A diplomacia do vaivém deve ser apoiada por uma pressão significativa
Andrew P. Miller
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| Soldados israelenses na Faixa de Gaza, setembro de 2024 Amir Cohen / Reuters |
Quase um ano após o ataque terrorista do Hamas em 7 de outubro, a escalada contínua do conflito do governo israelense com o Hezbollah no Líbano colocou o Oriente Médio à beira de uma guerra regional — uma que poderia facilmente atrair os Estados Unidos. Embora os líderes israelenses acreditem que a intensificação da ação militar fará com que o grupo militante recue, esse tipo de estratégia de "escalada para desescalada" raramente alcança os resultados desejados. O Hezbollah tem consistentemente vinculado a cessação de seus ataques a Israel a um cessar-fogo na Faixa de Gaza, e isso continua improvável de mudar após a morte do líder do Hezbollah, Hassan Nasrallah, em um ataque aéreo israelense na sexta-feira. Mesmo que um cessar-fogo de 21 dias fosse declarado entre Israel e o Hezbollah, como o presidente dos EUA Joe Biden e o presidente francês Emmanuel Macron pediram, isso não alteraria a realidade subjacente: a melhor maneira de evitar uma conflagração regional maior é um cessar-fogo em Gaza.
Infelizmente, as negociações entre Israel e o Hamas sobre sua guerra em Gaza parecem estar em um impasse mais de três meses após Biden delinear uma estrutura para um cessar-fogo e um acordo sobre o retorno de reféns israelenses. Ambas as partes mudaram as balizas, adicionando novas condições ou exigindo novas concessões. Após semanas projetando otimismo, autoridades do governo Biden agora admitem que "nenhum acordo é iminente". E a janela para chegar a um acordo está se fechando rapidamente antes da eleição presidencial dos EUA em novembro, momento em que o status de pato manco de Biden diminuirá sua influência internacional.
Enquanto isso, os custos da guerra em Gaza continuam a aumentar diariamente. A probabilidade de garantir o retorno seguro dos reféns israelenses restantes só diminui com o tempo. As condições humanitárias para civis palestinos continuam a se deteriorar dia a dia em meio ao conflito ativo, e mais deles estão sendo mortos ou feridos em operações militares israelenses. Os danos à reputação dos Estados Unidos, bem como de Israel, também estão aumentando constantemente, com consequências negativas para outras prioridades globais compartilhadas por ambos os países.
Com o tempo sendo essencial, Washington deve revisar sua abordagem diplomática. Precisa empreender uma diplomacia de vaivém muito mais proativa, visando acabar com a guerra nas próximas semanas. A diplomacia meticulosa e paciente da administração dos EUA e seus colegas mediadores, Catar e Egito, não conseguiu empurrar Israel e Hamas, e particularmente seus líderes recalcitrantes, para a linha de chegada. A diplomacia de vaivém de alto nível, embora arriscada, pode concentrar e ampliar a pressão, aumentando a probabilidade de que as partes se sintam compelidas a tomar decisões difíceis. Se acompanhada por outras fontes de pressão, pode ser uma virada de jogo. Biden deve enviar imediatamente o Secretário de Estado Antony Blinken para a região para ir de um lado para o outro entre Israel, Egito e Catar por quantos dias forem necessários para fechar todas as lacunas restantes no acordo de cessar-fogo de Gaza. Esse objetivo também exigirá que Washington intensifique sua pressão política, diplomática e militar sobre o primeiro-ministro israelense Benjamin Netanyahu e trabalhe com parceiros árabes para isolar o Hamas e pressionar ainda mais sua liderança política e militar.
ALTO RISCO, ALTA RECOMPENSA
Até este ponto, o diretor da Agência Central de Inteligência, Bill Burns, tem presidido as negociações de cessar-fogo entre Israel e o Hamas, que estão sendo conduzidas de forma discreta, com o máximo de privacidade possível. Em vez de forçar decisões, os mediadores preferem pedir recessos e se reunir mais tarde para discutir desacordos sob o que eles esperam que sejam melhores condições. A teoria por trás dessa abordagem é que, ao ganhar tempo e espaço para mais discussões, as lacunas serão reduzidas ao longo do tempo e, eventualmente, apresentarão uma zona de acordo. Embora esses métodos tenham sido eficazes em muitos contextos, eles claramente não foram neste caso.
Por outro lado, a diplomacia de vaivém, um termo cunhado para descrever a mediação do ex-secretário de Estado Henry Kissinger entre Israel e os países árabes após a Guerra do Yom Kippur de 1973, é de alto risco e alto perfil. Envolve um alto funcionário dos EUA voando entre capitais — "transporte" entre beligerantes que não falam diretamente entre si — para negociar diretamente com as partes até que as lacunas finais sejam fechadas, às vezes fazendo várias paradas em cada país durante uma única viagem. Essa forma de diplomacia é projetada para forçar os beligerantes a escolher entre fazer concessões difíceis e dizer não a um funcionário de nível de gabinete dos EUA, com claras consequências negativas.
