O lançamento arriscado na COP27
Daniela Gabor
Tradução / Na COP26, o Enviado Especial dos EUA para o Clima, John Kerry, proclamou(link is external) de forma otimista a necessidade de "reduzir o risco1 do investimento e criar a capacidade para chegar a acordos financiáveis. Isso é possível para a água, é possível para a eletricidade, é possível para o transporte". A “redução do risco” é uma expressão financeira que significa que o setor público – seja através da ajuda oficial ao desenvolvimento, de recursos multilaterais ou de recursos orçamentais nacionais – aceita assumir alguns riscos dos investidores privados a fim de os persuadir a investir, sendo os esforços públicos descritos como "mobilização das finanças privadas" ou "financiamento misto". Em resposta, o Enviado Especial da ONU para o Clima e líder da Aliança Financeira de Glasgow para o Zero Líquido2 (GFANZ3), Mark Carney, anunciou as intenções da GFANZ de trabalhar em parceria com governos e instituições multilaterais de desenvolvimento para mobilizar os seus 130 mil milhões de dólares para fins ecológicos.
Na COP27 deste ano no Egipto, Carney mostrou-se menos triunfalista. Pelo contrário, explicou de modo defensivo por que razões os investidores e financeiros da GFANZ tinham abandonado a parceria com a Race to Zero4 da ONU, destinada a monitorizar os seus compromissos ecológicos e reduzir a omnipresente lavagem verde5. Ao não estar acompanhado por grandes financiadores como Larry Fink, da BlackRock6 (que alegadamente não apareceu para evitar indignar ainda mais o partido republicano norte-americano) e com a existência de vários relatórios denunciando o fracasso sistemático da mobilização do GFANZ e do Norte Global, Carney foi uma figura solitária nesta COP.
De facto, os países do Norte Global têm incumprido sistematicamente os compromissos de longa data para mobilizar anualmente 100 mil milhões de dólares de financiamento para o clima, a estimativa mínima das necessidades de financiamento verde para os países do Sul Global. Para 2020, a OCDE estimou um défice de 16 mil milhões de dólares no financiamento público e privado mobilizado, muito mais otimista(link is external) do que as estimativas da Oxfam7, que aumentam esse montante em mais de um terço (cerca de 24 mil milhões de dólares).
Com base nestes números, e nos procedimentos do evento, é tentador concluir que o Consenso de Wall Street8 (CWS) – o acordo político mundial e a racionalização ideológica de que a descarbonização deve ser liderada pelo financiamento, com o Estado a reduzir o risco dos investimentos privados em ativos verdes – perdeu o ímpeto do seu apogeu na COP26.
Há, contudo, uma explicação mais convincente dos recentes desenvolvimentos: a fase de "retrocesso" do Consenso de Wall Street, na qual os financeiros do carbono se organizaram estrategicamente para fazer recuar a nova vontade do Estado de regular o crédito “sujo”, deu lugar a uma fase de "ampliação", na qual o Estado e as organizações supranacionais ampliam aos ativos verdes as arquiteturas monetária, fiscal e reguladora para a redução do risco dos investimentos privados.
O retrocesso no Consenso de Wall Street
O CWS fornece o software ideológico para as afirmações de que as finanças globais devem ser o ponto de ancoragem para as transições verdes. Veja-se, por exemplo, o painel da CNBC9 COP26 sobre a mobilização do financiamento privado, integrando Larry Fink (CEO da BlackRock), Jose Vinals (CEO da Standard Chartered10), Alison Rose (CEO da NatWest11), Andy Briggs (CEO da Phoenix12), Greg Case (CEO da AON13) e David Schwimmer (CEO da Bolsa de Londres14). Os membros do painel partilhavam todos da perspetiva de que a descarbonização era fundamentalmente um desafio de atrair o crédito privado para atividades verdes, através da coordenação das finanças públicas e privadas. Questionados sobre quem deveria decidir para onde o financiamento deve ir, o coro liderado por Larry Fink respondeu em uníssono: os financiadores privados, especialmente nos EUA, estão a assumir a liderança, mas os espaços multilaterais como a COP26 foram importantes para os reguladores recuperarem o atraso e estabelecerem parcerias para a redução do risco.
Estas ideias otimistas de recuperação do sector público e de parcerias para "redução do risco" serviram para mascarar as preocupações face a uma abordagem reguladora mais musculada, uma abordagem que poderia disciplinar os financeiros do carbono, penalizando os empréstimos com elevadas emissões de carbono. Na Europa, em 2020 e 2021 produziu-se uma quantidade significativa de regulamentação no domínio da conceção de taxonomias públicas para classificar as atividades verdes (e, por exclusão, as atividades sujas).
