A política industrial incompleta de Biden

Como concluir a construção de uma economia que funciona para todos

Mariana Mazzucato e Sarah Doyle

Foreign Affairs

O presidente dos EUA, Joe Biden, em uma nova fábrica de semicondutores em New Albany, Ohio, setembro de 2022
Joshua Roberts / Reuters

O presidente Joe Biden colocou seu histórico econômico no centro de sua campanha de reeleição. Seu discurso sobre o Estado da União, em março, enfatizou as conquistas de seu governo. "Herdei uma economia à beira do colapso", disse ele. "Agora, nossa economia é a inveja do mundo." Embora as pesquisas mostrem que muitos americanos são céticos em relação a essa afirmação, os dados sugerem que a economia dos EUA está em boa forma. O desemprego permanece baixo, em 3,9%, a inflação caiu para 3,5%, após atingir o pico de 9,1% em junho de 2022, e o consumo está crescendo robustamente, mesmo com a desaceleração do crescimento do PIB em relação ao ritmo mais acelerado de 2023.

Biden pode apontar para diversas leis aprovadas durante seu mandato que ajudam a explicar esse relativo sucesso. A Lei de Redução da Inflação (IRA), a Lei CHIPS e Ciência (CHIPS) e o Projeto de Lei de Infraestrutura Bipartidário são, pelo menos em parte, responsáveis ​​pelos ganhos recentes, levando a um investimento público totalizando cerca de US$ 537 bilhões e estimulando compromissos de investimento do setor privado, estimados em US$ 866 bilhões e com expectativa de crescimento para trilhões, com o investimento na indústria manufatureira adicionando cerca de 0,4% ao PIB no ano passado. Essa onda de financiamento público ocorre em um momento em que os governos britânico e de outros países europeus continuam flertando com a austeridade, mesmo com seu desempenho econômico ficando atrás do dos Estados Unidos. Os investimentos em larga escala de Biden em política industrial representam um afastamento das administrações anteriores e desencadearam uma mudança radical nos debates políticos tanto nacionais quanto globais.

Mas, apesar das estatísticas, muitos americanos continuam a sentir que a economia não está funcionando para eles. Fraquezas estruturais persistentes, incluindo leis trabalhistas frágeis, subinvestimento em educação e saúde acessíveis, altas taxas de endividamento e crescente desigualdade de renda e riqueza, significam que a maioria dos americanos não está experimentando os ganhos da recuperação atual. Citar números abstratos para persuadir um público que ainda está economizando centavo por centavo pouco fará para conquistar eleitores céticos que não confiam que o sistema esteja funcionando para eles.

Para convencer os americanos de que um segundo mandato lhes permitirá colher todos os benefícios da nova política industrial de Biden, o governo precisa avançar na implementação das reformas estruturais necessárias para expandir verdadeiramente a economia dos EUA de “meio para fora e de baixo para cima”, como a Casa Branca descreveu sua ambição econômica em junho de 2023. Isso exigirá uma abordagem muito mais ampla e ousada — uma que não hesite em conter a forte financeirização do setor corporativo do país.

O retorno da política industrial

Desde que assumiu o cargo em 2021, o governo Biden tem buscado uma agenda de renovação econômica que busca explicitamente se afastar tanto da antiga suposição de que os benefícios econômicos invariavelmente “chegarão” aos americanos comuns quanto da inclinação para a redução do déficit e a austeridade que varreu o mundo após a crise financeira de 2008. O governo adotou o crescimento impulsionado por investimentos, em grande parte por meio de medidas do lado da oferta, incluindo subsídios, empréstimos, benefícios fiscais e outros incentivos. O foco de Biden na política industrial marca uma mudança notável. Embora a intervenção governamental na economia não seja novidade — aliás, o Vale do Silício não teria surgido sem ela — os líderes dos EUA há muito tempo evitam a política industrial por considerá-la contrária à sabedoria convencional de que o Estado deve apenas criar as condições para que os mercados funcionem, corrigir as falhas de mercado quando elas ocorrerem e, de resto, manter-se fora do caminho. Ao tornar a política industrial um pilar central de sua estratégia econômica, Biden possibilitou um debate político ponderado sobre o tipo de crescimento que os Estados Unidos desejam e a quem ele deve beneficiar.

