou nos Estados Unidos despertou o interesse no grupo BRIC. O fracasso dos reguladores americanos em evitar a crise e a ineficiência exposta das instituições de Bretton Woods — sem mencionar o crescimento espetacular sustentado da China enquanto as economias ocidentais se dabatiam — estimularam apelos para redistribuir o poder econômico global e a responsabilidade do Ocidente para o mundo em desenvolvimento. O BRICS foi o clube mais representativo a expressar esse sentimento. Naquela época, no entanto, Moscou e seus parceiros trabalharam amplamente para melhorar a ordem existente, não torpedeá-la. O BRICS anunciou o Novo Banco de Desenvolvimento (NDB) em 2014 para complementar as instituições internacionais existentes e estabelecer uma rede de segurança financeira que oferecesse liquidez caso qualquer um de seus membros enfrentasse dificuldades de curto prazo. O objetivo era complementar, não rivalizar, com o Banco Mundial e o FMI.

A Rússia viu maior propósito e valor no BRICS após a anexação da Crimeia em 2014, a guerra no leste da Ucrânia e as sanções ocidentais coordenadas contra a Rússia que se seguiram. A Rússia retratou a cúpula do BRICS que sediou em 2015 como um sinal de que não estava isolada e que o grupo poderia servir como uma alternativa ao G-7 — anteriormente o G-8, do qual a Rússia tinha acabado de ser expulsa. A sensação do Kremlin de que o BRICS pode ser um refúgio da hegemonia dominadora dos Estados Unidos só se tornou mais pronunciada desde a invasão da Ucrânia em 2022.

Os laços da Rússia com seus companheiros membros do BRICS, China e Índia, permitiram que o regime resistisse à campanha de sanções ocidentais. Mas as sanções dos EUA à Rússia ainda afetam os países que não pretendem punir o Kremlin pela guerra na Ucrânia. A pressão dos EUA forçou muitos bancos chineses, por exemplo, a encerrar transações com contrapartes russas este ano, interrompendo assim os esquemas de pagamento e aumentando os custos de transação para os importadores russos. Moscou ficou preocupada ao descobrir que o kit de ferramentas de Washington afeta não apenas os pagamentos em dólares americanos, mas até mesmo aqueles em yuan chinês. Essas restrições punitivas também se aplicam ao NDB, que a Rússia esperava que servisse como uma fonte de financiamento, já que as sanções ocidentais fechavam outras vias, mas o banco do BRICS congelou todos os projetos na Rússia.

Apesar dessas complicações, o BRICS ainda desempenha um papel importante na grande estratégia em evolução da Rússia. Antes de fevereiro de 2022, Moscou esperava uma ordem multipolar na qual a Rússia pudesse equilibrar as relações com os dois países mais poderosos, China e Estados Unidos. A guerra na Ucrânia destruiu os resquícios de pragmatismo na política externa do Kremlin. Como Putin percebe a guerra como parte de um confronto mais amplo com o Ocidente, ele agora busca minar as posições dos Estados Unidos onde quer que possa — inclusive minando vários aspectos das atuais instituições globais e ajudando a fortalecer o desafio da China à hegemonia dos EUA. Essa abordagem pode ser vista em várias áreas, incluindo o compartilhamento de tecnologia militar avançada pela Rússia com a China, o Irã e a Coreia do Norte; seu trabalho para destruir o regime de sanções da ONU contra Pyongyang; e sua promoção incansável de esquemas de pagamento que podem contornar instrumentos sob controle ocidental. Putin resumiu a agenda da presidência russa dos BRICS em comentários em julho como parte de um "processo doloroso" para derrubar o "colonialismo clássico" da ordem liderada pelos EUA, pedindo o fim do "monopólio" de Washington em definir as regras da estrada.