O que talvez seja mais preocupante para os Larry Finks deste mundo é o facto de os reguladores terem feito concessões significativas aos ativistas climáticos através quer do desenvolvimento de critérios para a dupla materialidade, quer da penalização do carbono na política monetária, quer ainda de multas sobre as atividades “sujas”. A BlackRock tinha exercido uma pressão agressiva em cada uma destas frentes de batalha da descarbonização, tendo sido o principal lobista entre os financiadores do carbono, embora não o único. Como sabemos pela Finance Watch15, a BlackRock opôs-se fortemente(link is external) à dupla materialidade na taxonomia das finanças sustentáveis da UE, procurando persuadir os reguladores de que o crédito sujo não tinha relevância material para a regulação climática. A BlackRock perdeu essa batalha e arriscou-se a perder uma batalha mais importante ainda: os bancos centrais ameaçaram inesperadamente deixar cair um obstáculo crucial para disciplinar os financiadores do carbono – o Santo Graal da neutralidade do mercado.
O princípio da neutralidade do mercado assegura(link is external) aos bancos centrais que as suas compras não convencionais de obrigações de empresas não têm consequências distributivas desde que as compras reflitam as quotas de mercado existentes: por exemplo, se o mercado de obrigações de empresas negociasse de forma igual as obrigações da Shell e da Total, o Banco Central Europeu (BCE) teria um comportamento neutro no mercado se metade das suas compras fossem obrigações da Shell e a outra metade obrigações da Total. Mas a neutralidade do mercado esconde um enviesamento pró-carbono, uma vez que o BCE subsidia desta forma empresas fósseis, através da compra das suas obrigações. Se não estivessem vinculados ao princípio da neutralidade de mercado, os bancos centrais poderiam descarbonizar a política monetária e reduzir o contributo da finança privada para a crise climática, minimizando assim os efeitos indiretos sobre a estabilidade financeira, ao visar explicitamente os ativos de crédito sujos. Desse modo, a descarbonização obrigatória da finança privada seria política e institucionalmente possível.
Por isso, os financiadores privados reuniram-se na COP26 com o objetivo de fazer recuar a descarbonização obrigatória, alterando a gramática do financiamento climático e extinguindo do vocabulário dos reguladores conceitos como o enviesamento pró-carbono ou as multas sujas. O seu apelo às parcerias tinha um benefício estratégico acrescido, já que pretendia tornar inócuos os apelos dos países do Sul Global para o envolvimento obrigatório dos investidores privados nas reestruturações das dívidas.
Na COP26 havia sinais de que a sua estratégia estava a funcionar. A Rede para Tornar o Sistema Financeiro mais Ecológico (NGFS16) – os mais de 100 bancos centrais que concebem regras climáticas em conjunto – fez da divulgação dos riscos climáticos e dos cenários de teste de stress as peças centrais do seu comunicado de imprensa(link is external). Nem o anfitrião Banco de Inglaterra nem o BCE lutaram para colocar na mesa das discussões os seus próprios esforços no sentido de uma descarbonização obrigatória, tendo, em vez disso, acordado num regresso à abordagem da descarbonização voluntária de 2019. Em parte, isto foi um compromisso com a Reserva Federal17 dos EUA, cuja falta de vontade quanto à descarbonização pouco mudou da Administração Trump para a Administração Biden. Mais tarde soube-se que o governador do Banco de Inglaterra, Andrew Bailey, tinha planos para se juntar à coligação do retrocesso. As pressões inflacionistas no início de 2022 proporcionaram a oportunidade perfeita. O Banco de Inglaterra anunciou que iria vender todas as obrigações empresariais para reduzir o seu balanço, abandonando os esforços para disciplinar os financiadores privados do carbono.
A invasão russa da Ucrânia provocou um novo apetite por combustíveis fósseis e enfraqueceu ainda mais a determinação pública em reduzir o financiamento sujo. Sob pressão para cumprir as metas de inflação, os bancos centrais poderiam ter optado por utilizar o "Aperto Ecológico" (AE) em vez do Aperto Quantitativo18 – ou seja, poderiam ter aumentado seletivamente o custo dos empréstimos para empresas “sujas” enquanto coordenavam ações com os governos para corrigir os mercados europeus de energia disfuncionais que fixam os preços ao fornecedor grossista de combustíveis fósseis mais caro. Mas os limites do regime de metas de inflação que institucionaliza o domínio monetário tornaram-se dolorosamente claros, levando em vez disso os bancos centrais a uma situação de zugzwang(link is external)19 – uma situação na qual todas as possíveis linhas de ação que não procurem desmantelar a arquitetura macrofinanceira disfuncional conduzem a um resultado pior, incluindo a descarbonização. Até o BCE, o último campeão permanente da descarbonização obrigatória, perdeu a oportunidade do “Aperto Ecológico”. Os seus planos concretos de descarbonização, anunciados em finais de 2022, ficaram significativamente aquém da referência(link is external) de Paris devido à atitude benévola face ao financiamento do carbono. Apesar dos testes de stress climático e das "expectativas de supervisão" para planos de transição, o retrocesso face ao Consenso de Wall Street teve sempre como objetivo reverter a descarbonização obrigatória.