Durante os transportes, o mediador busca maximizar a pressão e privar as partes de tempo para contemporizar, adiar decisões ou deixar os mediadores na mão gentilmente. Autoridades dos EUA que conduzem a diplomacia de transporte tentarão permanecer na estrada e manter a pressão pelo tempo que for necessário para finalizar um acordo; em um caso, Kissinger passou 35 dias seguidos no Oriente Médio. Em outras ocasiões, os enviados americanos conduziram várias rodadas de transporte antes de obter resultados.
A diplomacia de vaivém tem sido mais eficaz quando acompanhada de consequências claras para o não cumprimento. O mediador exerce a ameaça de culpar publicamente a parte ou partes recalcitrantes pelo fracasso das negociações. É a isso que James Baker, um praticante bem-sucedido da diplomacia de vaivém como secretário de Estado no governo George H. W. Bush, se referiu como "deixar o gato morto" na porta do lado culpado. Quando nomear e envergonhar é complementado por outras ameaças — sanções, retenção de remessas de armas, a possibilidade de um beligerante expandir suas operações — tem sido possível alterar o cálculo de líderes estrangeiros.
Usando esses métodos, Kissinger mediou dois acordos de desligamento entre Israel e Egito e um entre Israel e Síria de 1974 a 1975. O ex-presidente Jimmy Carter mais tarde selou o tratado de paz de 1979 entre Israel e Egito por meio de um vaivém entre Jerusalém e Cairo, e Baker orquestrou com sucesso a conferência de paz de Madri de 1991 sobre o conflito árabe-israelense em várias viagens regionais.
Para ser claro, a diplomacia de vaivém não é um deus ex machina. Os vaivéns nem sempre têm sucesso. As administrações do presidente Ronald Reagan e do presidente Bill Clinton se envolveram em uma espécie de diplomacia de vaivém, com resultados decididamente desiguais. Os Estados Unidos também incorrem em um custo de reputação maior quando a diplomacia de vaivém falha.
Também existe o risco de que uma parte esteja menos disposta a se comprometer com uma posição depois de ter assumido uma posição muito pública em oposição aos Estados Unidos, tornando uma questão uma questão de orgulho e honra. Atores não estatais, particularmente grupos terroristas, são frequentemente menos sensíveis a nomeação e humilhação do que estados-nação, embora a diplomacia de Baker tenha funcionado com a Organização para a Libertação da Palestina antes de ser reconhecida por Israel como representante legítima do povo palestino nos Acordos de Oslo. No conflito atual, a inacessibilidade do líder do Hamas, Yahya Sinwar, que seria o tomador de decisão final em qualquer acordo, e os limites da influência direta dos EUA sobre o Hamas tornariam essa tarefa ainda mais desafiadora.
UMA QUESTÃO DE VONTADE
Ainda assim, a diplomacia de vaivém representa a melhor chance para os Estados Unidos e seus parceiros regionais acabarem com a guerra em Gaza no curto prazo e, assim, fornecerem um caminho para a desescalada regional. Os pontos de atrito relatados nas negociações atuais — o número de prisioneiros palestinos a serem libertados e o controle sobre a fronteira Gaza-Egito — não são intransponíveis. Questões quantitativas, como quantos prisioneiros palestinos devem ser libertados, são mais passíveis de compromisso do que escolhas binárias entre dois extremos. No chamado Corredor da Filadélfia ao longo da fronteira Gaza-Egito, o Ministro da Defesa israelense Yoav Gallant teria desafiado a alegação do Primeiro Ministro Benjamin Netanyahu de que as Forças de Defesa de Israel não podem se retirar sem colocar em risco a segurança israelense.
A principal barreira para um acordo entre Israel e o Hamas é, como Burns disse publicamente, "uma questão de vontade política", não a ausência de formulações inteligentes para preencher lacunas. E a pressão política que Blinken poderia gerar ao se deslocar entre Egito, Israel e Catar é precisamente o que é necessário se os Estados Unidos quiserem ter alguma esperança de quebrar o impasse. Sem mais eleições para disputar, Biden está em melhor posição para absorver os custos políticos da fracassada diplomacia de vaivém do que qualquer um de seus potenciais sucessores estaria.
A diplomacia de vaivém não é para os fracos. Blinken teria que persuadir Netanyahu de que ele tem algo a perder ao desprezar os Estados Unidos. Nesse sentido, o governo Biden poderia ameaçar rotular publicamente Netanyahu como um perigo para a parceria EUA-Israel ou, em um grande discurso, expressar claramente uma perda de fé em sua condução da guerra. Embora a popularidade de Biden em Israel tenha caído desde o início de 2024, 57% dos israelenses em geral e 66% dos judeus israelenses expressam confiança no presidente dos EUA, sugerindo que uma repreensão pública ao divisivo Netanyahu poderia influenciar as atitudes de autoridades e civis israelenses.
