Jake Sullivan
Foreign Affairs
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| Na linha de montagem de uma fábrica de peças para veículos elétricos em St. Clair, Michigan, março de 2025 Rebecca Cook / Reuters |
Por mais de um século, a capacidade inigualável dos Estados Unidos de inventar, construir e disseminar tecnologia sustentou sua prosperidade e seu poder. Essa base está agora sob pressão em uma nova era de competição impulsionada pelo Estado. Os economistas David Autor e David Dorn alertaram para um "segundo choque da China" — não decorrente de exportações baratas, mas da supremacia tecnológica. Pequim disputa a liderança global na fronteira das indústrias de ponta, incluindo inteligência artificial, computação quântica, aeroespacial, energia de nova geração e biotecnologia.
O país alcançou esse patamar ao construir um sistema vasto e descentralizado de financiamento à inovação com apoio estatal, canalizando capital subsidiado para setores prioritários de alta tecnologia e incentivando as empresas a competir agressivamente por escala. O resultado é um mercado sistematicamente distorcido pela intervenção estatal, no qual empresas chinesas podem criar capacidade excedente e inundar os mercados antes que concorrentes americanos e aliados consigam ampliar sua produção. A estratégia da China criou um ecossistema tecnológico que agora rivaliza com o dos Estados Unidos — e, em algumas áreas, o supera.
Pequim também utilizou essa abordagem para assumir o controle de cadeias de suprimentos críticas, explorando esse controle para pressionar seus rivais geopolíticos. Em 2010, a China cortou as exportações de terras raras para o Japão durante uma disputa diplomática sobre ilhas no Mar da China Oriental. Quinze anos depois, durante uma guerra comercial com os Estados Unidos, restringiu o fornecimento desses insumos para obter vantagem, levando o presidente americano Donald Trump a reduzir tarifas de três dígitos sobre produtos chineses. Para a China, a capacidade industrial tornou-se uma ferramenta tanto de coerção quanto de competitividade.
Enquanto a China construía sua força industrial, os Estados Unidos permitiam que grande parte de sua base produtiva migrasse para o exterior. Por algumas décadas, essa mudança pareceu acarretar poucos custos estratégicos. Os EUA permaneceram como o principal centro mundial de pesquisa e invenção, mesmo com a queda no emprego industrial e a expansão das cadeias de suprimentos por vários continentes. No entanto, os custos de separar a inovação da produção são agora elevados demais para serem ignorados. À medida que as fábricas se transferiram para o exterior, os Estados Unidos perderam grande parte de sua mão de obra qualificada e a expertise necessária para produzir com velocidade e em larga escala. Se não mudar de rumo, o país poderá ceder sua vantagem tecnológica e, com o tempo, sua liderança global mais ampla à China.
Para evitar a erosão daquilo que Alexander Hamilton chamou de "elementos essenciais do suprimento nacional", os Estados Unidos precisam revitalizar os ecossistemas que permitem o florescimento de uma indústria de manufatura complexa e de alto valor agregado. Em suma, a América precisa se tornar mais eficiente na fabricação daquilo que projeta.
No entanto, Washington não deve tentar copiar integralmente a estratégia de Pequim, fortemente apoiada pelo Estado. Afinal, os Estados Unidos dispõem de inúmeras vantagens em relação à China, incluindo seus empreendedores, universidades e mercados de capitais — os mais profundos e robustos do mundo. Contudo, esses mercados priorizam a eficiência, e não a resiliência ou a segurança. O desafio, portanto, consiste em transformar capital em capacidade e canalizar investimentos para os setores que sustentam a força nacional moderna e a vitalidade econômica: computação avançada, biotecnologia, robótica, minerais críticos, precursores farmacêuticos, manufatura avançada e a infraestrutura fundamental do setor elétrico. A solução reside em uma iniciativa nacional ambiciosa de investimento estratégico, tendo como peça central um Fundo de Investimento Estratégico federal.
O país alcançou esse patamar ao construir um sistema vasto e descentralizado de financiamento à inovação com apoio estatal, canalizando capital subsidiado para setores prioritários de alta tecnologia e incentivando as empresas a competir agressivamente por escala. O resultado é um mercado sistematicamente distorcido pela intervenção estatal, no qual empresas chinesas podem criar capacidade excedente e inundar os mercados antes que concorrentes americanos e aliados consigam ampliar sua produção. A estratégia da China criou um ecossistema tecnológico que agora rivaliza com o dos Estados Unidos — e, em algumas áreas, o supera.
Pequim também utilizou essa abordagem para assumir o controle de cadeias de suprimentos críticas, explorando esse controle para pressionar seus rivais geopolíticos. Em 2010, a China cortou as exportações de terras raras para o Japão durante uma disputa diplomática sobre ilhas no Mar da China Oriental. Quinze anos depois, durante uma guerra comercial com os Estados Unidos, restringiu o fornecimento desses insumos para obter vantagem, levando o presidente americano Donald Trump a reduzir tarifas de três dígitos sobre produtos chineses. Para a China, a capacidade industrial tornou-se uma ferramenta tanto de coerção quanto de competitividade.