Nesta luta contra o “monopólio” ocidental, Putin identificou a campanha mais importante como a busca para enfraquecer o domínio do dólar sobre as transações financeiras internacionais. Este foco é um resultado direto da experiência da Rússia com sanções ocidentais. A Rússia espera poder construir um sistema de pagamentos e infraestrutura financeira verdadeiramente à prova de sanções por meio do BRICS, envolvendo todos os países-membros. Os Estados Unidos podem ser capazes de pressionar os parceiros da Rússia um por um, mas isso será muito mais difícil ou mesmo impossível se esses países se juntarem a um sistema alternativo que apresente importantes parceiros dos EUA, como Brasil, Índia e Arábia Saudita. A decisão do NDB de suspender projetos na Rússia serviu como um poderoso lembrete de que o BRICS precisa evoluir ainda mais para reduzir as vulnerabilidades de seus membros às sanções ocidentais.

CHINA NO COMANDO

A Rússia pode ser a ponta de lança vocal e raivosa da tentativa de usar o BRICS para criar uma alternativa à ordem global liderada pelos EUA, mas a China é a verdadeira força motriz por trás da expansão do grupo. Durante a crise financeira global de 2008-10, Pequim compartilhou o desejo de Moscou de tornar o BRICS mais relevante. A China queria se posicionar como parte de um grupo dinâmico de países em desenvolvimento que buscavam reequilibrar gradualmente as instituições globais para refletir de forma mais justa as mudanças no poder econômico e tecnológico. Sob o presidente chinês Hu Jintao, no entanto, Pequim não estava disposta a reivindicar a liderança do grupo, ainda guiada pela fórmula de Deng Xiaoping de "manter um perfil discreto".

As coisas começaram a mudar logo depois que Xi Jinping se tornou o líder supremo da China, em 2012. Em 2013, Pequim elaborou um projeto ambicioso que se tornou a Iniciativa Cinturão e Rota, um vasto programa global de investimento em infraestrutura. Na mesma época, a China ajudou a lançar instituições financeiras regionais nas quais teria forte influência: primeiro veio o NDB, em 2014, depois o Banco Asiático de Investimento em Infraestrutura, criado em 2016. O Banco Popular da China também impulsionou a internacionalização do yuan expandindo o uso da moeda chinesa na liquidação de comércio, estendendo swaps de moeda nacional com outros bancos centrais para impulsionar a liquidez global do yuan e fazendo lobby pela inclusão do yuan na cesta especial de direitos de saque do FMI, tornando-o a única moeda de reserva global não conversível. Por meio do NDB, por meio de iniciativas para usar moedas locais no comércio bilateral e por meio de esforços para criar um conjunto de moedas de reserva nacionais, o BRICS desempenha um papel significativo na construção de instituições multilaterais que aumentam a influência chinesa dentro da atual ordem global.

À medida que as relações EUA-China despencaram na última década, a política externa de Pequim se tornou mais radical. Os líderes chineses estão convencidos de que os Estados Unidos não permitirão de bom grado que a China se torne a potência dominante na Ásia, muito menos se dignarão a compartilhar a liderança global com Pequim. A China acredita que os Estados Unidos estão instrumentalizando as alianças e instituições que sustentam a atual ordem global para restringir a ascensão da China. Em resposta, Pequim embarcou em projetos como a sobreposta Iniciativa de Segurança Global, Iniciativa de Desenvolvimento Global e Iniciativa de Civilização Global de Xi, todos os quais desafiam o direito do Ocidente de definir unilateralmente regras universais e buscam minar a noção de valores universais em áreas como direitos humanos. Essas iniciativas apontam para o desejo da China de construir uma ordem diferente em vez de simplesmente reformar a atual.

A China e a Rússia agora têm ambições semelhantes para os BRICS, tornando Putin e Xi um poderoso conjunto. Ambos querem destronar os Estados Unidos como hegemônico global e, para esse fim, Pequim e Moscou buscam tornar plataformas financeiras e tecnológicas alternativas imunes à pressão dos EUA. Aprofundar a multilateralização por meio do BRICS parece ser o melhor caminho a seguir. Assim como Putin, Xi lança esse esforço em termos morais. Como ele disse em uma cúpula do BRICS em 2023, "Não trocamos princípios, sucumbimos à pressão externa ou agimos como vassalos de outros. As regras internacionais devem ser escritas e mantidas em conjunto por todos os países com base nos propósitos e princípios da Carta da ONU, em vez de ditadas por aqueles com os músculos mais fortes ou a voz mais alta."