Outra opção seria usar a Ordem Executiva 14115, emitida por Biden em fevereiro, para sancionar ministros extremistas no governo israelense, como o Ministro das Finanças Bezalel Smotrich e o Ministro da Segurança Nacional Itamar Ben-Gvir, que estão alimentando a instabilidade na Cisjordânia. As sanções dos EUA provavelmente aumentariam o apelo dos ministros na extrema direita, mas o estigma de ser designado pelo aliado mais próximo de Israel também poderia gerar mais pressão sobre o governo.
O governo já suspendeu a entrega de bombas de 2.000 libras a Israel para protestar contra as operações militares na cidade de Rafah, em Gaza. Se necessário para chegar a um acordo, Biden e Blinken devem ameaçar reter sistemas de armas adicionais que foram implicados em vítimas civis em Gaza e considerados não essenciais para a segurança de Israel, como projéteis de fósforo branco. É possível encontrar um equilíbrio entre atender aos requisitos de segurança israelenses e deixar claro que os Estados Unidos não apoiarão indefinidamente uma guerra que causa tantas vítimas civis e produz retornos de segurança decrescentes, na melhor das hipóteses. Tais ameaças não são inéditas no relacionamento EUA-Israel; no passado, elas foram empregadas regularmente. Todo presidente dos EUA desde Lyndon Johnson, com as exceções de Clinton e Donald Trump — ou seja, nove das últimas 11 administrações — ameaçou reter, ou realmente reteve, sistemas de armas ou outra ajuda para influenciar a política israelense.
PRESSÃO POR PROCURAÇÃO
Como os diplomatas dos EUA não interagem diretamente com os líderes do Hamas, Washington terá que trabalhar com mediadores árabes para intensificar a pressão sobre Sinwar. Muitos países árabes pressionaram o Hamas, mas há muito mais que eles podem fazer, especialmente publicamente. Ao demonstrar disposição para pressionar Israel, o governo estaria em uma posição mais forte para exigir que nossos outros parceiros regionais pressionem o Hamas. Criticamente, os Estados Unidos, o Egito e o Catar devem insistir que o líder do Hamas delegue autoridade de negociação a alguém de fora de Gaza para facilitar o transporte dos EUA.
Capacitar um oficial do Hamas localizado em Doha ou Cairo permitiria que Blinken garantisse feedback e respostas autoritativas em tempo real do Hamas por meio do Catar e do Egito. Este é um formato de negociação reconhecidamente complexo envolvendo enviados dos EUA viajando entre oficiais israelenses e seus colegas egípcios e catarianos, que estão viajando entre o Hamas e Israel e os Estados Unidos. No entanto, não seria mais complicado do que a troca de Baker entre Israel, Jordânia e a OLP (esta última por meio de uma "delegação consultiva" não oficial) no início dos anos 1990.
Além de persuadir os países árabes a adotar imediatamente uma postura mais agressiva na aplicação de sanções contra o Hamas, o governo Biden deve pressioná-los a denunciar publicamente o papel obstrucionista de Sinwar nas negociações. Outros líderes do Hamas parecem mais dispostos a negociar, e as críticas árabes a Sinwar podem fortalecer sua posição. Isso é particularmente importante, dado que o assassinato de Ismail Haniyeh por Israel — que, mesmo com sua clara culpabilidade por atos de terrorismo, estava defendendo um cessar-fogo — pode ter enfraquecido outros proponentes da negociação dentro do Hamas. Convencer os países árabes de que os membros do Hamas acusados por seus papéis no assassinato de americanos devem ser detidos sob custódia dos EUA será extremamente difícil, mas o governo Biden tem uma obrigação estratégica, legal e moral de tentar.
Embora Israel e Egito discordem sobre a extensão dos túneis entre Gaza e Egito, é inegável que o Hamas contrabandeou armas por essa rota. Uma cooperação mais estreita entre os Estados Unidos, Egito e Israel para fechar essas redes e um melhor policiamento da costa mediterrânea de Gaza deve fazer parte dessa equação. O Egito também deve se juntar ao Catar na ameaça de negar aos oficiais do Hamas acesso e expulsá-los de seu território.
Tudo isso é um fardo pesado, e os Estados Unidos podem falhar mesmo se essa abordagem for executada perfeitamente. Dadas as apostas, no entanto, a administração deve usar todas as ferramentas à sua disposição. As vidas de israelenses, palestinos, libaneses e americanos dependem literalmente disso.
ANDREW P. MILLER é pesquisador sênior do Center for American Progress e atuou como vice-secretário de Estado adjunto para Assuntos Israelense-Palestinos de dezembro de 2022 a junho de 2024.
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