Tornar a estratégia industrial grande novamente

Já funcionou para os Estados Unidos antes, mas a abordagem de Trump está completamente errada

Mariana Mazzucato

MARIANA MAZZUCATO é professora da University College London, diretora fundadora do Instituto de Inovação e Propósito Público da University College London e autora de Mission Economy: A Moonshot Guide to Changing Capitalism.

Foreign Affairs

Uma siderúrgica em Blytheville, Arkansas, março de 2025
Karen Pulfer / Reuters

Por décadas, muitos formuladores de políticas dos EUA falaram como Thomas Jefferson enquanto agiam como Alexander Hamilton. Jefferson, o primeiro secretário de Estado e terceiro presidente dos Estados Unidos, defendeu um governo limitado; Hamilton, seu primeiro secretário do Tesouro, argumentou a favor do apoio estatal ativo às indústrias emergentes. A retórica política em Washington, exaltando os mercados livres e a intervenção mínima do Estado, tem sido a de Jefferson. A realidade tem sido a de Hamilton: o governo investiu em projetos que impulsionaram a competitividade e a inovação dos EUA. Exemplos abundam. A partir de 1958, o Departamento de Defesa financiou a pesquisa que levou à internet, e outras agências públicas foram a fonte de toda a tecnologia hoje presente nos smartphones, incluindo GPS, telas sensíveis ao toque e a Siri da Apple. Investimentos dos Institutos Nacionais de Saúde (NIH), totalizando centenas de bilhões de dólares ao longo de muitos anos, criaram indústrias farmacêuticas inteiras.

Essa dinâmica foi o que documentei em meu livro de 2013, "The Entrepreneurial State" (O Estado Empreendedor), e posteriormente em um artigo de 2015 para a revista Foreign Affairs, "The Innovative State" (O Estado Inovador). O governo federal estava disposto a assumir riscos que o capital privado não assumiria e teve a paciência de financiar pesquisas que duravam décadas. Teve a visão de futuro de construir mercados na vanguarda da inovação. O governo compreendeu que somente o capital público paciente e de longo prazo poderia absorver a incerteza da pesquisa transformadora; investidores privados, presos a retornos trimestrais, sistematicamente subinvestem justamente nas inovações que impulsionam o crescimento sustentável.

Durante grande parte das últimas quatro décadas, os principais comentários econômicos ignoraram amplamente o papel estabilizador fundamental desempenhado pelo Estado. Governos e formuladores de políticas sucessivos, de ambos os partidos, descartaram as ferramentas da política industrial como economicamente ineficientes ou politicamente suspeitas, embora a inovação liderada pelo governo nunca tenha desaparecido. O resultado foi uma economia na qual o Estado permaneceu central para a criação de valor, mas os ganhos foram privatizados com muita facilidade. As instituições que deveriam definir a direção, elaborar contratos público-privados e monitorar o desempenho foram enfraquecidas. Nenhum acordo mútuo se materializou que obrigasse as empresas que recebiam apoio público a reinvestir os lucros e a oferecer acesso a preços acessíveis. O público financiou os riscos, mas não garantiu nem o retorno sobre o investimento nem o acesso a preços acessíveis às inovações criadas por seus impostos. Em vez disso, os investidores privados apropriaram-se dos lucros.

Agora, a política industrial voltou ao centro do palco. O presidente Joe Biden quebrou o tabu da política industrial com uma série de medidas legislativas destinadas a catalisar o investimento privado em semicondutores, energia limpa e manufatura avançada. Mas seu governo expandiu a capacidade produtiva sem garantir que os ganhos chegassem à classe trabalhadora de forma mais ampla, e essa falha em traduzir o investimento governamental em prosperidade compartilhada contribuiu para a vitória do presidente Donald Trump em 2024.

O governo Trump também adotou a política industrial, mas a está implementando de maneira totalmente equivocada. Em vez de organizar as políticas em torno de missões — objetivos públicos explícitos que definem o problema a ser resolvido e os resultados a serem alcançados — e, em seguida, alinhar as ferramentas do Estado para atingi-los, tratou a política industrial como um conjunto de acordos setoriais a serem firmados e anunciados. Eliminou as condições para o apoio governamental à iniciativa privada que poderiam garantir a socialização dos benefícios. O governo adquiriu uma participação de 10% na fabricante de semicondutores Intel por US$ 5,7 bilhões em financiamento da Lei CHIPS; uma participação de 15% na empresa de mineração e processamento de terras raras MP Materials por um investimento de US$ 400 milhões; uma participação de 5% na Lithium Americas, empresa que desenvolve o projeto de lítio Thacker Pass em Nevada, por meio de reestruturação de empréstimo; e uma “ação de ouro” na U.S. Steel, que concede ao governo poder de veto permanente sobre a realocação da sede e a deslocalização da produção. Mas está usando essas participações acionárias sem precedentes não para direcionar a estratégia ou garantir valor público, mas para extrair valor retroativamente. A política industrial fracassará, econômica e politicamente, a menos que seja organizada em torno de missões claras para criar valor público. Direção e disciplina são necessárias para orientar o investimento, a inovação, a regulamentação e as compras públicas em direção a resultados que as pessoas possam ver em suas vidas. E cumprir uma missão exige instituições capazes, com a expertise necessária para elaborar contratos, coordenar entre departamentos e aprender com os resultados. Exige condições aplicáveis ​​ao apoio governamental para garantir que as empresas que o recebem reinvestam em vez de extrair recursos, ofereçam melhores salários e treinamento em vez de competir para reduzir custos e produzam bens e serviços acessíveis em vez de praticar preços monopolistas. Quando o Estado socializa os riscos por meio de financiamento público, o público deve compartilhar os benefícios.

UM SENSO DE MISSÃO

Foram necessárias 400.000 pessoas para levar os Estados Unidos à Lua em 1969, a maioria delas trabalhando no setor privado. O governo definiu a direção ao articular uma missão clara e elaborar contratos de compras públicas que catalisaram a inovação. O Estado atuou como um modelador de mercado, um investidor que assumiu riscos que o capital privado evita, exercendo paciência ao longo de longos ciclos de desenvolvimento e criando demanda estrategicamente. O resultado não foi apenas o pouso na Lua da Apollo, mas também o GPS, telas sensíveis ao toque, fórmulas infantis, isolamento térmico residencial e celulares com câmera — todas inovações do setor privado que beneficiaram o público.

