Indermit Gill
 |
| Illustration: Dan Williams |
O BOM SENSO bate em retirada quando a economia se transforma em ortodoxia. Isso aconteceu há 30 anos, quando o Banco Mundial respondeu a uma antiga questão de política pública — deveria um governo, em algum momento, inclinar a balança a favor de uma atividade 'estratégica'? — com um 'não' com poucas ressalvas. E está acontecendo agora, quando a nossa resposta, derivada de uma montanha de evidências acumuladas desde então, é um 'sim' cheio de ressalvas.
Em vez disso, incentivamos os governos a avaliarem se as atividades empresariais consideradas críticas receberam os recursos públicos essenciais. Devem então decidir se ainda há necessidade de incentivos aos mercados e quais mecanismos seriam mais eficazes do que outros. Aconselhamos que evitem intervenções macroeconômicas como taxas de câmbio duplas, que não contribuem significativamente e podem agravar problemas como a corrupção.
A reavaliação do banco, apresentada no relatório “Política Industrial para o Desenvolvimento”, publicado em março, está sendo considerada heresia por alguns e uma epifania por outros. Algumas manchetes foram estridentes: “Política Industrial para Leigos”, disse o Washington Post, que erroneamente interpreta nosso relatório como uma rejeição ao liberalismo econômico. “Um Pilar do Establishment Econômico Admite que Estava Errado”, afirmou o The Atlantic. A verdade é mais prosaica: os fatos mudaram e atualizamos nossas recomendações.
“O Milagre do Leste Asiático”, o relatório do Banco Mundial de 1993 sobre política industrial, foi, como Nancy Birdsall, então economista-chefe interina, reconhece agora, “um produto de sua época”. Em Washington, no início da década de 1990, “os mercados livres eram dados como certos”. A conclusão do relatório — forjada em intenso debate dentro do banco — era que recorrer à política industrial era invariavelmente um fracasso custoso e, em geral, desaconselhável para países que não possuíam níveis de educação adequados, baixos impostos sobre a agricultura, déficits fiscais modestos e inflação moderada. Na época, essas condições caracterizavam grande parte do mundo em desenvolvimento. Nesse contexto, o conselho oferecido era sensato.
Mas o relatório de 1993 pode deixar o leitor com a impressão de que manipulou as probabilidades contra a política industrial. Começou definindo sucesso — induzir maior crescimento da produtividade e alterar a composição da produção em relação ao que os mercados produziriam por si só — de uma maneira difícil de comprovar ou refutar. Além disso, o relatório baseou-se em evidências de apenas algumas economias asiáticas de alto desempenho — Japão, três “tigres asiáticos” do Nordeste Asiático e quatro do Sudeste Asiático — sem examinar cenários hipotéticos de desempenho inferior. Consequentemente, a equipe responsável pelo relatório teve que se contentar com um documento que era um “ensaio de persuasão”.
Muita água já correu pelo rio Yangtzé desde então. O Banco Mundial publicou 25 relatórios de pesquisa sobre políticas desde 1993, mas o uso da política industrial permaneceu um tabu intelectual — mesmo com sua proliferação na prática. O país que mais a utiliza talvez seja a China, mas não está sozinho. Uma análise das estratégias nacionais de desenvolvimento de 183 países para o nosso relatório de 2026 constatou que todas elas visavam pelo menos um setor industrial, com os países em desenvolvimento recorrendo à política industrial com mais frequência do que as economias avançadas.
Enquanto isso, o mundo mudou. O PIB médio per capita dobrou. Os níveis de escolaridade aumentaram consideravelmente. As taxas de inflação caíram e, com poucas exceções, a qualidade da gestão econômica melhorou. Muitos outros países agora atendem aos pré-requisitos para a política industrial.