Além da retórica, a China liderou o esforço — com o apoio russo — para adicionar membros ao BRICS. Pequim defendeu uma abordagem maximalista, tentando atrair o máximo de países possível. Ela quer ser a líder de um bloco forte e considerável. Longas negociações a portas fechadas reduziram a lista de novos membros para seis, que se tornaram cinco depois que a Argentina renegou seu compromisso de se juntar após o triunfo do libertário Javier Milei nas eleições presidenciais do outono passado.

A cúpula em Kazan será a primeira reunião do BRICS expandido. Mas o esforço agressivo de Pequim para ampliar o grupo e expandir seu papel no cenário internacional tem um custo. O grupo se tornou menos coeso e mais frágil; nem todos os países dentro dele compartilham a agenda antiocidental de Xi e Putin.

A BUSCA POR UM MEIO-TERMO

A fissura é aparente entre os membros fundadores do bloco. China e Rússia podem estar na mesma página, mas Brasil e Índia permanecem amplamente comprometidos em buscar a reforma da governança global sem tentar atacar o sistema internacional como ele está atualmente construído. Os tomadores de decisão em Brasília e Nova Déli estão ansiosos para assumir uma posição não alinhada e encontrar um meio-termo entre o Ocidente, de um lado, e a Rússia e a China, do outro. Tanto o Brasil quanto a Índia ficaram em cima do muro quando se trata da guerra na Ucrânia, relutantes em apoiar as tentativas do Ocidente de isolar a Rússia, mas igualmente relutantes em ficar explicitamente do lado de Moscou, reconhecendo que a invasão equivale a uma violação flagrante do direito internacional. Ambos os países se beneficiaram em termos econômicos do desvio de comércio causado pelas sanções ocidentais contra a Rússia. O Brasil compra fertilizantes russos com desconto e, no ano passado, foi um dos maiores compradores de diesel russo. A Índia também compra commodities energéticas russas com desconto. Mas nenhum dos países deseja cortar laços com o Ocidente ou se relega a um bloco antiocidental.

O Brasil e a Índia estão, portanto, cautelosos com a orientação de endurecimento do BRICS. Ambos se opuseram inicialmente à pressão da China para expandir o grupo, que Pequim propôs pela primeira vez em 2017 sob a rubrica de “BRICS Plus”. O Brasil e a Índia estavam interessados ​​em manter a exclusividade do clube, preocupados que adicionar mais membros ao bloco diluiria sua própria influência dentro dele. Em 2023, a China intensificou sua campanha diplomática e pressionou o Brasil e a Índia a apoiar a expansão, principalmente ao lançar sua resistência como equivalente a impedir a ascensão de outros países em desenvolvimento. Ansiosa por preservar sua própria posição no Sul global, a Índia abandonou sua oposição, não deixando ao Brasil outra escolha a não ser seguir com a expansão. O Brasil fez lobby contra a adição de quaisquer países abertamente antiocidentais — um esforço que falhou espetacularmente quando o Irã foi anunciado como um dos novos membros naquele ano.

A forma como a China impôs suas preferências na cúpula de 2023 pegou os diplomatas brasileiros de surpresa, confirmando os temores de que o papel de seu país seria diminuído em um grupo expandido liderado por uma China muito mais assertiva. Esses acontecimentos levantaram preocupações no Brasil de que fazer parte do BRICS pode complicar sua estratégia de não alinhamento. Por enquanto, um amplo consenso de que a associação gera benefícios significativos ainda se mantém. O Brasil aprecia a chance de aprofundar os laços com outros estados-membros do BRICS e a alavancagem adicional que isso traz às negociações com Washington e Bruxelas. A associação ao BRICS também ajudou países como o Brasil e a África do Sul, cuja burocracia tinha conhecimento limitado sobre o mundo não ocidental, a se ajustarem a uma ordem multipolar. E isso vem com um tempo significativo de contato pessoal com Xi e outros tomadores de decisão chineses — uma vantagem que está longe de ser trivial, considerando o quão importante o investimento e o comércio chineses se tornaram para os países do Sul global.