A estratégia industrial de Biden foi implementada por meio de legislações como a IRA, o CHIPS, o Projeto de Lei de Infraestrutura Bipartidário e o Plano de Resgate Americano, com foco no aumento da capacidade produtiva da economia dos EUA e em investimentos locais, em particular em regiões carentes. Essas medidas refletem o desejo de promover maior inclusão econômica e padrões de vida mais elevados, além de reduzir as emissões de gases de efeito estufa.

Construir uma economia mais inclusiva e sustentável é uma batalha árdua, mas vital. Os sistemas de governança corporativa no país continuam priorizando os interesses dos acionistas em detrimento do conjunto mais amplo de atores que criam valor econômico. Os mercados financeiros se desvincularam da economia real, com investimentos frequentemente concentrados em empresas dos setores financeiro, de seguros e imobiliário. Além disso, empresas da economia real, como as dos setores farmacêutico e industrial, estão gastando mais com recompra de ações do que com atividades produtivas, como treinamento de trabalhadores, infraestrutura, melhorias tecnológicas e pesquisa e desenvolvimento. A recompra de ações nos Estados Unidos (na qual as empresas recompram suas próprias ações para inflar seus preços) está em ascensão há vários anos, atingindo US$ 795,1 bilhões em 2023, e a expectativa é de aumento neste ano. As empresas gastaram mais de US$ 4 trilhões na última década com recompra de ações. A recompra de ações impulsiona os preços das ações e das opções de ações — e, consequentemente, a remuneração dos executivos — em um momento em que a desigualdade de renda e riqueza nos Estados Unidos está aumentando. A filiação sindical tem diminuído constantemente, de mais de 30% na década de 1950 para cerca de 10% atualmente; os salários estão defasados ​​em relação à produtividade desde a década de 1970; e a parcela da renda do 1% mais rico subiu de cerca de 10% em meados da década de 1970 para cerca de 20% hoje. Igualmente preocupante é a estagnação da mobilidade intergeracional. Essas tendências econômicas ajudam a explicar a inquietação e a raiva que impulsionaram o adversário de Biden, o ex-presidente Donald Trump.

Um novo contrato social

Para beneficiar verdadeiramente os trabalhadores, a política industrial dos EUA deve ajudar a criar um novo contrato social entre o Estado e as empresas, e entre o capital e o trabalho, focado no bem comum e na restauração da confiança pública no Estado. Ela pode redefinir os termos dessas relações. Os governos podem condicionar o acesso a financiamento público e outros benefícios concedidos pelo Estado ao comportamento das empresas de forma a maximizar o valor público. Por exemplo, uma empresa que recebe empréstimos ou benefícios fiscais do Estado poderia ser obrigada a garantir que os bens, serviços e tecnologias que produz permaneçam acessíveis e a preços acessíveis, e a compartilhar sua propriedade intelectual com terceiros. O governo dos EUA investe mais de US$ 40 bilhões em inovação farmacêutica por meio dos Institutos Nacionais de Saúde (NIH), mas ainda não se esforçou para garantir que os contribuintes que financiam o desenvolvimento de um medicamento não paguem preços excessivos. Embora tais condições não tenham sido incluídas na produção da vacina contra a COVID-19 da Pfizer-BioNTech, elas estavam presentes na vacina da Oxford-AstraZeneca, porque os pesquisadores da Universidade de Oxford condicionaram sua colaboração à futura acessibilidade da vacina. O financiamento público também deve incluir disposições que exijam que as empresas que recebem fundos públicos compartilhem uma parte de seus lucros com o setor público e promovam o reinvestimento dos lucros empresariais em atividades produtivas, como treinamento de trabalhadores e P&D.