A ampliação do Consenso de Wall Street
As pressões inflacionistas globais têm desde então contribuído para reforçar o apelo político da redução dos riscos do financiamento privado. A redução dos riscos tem uma mensagem política conservadora muito convincente: na nova era de tensões geopolíticas, de competição energética, de taxas de juro mais elevadas e de enormes pressões da dívida global, a descarbonização é possível sem um investimento público maciço. Tudo o que é preciso é mexer nos perfis de risco/retorno para tornar os projetos atrativos ao investimento, ou seja, transferir alguns riscos dos balanços privados para os públicos. A título de exemplo, num projeto de hidrogénio verde o Estado pode absorver os riscos dos investidores privados de várias formas: diminuição de risco orçamental (incluindo participação do Estado no capital; proteção contra riscos monetários, de procura, ou políticos; garantia de preços para energia renovável excedentária), diminuição de risco monetário (das obrigações verdes emitidas pelo projeto, empréstimos preferenciais ou taxas de juro) e diminuição de risco regulamentar (tratamento regulamentar preferencial para produtores de hidrogénio verde, requisitos de uso de hidrogénio verde em setores difíceis de eliminar, remoção de subsídios estatais para as empresas públicas a operar no setor). E, dado que os projetos de investimento (ou ativos verdes) em água, eletricidade e transportes, habitação, educação, cuidados de saúde ou energia têm de gerar lucros que paguem aos investidores privados, as eventuais preocupações de organizações da sociedade civil com resultados que agravem o desrespeito pelos direitos humanos podem ser facilmente afastadas por razões macroeconómicas: com a diminuição do espaço orçamental, as críticas à política de diminuição dos riscos são apenas desejos impossíveis, afastados com argumentos do estilo "o ótimo é inimigo do bom".
A questão política principal na COP27 tornou-se assim "como ampliar a redução de riscos para tornar a descarbonização um investimento atrativo e rentável para a BlackRock"? Vale a pena explorar três exemplos distintos: a Rede para Tornar o Sistema Financeiro mais Ecológico (NGFS), o Mecanismo de Liquidez e Estabilidade (LSF20) para África e o hidrogénio verde e as Parcerias de Transição Justa21.
A NGFS, agora sob a presidência de Singapura, delineou(link is external) quatro iniciativas-chave na COP27: cenários climáticos; melhores dados sobre o clima; reforço da capacidade de análise do clima nos bancos centrais; e financiamento misto. As três primeiras estão firmemente ancoradas na lógica da descarbonização voluntária, a quarta refere-se explicitamente à redução de riscos dos investidores privados.
A Iniciativa de Financiamento Misto visa "melhorar os rácios de risco-recompensa para projetos de transição marginalmente financiáveis, a fim de atrair capital privado", através de "financiamento estimulante e em condições favoráveis do sector público e de fontes filantrópicas para se juntarem de múltiplas formas com capitais privados", através da "absorção de uma parte dos riscos do projeto". Os bancos centrais podem desempenhar um papel de "impulsionador, facilitador e orientador".
De acordo com a Iniciativa de Financiamento Misto22 os bancos centrais orientadores envolver-se-ão diretamente em exercícios de redução dos riscos para criar "instrumentos de financiamento inovadores" e "atrair uma gama mais ampla de investidores privados" para novos tipos de ativos, trabalhando em conjunto com os bancos para o desenvolvimento multilaterais. De facto, o Pavilhão de Singapura, onde a NGFS estava institucionalmente localizada, dedicou o Segundo Dia das Finanças na COP27 inteiramente à análise dos obstáculos ao aumento da política de “redução de riscos”.
