O sistema de comércio global já estava quebrado

Mas há uma maneira melhor de corrigi-lo do que um regime imprudente de tarifas

Michael Pettis

Foreign Affairs

Contêineres em Pyeongtaek, Coreia do Sul, abril de 2025
Kim Hong-Ji / Reuters

As tarifas abrangentes anunciadas pelo presidente dos EUA, Donald Trump, em 2 de abril, juntamente com os adiamentos e retaliações subsequentes, desencadearam uma enorme incerteza global. Grande parte da atenção mundial está voltada para as consequências caóticas e de curto prazo dessas políticas: flutuações bruscas no mercado de ações, preocupações com o mercado de títulos dos EUA, temores de uma recessão e especulações sobre como os diferentes países negociarão ou reagirão.

Mas, aconteça o que acontecer no curto prazo, uma coisa está clara: as políticas de Trump refletem uma transformação do regime global de comércio e capital que já havia começado. De uma forma ou de outra, uma mudança drástica de algum tipo era necessária para lidar com os desequilíbrios na economia global que vêm se formando há décadas. As tensões comerciais atuais são o resultado de uma desconexão entre as necessidades das economias individuais e as necessidades do sistema global. Embora o sistema global se beneficie do aumento dos salários, que impulsiona a demanda por produtores em todos os lugares, as tensões surgem quando países individuais conseguem crescer mais rapidamente impulsionando seus setores manufatureiros em detrimento do crescimento salarial — por exemplo, suprimindo direta e indiretamente o crescimento da renda familiar em relação ao crescimento da produtividade dos trabalhadores. O resultado é um sistema global de comércio no qual, em detrimento coletivo, os países competem mantendo os salários baixos.

O regime tarifário anunciado por Trump no início deste mês dificilmente resolverá esse problema. Para ser eficaz, a política comercial americana deve reverter o desequilíbrio da poupança no resto do mundo ou limitar o papel de Washington em sua acomodação. Tarifas bilaterais não fazem nenhuma das duas coisas.

Mas, como algo precisa substituir o sistema atual, os formuladores de políticas seriam sábios se começassem a elaborar uma alternativa sensata. O melhor resultado seria um novo acordo comercial global entre economias que se comprometessem a administrar seus desequilíbrios econômicos domésticos, em vez de externalizá-los na forma de superávits comerciais. O resultado seria uma união aduaneira como a proposta pelo economista John Maynard Keynes na conferência de Bretton Woods em 1944. As partes desse acordo seriam obrigadas a equilibrar aproximadamente suas exportações e importações, ao mesmo tempo em que restringiriam os superávits comerciais de países fora do acordo comercial. Tal união poderia se expandir gradualmente para o mundo inteiro, levando tanto a salários globais mais altos quanto a um melhor crescimento econômico.

O plano de Keynes não teve sucesso em Bretton Woods, em grande parte porque os Estados Unidos — a principal economia superavitária da época — se opuseram a ele. Hoje, porém, há uma chance de reavivar e adaptar sua proposta.

CUIDADO COM A VARIAÇÃO

Para entender o que afeta o sistema comercial global, considere como os salários moldam uma economia individual. Salários mais altos geralmente são bons para a economia, pois impulsionam a demanda das empresas, ao mesmo tempo em que aumentam seu incentivo para investir em eficiência. O resultado é um ciclo virtuoso. A crescente demanda estimula o aumento do investimento em maneiras de produzir mais com menos trabalhadores, aumentando a produtividade econômica, o que, por sua vez, impulsiona novos aumentos salariais.

No entanto, empresas individuais têm incentivos diferentes. Elas podem aumentar os lucros suprimindo salários. O problema é que, embora salários mais baixos possam beneficiar uma empresa individual, eles reduzem os lucros de outras. Em uma economia na qual o investimento empresarial é principalmente limitado pela existência de demanda por mais produção, se as empresas coletivamente suprimem os salários, ou a dívida das famílias e a dívida fiscal devem aumentar para substituir a demanda perdida, ou a produção total e os lucros das empresas diminuirão.