É preciso reconhecer que o governo Biden começou a se mover nessa direção. O CHIPS, por exemplo, impõe condições às empresas que recebem apoio público. As empresas participantes não podem usar os fundos recebidos para realizar recompras de ações e são obrigadas a implementar planos para treinamento de trabalhadores, disposições para ampliar o acesso dos trabalhadores a creches e compromissos com práticas de fabricação sustentáveis. No entanto, críticos de sindicatos estão preocupados com o fato de essas medidas serem muito flexíveis e não irem longe o suficiente. Por exemplo, elas não estabelecem padrões mínimos de remuneração para todas as empresas beneficiárias, não impedem totalmente as recompras de ações, não exigem acordos de benefícios comunitários que ajudem a atender moradores de áreas economicamente desfavorecidas ou não protegem o direito dos trabalhadores de se organizarem.

Nenhuma política industrial será bem-sucedida se ignorar os interesses dos trabalhadores.

Outros críticos alegam que tais medidas confundem as linhas divisórias entre política industrial e social e insistem que o objetivo principal do investimento público deveria ser simplesmente aumentar a produção e a produtividade. Mas as empresas continuam interessadas em receber apoio por meio do CHIPS: até fevereiro, o governo havia recebido mais de 600 manifestações de interesse de empresas em 42 estados. Incorporar disposições sociais e ambientais aos investimentos em política industrial não só permite que o dinheiro público seja melhor utilizado para o bem comum, como também pode tornar a política industrial mais eficaz. Disposições relacionadas a metas climáticas, por exemplo, se bem elaboradas, podem ajudar a acelerar transformações que tornarão as indústrias americanas mais competitivas globalmente (como foi o caso do setor siderúrgico alemão, que se beneficiou de financiamento público condicionado à redução das emissões de carbono da produção de aço). Proteger os interesses dos trabalhadores ajuda a manter boas relações entre empregadores e empregados, evitando as interrupções causadas por greves, como a realizada no ano passado pelo sindicato United Auto Workers (UAW). Isso não significa que a política industrial deva se tornar o veículo para promover todas as prioridades sociais e ambientais. Além disso, os contratos entre os setores público e privado devem ser cuidadosamente elaborados e concebidos de forma criativa para estabelecer padrões e metas claros, sem serem excessivamente prescritivos sobre como as empresas devem cumpri-los, o que poderia sufocar a inovação.

Nenhuma política industrial terá sucesso se ignorar os interesses dos trabalhadores americanos. Como argumentei em um ensaio anterior para a Foreign Affairs, a greve da UAW ressaltou a importância dos direitos dos trabalhadores, da representação e da remuneração justa na transição para uma economia verde. Se os trabalhadores que produzem as baterias para veículos elétricos estiverem recebendo salários abaixo dos padrões da indústria, a transição verde não será uma transição justa — e, sem o apoio dos trabalhadores e do público, ela irá estagnar. Biden prometeu em diversas ocasiões ser o presidente mais pró-trabalhador e pró-sindicato da história americana. Embora tenha oferecido um forte apoio simbólico (em setembro de 2023, Biden se tornou o primeiro presidente em exercício a participar de um piquete), ele precisa fazer mais em termos de políticas. Além de garantir salários justos, treinamento para os trabalhadores e acesso a benefícios como creche (no caso do CHIPS), as empresas que recebem apoio público poderiam, por exemplo, ser obrigadas a permitir a representação dos trabalhadores em seus conselhos administrativos — uma abordagem mais comum na Europa, que pode promover uma visão de longo prazo na gestão e integrar perspectivas valiosas na tomada de decisões, baseadas em um conhecimento prático das operações da empresa.

Para promover uma transformação mais ampla — que se estenda a todas as empresas, não apenas àquelas que recebem apoio público direto — o governo deve priorizar reformas na legislação trabalhista e considerar ferramentas como a negociação setorial para empoderar os trabalhadores e conter a primazia dos acionistas. Normalmente, os contratos de trabalho são negociados entre empresas específicas e seus trabalhadores. A negociação setorial exige que trabalhadores, empresas e governo se reúnam para negociar padrões comuns para todo um setor ou indústria — garantindo que as empresas que tratam bem seus trabalhadores não fiquem em desvantagem. Essa abordagem já existe em alguns estados, como Califórnia, Colorado e Minnesota, que aprovaram leis para estabelecer conselhos ou comissões compostos por representantes dos trabalhadores, das empresas e do governo, encarregados de definir padrões para todo o setor.