Em segundo lugar, os anúncios da COP27 colocam o Mecanismo de Liquidez e Sustentabilidade à cabeça de uma lista de iniciativas para reduzir o custo dos empréstimos “verdes” para os países africanos, juntamente com as garantias multilaterais e outras medidas de criação de mercado. Desenvolvido pela Comissão Económica das Nações Unidas para África em parceria com o gestor de investimentos PIMCO, o LSF é um veículo para a redução do risco da dívida soberana africana, através de um mecanismo de recompra que proporciona financiamento para recompra em condições favoráveis(link is external) aos investidores privados em títulos de dívida soberana africanos emitidos em moeda estrangeira (Eurobonds23). Vale a pena recordar que o instrumento de recompra tem estado no centro de escândalos financeiros recentes, como a corrida aos fundos de pensões no Reino Unido ou a implosão dos mercados de criptomoedas desencadeada pelo colapso da FTX, devido à sua capacidade de alavancagem.
O LSF constrói uma ficção de liquidez para os governos, ignorando as bem conhecidas questões da ciclicidade programada do instrumento de recompra (com incentivos perversos para os países africanos darem prioridade à dívida em moeda estrangeira, como os Eurobonds) e dos conflitos institucionais entre os gestores comerciais do LSF e os bancos centrais nacionais. Na COP27, o LSF anunciou a sua transação inaugural de 100 milhões de dólares, financiada pelo Afreximbank24, com um pacote que inclui obrigações públicas emitidas em moeda estrangeira do Egipto, Quénia e Angola. As ambições iniciais do LSF de angariar 50 a 100 mil milhões de dólares através de empréstimos sénior dos bancos centrais da OCDE ou da atribuição de direitos de saque especiais (DSE)25 não se realizaram. E, assim, uma instituição com sede em África está a desviar o financiamento comercial para empresas africanas, canalizando-o para subsídios que beneficiam investidores estrangeiros em títulos de dívida africana emitidos em moeda estrangeira. A pergunta sobre quem beneficia com a “redução de riscos” não podia ter uma resposta mais clara.
Finalmente, os comunicados deram ênfase às transições de energia baseadas na redução dos riscos de financiamento, através de "parcerias de transição" e projetos de hidrogénio verde. O GPI – Grupo de Parceiros Internacionais (EUA, UE, Reino Unido, França, Alemanha, Noruega) – anunciou planos específicos para duas Parcerias de Transição Justa de Energia, com a África do Sul e a Indonésia, e planos para futuras parcerias com o Vietname, Senegal e Índia. A Parceria Indonésia, no valor de 20 mil milhões de dólares para redução de riscos, promete 10 mil milhões de dólares mobilizados pelos países membros do GPI e 10 mil milhões de dólares do GFANZ, para apoiar um Plano de Política de Investimento da Parceria para o setor energético. Embora a Indonésia possa estar a utilizar estrategicamente(link is external) os seus recursos críticos – níquel, estanho, alumínio – para renacionalizar cadeias de valor e promover a modernização tecnológica das principais empresas industriais nacionais, o país está também a jogar um jogo de redução de riscos com investidores internacionais. Que este jogo possa vir a revelar-se dispendioso para o Estado indonésio e os seus cidadãos – que estão a suportar os riscos de investidores privados – nunca é mencionado nos otimistas comunicados de imprensa. No entanto, como a Instituição de Justiça Económica aponta, a redução de riscos no centro da Parceria Sul-africana de 8,5 mil milhões de dólares compromete efetivamente recursos orçamentais sul-africanos para tornar os projetos privados renováveis atrativos ao investimento, em detrimento de subsídios de combustível para as famílias pobres.
A Parceria sul-africana é um bom exemplo da pressão para que os países do Sul Global se juntem à corrida global pelo hidrogénio verde. A Europa colocou o hidrogénio verde no centro do seu plano RePowerEU26 para se desvincular dos combustíveis fósseis russos, esperando que até 2050 quase um quarto da procura global de energia seja satisfeita por hidrogénio verde. O RePowerEU pretende que metade da procura europeia de hidrogénio verde, estimada em 20 milhões de toneladas anuais até 2030, seja produzida localmente, sendo a outra metade importada. Na COP27, a União Europeia (UE) assinou várias parcerias de importação de hidrogénio verde, incluindo com a Namíbia, Egito, e África do Sul. A política de redução de riscos de financiamento está explicitamente(link is external) no centro destes acordos, com a UE a comprometer-se a mobilizar capital privado para megaprojectos no Sul Global. Tais parcerias reduzem o âmbito do controlo estratégico das cadeias de hidrogénio verde por parte dos países africanos e de outros, e ameaçam encurralá-los nos mesmos padrões de trocas ecológicas desiguais que caracterizaram o capitalismo do carbono, desta vez como exportadores de matérias-primas verdes, geradores de rendimento financeiro e consumidores – mas não como produtores de tecnologia limpa.