Enquanto a China construía sua força industrial, os Estados Unidos permitiam que grande parte de sua base produtiva migrasse para o exterior. Por algumas décadas, essa mudança pareceu acarretar poucos custos estratégicos. Os EUA permaneceram como o principal centro mundial de pesquisa e invenção, mesmo com a queda no emprego industrial e a expansão das cadeias de suprimentos por vários continentes. No entanto, os custos de separar a inovação da produção são agora elevados demais para serem ignorados. À medida que as fábricas se transferiram para o exterior, os Estados Unidos perderam grande parte de sua mão de obra qualificada e a expertise necessária para produzir com velocidade e em larga escala. Se não mudar de rumo, o país poderá ceder sua vantagem tecnológica e, com o tempo, sua liderança global mais ampla à China.
Para evitar a erosão daquilo que Alexander Hamilton chamou de "elementos essenciais do suprimento nacional", os Estados Unidos precisam revitalizar os ecossistemas que permitem o florescimento de uma indústria de manufatura complexa e de alto valor agregado. Em suma, a América precisa se tornar mais eficiente na fabricação daquilo que projeta.
No entanto, Washington não deve tentar copiar integralmente a estratégia de Pequim, fortemente apoiada pelo Estado. Afinal, os Estados Unidos dispõem de inúmeras vantagens em relação à China, incluindo seus empreendedores, universidades e mercados de capitais — os mais profundos e robustos do mundo. Contudo, esses mercados priorizam a eficiência, e não a resiliência ou a segurança. O desafio, portanto, consiste em transformar capital em capacidade e canalizar investimentos para os setores que sustentam a força nacional moderna e a vitalidade econômica: computação avançada, biotecnologia, robótica, minerais críticos, precursores farmacêuticos, manufatura avançada e a infraestrutura fundamental do setor elétrico. A solução reside em uma iniciativa nacional ambiciosa de investimento estratégico, tendo como peça central um Fundo de Investimento Estratégico federal.
PAIS FUNDADORES
Desde a sua fundação, os Estados Unidos trataram as finanças como um instrumento de soberania. Em seu Relatório sobre Manufaturas apresentado ao Congresso em 1791, Hamilton argumentou que a independência econômica era indissociável da independência política. A jovem república, segundo ele, deveria utilizar o crédito público para fomentar a indústria produtiva e fortalecer a nação. Hamilton idealizou um modelo pragmático de capitalismo impulsionado pelo Estado, no qual empréstimos e subsídios estimulavam indústrias nascentes, tarifas protegiam setores estratégicos e instituições públicas canalizavam capital para objetivos nacionais de longo prazo. Sempre que os Estados Unidos enfrentaram desafios existenciais, seus líderes recorreram à lógica de Hamilton.
Quando os mercados de crédito paralisaram durante a Grande Depressão e a Segunda Guerra Mundial, a Reconstruction Finance Corporation (RFC), criada em 1932, supriu essa lacuna e atuou como investidora estratégica, financiando bancos, serviços de utilidade pública, habitação e manufatura, gerando retornos e restaurando a confiança nos mercados americanos. Sua subsidiária voltada para o esforço de guerra, a Defense Plant Corporation (DPC), construiu mais de 2.000 fábricas e estaleiros — posteriormente transferidos para operadores privados —, lançando as bases para a hegemonia americana no pós-guerra nos setores siderúrgico, de aviação e químico.
A DPC encerrou suas atividades com o fim da guerra e a RFC foi desativada em 1957; no entanto, com seus balanços independentes e gestão empresarial profissional, elas serviram de modelo para o que poderia ser um aparato responsável de investimento público. Elas demonstraram que o capital público aplicado de forma eficaz pode ser utilizado para investir em indústrias importantes que o capital privado não tem disposição ou capacidade de financiar sozinho.
Washington não deve tentar copiar integralmente a cartilha de Pequim apoiada pelo Estado.
Durante a Guerra Fria, Washington criou uma rede de novas instituições que aliava a ambição científica a objetivos estratégicos, na busca por vantagens sobre a União Soviética. A criação da DARPA (Agência de Projetos de Pesquisa Avançada de Defesa), da NASA, da Comissão de Energia Atômica e dos laboratórios nacionais refletia a compreensão, por parte de Washington, de que a competição geopolítica exigia investimentos públicos contínuos.