Embora a intervenção no mercado tenha se tornado menos popular nas décadas subsequentes, a inovação liderada pelo governo dos EUA nunca desapareceu. Desde 2018, por exemplo, a Agência de Projetos de Pesquisa Avançada de Defesa (DARPA) do Pentágono investiu mais de US$ 2 bilhões por meio de sua campanha “AI Next”, que avançou significativamente a arquitetura e as técnicas que sustentam os sistemas de IA atuais. E o modelo da DARPA foi emulado pelos Departamentos de Energia e Saúde, entre outros.

Tais programas não trouxeram resultados totalmente satisfatórios para o povo americano, que nunca recebeu recompensas proporcionais aos investimentos arriscados que subsidiou. Considere o programa de empréstimos do Departamento de Energia do governo Obama. A empresa de energia solar Solyndra recebeu uma garantia de empréstimo de US$ 535 milhões e faliu. A Tesla, então conhecida como Tesla Motors, empresa de carros elétricos, recebeu um empréstimo de US$ 465 milhões e o quitou em 2013, nove anos antes do prazo. Entre o desembolso e o pagamento, o preço das ações da Tesla subiu de US$ 17 para US$ 93. Se o governo tivesse adquirido participação acionária quando a Tesla obteve sucesso, esses retornos teriam coberto o prejuízo da Solyndra várias vezes e financiado investimentos subsequentes em inovação e infraestrutura de energia limpa. Mas o governo não fez tal exigência. Ignorou a lógica de portfólio que qualquer investidor inteligente reconheceria: algumas apostas falham, mas os retornos das vencedoras financiam a próxima rodada.

A política industrial de Biden gerou resultados mais tangíveis, incluindo investimentos privados significativos na indústria manufatureira. Com a Lei CHIPS e Ciência, a Lei de Redução da Inflação e a Lei de Investimento em Infraestrutura e Empregos, o investimento estratégico do governo em cadeias de suprimentos de semicondutores, energia limpa e manufatura avançada gerou mais de US$ 200 bilhões em investimentos privados e criou mais de 80.000 empregos. Os projetos e os empregos foram distribuídos por comunidades em todo o país, incluindo muitos distritos que normalmente não atraem gastos federais com políticas industriais e que há muito tempo ficam de fora dos benefícios do crescimento da alta tecnologia.

Quando o Estado socializa os riscos por meio de financiamento público, o público deve compartilhar os benefícios.

Em 2022, a aprovação da Lei CHIPS e Ciência, e a expectativa de substanciais incentivos federais à manufatura para reconstruir a capacidade de produção de semicondutores nos EUA, incentivaram a Taiwan Semiconductor Manufacturing Company (TSMC) a investir US$ 40 bilhões no Arizona — o maior investimento estrangeiro direto da história dos Estados Unidos. Biden também manteve as tarifas e aumentou as taxas de veículos elétricos, semicondutores e células solares importados, vinculando explicitamente as proteções aos investimentos em manufatura. Essa foi uma política industrial em uma escala não vista desde a mobilização industrial do pós-guerra, quando o governo federal utilizou compras em larga escala, planejamento e investimento público para expandir a capacidade produtiva e construir indústrias estratégicas rapidamente.

Crucialmente, a abordagem de Biden também levantou uma questão que as versões anteriores da política industrial deixaram de abordar: quais são os benefícios para o povo americano? Quais ganhos, além dos benefícios da inovação, eles sentirão imediatamente? No processo de contratação do CHIPS, por exemplo, o Departamento de Comércio incluiu cláusulas destinadas a conter a extração financeira, limitando o desvio de apoio público para recompra de ações e outros pagamentos a acionistas, e garantindo o benefício público, incluindo compromissos relacionados a padrões trabalhistas, estágios e creches para trabalhadores da construção civil, juntamente com mecanismos de compartilhamento de lucros, pelos quais as empresas são obrigadas a compartilhar lucros extraordinários com os contribuintes, e cláusulas de recuperação, que permitem ao governo reaver subsídios caso as empresas não cumpram os compromissos.

O governo Biden reconheceu tacitamente que o financiamento público não deve ser uma transferência irrestrita do povo americano para empresas privadas. Ele pode e deve ser uma ferramenta para moldar resultados mais amplos, garantindo que as empresas que recebem apoio público reinvistam em capacidade e competências produtivas, elevem os padrões para os trabalhadores e ofereçam inovações que se traduzam em acessibilidade e resiliência para as famílias.

No entanto, o experimento de Biden também mostrou por que a política industrial não pode ser julgada apenas por anúncios de investimento. A abordagem teve limitações críticas. A política da administração, focada na indústria, não reconheceu a distribuição de empregos entre os diferentes setores. As fábricas de semicondutores exigem um investimento de capital enorme, mas a automação significa que a indústria nunca mais será o setor que absorve tanta mão de obra como antes. As instalações da TSMC no Arizona, avaliadas em US$ 40 bilhões, criarão apenas 6.000 empregos. Uma estratégia focada na produção de bens físicos dá atenção inadequada aos setores em que a maioria dos americanos trabalha, incluindo varejo, saúde, educação e assistência.

Mais importante ainda, expandir a produção não é o mesmo que distribuir prosperidade. A Lei CHIPS diz respeito à capacidade de produção de semicondutores, não à capacidade dos americanos de comprar eletrônicos. A Lei de Redução da Inflação subsidia a produção de energia limpa, não as contas de luz das residências. O NIH investe cerca de US$ 40 bilhões anualmente em pesquisas que resultam em medicamentos e avanços biotecnológicos, mas os americanos não têm condições de comprar os medicamentos cujo desenvolvimento eles financiaram. Os democratas perderam em 2024, em parte, porque o povo americano não sentiu os benefícios da política industrial. As famílias enfrentaram inflação em alimentos, moradia e saúde, e a relação entre a criação de riqueza e a prosperidade real permaneceu frágil.