Na COP27 foi possível verificar que mesmo as batalhas de números sobre as quais temos melhor informação – por exemplo, sobre perdas e danos – escondem o diabo da redução de riscos nos detalhes e na linguagem da "mobilização(link is external)". Como serão gastos estes fundos? Quanto das subvenções ou dos empréstimos públicos do Norte Global serão utilizados para a redução de risco de investimentos privados no Sul Global? Em última análise, a política de redução de risco é uma ferramenta contra as próprias coisas que fariam a transição verde de forma justa: serviços públicos adequadamente financiados, acesso a energia renovável a preços acessíveis, habitação decente e setores industriais verdes prósperos em países de médio e baixo rendimento. É possível que as parcerias de redução de risco possam ser reinventadas no sentido de dotar o Estado de instrumentos para disciplinar o financiamento privado em vez de simplesmente o subsidiar, mas, até agora, pouco esforço existe nessa direção.
De facto, os países do Norte Global têm incumprido sistematicamente os compromissos de longa data para mobilizar anualmente 100 mil milhões de dólares de financiamento para o clima, a estimativa mínima das necessidades de financiamento verde para os países do Sul Global. Para 2020, a OCDE estimou um défice de 16 mil milhões de dólares no financiamento público e privado mobilizado, muito mais otimista(link is external) do que as estimativas da Oxfam7, que aumentam esse montante em mais de um terço (cerca de 24 mil milhões de dólares).
Com base nestes números, e nos procedimentos do evento, é tentador concluir que o Consenso de Wall Street8 (CWS) – o acordo político mundial e a racionalização ideológica de que a descarbonização deve ser liderada pelo financiamento, com o Estado a reduzir o risco dos investimentos privados em ativos verdes – perdeu o ímpeto do seu apogeu na COP26.
Há, contudo, uma explicação mais convincente dos recentes desenvolvimentos: a fase de "retrocesso" do Consenso de Wall Street, na qual os financeiros do carbono se organizaram estrategicamente para fazer recuar a nova vontade do Estado de regular o crédito “sujo”, deu lugar a uma fase de "ampliação", na qual o Estado e as organizações supranacionais ampliam aos ativos verdes as arquiteturas monetária, fiscal e reguladora para a redução do risco dos investimentos privados.
O retrocesso no Consenso de Wall Street
O CWS fornece o software ideológico para as afirmações de que as finanças globais devem ser o ponto de ancoragem para as transições verdes. Veja-se, por exemplo, o painel da CNBC9 COP26 sobre a mobilização do financiamento privado, integrando Larry Fink (CEO da BlackRock), Jose Vinals (CEO da Standard Chartered10), Alison Rose (CEO da NatWest11), Andy Briggs (CEO da Phoenix12), Greg Case (CEO da AON13) e David Schwimmer (CEO da Bolsa de Londres14). Os membros do painel partilhavam todos da perspetiva de que a descarbonização era fundamentalmente um desafio de atrair o crédito privado para atividades verdes, através da coordenação das finanças públicas e privadas. Questionados sobre quem deveria decidir para onde o financiamento deve ir, o coro liderado por Larry Fink respondeu em uníssono: os financiadores privados, especialmente nos EUA, estão a assumir a liderança, mas os espaços multilaterais como a COP26 foram importantes para os reguladores recuperarem o atraso e estabelecerem parcerias para a redução do risco.
Estas ideias otimistas de recuperação do sector público e de parcerias para "redução do risco" serviram para mascarar as preocupações face a uma abordagem reguladora mais musculada, uma abordagem que poderia disciplinar os financeiros do carbono, penalizando os empréstimos com elevadas emissões de carbono. Na Europa, em 2020 e 2021 produziu-se uma quantidade significativa de regulamentação no domínio da conceção de taxonomias públicas para classificar as atividades verdes (e, por exclusão, as atividades sujas).
O que talvez seja mais preocupante para os Larry Finks deste mundo é o facto de os reguladores terem feito concessões significativas aos ativistas climáticos através quer do desenvolvimento de critérios para a dupla materialidade, quer da penalização do carbono na política monetária, quer ainda de multas sobre as atividades “sujas”. A BlackRock tinha exercido uma pressão agressiva em cada uma destas frentes de batalha da descarbonização, tendo sido o principal lobista entre os financiadores do carbono, embora não o único. Como sabemos pela Finance Watch15, a BlackRock opôs-se fortemente(link is external) à dupla materialidade na taxonomia das finanças sustentáveis da UE, procurando persuadir os reguladores de que o crédito sujo não tinha relevância material para a regulação climática. A BlackRock perdeu essa batalha e arriscou-se a perder uma batalha mais importante ainda: os bancos centrais ameaçaram inesperadamente deixar cair um obstáculo crucial para disciplinar os financiadores do carbono – o Santo Graal da neutralidade do mercado.