MOLDANDO O MERCADO

A política industrial também pode alcançar um objetivo mais amplo. O papel do governo não é promover o crescimento pelo crescimento em si, mas direcionar o crescimento para que beneficie mais pessoas e seja sustentável. Da mesma forma, seu papel não é apenas corrigir as falhas de mercado, mas também moldar os mercados. A estratégia industrial dos EUA poderia produzir mudanças positivas imensas em diversas áreas, incluindo saúde, habitação e esforços para combater as mudanças climáticas. Para isso, serão necessárias ações mais ousadas. Até agora, a política industrial dos EUA tem se baseado fortemente em medidas tributárias, como as incorporadas no IRA (Acordo de Reinvestimento Industrial). Mas, daqui para frente, se Biden for reeleito, a política industrial deverá utilizar todo o conjunto de poderes governamentais para cultivar uma gama mais ampla de ferramentas e instituições políticas.

Considere, por exemplo, o enorme orçamento do país. O governo federal dos EUA é o maior comprador do mundo, gastando mais de US$ 630 bilhões anualmente em produtos e serviços, o que torna as compras públicas uma ferramenta poderosa para moldar os mercados. Ao escolher criteriosamente o que comprar e de quem comprar, o governo dos EUA pode criar novas oportunidades de mercado para as empresas e catalisar investimentos e inovações que estejam alinhados tanto com as metas da política industrial quanto com os objetivos sociais e ambientais. O governo já está começando a alavancar esse orçamento para criar mercados que impulsionarão a inovação em setores críticos; Exige-se, por exemplo, que as compras públicas de materiais de construção priorizem opções de baixo carbono. O governo deveria considerar ampliar essa iniciativa para incentivar a redução das emissões de carbono em mercados como agricultura, aviação, transporte marítimo e outros setores em que a descarbonização é difícil. Também poderia expandir o uso de compras estratégicas para atingir outros objetivos. Por exemplo, o governo poderia condicionar as compras de empresas farmacêuticas à garantia de acesso a preços acessíveis aos seus produtos.

Um novo banco nacional de desenvolvimento verde também permitiria uma expansão mais rápida de projetos de energia limpa e produção de baixo carbono. Bancos nacionais de desenvolvimento existem em todo o mundo. Notavelmente, o banco nacional de desenvolvimento da Alemanha, KfW, desempenhou um papel crucial nos esforços do país para descarbonizar sua economia, concedendo empréstimos, por exemplo, a empresas de tecnologia verde e a projetos de energia solar e eólica. O governo dos EUA poderia estabelecer um banco nacional semelhante, com base em planos existentes para um fundo de redução de gases de efeito estufa sob a égide da Agência de Proteção Ambiental. Este banco, trabalhando em parceria com bancos verdes estaduais, complementaria o conjunto de incentivos fiscais, subsídios e outras medidas políticas atualmente em vigor para incentivar a descarbonização. Por exemplo, o banco poderia emitir empréstimos com juros baixos para ajudar a eliminar os impedimentos (em grande parte relacionados ao aumento dos custos causado pela inflação) que atualmente bloqueiam a expansão de instalações eólicas offshore.

Apesar da força da recuperação econômica nos Estados Unidos desde a pandemia de COVID-19, Biden está atrás de Trump, seu rival republicano na corrida presidencial, em muitas pesquisas importantes. Trump culpa Biden pelas dificuldades enfrentadas por muitos americanos, mas a culpa, na verdade, deveria recair sobre os problemas estruturais que poucos presidentes abordaram. Biden precisa demonstrar que irá atacar as causas, e não apenas os sintomas, desse mal-estar. Para isso, ele deve convencer o público americano de que possui um plano para consolidar os sucessos iniciais de sua estratégia industrial de uma forma que beneficie tanto as empresas quanto os trabalhadores, e que resulte em uma economia resiliente, sustentável e inclusiva — socializando não apenas os riscos, mas também os benefícios.

Mariana Mazzucato é professora na University College London (UCL), diretora fundadora do Instituto de Inovação e Propósito Público da UCL e autora de Mission Economy: A Moonshot Guide to Changing Capitalism.

Sarah Doyle é chefe de políticas da diretora da professora Mazzucato no Instituto de Inovação e Propósito Público da UCL.