O MODELO EXTRATIVO

Trump está agora implementando instrumentos de política industrial, como participações acionárias, tarifas e investimentos condicionados, mas sem a coerência estratégica ou a capacidade institucional que tornam essas ferramentas eficazes. Participações acionárias podem garantir retornos públicos de investimentos públicos. Tarifas podem proteger setores emergentes. Apoio condicional pode direcionar o comportamento corporativo para o bem público. Nas mãos de Trump, no entanto, esses instrumentos são utilizados menos como parte de uma estratégia econômica nacional e mais como veículos de influência e projeção de poder.

Considere a Intel. O governo garantiu uma participação de 10% na empresa não porque ajudou a criá-la — a empresa foi fundada em 1968 e se beneficiou de décadas de contratos e aquisições da DARPA — mas convertendo verbas da Lei CHIPS, já prometidas à Intel, em participações acionárias. Pior ainda, o investimento governamental de US$ 5,7 bilhões vem com ações sem direito a voto: o governo deve votar de acordo com as recomendações do conselho da Intel, eliminando qualquer supervisão significativa ou direção estratégica. O investimento impede a Intel de desmembrar seu negócio de fabricação de chips não lucrativo. Trata-se de uma extração retroativa de valor de uma empresa que o Estado ajudou a construir. Em vez de financiar a próxima geração de inovação, o governo está simplesmente usando a propriedade para extrair lucros, ao mesmo tempo que restringe a estratégia corporativa da empresa.

Mais preocupante ainda é o que a renegociação eliminou. Nos termos revisados ​​da administração Trump, o compromisso voluntário de cinco anos da Intel de renunciar à recompra de ações foi extinto, assim como as normas trabalhistas que exigiam a cooperação sindical, os US$ 150 milhões destinados a programas de aprendizagem e as provisões para creches para trabalhadores da construção civil. As cláusulas de compartilhamento de lucros foram eliminadas, assim como as cláusulas de recuperação de bônus. Como afirmou a senadora de Massachusetts, Elizabeth Warren, as fábricas apoiadas “nem precisam ser construídas nos Estados Unidos”. O que resta é a extração, com pouco para os trabalhadores, as comunidades ou os cofres públicos.

Esse padrão vai além da Intel. Trump chamou a Lei CHIPS de "uma coisa horrível, horrível" e instou o Congresso a "se livrar dela". Seu governo planeja cortar 497 empregos no Instituto Nacional de Padrões e Tecnologia (NIST), que supervisiona a implementação da Lei CHIPS. No entanto, ele busca simultaneamente participações acionárias nas mesmas empresas financiadas pela lei — privatizando ganhos no curto prazo, enquanto desmantela a capacidade institucional que possibilitou a inovação americana em primeiro lugar. A lógica é extração sem criação: adquirir participações em empresas construídas por décadas de investimento público, enquanto se corta o financiamento das agências que formarão a próxima geração de inovadores.

Lip-Bu Tan, CEO da Intel, discursando em um evento em Taipei, Taiwan, maio de 2025

Ann Wang / Reuters

As participações acionárias também criam oportunidades para manipulação de mercado, já que anúncios do governo podem impactar os preços drasticamente. Quando a notícia de que o governo planejava adquirir uma participação na Lithium Americas foi divulgada, as ações subiram 95% em um único dia. Enquanto isso, os trabalhadores cujo trabalho e impostos financiaram os investimentos públicos originais não receberam nada. As tarifas seguem a mesma lógica. Em vez de estarem atreladas a um plano coerente para o desenvolvimento da capacidade produtiva nacional, funcionam como moeda de troca em negociações bilaterais. Frequentemente, visam bens que os Estados Unidos não conseguem produzir internamente com facilidade, elevando os custos sem gerar capacidade. A Consumer Technology Association estimou que os smartphones custariam US$ 213 a mais por aparelho sob as tarifas propostas por Trump à China. Os preços do café atingiram o recorde de US$ 8,41 por libra em julho, um aumento de 33% em relação ao ano anterior, antes das isenções para bens que, como Trump reconheceu, “não podem ser produzidos internamente”. Tarifas sobre produtos farmacêuticos atingiriam cadeias de suprimentos já sobrecarregadas, elevando preços ou reduzindo a disponibilidade. O emprego na indústria nos Estados Unidos caiu em mais de 40.000 postos de trabalho desde abril — o oposto do que as tarifas supostamente visam alcançar.

O mais destrutivo é que o governo desmantelou as próprias agências responsáveis ​​pela liderança tecnológica dos Estados Unidos. Trump está atacando laboratórios de pesquisa, universidades e a infraestrutura institucional da inovação americana. No Laboratório Nacional de Energia Renovável — o principal laboratório do Departamento de Energia para pesquisa, desenvolvimento e implementação de energias renováveis ​​e eficiência energética — as reduções na força de trabalho foram impulsionadas por propostas de cortes no financiamento, colocando cerca de um terço de sua equipe em risco de demissão. Em outra frente, o governo tomou medidas para encerrar 321 contratos que apoiavam 223 projetos de energia, cancelando mais de US$ 7 bilhões em financiamento em diversos escritórios do Departamento de Energia.

Esse desmantelamento da inovação americana não se limita à esfera civil. Mesmo com Trump defendendo aumentos recordes nos gastos gerais com defesa, o financiamento para ciência e tecnologia do Departamento de Defesa — as contas voltadas para pesquisa que financiam pesquisa básica e aplicada — enfrenta um corte proposto de dez por cento, de US$ 21,3 bilhões para US$ 19,2 bilhões.

As ações de Trump ilustram um modelo distinto: instrumentos de política industrial usados ​​sem um propósito público claro, fora de qualquer estrutura que alinhe o investimento a resultados mensuráveis. Eles são implementados sem termos vinculativos que exijam que as empresas que recebem apoio público reinvestam, melhorem os padrões de trabalho, expandam o acesso a moradias acessíveis e compartilhem os lucros quando os projetos forem bem-sucedidos. Este não é um Estado empreendedor moldando os mercados em direção à prosperidade compartilhada. É um Estado que reivindica benefícios e influência sobre empresas apoiadas publicamente para o benefício de investidores privados e interesses políticos, depois que os contribuintes arcaram com os riscos.