A estratégia funcionou. As primeiras aquisições de semicondutores para os setores de defesa e espacial geraram a demanda que, com o tempo, tornou a produção dessa tecnologia mais barata e eficiente. O programa Minuteman, da Força Aérea dos EUA, e as missões Apollo, da NASA, adquiriram milhares de chips em um momento em que não havia compradores do setor privado. À medida que a demanda governamental aumentava e os custos caíam, consolidou-se um ecossistema comercial norte-americano de semicondutores. A Fairchild foi fundada em 1957, seguida pela Intel e pela AMD na década de 1960, e pela Micron na década de 1970. Empresas de tecnologia já estabelecidas, como a Texas Instruments e a Motorola, expandiram suas operações de semicondutores para incluir aplicações militares e comerciais.
No entanto, em meados da década de 1970, o consenso político e econômico mais amplo, que apoiava uma atuação federal abrangente no desenvolvimento industrial, começou a enfraquecer. A inflação, os choques energéticos e a consequente pressão fiscal minaram a confiança pública na capacidade do governo de desempenhar um papel construtivo na economia. Firmou-se em Washington um novo consenso de que os mercados — mais ágeis e disciplinados do que as burocracias públicas — eram a única ferramenta eficaz para a alocação de capital.
Ao longo das décadas de 1980 e 1990, o papel de Washington restringiu-se de investidor a regulador. Se antes o governo ajudava a construir indústrias, passou a limitar-se a definir as regras da concorrência de mercado por meio de legislações antitruste e normas de transparência. Agências como os Institutos Nacionais de Saúde (NIH) e a DARPA mantiveram sua relevância durante a liberalização de mercado da era Reagan e o período de disciplina fiscal e integração global da administração Clinton; contudo, os elos de ligação entre pesquisa, financiamento e produção sofreram atrofia. Foi apenas nas três primeiras décadas do século XXI que essa conexão começou a ser restabelecida.
INVESTIMENTO COM CARACTERÍSTICAS CHINESAS
Uma geração após o primeiro "choque da China" ter esvaziado a base industrial dos Estados Unidos, um segundo choque está em curso. No século XXI, Pequim transformou a liderança tecnológica em um projeto nacional, mobilizando recursos financeiros, compras públicas e políticas para conquistar posições de destaque em setores de tecnologia de ponta.
A China construiu um sistema abrangente de investimentos orientados pelo Estado, que combina estratégia centralizada com experimentação descentralizada. Províncias, cidades e ministérios nacionais criaram mais de 1.700 "fundos de orientação", captando quase US$ 700 bilhões em capital. Com o apoio de terrenos e licenças fornecidos pelo governo, esses veículos de investimento — geridos profissionalmente e voltados para o lucro — direcionam capital para setores prioritários. Embora essa abordagem tenha gerado enorme duplicação de esforços e desperdício, também produziu "campeões nacionais" capazes de dominar globalmente seus setores, como a fabricante de baterias CATL, a produtora de tecnologia solar LONGi, a fabricante de drones DJI e a gigante das telecomunicações Huawei. Simultaneamente, a China está convertendo o conhecimento gerado na fabricação desses produtos em avanços na fronteira da inovação, inclusive em setores tradicionalmente dominados pelos Estados Unidos, como a biotecnologia.
O sistema chinês vai além do financiamento da oferta; ele também cria demanda. Autoridades nacionais e municipais criaram novos mercados por meio de uma combinação de subsídios, compras públicas e regulamentação. Um exemplo é o incentivo aos veículos elétricos em Shenzhen. Ao tornar obrigatória a eletrificação de suas frotas de ônibus e táxis, a cidade garantiu à BYD — então uma fabricante emergente de veículos elétricos — demanda assegurada, fluxo de caixa estável e feedback em condições reais de uso que o mercado privado, por si só, não poderia oferecer. Logo floresceu um ecossistema industrial voltado para veículos elétricos: fornecedores de baterias e eletrônicos concentraram-se ao redor da BYD, empresas municipais e de energia construíram infraestrutura de recarga e testes, e universidades locais passaram a formar continuamente engenheiros e técnicos especializados na área. Desde então, a BYD superou a Tesla em vendas globais de unidades, e a China ultrapassou o Japão como a maior exportadora de automóveis do mundo.
Pequim assimilou uma lição que os Estados Unidos compreenderam bem durante a disputa com a União Soviética: a liderança tecnológica depende não apenas da invenção, mas também do poder industrial. A China adaptou essa lógica ao seu próprio sistema político, substituindo a parceria norte-americana entre investimento público e iniciativa privada pelo seu modelo de capitalismo de Estado sob comando do Partido.
A EVASÃO DE CAPACIDADE INDUSTRIAL
Durante grande parte do século XX, os Estados Unidos, agraciados com vastos recursos naturais, construíram a base industrial mais formidável do mundo — o seu "arsenal da democracia". No entanto, crises recentes expuseram a fragilidade a que chegou a capacidade produtiva da nação. O mundo depende de Taiwan para a produção dos chips mais avançados, constituindo um ponto único e vulnerável de falha. No setor farmacêutico, quase 700 medicamentos aprovados nos EUA — incluindo fármacos essenciais, como antibióticos — dependem de pelo menos um produto químico fabricado exclusivamente na China. A China também domina o refino de terras raras e de grafite, materiais indispensáveis para os ímãs e as baterias que alimentam sistemas de defesa e de energia limpa. A escassez de docas secas americanas limita a prontidão naval, e a dependência de transformadores de potência importados tem retardado a modernização da rede elétrica nacional, deixando-a vulnerável a interrupções prolongadas no fornecimento.