O princípio da neutralidade do mercado assegura(link is external) aos bancos centrais que as suas compras não convencionais de obrigações de empresas não têm consequências distributivas desde que as compras reflitam as quotas de mercado existentes: por exemplo, se o mercado de obrigações de empresas negociasse de forma igual as obrigações da Shell e da Total, o Banco Central Europeu (BCE) teria um comportamento neutro no mercado se metade das suas compras fossem obrigações da Shell e a outra metade obrigações da Total. Mas a neutralidade do mercado esconde um enviesamento pró-carbono, uma vez que o BCE subsidia desta forma empresas fósseis, através da compra das suas obrigações. Se não estivessem vinculados ao princípio da neutralidade de mercado, os bancos centrais poderiam descarbonizar a política monetária e reduzir o contributo da finança privada para a crise climática, minimizando assim os efeitos indiretos sobre a estabilidade financeira, ao visar explicitamente os ativos de crédito sujos. Desse modo, a descarbonização obrigatória da finança privada seria política e institucionalmente possível.
Por isso, os financiadores privados reuniram-se na COP26 com o objetivo de fazer recuar a descarbonização obrigatória, alterando a gramática do financiamento climático e extinguindo do vocabulário dos reguladores conceitos como o enviesamento pró-carbono ou as multas sujas. O seu apelo às parcerias tinha um benefício estratégico acrescido, já que pretendia tornar inócuos os apelos dos países do Sul Global para o envolvimento obrigatório dos investidores privados nas reestruturações das dívidas.
Na COP26 havia sinais de que a sua estratégia estava a funcionar. A Rede para Tornar o Sistema Financeiro mais Ecológico (NGFS16) – os mais de 100 bancos centrais que concebem regras climáticas em conjunto – fez da divulgação dos riscos climáticos e dos cenários de teste de stress as peças centrais do seu comunicado de imprensa(link is external). Nem o anfitrião Banco de Inglaterra nem o BCE lutaram para colocar na mesa das discussões os seus próprios esforços no sentido de uma descarbonização obrigatória, tendo, em vez disso, acordado num regresso à abordagem da descarbonização voluntária de 2019. Em parte, isto foi um compromisso com a Reserva Federal17 dos EUA, cuja falta de vontade quanto à descarbonização pouco mudou da Administração Trump para a Administração Biden. Mais tarde soube-se que o governador do Banco de Inglaterra, Andrew Bailey, tinha planos para se juntar à coligação do retrocesso. As pressões inflacionistas no início de 2022 proporcionaram a oportunidade perfeita. O Banco de Inglaterra anunciou que iria vender todas as obrigações empresariais para reduzir o seu balanço, abandonando os esforços para disciplinar os financiadores privados do carbono.
A invasão russa da Ucrânia provocou um novo apetite por combustíveis fósseis e enfraqueceu ainda mais a determinação pública em reduzir o financiamento sujo. Sob pressão para cumprir as metas de inflação, os bancos centrais poderiam ter optado por utilizar o "Aperto Ecológico" (AE) em vez do Aperto Quantitativo18 – ou seja, poderiam ter aumentado seletivamente o custo dos empréstimos para empresas “sujas” enquanto coordenavam ações com os governos para corrigir os mercados europeus de energia disfuncionais que fixam os preços ao fornecedor grossista de combustíveis fósseis mais caro. Mas os limites do regime de metas de inflação que institucionaliza o domínio monetário tornaram-se dolorosamente claros, levando em vez disso os bancos centrais a uma situação de zugzwang(link is external)19 – uma situação na qual todas as possíveis linhas de ação que não procurem desmantelar a arquitetura macrofinanceira disfuncional conduzem a um resultado pior, incluindo a descarbonização. Até o BCE, o último campeão permanente da descarbonização obrigatória, perdeu a oportunidade do “Aperto Ecológico”. Os seus planos concretos de descarbonização, anunciados em finais de 2022, ficaram significativamente aquém da referência(link is external) de Paris devido à atitude benévola face ao financiamento do carbono. Apesar dos testes de stress climático e das "expectativas de supervisão" para planos de transição, o retrocesso face ao Consenso de Wall Street teve sempre como objetivo reverter a descarbonização obrigatória.