ENTREGANDO PROSPERIDADE

As medidas implementadas por Trump não criarão os sistemas públicos fortes e bem financiados necessários para impulsionar a inovação que produz prosperidade generalizada. Os instrumentos de política industrial podem ser poderosos, mas somente quando estão inseridos em instituições competentes e usados ​​para resolver problemas, em vez de simplesmente recompensar aqueles com acesso privilegiado.

Se a política industrial pretende trazer resultados para o povo americano, o governo Trump deve exigir disciplina dos beneficiários da Lei CHIPS. Se o presidente pretende garantir um bom negócio para os contribuintes, a abordagem atual — na qual o Estado adquire participações acionárias passivas, sem direito a voto, sem condições e sem exigências de reinvestimento — não será suficiente.

Trump atende às queixas da classe trabalhadora. A política industrial pode beneficiar esses eleitores, mas somente se os contratos exigirem que o investimento público se traduza em melhores salários e bens essenciais mais acessíveis, e não apenas em preços de ações mais altos. Impor condições ao apoio governamental não significa criar burocracia excessiva. É o mecanismo pelo qual o valor público é gerado.

A tarefa agora não é abandonar a estratégia industrial, mas sim fazê-la funcionar para o público americano.

Uma estratégia industrial eficaz deve gerar riqueza por meio de investimentos públicos guiados por projetos ambiciosos e modernos, missões que estabelecem metas públicas claras, definidas pelo problema a ser resolvido e pelos resultados a serem alcançados. Isso pode significar construir um sistema de energia limpa e resiliente que reduza as contas de luz, garantir medicamentos acessíveis por meio de inovação biomédica financiada com recursos públicos ou renovar infraestruturas essenciais para que os serviços básicos sejam confiáveis ​​e acessíveis. Não se trata de aumentar os lucros em um setor específico, mas de usar os mecanismos do Estado – financiamento, compras, regulamentação e padrões – para catalisar a inovação e direcioná-la para resultados que as pessoas possam ver e sentir.

A tarefa agora não é abandonar a estratégia industrial, mas sim torná-la viável para o público americano. Algumas condições, como tetos de preços para medicamentos desenvolvidos com financiamento do NIH (Institutos Nacionais de Saúde), ajudariam as famílias a arcar com inovações financiadas com recursos públicos. Acordos de compartilhamento de lucros, como participação acionária, royalties e taxas de licenciamento, podem capturar retornos que o governo pode reinvestir. Restrições à recompra de ações podem impedir que o apoio público seja desviado para pagamentos a acionistas, incentivando as empresas a reinvestir em capacidade produtiva e competências. E exigências salariais podem garantir que o dinheiro público beneficie os trabalhadores.

A verdadeira divisão em Washington não é mais entre a retórica jeffersoniana e a prática hamiltoniana. É entre um Estado empreendedor que constrói capacidades e cria valor público e um Estado que distribui subsídios, recompensa investidores privados e interesses políticos em detrimento dos contribuintes e enfraquece as próprias instituições das quais depende a prosperidade a longo prazo. A marca de um “bom negócio” não é uma participação acionária que chame a atenção da mídia ou uma nova tarifa. É se as ferramentas públicas estão sendo usadas para construir capacidade produtiva e resiliência econômica, e se o apoio público está atrelado a resultados que importam para as famílias trabalhadoras.

Anunciar um investimento não é o mesmo que gerar prosperidade. Para que a estratégia industrial funcione, os formuladores de políticas dos EUA devem alinhar financiamento, compras, regulamentação e inovação com metas públicas concretas. E então, eles devem elaborar políticas com termos aplicáveis ​​que levem a melhores salários, preços acessíveis e retornos que possam ser reinvestidos em inovações futuras — garantindo que, quando o governo investe, o público compartilhe os benefícios.

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Chris Gash

De muitas maneiras, a eleição de Donald Trump para um segundo mandato como presidente dos EUA é uma história de insatisfação econômica. Pela primeira vez em décadas, o candidato democrata recebeu mais apoio dos americanos mais ricos do que dos mais pobres. Em 2020, a maioria dos eleitores de famílias com renda inferior a US$ 50.000 por ano optou pelo democrata Joe Biden; em 2024, eles preferiram o republicano Trump. Aqueles que ganham mais de US$ 100.000 por ano, por sua vez, tinham maior probabilidade de votar em Kamala Harris do que em Trump. O declínio do apoio ao Partido Democrata entre os eleitores da classe trabalhadora reflete um profundo desencanto com um sistema econômico que, sob governos liderados por presidentes de ambos os partidos, concentrou riqueza no topo, permitiu o crescimento do setor financeiro às custas do restante da economia, prendeu pessoas em ciclos de dívida e despriorizou o bem-estar de milhões de americanos.

Embora suas promessas de alívio econômico tenham tocado em um problema real, Trump está oferecendo as soluções erradas. As políticas que ele apoia não mudarão significativamente o modelo econômico impopular que produziu a onda de raiva que o levou à vitória. Em vez disso, suas tarifas propostas provavelmente aumentarão o custo de vida e trarão poucos benefícios para a classe trabalhadora americana. Se seu governo prosseguir com seus planos de reduzir drasticamente o tamanho do setor público, o governo dos EUA perderá grande parte de sua capacidade de realizar grandes projetos nos próximos anos. E suas políticas mercantilistas poderiam tanto incitar a instabilidade econômica no exterior quanto reduzir a capacidade de liderança econômica dos Estados Unidos.

Mas o renascimento do nacionalismo econômico americano não precisa significar o fim da busca global por um crescimento mais inclusivo e sustentável. Países como Brasil, África do Sul e Reino Unido já estão experimentando agendas econômicas ambiciosas internamente, e abundam propostas para tornar as instituições multilaterais mais equitativas e eficazes. Um recuo dos Estados Unidos pode não estar em posição de liderar esse esforço de reforma. No entanto, sua ausência deixará um espaço que outros países poderiam preencher. Novas ideias podem ser ouvidas, novas relações comerciais podem surgir e novas dinâmicas de poder podem criar oportunidades para impulsionar mudanças mais amplas.