Embora esse fenômeno, às vezes chamado de Paradoxo dos Custos de Michal Kalecki (em homenagem ao economista que o propôs pela primeira vez), descreva principalmente empresas, ele também se aplica a países em uma economia global. Se a supressão do crescimento salarial pode tornar a indústria de um país mais competitiva globalmente, pode gerar um crescimento mais rápido para esse país, subsidiando e impulsionando as exportações de manufaturados. Mas se todos os países suprimem o crescimento salarial, o crescimento da demanda global é reduzido e todos os países sofrem.

Em um mundo altamente globalizado, onde alguns Estados são mais bem-sucedidos do que outros na supressão dos custos da mão de obra, o resultado é uma assimetria na demanda e na oferta de bens. Como as empresas não precisam fabricar seus produtos nos mesmos locais onde os vendem, os custos locais da mão de obra tornam-se cruciais para a competitividade dos fabricantes. As empresas que transferem a produção para países onde os custos da mão de obra são menores em relação à produtividade dos trabalhadores podem produzir bens mais baratos, tornando seus produtos mais atraentes globalmente.

Em qualquer Estado, a supressão salarial exerce pressão descendente sobre o consumo interno, ao mesmo tempo em que subsidia a produção doméstica. Isso resulta em uma lacuna crescente entre produção e consumo que, se permanecer dentro da economia, deve ser compensada pelo aumento do investimento doméstico (o que pode exacerbar ainda mais a lacuna entre produção e consumo). Caso contrário, a lacuna invariavelmente se reverte, seja por meio de aumentos salariais ou da redução da produção.

Mas em uma economia globalizada, há outra opção: gerar um superávit comercial. Isso permite que o país exporte o custo da diferença entre consumo e produção para parceiros comerciais. É por isso que, em 1937, a economista Joan Robinson se referiu aos superávits comerciais resultantes da demanda interna reprimida como consequências das políticas de "empobrecer o vizinho".

É também por isso que, na conferência de Bretton Woods, em 1944, Keynes se opôs a um sistema de comércio global que permitisse aos países manterem grandes e persistentes superávits comerciais. Um sistema que acomodasse esses superávits, afirmou ele, incentivaria os países ávidos por expandir a produção a subsidiá-la à custa da demanda interna. O resultado, explicou Keynes, seria uma pressão descendente sobre a demanda global, à medida que os países lutassem para se manter competitivos, suprimindo o crescimento salarial. Os países mais bem-sucedidos em fazê-lo se tornariam os vencedores do comércio global. Sua participação na produção global aumentaria, enquanto a de seus parceiros comerciais se contrairia.

Keynes, em vez disso, pediu que os países "aprendissem a se prover de pleno emprego por meio de suas políticas internas". Em tal mundo, argumentou ele, não haveria "forças econômicas importantes calculadas para opor os interesses de um país aos de seus vizinhos".

Na época em que Keynes e Robinson escreviam, o custo das políticas de "empobrecer o vizinho" vinha principalmente na forma de aumento do desemprego, já que o aumento das exportações — desequilibrado pelo aumento das importações — minava os fabricantes em países com déficit comercial e os forçava a demitir funcionários. Mas, depois que o mundo abandonou o sistema de Bretton Woods no início da década de 1970, os governos — incluindo o governo americano — aprenderam a aliviar os custos do desemprego, seja reduzindo as taxas de juros para incentivar o crédito ao consumidor, seja por meio de gastos deficitários irrestritos. Os Estados Unidos, assim, disfarçaram as consequências para o emprego de um déficit comercial consistente, mas o fizeram por meio do aumento da dívida pública e das famílias.

EXPORTAÇÃO PARA IMPORTAÇÃO

A ligação entre os desequilíbrios internos de um país e os de seus parceiros comerciais tem implicações que os economistas às vezes não conseguem compreender completamente. Em todas as economias, os desequilíbrios econômicos internos e externos devem se alinhar, assim como os desequilíbrios externos de cada país devem se alinhar aos desequilíbrios externos do resto do mundo. Isso significa que os países capazes de controlar seus desequilíbrios internos impulsionarão, pelo menos parcialmente, os desequilíbrios internos dos parceiros comerciais. É por isso que, em qualquer sistema globalizado, como explicou o economista Dani Rodrik, os países devem escolher entre uma maior integração global ou um maior controle sobre a economia doméstica.