A ampliação do Consenso de Wall Street
As pressões inflacionistas globais têm desde então contribuído para reforçar o apelo político da redução dos riscos do financiamento privado. A redução dos riscos tem uma mensagem política conservadora muito convincente: na nova era de tensões geopolíticas, de competição energética, de taxas de juro mais elevadas e de enormes pressões da dívida global, a descarbonização é possível sem um investimento público maciço. Tudo o que é preciso é mexer nos perfis de risco/retorno para tornar os projetos atrativos ao investimento, ou seja, transferir alguns riscos dos balanços privados para os públicos. A título de exemplo, num projeto de hidrogénio verde o Estado pode absorver os riscos dos investidores privados de várias formas: diminuição de risco orçamental (incluindo participação do Estado no capital; proteção contra riscos monetários, de procura, ou políticos; garantia de preços para energia renovável excedentária), diminuição de risco monetário (das obrigações verdes emitidas pelo projeto, empréstimos preferenciais ou taxas de juro) e diminuição de risco regulamentar (tratamento regulamentar preferencial para produtores de hidrogénio verde, requisitos de uso de hidrogénio verde em setores difíceis de eliminar, remoção de subsídios estatais para as empresas públicas a operar no setor). E, dado que os projetos de investimento (ou ativos verdes) em água, eletricidade e transportes, habitação, educação, cuidados de saúde ou energia têm de gerar lucros que paguem aos investidores privados, as eventuais preocupações de organizações da sociedade civil com resultados que agravem o desrespeito pelos direitos humanos podem ser facilmente afastadas por razões macroeconómicas: com a diminuição do espaço orçamental, as críticas à política de diminuição dos riscos são apenas desejos impossíveis, afastados com argumentos do estilo "o ótimo é inimigo do bom".
A questão política principal na COP27 tornou-se assim "como ampliar a redução de riscos para tornar a descarbonização um investimento atrativo e rentável para a BlackRock"? Vale a pena explorar três exemplos distintos: a Rede para Tornar o Sistema Financeiro mais Ecológico (NGFS), o Mecanismo de Liquidez e Estabilidade (LSF20) para África e o hidrogénio verde e as Parcerias de Transição Justa21.
A NGFS, agora sob a presidência de Singapura, delineou(link is external) quatro iniciativas-chave na COP27: cenários climáticos; melhores dados sobre o clima; reforço da capacidade de análise do clima nos bancos centrais; e financiamento misto. As três primeiras estão firmemente ancoradas na lógica da descarbonização voluntária, a quarta refere-se explicitamente à redução de riscos dos investidores privados.
A Iniciativa de Financiamento Misto visa "melhorar os rácios de risco-recompensa para projetos de transição marginalmente financiáveis, a fim de atrair capital privado", através de "financiamento estimulante e em condições favoráveis do sector público e de fontes filantrópicas para se juntarem de múltiplas formas com capitais privados", através da "absorção de uma parte dos riscos do projeto". Os bancos centrais podem desempenhar um papel de "impulsionador, facilitador e orientador".
De acordo com a Iniciativa de Financiamento Misto22 os bancos centrais orientadores envolver-se-ão diretamente em exercícios de redução dos riscos para criar "instrumentos de financiamento inovadores" e "atrair uma gama mais ampla de investidores privados" para novos tipos de ativos, trabalhando em conjunto com os bancos para o desenvolvimento multilaterais. De facto, o Pavilhão de Singapura, onde a NGFS estava institucionalmente localizada, dedicou o Segundo Dia das Finanças na COP27 inteiramente à análise dos obstáculos ao aumento da política de “redução de riscos”.
Em segundo lugar, os anúncios da COP27 colocam o Mecanismo de Liquidez e Sustentabilidade à cabeça de uma lista de iniciativas para reduzir o custo dos empréstimos “verdes” para os países africanos, juntamente com as garantias multilaterais e outras medidas de criação de mercado. Desenvolvido pela Comissão Económica das Nações Unidas para África em parceria com o gestor de investimentos PIMCO, o LSF é um veículo para a redução do risco da dívida soberana africana, através de um mecanismo de recompra que proporciona financiamento para recompra em condições favoráveis(link is external) aos investidores privados em títulos de dívida soberana africanos emitidos em moeda estrangeira (Eurobonds23). Vale a pena recordar que o instrumento de recompra tem estado no centro de escândalos financeiros recentes, como a corrida aos fundos de pensões no Reino Unido ou a implosão dos mercados de criptomoedas desencadeada pelo colapso da FTX, devido à sua capacidade de alavancagem.