Não há garantia de que o próximo reequilíbrio da ordem global levará a um futuro mais equitativo e sustentável. Para avançar em direção a um sistema econômico com acesso acessível a financiamento, governança justa do comércio global e apoio para que todos os países invistam e se beneficiem do crescimento de indústrias verdes, os governos devem estar dispostos a tomar medidas ousadas. Eles precisam aprender as lições certas com a vitória de Trump — que o modelo econômico atual está fracassando e que as políticas incrementais propostas por Biden e Harris não o teriam salvado. Mas a agenda protecionista proposta por Trump também não. Uma mudança transformadora exige uma visão alternativa, que priorize o bem-estar das pessoas e a saúde do planeta.

OPORTUNIDADE PERDIDA

A derrota de Harris para Trump reflete a incapacidade de Washington de corrigir as graves falhas do modelo econômico vigente. Décadas de políticas econômicas que enfraqueceram as leis trabalhistas, investiram pouco em educação e saúde e fortaleceram o setor de serviços financeiros perpetuaram as desigualdades estruturais nos Estados Unidos. Biden, sem dúvida, fez mais do que a maioria de seus antecessores recentes para lidar com a estagnação dos salários e o alto custo de vida, incluindo a redução da inflação de 9,1% em junho de 2022 para 2,4% em setembro de 2024 e a assinatura de um decreto presidencial para garantir um salário mínimo de US$ 15 por hora para funcionários e contratados do governo federal. Mas, assim como seus antecessores, ele deixou muitos problemas subjacentes sem solução: desigualdade de riqueza e renda, altas taxas de endividamento pessoal, acesso desigual a educação e saúde de alta qualidade, leis trabalhistas inadequadas e a crescente participação e influência do setor financeiro na economia.

A questão não é o baixo desempenho econômico. O crescimento médio do PIB sob Biden foi aproximadamente o mesmo do primeiro mandato de Trump, e a recuperação dos Estados Unidos após a pandemia foi a mais forte do G-7. A economia americana criou quase 15 milhões de empregos entre janeiro de 2021 e janeiro de 2024; nos três primeiros anos do governo Trump, em contraste, menos de sete milhões de empregos foram criados.

Mas, fundamentalmente, o crescimento econômico não se traduziu em melhores condições para muitos americanos. De acordo com os dados mais recentes do censo, 36,8 milhões de pessoas — 11% da população dos EUA — viviam na pobreza em 2023. Em junho de 2023, 43,6 milhões de americanos tinham uma dívida média de empréstimos estudantis de aproximadamente US$ 38.000 por mutuário. As frustrações econômicas dos americanos foram agravadas pela inflação, que aumentou durante os dois primeiros anos do governo Biden, atingindo um pico acima de 9% em junho de 2022. Quando surgiram gargalos de abastecimento devido à pandemia e à invasão da Ucrânia pela Rússia, as empresas aumentaram os preços de alimentos, energia e outros bens, agravando a inflação. E talvez o mais importante, o crescimento salarial estagnou: os ganhos médios semanais aumentaram sob Biden, mas não o suficiente para acompanhar a inflação. Muitos americanos da classe trabalhadora, portanto, tinham poucos motivos para acreditar que as políticas do governo Biden os haviam deixado em melhor situação — e muitos motivos para duvidar das promessas de Harris de criar uma economia que funcionasse para eles.

Membros do United Automobile Workers Union fazendo piquete em Louisville, Kentucky, em outubro de 2023
Luke Sharrett / Reuters

Essa desconexão entre crescimento e benefício material para a classe trabalhadora é produto de décadas de políticas públicas americanas. Ao longo do último meio século, os democratas apoiaram medidas que aumentaram a influência do setor financeiro na economia americana, enfraqueceram o poder de barganha dos trabalhadores e reduziram os salários. O governo Carter, na década de 1970, desregulamentou os setores de transporte rodoviário e aéreo, e o presidente Bill Clinton assinou a Lei Gramm-Leach-Bliley em 1999 e a Lei de Modernização de Futuros de Commodities em 2000, que, entre outras coisas, facilitaram a concentração e a desregulamentação do setor financeiro americano, o que contribuiu para a crise financeira de 2008. Na década de 1990, o partido apoiou a adesão dos EUA ao Acordo de Livre Comércio da América do Norte (NAFTA) e concedeu à China o status de "relações comerciais normais permanentes", o que pode ter contribuído para a perda de empregos e a pressão salarial.

Políticos republicanos também apoiaram essas políticas e, com frequência, visaram mais diretamente a restrição de direitos trabalhistas. Eles se opuseram a aumentos no salário mínimo federal, fizeram cortes orçamentários e nomeações que enfraqueceram o Conselho Nacional de Relações Trabalhistas, buscaram abolir os direitos de negociação coletiva para funcionários públicos em nível estadual e pressionaram por leis chamadas de "direito ao trabalho" em nível estadual, que proíbem contratos entre sindicatos e empregadores que exijam que os funcionários se filiem ao sindicato em seu local de trabalho. Em parte devido a essas pressões, a filiação sindical nos Estados Unidos tem diminuído constantemente de mais de 30% na década de 1950 para cerca de 10% hoje. No entanto, de acordo com uma pesquisa Gallup de 2020, 65% dos americanos aprovam os sindicatos e, de acordo com um estudo de 2017, quase 50% dos trabalhadores não sindicalizados afirmam que se filiariam a um sindicato se tivessem a opção.

Enquanto isso, forças estruturais que colocam os interesses dos acionistas acima do interesse público têm marginalizado ainda mais os americanos da classe trabalhadora. As recompras de ações (nas quais as empresas recompram suas próprias ações para inflar os preços das ações) aumentaram nos Estados Unidos, totalizando mais de US$ 4 trilhões na última década e US$ 795 bilhões somente em 2023. Empresas farmacêuticas e de manufatura gastam mais em recompras de ações do que em treinamento de funcionários, infraestrutura e atualizações tecnológicas, ou pesquisa e desenvolvimento. Os mercados financeiros estão cada vez mais dissociados da economia real, com os investimentos frequentemente concentrados em empresas financeiras, de seguros e imobiliárias. A campanha de Harris foi, no mínimo, mais favorável a Wall Street do que a de Biden: o imposto de 28% sobre ganhos de capital proposto por Harris para americanos que ganham mais de US$ 1 milhão por ano foi muito menor do que o imposto de quase 40% proposto por Biden em 2020.