De acordo com a formulação de Rodrik, existem pelo menos duas maneiras muito diferentes de entender a globalização. Na que a maioria dos analistas assume descrever o mundo, as principais economias optaram por abrir mão, em linhas gerais, do mesmo grau de controle sobre suas economias domésticas em favor de uma maior integração global. O comércio global, portanto, é geralmente equilibrado, à medida que as forças de mercado revertem as políticas governamentais que criam desequilíbrios internos. Se um país apresentar superávits comerciais grandes e persistentes, por exemplo, sua moeda se valorizará ou seus salários aumentarão, tornando seus produtos mais caros. Isso, por sua vez, fará com que o superávit comercial diminua à medida que o bem-estar das famílias nacionais aumenta.

No outro modelo de globalização — que descreve melhor o mundo como ele é — algumas grandes economias exercem menos controle sobre suas economias nacionais em favor de uma maior integração global, enquanto outras optam por manter o controle sobre suas economias nacionais, talvez controlando o crescimento dos salários, ou determinando preços internos e alocação de crédito, ou restringindo as contas de comércio e capital. Na medida em que este último conjunto de Estados intervém para impedir a reversão de seus desequilíbrios econômicos nacionais, eles efetivamente impõem seus desequilíbrios internos aos países que mantêm menos controle sobre suas contas de comércio e capital. Se optarem por políticas industriais voltadas para a expansão de seus setores manufatureiros, por exemplo, também estarão implicitamente impondo políticas industriais a seus parceiros comerciais, ainda que estas resultem em uma contração relativa nas indústrias manufatureiras desses parceiros.

Este é precisamente o tipo de globalização a que Keynes e Robinson se opuseram. É o tipo de globalização que permite aos governos adotar estratégias kaleckianas que são expansionistas para suas economias, mas contracionistas para a economia global como um todo.

Para que a globalização prospere, o mundo precisa retornar a um tipo de globalização em que os países exportem para importar e em que os desequilíbrios de produção, consumo e investimento de um país sejam resolvidos internamente — e não impingidos aos parceiros comerciais. Em outras palavras, o mundo precisa de um novo regime de comércio global em que os países concordem em conter seus desequilíbrios internos e equilibrar a demanda interna com a oferta interna. Só então os Estados não serão mais forçados a absorver os desequilíbrios internos uns dos outros.

A melhor maneira de alcançar esse tipo de globalização é criar uma nova união aduaneira, nos moldes do que Keynes propôs em Bretton Woods. Os Estados que aderissem concordariam em manter o comércio entre si amplamente equilibrado, com penalidades para os membros que não aderissem. Mas também ergueriam barreiras comerciais contra os países que não participassem, a fim de se protegerem de desequilíbrios externos à união aduaneira. Não se esperaria que o comércio se equilibrasse bilateralmente, é claro, mas sim entre todos os parceiros comerciais. Seus membros teriam que se comprometer a administrar suas economias de forma que não externalizassem os custos de suas próprias políticas internas. Nesse sistema, cada país poderia escolher seu próprio caminho de desenvolvimento preferido, mas não poderia fazê-lo de forma a impor os custos dos desequilíbrios internos aos parceiros comerciais. (Economias menores e menos desenvolvidas poderiam receber algumas isenções limitadas das regras da união.)

Muitos países, especialmente aqueles que estruturaram suas economias em torno de baixa demanda interna e superávits permanentes, poderiam inicialmente se recusar a aderir a tal união. Mas os organizadores poderiam começar reunindo um pequeno grupo de países que compõem a maior parte dos déficits comerciais globais — como Canadá, Índia, México, Reino Unido e Estados Unidos — e trazendo-os para o grupo. Esses Estados teriam todos os incentivos para aderir e, uma vez que o fizessem, o resto do mundo eventualmente teria que participar. Se os países deficitários se recusarem a incorrer em déficits permanentes, afinal, os países superavitários não podem incorrer em superávits permanentes. Em vez disso, seriam forçados a aumentar o consumo interno ou o investimento doméstico — ambos os quais seriam bons para a demanda global — ou não teriam escolha a não ser reduzir a superprodução doméstica.

Se o mundo criasse tal união aduaneira, o comércio internacional "deixaria de ser", como escreveu Keynes, "um expediente desesperado para manter o emprego doméstico, forçando as vendas em mercados estrangeiros e restringindo as compras". A razão pela qual os países maximizam as exportações não seria mais exportar o custo de subsidiar a produção nacional, mas sim maximizar as importações e o bem-estar das famílias.