Curiosamente, o Banco Mundial não reavaliou seriamente a política industrial, mesmo se tornando um entusiasta defensor de intervenções de política social, como transferências de renda, seguro-desemprego e subsídios salariais. Ao mesmo tempo, enquanto as perspectivas econômicas dos países em desenvolvimento se deterioravam, as políticas industriais proliferaram em países que aparentavam estar em melhor situação do que outros. Considere as zonas econômicas especiais. A China possui mais de 2.500 ZEEs, a Turquia cerca de 500, e a Índia e o Vietnã quase 400 cada. Sem avaliar seriamente as evidências, seria quase negligência aconselhar um país que deseja crescer mais rapidamente ou gerar empregos a não ter sequer uma ZEE.
No ano passado, 80% dos economistas do Banco Mundial relataram que governos clientes solicitaram seus conselhos — não sobre se deveriam implementar políticas industriais, mas sobre como implementá-las de forma mais eficaz. Respondemos de forma responsável. Nosso trabalho constatou que três características definem se um governo deve ou não considerar uma política industrial e qual tipo de política industrial ele pode adotar: o tamanho do mercado interno; a capacidade tecnocrática do Estado; e o espaço fiscal disponível para experimentação e erros. Essas características determinam qual dos 15 instrumentos possíveis de política industrial funcionará melhor — desde parques industriais e programas de treinamento até tarifas de importação, subsídios à produção e desvalorização cambial competitiva. Reconhecemos que a política industrial deve estar disponível em todos os países, embora nem todas as ferramentas devam ser utilizadas.
Nada disso implica o abandono dos princípios de mercado. O uso da política industrial não exime os governos da responsabilidade de garantir o funcionamento correto dos fundamentos. Isso inclui uma força de trabalho saudável e qualificada, boas regulamentações empresariais, infraestrutura adequada para transporte e energia e uma macroeconomia estável que incentive a poupança e o investimento privados. Nem sempre é necessário que os países possuam essas virtudes antes de iniciarem uma política industrial. Mas, na medida em que os governos utilizam políticas industriais para ganhar tempo, devem se comprometer a garantir o funcionamento correto dos fundamentos para que essas intervenções permaneçam direcionadas e temporárias.
A política industrial não funciona por imposição de planejadores centrais nem por fé cega nos mercados. Os melhores resultados da China vieram de um modelo que se baseou fortemente na competição de mercado para disciplinar as empresas e realocar recursos. Em 1993, um estudo constatou que 90% dos preços relacionados à produção industrial eram determinados pelas forças de mercado, e não pelo governo. Assim como a Coreia do Sul e outros países que obtiveram sucesso, a China se empenhou em aprimorar o ambiente de negócios como um complemento à política industrial.
A Coreia do Sul, por sua vez, priorizou as indústrias pesadas nas décadas de 1970 e 1980; o custo cumulativo disso foi de cerca de 2,4% do PIB somente entre 1973 e 1979. Mas os benefícios superaram os custos: o PIB do país hoje é cerca de 3% maior do que seria sem os subsídios. Há bons motivos para acreditar que essa política industrial não teria dado certo se a Coreia do Sul não tivesse feito também muitas outras coisas em paralelo: investir em educação e infraestrutura, incentivar as empresas a adotarem novas tecnologias estrangeiras e forçá-las a competir e inovar. Pode-se discutir se, neste caso, a política industrial era necessária. Mas é razoável pregar a abstinência a um país em desenvolvimento, mesmo quando a análise de custo-benefício favorece seu uso para melhorar o bem-estar econômico?
A política industrial pertence à caixa de ferramentas de todos os países que buscam melhorar o bem-estar de seus cidadãos — mas há hora e lugar para cada ferramenta. Todo instrumento afiado deveria vir com um manual do usuário. Nosso objetivo foi fornecer um manual para governos que já decidiram recorrer à política industrial. Mas o manual não os orienta a fazer mais política industrial; orienta-os a fazer menos, ao mesmo tempo em que oferece conselhos sobre como fazê-la melhor. ■
Nenhum comentário:
Postar um comentário