A política industrial do governo Biden alcançou sucessos notáveis, mas nunca seria uma panaceia para as dificuldades econômicas da maioria da população trabalhadora americana. A Lei de Redução da Inflação (IRA) de 2022, por exemplo, gerou mais de 330.000 empregos em energia limpa e mais de US$ 265 bilhões em novos investimentos em energia limpa em apenas dois anos. Provisões para trabalhadores e comunidades também foram incorporadas à estratégia de Biden: a Lei CHIPS e Ciência de 2022 (da qual fui consultor) impôs condições ao acesso do setor privado aos fundos do CHIPS, incluindo requisitos salariais e acesso garantido a benefícios como creches acessíveis. Mas o alcance dessas políticas foi limitado. Elas foram projetadas para impulsionar a produção e criar novos empregos com melhores benefícios apenas em determinados setores, não em toda a economia. Ao restringir o escopo de sua agenda industrial, o governo Biden perdeu oportunidades de acelerar o ritmo da mudança e abordar as fragilidades econômicas estruturais.

Mesmo nos setores abrangidos por suas políticas, o governo Biden não foi longe o suficiente para apoiar as comunidades e os trabalhadores. Os padrões de salário mínimo exigidos das empresas que recebem financiamento do CHIPS, por exemplo, poderiam ter sido aplicados a todas as categorias de trabalhadores, não apenas a operários e mecânicos. Em vez de exigir apenas compromissos com o engajamento e o investimento da comunidade como parte dos critérios de avaliação das propostas, o governo poderia ter exigido que as empresas beneficiárias firmassem acordos para conceder aos stakeholders da comunidade um assento na mesa de negociações. Também poderia ter exigido que as empresas concedessem aos representantes dos trabalhadores cargos em seus conselhos e assinassem acordos que protegessem o direito dos trabalhadores de se organizarem. O investimento na capacidade dos governos estaduais e locais também poderia ter ajudado a acelerar o fluxo de recursos para novos projetos, como a construção de novas fábricas de semicondutores e programas de treinamento e contratação de trabalhadores locais.

Uma estratégia industrial eficaz precisa ter como objetivo moldar boas oportunidades de emprego para os trabalhadores, tanto quanto moldar oportunidades de mercado para as empresas. As greves do United Automobile Workers Union em 2023 ressaltaram os riscos de se concentrar neste último em detrimento do primeiro. Antes da greve, as "três grandes" montadoras americanas buscavam créditos fiscais e empréstimos com juros baixos no âmbito do IRA, em muitos casos para instalações de produção de baterias que não seriam sindicalizadas e pagariam salários bem abaixo dos padrões do setor. A legislação estava criando novos empregos, mas, como os grevistas deixaram claro, a qualidade desses empregos permanecia abaixo do aceitável para os trabalhadores americanos. No final, poucas pessoas viram a estratégia industrial do governo Biden produzir oportunidades de emprego atraentes — ou a viram promover outros objetivos com os quais se importavam. Além de auxiliar uma transição verde, por exemplo, a estratégia poderia ter incluído medidas para melhorar o acesso a alimentos saudáveis ​​e acessíveis ou para reduzir os custos de medicamentos prescritos e outras formas de assistência médica. Parte do problema dos democratas era sua mensagem, mas eles também não tomaram medidas ousadas o suficiente para reformular o modelo econômico subjacente, que não atende aos interesses da maioria dos americanos.

UM PASSO À FRENTE, DOIS PASSOS PARA TRÁS?

É improvável que Trump, em seu segundo mandato, resolva os problemas que alimentaram a insatisfação dos eleitores com o governo Biden e criaram um público receptivo aos seus apelos populistas. Sua equipe apresentou não um plano econômico abrangente, mas uma série de propostas de cortes de impostos, tarifas e desregulamentação financeira. Não indicou uma direção clara para o futuro da estratégia industrial dos EUA. E o nacionalismo econômico que Trump parece favorecer pode exacerbar os problemas internos e gerar problemas econômicos em todo o mundo.

Se o novo presidente adotar uma estratégia fortemente protecionista baseada em tarifas, os consumidores americanos provavelmente sofrerão. O governo Biden também aumentou certas tarifas, elevando os impostos sobre produtos chineses, incluindo veículos elétricos, células solares e certos produtos de aço e alumínio. Mas as políticas mercantilistas mais abrangentes de Trump incluem uma tarifa proposta de 60% sobre todos os produtos chineses, que representam mais de 16% do total de produtos importados para os Estados Unidos, e uma tarifa de 10% a 20% sobre todos os outros produtos estrangeiros. Essas barreiras comerciais poderiam facilmente causar uma disparada na inflação e nas taxas de juros nos EUA. Os consumidores americanos arcariam com o ônus do aumento dos preços: um estudo do Fundo de Ação do Centro para o Progresso Americano estimou que uma tarifa universal de 10% levaria a um aumento de custos de US$ 1.500 por pessoa por ano. Além disso, há, na melhor das hipóteses, apenas evidências contraditórias de que as tarifas impulsionariam os empregos na indústria manufatureira dos EUA. Se alternativas nacionais aos insumos de produção estrangeiros não estiverem prontamente disponíveis, as empresas americanas podem repassar o aumento dos custos dos materiais importados aos consumidores.

Alguns membros da campanha de Trump — como o Secretário de Estado Marco Rubio e, em menor grau, o Vice-Presidente JD Vance — têm pressionado por um crescimento impulsionado pelo investimento em vez da simples construção de muros comerciais. Rubio, em particular, defende uma estratégia baseada no incentivo à produção nacional. Ele criticou a Lei CHIPS e o IRA por serem excessivamente caros, de cima para baixo e propensos a criar ineficiências de mercado. Mas também defendeu o apoio governamental em toda a cadeia de suprimentos, "da mina à fábrica". Se uma abordagem como a de Rubio se consolidar no governo Trump, o resultado poderá ser uma política industrial que, em comparação com a de seu antecessor democrata, dê ênfase semelhante ao investimento, mas mais ênfase à desregulamentação e menos ao papel do governo na definição da direção do crescimento.