Enquanto a China cria ecossistemas altamente integrados, nos quais fornecedores, materiais e processos de manufatura fluem de forma contínua do projeto à produção em massa, os Estados Unidos permitiram que sua "cadeia tecnológica do setor elétrico" — o conjunto interligado de cadeias de suprimentos de minerais críticos, baterias, eletrônica de potência e chips — migrasse para o exterior, enfraquecendo o aprendizado industrial e a solidez do setor.
A Força-Tarefa do MIT sobre Produção na Economia da Inovação demonstrou que, em indústrias complexas e de alto valor agregado, a inovação depende da proximidade entre o projeto e a produção. Quando a manufatura migra para o exterior, os ciclos de retroalimentação entre engenheiros e o chão de fábrica são rompidos, prejudicando a inovação. A reindustrialização, quando realizada corretamente, é uma condição prévia para renovar a capacidade inventiva dos Estados Unidos e a base de sua força estratégica.
RESTRIÇÕES DE CAPITAL
Os Estados Unidos detêm os mercados de capitais mais sofisticados do mundo, mas estes são otimizados para setores onde as receitas podem ser facilmente garantidas e o risco diversificado, onde o retorno de informações é rápido e o custo de uma falha é relativamente baixo. No entanto, os investimentos necessários para a reindustrialização americana não se encaixam necessariamente nesse modelo. Três obstáculos financeiros principais se interpõem nesse caminho.
Em primeiro lugar, alguns setores industriais estratégicos dependem de condições que os mercados privados não conseguem oferecer ou precificar de forma confiável. Usinas nucleares, fábricas de semicondutores, estaleiros, fábricas de transformadores e refinarias de terras raras exigem capital inicial vultoso, horizontes de retorno sobre o investimento de décadas, estabilidade nas políticas públicas e confiança na demanda de longo prazo. Uma mudança em tarifas, regras de compras governamentais, padrões da rede elétrica ou preços de commodities pode anular os retornos da noite para o dia. A resposta racional dos investidores é adotar uma postura de cautela antes de se comprometerem com grandes desembolsos de capital. Do ponto de vista de cada investidor, essa cautela é prudente, mas, em nível social, ela resulta em subinvestimento. Políticas governamentais podem alterar essa equação. Quando o Estado oferece certa segurança por meio de contratos de compra de longo prazo, regulamentações estáveis ou pisos de preço garantidos, ele proporciona aos investidores a previsibilidade de que necessitam, e o capital privado acaba fluindo para esses setores.
Em seguida, pesquisas da Production in the Innovation Economy Task Force demonstraram que os Estados Unidos enfrentam uma lacuna de financiamento na fase de expansão da escala de produção — o estágio intermediário entre o capital de risco e os mercados públicos, quando tecnologias promissoras precisam transitar do protótipo para a produção. Grandes multinacionais podem recorrer ao fluxo de caixa interno para superar essa lacuna, mas tanto os fabricantes tradicionais (que compõem a maioria do setor manufatureiro americano) quanto as startups de manufatura avançada não dispõem dessa possibilidade. Os bancos locais que antes financiavam produtores regionais de menor porte desapareceram, e os investidores de risco tendem a evitar o capital voltado para fábricas, que consideram intensivo em ativos e lento demais para gerar retornos compatíveis com o capital de risco. O resultado é uma escassez estrutural de financiamento capaz de sustentar as empresas durante a longa e arriscada fase de expansão da escala, que demanda muito capital.
Por fim, os mercados falham em valorar as externalidades positivas — os efeitos de transbordamento que ocorrem quando investimentos privados geram benefícios sociais ou estratégicos que não podem ser totalmente apropriados pelo investidor. Setores industriais estratégicos, incluindo manufatura avançada, energia limpa, semicondutores e robótica, promovem o aprendizado pela prática (learning-by-doing), criam redes de fornecedores e desenvolvem capacidades de engenharia que fortalecem o ecossistema manufatureiro como um todo, mas nem sempre geram retornos financeiros para uma empresa individual.