Se tal união aduaneira não for possível, no entanto, o resultado mais provável é o jogo de "empobrecer o vizinho" previsto por Robinson, no qual os estados se esforçam para "jogar uma parcela maior do fardo sobre os outros", como ela escreveu. "Assim que um consegue aumentar sua balança comercial às custas dos demais, os outros retaliam, e o volume total do comércio internacional afunda continuamente."

Essa parece ser a situação para a qual o mundo está caminhando. É o que levou às tarifas de Trump, juntamente com as crescentes reclamações comerciais de pessoas ao redor do mundo. Até que os formuladores de políticas mudem os incentivos para as economias, as tensões comerciais internacionais não diminuirão.

MICHAEL PETTIS é Associado Sênior do Carnegie Endowment for International Peace.

Como as tarifas podem ajudar a América

Economistas tiraram lições erradas dos fracassos da década de 1930

Michael Pettis

Foreign Affairs

Um navio porta-contêineres perto da cidade de Nova York, setembro de 2024
Caitlin Ochs / Reuters

O presidente eleito dos EUA, Donald Trump, prometeu implementar um conjunto de tarifas agressivas sobre parceiros comerciais americanos, incluindo uma taxa geral de 20% sobre produtos do exterior. Embora seus apoiadores afirmem que essas tarifas fortalecerão a indústria dos EUA e criarão empregos, os críticos afirmam que elas alimentarão a inflação, suprimirão o emprego e talvez levarão a economia a uma recessão. Como demonstração do que dará errado, muitos citam o Smoot-Hawley Tariff Act de 1930, que aumentou as tarifas dos EUA em uma variedade de importações. "A julgar por sua proposta de política de tarifas de importação", escreveu o economista Desmond Lachman do American Enterprise Institute, "é evidente que Donald Trump não se lembra da experiência econômica desastrosa do nosso país com o Smoot-Hawley Trade Act de 1930".

Mas essas alegações só mostram o quão confusos muitos especialistas estão quando se trata de comércio — em ambos os lados do debate sobre tarifas. Tarifas não são uma panaceia nem necessariamente prejudiciais. Sua eficácia, como a de qualquer intervenção de política econômica, depende das circunstâncias em que são implementadas. Smoot-Hawley foi um fracasso em sua época, mas seu fracasso diz muito pouco aos analistas sobre o efeito que as tarifas teriam sobre os Estados Unidos hoje. Isso porque agora, ao contrário de então, os Estados Unidos não estão produzindo muito mais do que podem consumir. Ironicamente, a história de Smoot-Hawley diz muito mais sobre como as tarifas hoje afetariam um país como a China, cujo excesso de produção se assemelha mais ao dos Estados Unidos na década de 1920 do que os Estados Unidos de agora.

Economistas nem sempre foram tão confusos. Em seu livro clássico de 1944, International Currency Experience, Ragnar Nurkse escreveu que "a desvalorização de uma moeda é expansionista em efeito se corrige uma supervalorização anterior, mas deflacionária se torna a moeda subvalorizada". Tarifas, que são primas próximas da desvalorização da moeda, agem da mesma forma. Elas reduzem o consumo doméstico e forçam as taxas de poupança doméstica para cima. Um país com baixo consumo e excesso de poupança (como os Estados Unidos na década de 1920 ou a China hoje) tende a ser um com uma moeda subvalorizada, caso em que tarifas, como a depreciação da moeda, provavelmente serão deflacionárias. Mas em um país com níveis excessivamente altos de consumo, como os Estados Unidos modernos, a mesma política pode ser expansionista. Feitas sob as circunstâncias atuais, em outras palavras, as tarifas poderiam aumentar o emprego e os salários nos Estados Unidos, elevando os padrões de vida e fazendo a economia crescer.

LUGAR ERRADO, HORA ERRADA

Para aqueles que não se lembram (ou que nunca tiveram a chance de ver Curtindo a Vida Adoidado), o Smoot-Hawley Tariff Act foi uma lei controversa que aumentou as tarifas sobre mais de 20.000 produtos. Nomeado em homenagem aos seus dois patrocinadores republicanos, o senador Reed Smoot de Utah e o representante Willis C. Hawley do Oregon, e sancionado pelo relutante presidente Herbert Hoover em 17 de junho de 1930, representou o segundo maior aumento de tarifas na história dos EUA.