Apesar da crescente divergência entre o campo explicitamente antiocidental no BRICS e o campo não alinhado, todos os membros ainda concordam em uma série de questões fundamentais que explicam por que o grupo se tornou vital para seus membros. Na visão da maioria dos países do grupo, o mundo está se movendo da unipolaridade liderada pelos EUA para a multipolaridade, com a geopolítica agora definida pela competição entre vários centros de poder. O grupo BRICS, apesar de suas tensões internas, continua sendo uma plataforma fundamental para moldar ativamente esse processo. De fato, vista de capitais em todo o Sul global, a multipolaridade é a maneira mais segura de restringir o poder hegemônico, que, sem restrições, representa uma ameaça às regras e normas internacionais e à estabilidade global. Os formuladores de políticas ocidentais frequentemente ignoram esse acordo básico entre os países do BRICS e o papel que ele desempenhou em manter todos os membros comprometidos com o grupo desde seu início.

Essa perspectiva compartilhada também explica por que grande parte do mundo em desenvolvimento anseia por uma maior multipolaridade na ordem global e não anseia pela preeminência indiscutível de Washington ou do Ocidente. Para muitos países, juntar-se ao BRICS é uma proposta seriamente atraente. Por sua vez, China e Rússia dão boas-vindas ao grande número de países que expressaram interesse em juntar-se, incluindo Argélia, Colômbia e Malásia.

No entanto, qualquer país que se junte ao BRICS terá que lidar com uma questão-chave: de que lado eles estão? Eles se unirão ao Brasil, Índia e outros não alinhados, ou à facção antiocidental liderada pela China e Rússia? O Irã, ele próprio um pária no cenário internacional, fortalecerá o campo antiocidental. Mas a maioria dos outros países provavelmente verá a adesão ao BRICS como uma forma de fortalecer seus laços com a China e outros países no Sul global sem rebaixar seus laços com o Ocidente.

A Arábia Saudita é um excelente exemplo. Embora Riad continue sendo um aliado-chave de Washington, ela buscou aprofundar os laços com Pequim e iniciou um alcance diplomático sem precedentes em regiões onde a Arábia Saudita tradicionalmente não desempenhava nenhum papel, como na América Latina e no Caribe, acompanhado de investimentos em países como Chile e Guiana. Os governos latino-americanos abraçam essas iniciativas com o mesmo raciocínio: em um mundo cada vez mais instável caminhando irregularmente em direção à multipolaridade, eles fariam bem em diversificar suas estratégias econômicas e diplomáticas.

RACHADURAS NO MURO

No Ocidente, alguns críticos do BRICS descartam o grupo como um grupo heterogêneo que não merece atenção séria. Outros acreditam que é uma ameaça direta à ordem global. Ambas as visões carecem de nuance: o surgimento do BRICS como um grupo político reflete queixas genuínas sobre as desigualdades da ordem liderada pelos EUA e não pode ser simplesmente ignorado. Mas devido a mudanças na grande estratégia chinesa e russa, as divergências dentro do grupo também estão crescendo, e a expansão recente provavelmente enfraquecerá sua coesão.