Elon Musk e Trump no Salão Oval, Washington, D.C., fevereiro de 2025
Kevin Lamarque / Reuters

Em relação a elementos específicos da estratégia industrial de Biden, é provável que haja alguma continuidade sob Trump. O novo governo pode eliminar elementos como incentivos fiscais para energia limpa, mas é improvável que revogue totalmente o IRA, pois a lei beneficiou os distritos republicanos. Continuar a priorizar o desenvolvimento doméstico de semicondutores também se encaixa perfeitamente na agenda "América em primeiro lugar" de Trump. E a intervenção estatal na economia tem sido, há muito tempo, uma característica normal das abordagens políticas de ambos os partidos. Se Trump decidir se comprometer com a estratégia industrial — uma possibilidade que não deve ser ignorada —, ele deve tentar encontrar maneiras de fazer a política funcionar para os trabalhadores americanos. Vincular a estratégia industrial às metas climáticas pode estar fora de cogitação, mas o governo Trump poderia vincular subsídios e outras medidas que beneficiam as empresas a objetivos que beneficiam as pessoas, como garantir a oferta de empregos bem remunerados e tornar alimentos e assistência médica acessíveis e acessíveis em todo o país.

As medidas que o governo Trump poderia tomar para reduzir o tamanho do governo federal, no entanto, poderiam minar a capacidade de Washington de perseguir objetivos ambiciosos — não apenas nos próximos quatro anos, mas por muito tempo depois. Trump inicialmente nomeou os empresários Elon Musk e Vivek Ramaswamy para liderar um novo órgão, o Departamento de Eficiência Governamental, que, segundo ele, terá como objetivo "desmantelar a burocracia governamental, reduzir o excesso de regulamentações, cortar gastos supérfluos e reestruturar as agências federais". Essa abordagem pressupõe erroneamente que o governo deve ser administrado como uma empresa; não reconhece que o papel do Estado não é apenas administrar serviços e corrigir falhas de mercado, mas também elaborar e implementar políticas que moldam os mercados para gerar benefícios públicos. O sucesso das próprias empresas de Musk é resultado do apoio estatal: a Tesla recebeu pelo menos US$ 4,9 bilhões em subsídios governamentais, e a SpaceX depende fortemente de contratos, tecnologia e pessoal da NASA desenvolvidos e treinados na NASA. No futuro, a saúde econômica dos EUA e o progresso em direção a metas ousadas, como a transição para energia limpa, exigirão um Estado altamente ágil, capaz de moldar mercados, direcionar o crescimento e firmar acordos com o setor privado que criem valor público, e não apenas privado.

Para construir uma economia que funcione para todos, o investimento público é fundamental. O investimento privado na produção nacional não acontecerá sem investimento governamental, e as empresas, deixadas à própria sorte, não necessariamente investirão de maneiras que beneficiem os trabalhadores. Uma política industrial orientada por uma missão pode direcionar o investimento privado para a resolução de problemas reais, como aumentar o acesso a alimentos saudáveis ​​e reduzir as emissões de gases de efeito estufa, alinhando as metas sociais e ambientais com as oportunidades do mercado nacional e global. O governo pode estimular o investimento e a inovação em todos os setores, promovendo um crescimento inclusivo e sustentável. Essa abordagem pode gerar resultados muito melhores do que a estratégia industrial típica, que se limita a selecionar determinados setores para apoiar e, portanto, é mais suscetível à captura por interesses privados e menos propensa a promover uma transformação em toda a economia. A estratégia do governo Biden falhou nesse aspecto e, embora o governo Trump tenha a oportunidade de fazer melhor, sua retórica inicial sugere que também falhará.

PROCURANDO LÍDERES

O nacionalismo econômico de Trump também pode criar problemas para o mundo. Altas tarifas americanas podem provocar instabilidade de preços e guerras comerciais, à medida que outros países são duramente atingidos em uma economia global dependente de exportações para os Estados Unidos. Muitos países estão adotando suas próprias estratégias industriais, motivados por protecionismo, interesses geoestratégicos e pelo reconhecimento de que a transição para o baixo carbono oferece uma vantagem pioneira para aqueles que desenvolvem suas indústrias verdes agora. Se Trump reverter as medidas para garantir o domínio dos EUA nos mercados de tecnologia verde, outros países poderão construir sua própria fatia de mercado. Mas, pelo menos no curto prazo, as tarifas americanas e as medidas retaliatórias que elas implicarão provavelmente causarão problemas, incluindo interrupções na cadeia de suprimentos e preços mais altos para os consumidores, tanto nos Estados Unidos quanto em grande parte do mundo.

Se Trump também se afastar do engajamento com instituições internacionais, os Estados Unidos deixarão um buraco na governança global. Durante seu primeiro governo, Trump cortou o financiamento americano à ONU, que em 2023 representava 22% do orçamento da ONU. Ele também se retirou do Conselho de Direitos Humanos da ONU e da UNESCO, e ameaçou deixar a Organização Mundial da Saúde e a Organização Mundial do Comércio. O governo Biden também não teve um histórico brilhante em multilateralismo: permaneceu atrasado nos pagamentos dos EUA à ONU e deu continuidade à política de Trump de bloquear nomeações para o Órgão de Apelação da OMC. E o recuo dos Estados Unidos ocorreu em meio a um enfraquecimento mais amplo da confiança nas instituições internacionais para facilitar a cooperação significativa em questões-chave.

Para lidar com as mudanças climáticas, a escassez de água e as desigualdades globais, essa tendência precisa ser revertida. Mas as instituições multilaterais atuais precisarão primeiro de uma reformulação substancial. Reformas como a Iniciativa de Bridgetown, liderada pela Primeira-Ministra de Barbados, Mia Mottley, são necessárias para corrigir um sistema financeiro internacional que impede muitos países de acessarem financiamento acessível para projetos verdes. A iniciativa inclui medidas para fornecer liquidez emergencial, reduzir o peso da dívida e ampliar o financiamento para o desenvolvimento, tudo a serviço do crescimento sustentável e de sociedades resilientes. As convenções ambientais existentes também devem tratar os recursos naturais críticos como bens comuns globais — no caso da água, por exemplo, adotando metas mensuráveis ​​para estabilizar o ciclo hidrológico.