O Smoot-Hawley foi implementado no início da Grande Depressão, quando países ao redor do mundo já estavam envolvidos na depreciação da moeda, restrições de importação e tarifas que a economista inglesa Joan Robinson mais tarde caracterizaria como políticas de "empobrecer meu vizinho". Como Robinson explicou, essas políticas expandem o crescimento doméstico subsidiando a produção às custas do consumo doméstico. Eles fazem isso de muitas maneiras, mas todos usam os superávits comerciais resultantes para transferir o custo da demanda fraca para os parceiros comerciais. Simplificando, as políticas de empobrecer o vizinho são projetadas para sustentar a economia de um país às custas de outro, geralmente aumentando a manufatura doméstica às custas da manufatura estrangeira.

Há um consenso generalizado entre os historiadores econômicos de que as tarifas Smoot-Hawley foram um fracasso. Elas contribuíram para uma contração no comércio global que foi especialmente dolorosa para os Estados Unidos, que tinham o maior superávit comercial do mundo e abrigavam os maiores exportadores do planeta. A razão por trás desse desequilíbrio foi compreendida por Marriner Eccles, presidente do Federal Reserve dos EUA de 1934 a 1948, que argumentou que altos níveis de desigualdade de renda nos Estados Unidos eram, na verdade, "uma bomba de sucção gigante" que havia "atraído para algumas mãos uma parcela crescente da riqueza atualmente produzida". Como os ricos consomem uma parcela muito menor de sua renda do que os não ricos, explicou Eccles, os americanos não conseguiam consumir uma parte grande o suficiente do que produziam para equilibrar a produção doméstica. O enorme superávit comercial dos EUA na década de 1920, em outras palavras, refletia a incapacidade dos americanos de absorver o que as empresas americanas produziam.

Os Estados Unidos novamente enfrentam altos níveis de desigualdade de renda. Mas esse fato não torna Smoot-Hawley um modelo razoável para avaliar o efeito de tarifas semelhantes hoje. No geral, a economia americana moderna é muito diferente da de 1930. Na verdade, quando se trata de comércio, os dois são quase opostos. Os Estados Unidos agora têm de longe o maior déficit comercial da história. Isso significa que os americanos investem e (principalmente) consomem muito mais do que produzem. O consumo dos EUA na década de 1920, em outras palavras, era muito baixo em relação à produção americana. Hoje, é muito alto.

ESPADA DE DOIS GUMES

Como a maioria das políticas industriais e comerciais, as tarifas operam transferindo renda de uma parte da economia para outra, neste caso de importadores líquidos para exportadores líquidos. Elas fazem isso aumentando o preço dos bens importados, o que beneficia os produtores nacionais desses bens. Como os consumidores domésticos são importadores líquidos, as tarifas são efetivamente um imposto sobre os consumidores. Mas, ao aumentar o preço da manufatura e de outros bens comercializáveis, as tarifas também agem como um subsídio para os produtores nacionais.

Essa mudança do consumidor para o produtor significa que as tarifas têm repercussões no produto interno bruto de um país, ou no valor dos bens e serviços produzidos por suas empresas e trabalhadores. Como tudo o que uma economia produz é consumido ou economizado, qualquer política que aumente a produção em relação ao consumo força automaticamente a taxa de poupança doméstica. Ao tributar o consumo e subsidiar a produção, as tarifas efetivamente aumentam a produção em relação ao consumo, o que significa que elas reduzem a parcela do consumo no PIB e aumentam a taxa de poupança.

Mas há duas maneiras muito diferentes pelas quais as tarifas podem reduzir o consumo como uma parcela do PIB. Uma maneira é aumentando o PIB como um todo. Isso acontece quando o subsídio implícito de uma tarifa à produção resulta em mais empregos e salários mais altos, o que por sua vez leva a um aumento geral no consumo total. A maior economia — ou a lacuna entre o aumento no consumo e o maior aumento na produção — aparece na forma de maior investimento ou em um aumento nas exportações em relação às importações. De qualquer forma, esses tipos de tarifas deixam as empresas e as famílias em melhor situação.