O LSF constrói uma ficção de liquidez para os governos, ignorando as bem conhecidas questões da ciclicidade programada do instrumento de recompra (com incentivos perversos para os países africanos darem prioridade à dívida em moeda estrangeira, como os Eurobonds) e dos conflitos institucionais entre os gestores comerciais do LSF e os bancos centrais nacionais. Na COP27, o LSF anunciou a sua transação inaugural de 100 milhões de dólares, financiada pelo Afreximbank24, com um pacote que inclui obrigações públicas emitidas em moeda estrangeira do Egipto, Quénia e Angola. As ambições iniciais do LSF de angariar 50 a 100 mil milhões de dólares através de empréstimos sénior dos bancos centrais da OCDE ou da atribuição de direitos de saque especiais (DSE)25 não se realizaram. E, assim, uma instituição com sede em África está a desviar o financiamento comercial para empresas africanas, canalizando-o para subsídios que beneficiam investidores estrangeiros em títulos de dívida africana emitidos em moeda estrangeira. A pergunta sobre quem beneficia com a “redução de riscos” não podia ter uma resposta mais clara.
Finalmente, os comunicados deram ênfase às transições de energia baseadas na redução dos riscos de financiamento, através de "parcerias de transição" e projetos de hidrogénio verde. O GPI – Grupo de Parceiros Internacionais (EUA, UE, Reino Unido, França, Alemanha, Noruega) – anunciou planos específicos para duas Parcerias de Transição Justa de Energia, com a África do Sul e a Indonésia, e planos para futuras parcerias com o Vietname, Senegal e Índia. A Parceria Indonésia, no valor de 20 mil milhões de dólares para redução de riscos, promete 10 mil milhões de dólares mobilizados pelos países membros do GPI e 10 mil milhões de dólares do GFANZ, para apoiar um Plano de Política de Investimento da Parceria para o setor energético. Embora a Indonésia possa estar a utilizar estrategicamente(link is external) os seus recursos críticos – níquel, estanho, alumínio – para renacionalizar cadeias de valor e promover a modernização tecnológica das principais empresas industriais nacionais, o país está também a jogar um jogo de redução de riscos com investidores internacionais. Que este jogo possa vir a revelar-se dispendioso para o Estado indonésio e os seus cidadãos – que estão a suportar os riscos de investidores privados – nunca é mencionado nos otimistas comunicados de imprensa. No entanto, como a Instituição de Justiça Económica aponta, a redução de riscos no centro da Parceria Sul-africana de 8,5 mil milhões de dólares compromete efetivamente recursos orçamentais sul-africanos para tornar os projetos privados renováveis atrativos ao investimento, em detrimento de subsídios de combustível para as famílias pobres.
A Parceria sul-africana é um bom exemplo da pressão para que os países do Sul Global se juntem à corrida global pelo hidrogénio verde. A Europa colocou o hidrogénio verde no centro do seu plano RePowerEU26 para se desvincular dos combustíveis fósseis russos, esperando que até 2050 quase um quarto da procura global de energia seja satisfeita por hidrogénio verde. O RePowerEU pretende que metade da procura europeia de hidrogénio verde, estimada em 20 milhões de toneladas anuais até 2030, seja produzida localmente, sendo a outra metade importada. Na COP27, a União Europeia (UE) assinou várias parcerias de importação de hidrogénio verde, incluindo com a Namíbia, Egito, e África do Sul. A política de redução de riscos de financiamento está explicitamente(link is external) no centro destes acordos, com a UE a comprometer-se a mobilizar capital privado para megaprojectos no Sul Global. Tais parcerias reduzem o âmbito do controlo estratégico das cadeias de hidrogénio verde por parte dos países africanos e de outros, e ameaçam encurralá-los nos mesmos padrões de trocas ecológicas desiguais que caracterizaram o capitalismo do carbono, desta vez como exportadores de matérias-primas verdes, geradores de rendimento financeiro e consumidores – mas não como produtores de tecnologia limpa.
Na COP27 foi possível verificar que mesmo as batalhas de números sobre as quais temos melhor informação – por exemplo, sobre perdas e danos – escondem o diabo da redução de riscos nos detalhes e na linguagem da "mobilização(link is external)". Como serão gastos estes fundos? Quanto das subvenções ou dos empréstimos públicos do Norte Global serão utilizados para a redução de risco de investimentos privados no Sul Global? Em última análise, a política de redução de risco é uma ferramenta contra as próprias coisas que fariam a transição verde de forma justa: serviços públicos adequadamente financiados, acesso a energia renovável a preços acessíveis, habitação decente e setores industriais verdes prósperos em países de médio e baixo rendimento. É possível que as parcerias de redução de risco possam ser reinventadas no sentido de dotar o Estado de instrumentos para disciplinar o financiamento privado em vez de simplesmente o subsidiar, mas, até agora, pouco esforço existe nessa direção.
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