Por enquanto, China e Rússia têm a vantagem no debate interno sobre moldar o futuro do BRICS. Mas isso pode não ser sempre o caso. É verdade que o poder no clube não é distribuído igualmente — a economia da China é maior do que a de todos os outros membros fundadores combinados — mas isso não significa que outros membros não possam resistir à transformação do grupo em um bloco liderado por Pequim e copilotado por Moscou. O Brasil e a Índia têm trabalhado nos bastidores por anos para amenizar a linguagem mais assertiva da Rússia em declarações de cúpula, e a China também descobrirá que não pode ignorar sua influência moderadora. Por exemplo, o presidente do Brasil rejeita explicitamente a estruturação do BRICS como um contraponto ao G-7 e frequentemente afirma que o grupo não é "contra ninguém". Arvind Subramanian, ex-conselheiro econômico chefe do governo da Índia, recentemente pediu que Nova Déli deixasse o grupo, pois sua expansão era equivalente, em sua opinião, a uma tomada de controle por Pequim e sua agenda. Mas o Brasil ou a Índia ainda têm uma influência significativa dentro do BRICS: sua saída enfraqueceria severamente todo o grupo de uma forma que não é do interesse da China ou da Rússia.

O grupo terá que administrar essas tensões e contradições nos próximos anos. As fissuras dentro do BRICS provavelmente aumentarão, mas é improvável que levem à sua dissolução. Com certeza, o grupo pode enfrentar tensões muito reais. A competição tecnológica entre a China e os Estados Unidos pode levar à construção de uma cortina de ferro digital e ao surgimento de duas esferas tecnológicas separadas e incompatíveis, o que tornaria a indecisão mais desafiadora. Encontrar um denominador comum no agrupamento se tornará mais difícil, particularmente em questões geopolíticas sensíveis, como a guerra na Ucrânia. Essas diferenças podem tornar o bloco menos influente no cenário internacional, mesmo que seus esforços para promover moedas alternativas ao dólar americano ganhem força.

Para os Estados Unidos e outras potências ocidentais, a dinâmica dentro do BRICS ressalta a necessidade de levar o agrupamento — e a insatisfação subjacente com a ordem atual — a sério. É inteiramente razoável que potências emergentes como o Brasil busquem opções de proteção e se sintam insatisfeitas com a forma como os Estados Unidos conduziram o sistema existente. As potências ocidentais devem se concentrar em não piorar as coisas, por exemplo, tentando assustar as potências médias para que não se juntem ao BRICS, o que cheira a paternalismo e interferência quase colonial. Da mesma forma, as tentativas ocidentais de alertar as potências médias no Sul global sobre serem muito dependentes da China se mostraram ineficazes.

Os países ocidentais podem fazer mais para não alienar essas potências médias que buscam maior espaço de manobra e para garantir que o BRICS não se torne um bloco antiocidental. Eles devem explicar mais claramente como certas sanções se relacionam com violações do direito internacional e tentar ser consistentes na aplicação dessas sanções contra todos os violadores — não apenas contra adversários geopolíticos. Os países do Sul global querem escapar da hegemonia do dólar quando veem os países ocidentais, por exemplo, congelando as reservas do banco central russo em 2022 como uma resposta à invasão da Ucrânia, mas não recebendo nenhuma punição por intervenções militares igualmente ilegais no Oriente Médio e na África. Os países ricos também podem ser melhores solucionadores de problemas para os países mais pobres, inclusive compartilhando tecnologia e auxiliando na transição verde. E o Ocidente deve fazer esforços mais genuínos para democratizar a ordem global, como acabar com a tradição anacrônica de que apenas os europeus lideram o FMI e apenas os cidadãos dos EUA lideram o Banco Mundial.

Tais ações construiriam confiança e minariam as tentativas chinesas e russas de alistar o Sul global para uma causa antiocidental. Em vez de lamentar o surgimento dos BRICS, o Ocidente deveria cortejar os estados-membros que têm interesse em garantir que o grupo não se torne uma organização abertamente antiocidental com a intenção de minar a ordem global.

ALEXANDER GABUEV é diretor do Carnegie Russia Eurasia Center em Berlim.

OLIVER STUENKEL é professor associado da Escola de Relações Internacionais da Fundação Getúlio Vargas em São Paulo e pesquisador visitante do Carnegie Endowment for International Peace.