A outra maneira, no entanto, envolve diminuir o consumo como uma parcela do PIB, suprimindo o consumo em si — não promovendo o crescimento econômico geral. Isso ocorre quando as tarifas aumentam o preço dos produtos importados sem aumentar os salários, dificultando a compra de bens pelas pessoas. Essas tarifas não produzem um aumento na produção porque os produtores nacionais não podem responder às tarifas com maior produção geral. Se as empresas americanas estivessem sofrendo principalmente com a fraca demanda doméstica, por exemplo, as tarifas reduziriam essa demanda ainda mais, agindo como um imposto sobre níveis já baixos de consumo. Se o resto do mundo não conseguisse ou não quisesse absorver maiores superávits comerciais dos EUA, as tarifas americanas então deprimiriam a produção doméstica.

Entender se as tarifas serão úteis ou prejudiciais requer entender qual desses cenários resultará. No caso de Smoot-Hawley, foi claramente o segundo. Na época em que essas tarifas foram promulgadas, os Estados Unidos sofriam com muita poupança e muito pouco consumo. É por isso que o país exportou tanto para o resto do mundo, como a China faz hoje. O que os americanos precisavam então (como Eccles entendeu) era aumentar a parcela da produção distribuída às famílias na forma de salários, juros e transferências — o que, por sua vez, aumentaria os padrões de vida, impulsionaria a demanda doméstica e reduziria a dependência dos EUA do consumo estrangeiro. Em vez disso, ao aumentar o preço dos produtos importados, Smoot-Hawley fez o oposto. Aumentou o imposto implícito sobre o consumo americano enquanto subsidiava ainda mais os produtores americanos. Em vez de reduzir a dependência dos EUA de estrangeiros para absorver o excesso de produção, as tarifas a aumentaram.

Hoje, em contraste, os americanos consomem uma parcela muito grande do que produzem e, portanto, devem importar a diferença do exterior. Nesse caso, as tarifas (implementadas corretamente) teriam o efeito oposto de Smoot-Hawley. Ao taxar o consumo para subsidiar a produção, as tarifas modernas redirecionariam uma parcela da demanda dos EUA para aumentar a quantidade total de bens e serviços produzidos internamente. Isso levaria o PIB dos EUA a aumentar, resultando em maior emprego, maiores salários e menos dívida. As famílias americanas seriam capazes de consumir mais, mesmo que o consumo como parcela do PIB diminuísse.

VIRANDO A JOGADA

Graças à sua conta comercial relativamente aberta e à conta de capital ainda mais aberta, a economia americana absorve mais ou menos automaticamente o excesso de produção de parceiros comerciais que implementaram políticas de empobrecer o vizinho. É o consumidor global de último recurso. O propósito das tarifas para os Estados Unidos deveria ser cancelar esse papel, para que os produtores americanos não tivessem mais que ajustar sua produção de acordo com as necessidades dos produtores estrangeiros. Por esse motivo, tais tarifas deveriam ser simples, transparentes e amplamente aplicadas (talvez excluindo parceiros comerciais que se comprometam a equilibrar o comércio internamente). O objetivo não seria proteger setores de manufatura específicos ou campeões nacionais, mas combater a orientação pró-consumo e antiprodução dos Estados Unidos. O objetivo das tarifas americanas, em outras palavras, deveria ser eliminar a acomodação automática dos Estados Unidos aos desequilíbrios comerciais globais.

Essas tarifas ainda viriam com riscos domésticos. Mas para os economistas sugerirem que o efeito das tarifas em 1930 deve ser o mesmo de hoje, apenas mostra o quão confusa a maioria dos economistas está sobre o comércio. A verdadeira lição de Smoot-Hawley não é que os Estados Unidos não podem se beneficiar de tarifas, mas que economias com superávit persistente não devem implementar políticas que exacerbem o conflito comercial global.

No final, as tarifas são simplesmente uma entre muitas ferramentas que podem melhorar os resultados econômicos sob algumas condições e deprimi-los sob outras. Em uma economia sofrendo de consumo excessivo, baixa poupança e uma participação decrescente da indústria no PIB, o foco dos economistas deve estar nas causas dessas condições e nas políticas que podem revertê-las. As tarifas podem ser uma dessas políticas.

MICHAEL PETTIS é um associado sênior do Carnegie Endowment for International Peace.