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| Em uma fábrica de ímãs de terras raras em Sumter, Carolina do Sul, julho de 2026 Sam Wolfe / Reuters |
A trajetória da indústria manufatureira americana ilustra essa dinâmica. Uma vez fragmentados, os ecossistemas de produção são extremamente difíceis de reconstruir. A indústria naval dos EUA, por exemplo, entrou em colapso após a década de 1980, quando os subsídios governamentais foram retirados, eliminando a rede de fornecedores e o conhecimento técnico em projetos. A partir da década de 1980, a transferência para o exterior (offshoring) da fabricação americana de transformadores ou máquinas-ferramenta reduziu os custos de aquisição para empresas situadas em estágios posteriores da cadeia produtiva no curto prazo, mas dizimou a base nacional de engenheiros e fabricantes de componentes. A decisão de cada empresa de transferir a produção para o exterior pode ter feito sentido isoladamente, mas, coletivamente, elas enfraqueceram o conhecimento de processos do país e, com ele, seu núcleo produtivo.
A geopolítica agrava essas falhas de mercado. Intervenções estatais chinesas nesses setores excluem produtores americanos e aliados dos mercados, mesmo quando esses produtores são líderes tecnológicos. Como me disse o CEO de uma empresa manufatureira americana inovadora, captar capital nos EUA para sua tecnologia pioneira foi uma sucessão de experiências de quase falência — um esforço rapidamente minado por uma enxurrada de concorrentes chineses que copiavam a tecnologia, apoiados por subsídios estatais, terrenos gratuitos e compradores garantidos.
No entanto, o obstáculo para a indústria americana reside tanto na fragmentação interna quanto na concorrência subsidiada do exterior. Em setores como energia nuclear ou processamento de minerais, o entrave muitas vezes não é apenas a falta de capital, mas também os "custos indiretos" proibitivos e a incerteza decorrentes de um cenário regulatório e de licenciamento desconexo. Lidar com essa burocracia consome anos de capital sem gerar qualquer valor tangível ao longo do processo. Além disso, as compras governamentais lentas e inconsistentes não proporcionam a demanda estável necessária para que as empresas alcancem escala.
Assim, o investimento público de Washington deve vir acompanhado de uma nova abordagem política. Não é preciso igualar os gastos de Pequim dólar por dólar. Mas é necessário corrigir um desequilíbrio estrutural entre a sua solidez financeira e a sua capacidade produtiva — algo que o mercado, por si só, não consegue fazer.
LIGANDO OS PONTOS
Os Estados Unidos ainda operam o sistema de inovação em estágio inicial mais poderoso do mundo. A DARPA, os laboratórios nacionais e a Defense Innovation Unit continuam a apoiar tecnologias revolucionárias. A Defense Production Act e o Office of Strategic Capital oferecem empréstimos e garantias direcionados em áreas críticas de segurança. No entanto, sem uma estrutura compartilhada para coordenar os principais instrumentos da arte de governar econômica, os investimentos individuais têm seu impacto reduzido por entraves processuais e desalinhamentos institucionais.
Como os Estados Unidos carecem de tal estrutura — que defina quais indústrias são estrategicamente vitais e qual capacidade mínima, doméstica ou de aliados, é necessária —, a ação federal tem sido reativa e motivada por crises. O primeiro governo Trump utilizou poderes emergenciais para garantir equipamentos de proteção individual e suprimentos médicos durante a COVID; o governo Biden realizou intervenções direcionadas para sustentar a produção de munições e motores de foguete de propelente sólido após a invasão da Ucrânia pela Rússia; e tanto o governo Biden quanto o segundo governo Trump invocaram a Lei de Produção de Defesa para apoiar o processamento de terras raras e a capacidade de produção de ímãs permanentes, à medida que cresciam as ameaças chinesas de restrição às exportações. Enquanto Washington não tiver uma estratégia abrangente, as ações permanecerão episódicas e limitadas, vulneráveis a reversões entre diferentes administrações.
Mesmo onde as prioridades são claras, os Estados Unidos carecem de uma instituição capaz de sincronizar investimentos, compromissos de demanda, regulamentação e política comercial em torno de objetivos comuns. Governos anteriores articularam acordos combinando competências de diferentes agências. Nos últimos anos, investimentos em terras raras e materiais para baterias avançaram sem mecanismos de longo prazo para aquisições ou estabilização de mercado; os incentivos da Lei CHIPS foram negociados projeto a projeto, com integração desigual de medidas de defesa comercial ou demanda subsequente; e os esforços para reconstruir a capacidade de construção naval e de fabricação de transformadores continuam a esbarrar em processos regulatórios e de licenciamento onerosos nas esferas federal, estadual e local.
A América deve melhorar na produção daquilo que projeta.
Os Estados Unidos também carecem de um investidor público permanente e integrado aos mercados de capitais, capaz de firmar parcerias diretas com fundos privados, bancos e investidores institucionais. Investimentos estratégicos são negociados órgão por órgão, por meio de programas personalizados que operam à margem do fluxo habitual de negócios, o que limita a capacidade do governo de precificar riscos, mobilizar grandes volumes de capital privado ou escalar estruturas bem-sucedidas entre diferentes setores. Na ausência de uma plataforma profissional e replicável de coinvestimento, o apoio público frequentemente acaba substituindo o financiamento privado, em vez de atuar como um catalisador para ele.
Por fim, os Estados Unidos não dispõem de um mecanismo institucional para alinhar seus investimentos estratégicos aos de seus aliados. Em vez disso, nos últimos anos, as administrações têm inserido de forma improvisada "fundos" de investimento em acordos comerciais com aliados como Japão e Coreia do Sul. Sem meios para coordenar investimentos, compras conjuntas e políticas comerciais e industriais, os aliados acabam fragmentando mercados e duplicando subsídios, sendo incapazes de oferecer a escala e a capacidade de sustentação necessárias para competir com o sistema chinês, que conta com forte apoio estatal.
Vários governos aliados já começaram a enfrentar essas lacunas institucionais. Em 2024, o Reino Unido lançou um Fundo Soberano Nacional de US$ 37 bilhões com o objetivo de atrair capital privado para infraestrutura estratégica e segurança energética. No mesmo ano, a Austrália lançou a iniciativa Future Made in Australia, um programa de US$ 16 bilhões ancorado em US$ 9,5 bilhões em créditos fiscais de produção para hidrogênio e refino de minerais críticos, acompanhado de uma estrutura centralizada de coordenação de investimentos. Os Estados Unidos deveriam colaborar com esses e outros aliados — e aprender com eles.
COMO TER SUCESSO NOS ESTADOS UNIDOS
Ao longo de sua história, os Estados Unidos criaram instituições que canalizavam capital para uma estratégia nacional. Resgatar essa tradição hoje significaria estabelecer um novo tipo de investidor público: um Fundo de Investimento Estratégico (SIF) dos EUA — um investidor público de âmbito federal, voltado para o mercado e com balanço próprio, concebido para investir em parceria com o capital privado em setores estrategicamente críticos (tanto maduros quanto emergentes), nos quais a atuação isolada do mercado se mostrou insuficiente.
O SIF seria lançado com US$ 50 bilhões — montante comparável ao da CHIPS and Science Act, porém com um mandato mais amplo — e expandiria sua escala ao longo do tempo, à medida que demonstrasse capacidade de investir com prudência e mobilizar capital privado. O fundo utilizaria diversos instrumentos financeiros para estabelecer parcerias com empresas, concentrando-se principalmente em financiamentos atrativos e garantias de crédito, bem como em dívidas conversíveis e outros instrumentos semelhantes a capital acionário, visando flexibilidade de investimento e potencial de retorno para os contribuintes. Uma capitalização inicial de US$ 50 bilhões seria suficiente para sustentar um portfólio diversificado, mas limitada o bastante para permitir que o Congresso avaliasse o modelo antes de qualquer expansão. Empréstimos e garantias maximizariam o impacto de cada dólar público e atrairiam capital privado, enquanto instrumentos conversíveis e semelhantes a capital acionário poderiam proporcionar aos contribuintes uma participação nos ganhos caso os investimentos fossem bem-sucedidos.
O fundo se basearia em iniciativas recentes de investimento na competitividade industrial americana, tanto internamente quanto no exterior — incluindo o Escritório de Capital Estratégico e a Unidade de Defesa Econômica do Pentágono, o Escritório de Programas de Empréstimo do Departamento de Energia, a Development Finance Corporation e a Lei CHIPS e de Ciência, além de intervenções de capital pontuais dos Departamentos de Comércio e Energia. Em vez de substituir esses esforços, o fundo uniria, de fato, as ferramentas nacionais de investimento, comércio, compras públicas e regulação sob uma estrutura única de atuação estratégica na economia.
Para criar uma estratégia coerente de financiamento estratégico, um Conselho de Investimento Estratégico — em nível de gabinete ministerial — coordenaria os investimentos com compras públicas federais, tarifas direcionadas, incentivos fiscais, processos regulatórios, programas de crédito e outros instrumentos de política pública. Presidido pelo Departamento do Tesouro, o conselho incluiria os chefes dos Departamentos de Comércio, Defesa, Energia e Estado, bem como o Representante Comercial dos EUA. Sua tarefa central seria alinhar as alavancas de política e investimento do país.
O conselho também organizaria compromissos de compra plurianuais por parte do Departamento de Defesa e de outras grandes agências para ativos críticos — como construção naval, transformadores para a rede elétrica e sistemas de armazenamento de energia de longa duração —, proporcionando a demanda e os fluxos de caixa previsíveis de que investidores privados necessitam para viabilizar projetos que, de outra forma, seriam impossíveis de financiar. Além disso, o conselho apoiaria projetos prioritários ao agilizar processos de licenciamento e solucionar gargalos de coordenação entre agências.
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| Um veículo elétrico da BYD no Salão Internacional do Automóvel de Pequim, em Pequim, em abril de 2026. Xiaoyu Yin / Reuters |
O SIF seria gerido por um conselho profissional de diretores independentes provenientes dos setores financeiro, industrial e trabalhista, com a supervisão de uma minoria de membros ex officio dos departamentos do Tesouro, Comércio, Defesa e Energia. Seguindo o modelo da RFC, um executivo experiente do setor privado seria confirmado pelo Senado para um mandato fixo, prestando contas ao Congresso e ao público. O objetivo seria incorporar o maior número possível de mecanismos de proteção contra abusos.
Para manter o foco, o SIF conduziria um processo sistemático e transparente para identificar os setores que necessitam de uma capacidade de manufatura básica nos Estados Unidos e entre aliados de confiança. A instituição buscaria responder a questões sobre a reindustrialização americana levantadas pelo historiador econômico Chris Miller, tais como: se um determinado produto poderia ser monopolizado e utilizado como instrumento de pressão geopolítica; se a capacidade industrial dos EUA está preparada para enfrentar uma crise; e se a preservação do atual ecossistema industrial de um setor específico é necessária para desenvolver o ecossistema do futuro.
A estratégia de investimento do fundo reconheceria que diferentes setores exigem diferentes tipos de apoio. Para indústrias de capital intensivo — como a construção naval e a produção de células de bateria básicas —, que são essencialmente maduras e pouco diferenciadas em termos competitivos, e nas quais a escala, as curvas de aprendizado e os subsídios estrangeiros definem a competitividade, o SIF ajudaria a restabelecer um nível básico de capacidade fundamental. O fundo poderia buscar joint ventures com empresas aliadas de ponta e de confiança, combinando investimentos com instrumentos de política pública: tarifas direcionadas para corrigir distorções, contratos plurianuais de aquisição e de compra garantida para criar demanda previsível, garantias para viabilizar financiamento privado e créditos fiscais por tempo limitado para reduzir os custos de produção das fábricas. À medida que a capacidade dos EUA crescesse, o fundo poderia reduzir sua atuação à medida que o capital comercial assumisse o protagonismo.
Setores impulsionados pela inovação — como robótica avançada, energia nuclear de próxima geração, armazenamento de energia, biotecnologia e materiais avançados — apresentam um desafio diferente. Nessas indústrias, as empresas podem se diferenciar por meio da inovação tecnológica, mas muitas permanecem estagnadas no hiato entre o protótipo e a produção. É nesse contexto que o capital público flexível gera o maior efeito multiplicador. O SIF superaria essa lacuna de escala oferecendo financiamento atrativo, coordenando sinais de demanda e ajudando tecnologias comercialmente viáveis a atingir escala de produção nos Estados Unidos.
O alcance do fundo não se limitaria a empresas dos EUA. Inspirando-se no financiamento concedido pela Lei CHIPS à fabricante taiwanesa de semicondutores TSMC e à empresa coreana de eletrônicos Samsung, o SIF poderia apoiar parceiros estrangeiros de confiança na criação de capacidade industrial nos Estados Unidos por meio de joint ventures, construção de novas instalações e parcerias tecnológicas. Tais investimentos acelerariam a transferência de know-how de ponta, diversificariam as cadeias de suprimentos e integrariam empresas aliadas à base industrial dos EUA — especialmente em setores como a construção naval, onde produtores estrangeiros (muitas vezes com o auxílio de subsídios) alcançaram ganhos de escala e eficiência de custos. Por fim, o SIF serviria como plataforma para coordenar investimentos entre aliados. Ao alinhar recursos e políticas em áreas de interesse comum, os aliados poderiam aproximar-se da escala da China sem replicar o seu modelo.
DIVERGÊNCIAS FUNDAMENTAIS
Os opositores de um fundo soberano de investimento poderiam argumentar que ele poderia tornar-se uma ferramenta de corrupção, permitindo que presidentes recompensassem aliados ou enriquecessem a si mesmos. A preocupação é legítima. Um investidor público com poder para direcionar grandes somas a empresas específicas poderia transformar-se em um instrumento de favorecimento. No entanto, esse risco não é exclusivo de um fundo de investimento estratégico; ele é inerente à própria natureza do poder executivo. Qualquer instituição com poder financeiro real pode ser desviada para interesses próprios ou recompensas políticas, caso o presidente assim decida. Portanto, a concepção do fundo deve priorizar o gerenciamento desse risco, estruturando-o de modo a preservar o máximo possível de independência política. A liderança atuaria sob a supervisão de um conselho majoritariamente independente, separando a orientação política das decisões cotidianas de investimento. Uma equipe profissional operaria com base em critérios públicos. Todas as transações seriam divulgadas, auditadas e vinculadas a metas de retorno para o portfólio, garantindo a disciplina financeira.
Outros poderiam classificar o investimento público em tecnologias emergentes e em setores estrategicamente importantes — porém ainda não lucrativos — como um desperdício de recursos que custaria bilhões aos contribuintes. Argumentariam que o custo de reconstruir a capacidade nacional supera os benefícios, difíceis de quantificar. Por mais de uma década após a falência da Solyndra — empresa de painéis solares subsidiada pela administração Obama —, esse receio de fracasso inibiu o investimento público. Contudo, o cenário geopolítico atual exige uma mudança de mentalidade. Competir com a China requer aceitar que alguns empreendimentos malsucedidos serão inevitáveis. Como ocorre com qualquer fundo, alguns investimentos fracassarão. Qualquer investimento pode ser criticado isoladamente, mas, se as decisões forem tomadas por um conselho independente e orientadas por critérios transparentes, elas poderão resistir às oscilações partidárias. Um amplo apoio bipartidário à criação e à continuidade do fundo será essencial.
Outros, ainda, que se opõem à intervenção governamental nos mercados, poderiam criticar o SIF por "escolher vencedores" e deslocar o investimento privado. De fato, a política industrial exige humildade, e os mercados continuam sendo o melhor mecanismo para alocar capital e determinar quais empresas prosperam. No entanto, o fundo visaria especificamente setores que investidores privados não conseguiram financiar, investindo nessas áreas de modo a preservar a concorrência e a disciplina de mercado. Fundamentalmente, o capital do fundo seria estruturado, em grande parte, como financiamento capaz de absorver riscos, projetado para destravar o investimento privado, e não para substituí-lo. Ao oferecer condições flexíveis e sinalizar uma demanda estável, o fundo reduziria, na prática, os riscos que atualmente desencorajam investidores institucionais de ingressar em setores estratégicos.
Aqueles mais receptivos, em princípio, ao financiamento estratégico público poderiam ressaltar a existência de diversos mecanismos de incentivo à reindustrialização: créditos tributários, que mobilizam investimentos privados em setores como o de energia renovável, e tarifas, que protegem as indústrias nacionais contra distorções externas. Ambos são instrumentos valiosos, mas nenhum deles oferece a coordenação em nível de transação ou o compartilhamento de riscos sob medida frequentemente exigidos por projetos complexos. Créditos tributários reduzem os custos esperados em todo o mercado, mas nem sempre bastam para convencer investidores a assumir os riscos inerentes a tecnologias inéditas: demanda incerta, atrasos na obtenção de licenças, infraestrutura inadequada ou falta de financiamento. Tarifas podem combater distorções externas e proporcionar um fôlego necessário, mas, isoladamente, não geram a escala ou a vantagem tecnológica indispensáveis para a competitividade a longo prazo. Além disso, se utilizadas em excesso, podem proteger empresas nacionais já estabelecidas sem estimular novos investimentos ou inovações.
Esses instrumentos continuariam a desempenhar um papel complementar importante em relação ao SIF. Os créditos tributários manteriam os incentivos ao investimento em todo o mercado, permitindo que o fundo atuasse de forma mais seletiva e paciente, intervindo apenas na fronteira mais arrojada, onde o capital privado permanece reticente apesar dos incentivos disponíveis. Tarifas direcionadas — especialmente contra a China — combateriam práticas desleais e equilibrariam as condições de concorrência para as indústrias nacionais. O fundo, por sua vez, reduziria o custo de criação de nova capacidade produtiva e auxiliaria as empresas a inovar e competir. Utilizados em conjunto, esses instrumentos abordam ambas as faces do problema: combatem subsídios e, simultaneamente, reconstroem a força produtiva necessária para competir globalmente.
REVOLUÇÃO REINDUSTRIAL
Há mais de dois séculos, os Estados Unidos moldam suas instituições financeiras para atender às demandas estratégicas de cada época. O Departamento do Tesouro, sob a gestão de Hamilton, construiu o crédito nacional da jovem república. A RFC (Reconstruction Finance Corporation) desenvolveu a capacidade industrial em meio ao ponto mais baixo da economia do país. As agências de inovação consolidaram a liderança tecnológica americana no pós-Segunda Guerra Mundial. Cada momento exigiu o mesmo exercício de imaginação: tratar o capital como um instrumento a serviço de um propósito nacional e do poder industrial.
Essa capacidade de imaginar é urgentemente necessária hoje. A ascensão da China forçou Washington a responder se democracias abertas e orientadas pelo mercado ainda conseguem mobilizar capital para atender a objetivos nacionais. Os Estados Unidos ainda detêm os mercados mais profundos e os empreendedores mais competentes do mundo. O que lhes falta são instrumentos modernos para alinhá-los a metas nacionais de longo prazo. Um fundo de investimento estratégico garantiria que o futuro não fosse apenas imaginado na América, mas também realizado na América.
Jake Sullivan é Professor Kissinger de Prática de Arte de Governar e Ordem Mundial na Harvard Kennedy School. Ele atuou como Conselheiro de Segurança Nacional dos EUA de 2021 a 2025.
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