Estruturas de governança global atualizadas também são necessárias para permitir que todos os países, não apenas os ricos, busquem estratégias industriais verdes, coordenem suas políticas e resolvam disputas comerciais associadas. As regras da OMC, por exemplo, devem ser reformadas para que não inibam as políticas verdes dos países-membros ou prejudiquem os países de baixa renda. Um novo mecanismo dentro da OMC também poderia ajudar a garantir que as estratégias industriais de cada membro não prejudiquem os objetivos políticos compartilhados. O Mecanismo de Ajuste de Carbono nas Fronteiras da UE, por exemplo, é uma política valiosa que impõe uma tarifa de carbono sobre produtos importados, a fim de evitar que a precificação do carbono dentro da UE simplesmente empurre a produção intensiva em carbono para países fora da UE. Mas a tarifa também prejudicou as economias dos países que exportam para a UE. Um mecanismo específico da OMC poderia ter proporcionado um fórum para abordar essas preocupações. Nesse caso, acordos para que a UE fornecesse apoio financeiro e técnico para ajudar países de baixa e média renda a melhorar seus padrões de produção poderiam ter reduzido os efeitos negativos das políticas da UE em suas economias.

Impulsionar essas reformas além da linha de chegada exigirá liderança. É improvável que os Estados Unidos que evitam o multilateralismo cumpram esse papel, assim como a União Europeia. O crescimento e a produtividade europeus estão em declínio, e líderes populistas na Hungria, Itália, Holanda e outros lugares estão dificultando a ação coletiva da UE. A economia da Alemanha encolheu este ano, e disputas políticas internas impediram ações para resolver o problema. Protestos na França demonstraram que a classe trabalhadora do país — assim como a dos Estados Unidos — não enxerga a transição para uma economia verde como um motor para melhores empregos. Tudo isso representa problemas para a estratégia industrial verde da UE, sem mencionar sua influência econômica global. Na América Latina, por exemplo, a UE luta para acompanhar o ritmo da China na competição por acordos comerciais e de investimento.

Mas, à medida que a presença internacional dos Estados Unidos e da UE diminui, o bloco BRICS — o grupo cujos primeiros membros foram Brasil, Rússia, Índia, China e África do Sul e agora inclui Egito, Etiópia, Indonésia, Irã e Emirados Árabes Unidos — provavelmente ganhará influência. O BRICS já expandiu em tamanho e escopo nas últimas duas décadas, representando agora mais de um terço da economia global e metade da população mundial, e visa servir como um contrapeso ao Ocidente nas instituições globais. E a liderança do G-20 passou recentemente de um membro fundador do BRICS, o Brasil, para outro, a África do Sul.

Mesmo em meio à instabilidade econômica que o governo Trump pode trazer, à medida que o centro de gravidade da governança internacional se desloca, oportunidades para reformular as normas globais e construir novas formas de colaboração podem surgir. A África do Sul, por exemplo, anunciou que o tema de sua presidência do G-20 será "solidariedade, igualdade e sustentabilidade" e, na prática, poderia usar seu mandato para pressionar por políticas financeiras e regras comerciais mais equitativas. Com o apoio de outros membros do G-20 e do BRICS, a África do Sul poderia promover reformas nas estruturas financeiras globais que possibilitem o enfrentamento da crise da dívida que assola muitos países de baixa e média renda. Sem essa reforma, a dívida incontrolável continuará a impedir esses países de investir em estratégias industriais verdes nacionais ou em outras medidas para prevenir e responder a emergências climáticas, de saúde e outras.

Aguardando a chegada aos Estados Unidos, vindo de Tijuana, México, em fevereiro de 2025
Jorge Duenes / Reuters

Novas relações comerciais menos dependentes do mercado americano também podem surgir. Se países com influência econômica, incluindo Brasil e África do Sul, decidirem encarar a guinada protecionista de Washington como uma oportunidade não apenas para garantir acesso ao mercado e resiliência da cadeia de suprimentos, mas também para incorporar proteções climáticas e trabalhistas em novos acordos, a proliferação de atividades comerciais não centradas nos EUA poderá recalibrar o sistema comercial global. Essa direção está longe de ser garantida, mas também não o é um recuo global para trincheiras nacionalistas. A busca por novas formas de colaboração pode acabar servindo a interesses sociais e ambientais, bem como econômicos.

Um membro do BRICS, o Brasil, está promovendo uma estratégia industrial (para a qual contribuí) que adota uma abordagem orientada por missões e pode oferecer lições para outros países. Orientada em torno de seis objetivos relacionados à segurança alimentar, saúde, cidades sustentáveis ​​e habitáveis, transformação digital, transição energética e defesa, ela visa catalisar investimentos, estimular o desenvolvimento produtivo e tecnológico e aumentar o acesso ao mercado global, ao mesmo tempo em que melhora a vida cotidiana das pessoas. Essa abordagem representa um avanço em relação à estratégia industrial tradicional de fornecer apoio setorial específico, que é propensa à captura por interesses privados. Mas ainda não se sabe se a estratégia brasileira, implementada em janeiro de 2024 e com vigência prevista para 2033, cumprirá sua promessa de transformar a economia do país e terá sucesso onde a estratégia dos Estados Unidos falhou na distribuição de benefícios aos segmentos menos favorecidos da população.

Além de Luiz Inácio Lula da Silva no Brasil, líderes como Keir Starmer no Reino Unido, Pedro Sánchez na Espanha e Cyril Ramaphosa na África do Sul prometeram colocar as pessoas e o planeta no centro de suas políticas econômicas nacionais. Esses líderes agora precisam aprender com as deficiências do governo Biden. Eles devem rejeitar a falsa dicotomia entre prosperidade econômica e sustentabilidade ambiental, desenvolver políticas fortes para prevenir a desigualdade em vez de depender da redistribuição para resolver problemas posteriormente e formar relacionamentos colaborativos e recíprocos com empresas e sindicatos para garantir que suas economias cresçam de forma inclusiva e equitativa. Se tiverem sucesso em casa, poderão então criar um impulso rumo a políticas financeiras e comerciais globais que permitam que outros países sigam um caminho semelhante.

UM TEMPO DE AMBIÇÃO

A conjuntura atual traz consigo um grande risco. É muito fácil prever um cenário em que a virada mercantilista de alguns dos principais atores empurre a economia mundial para uma espiral descendente de medidas comerciais retaliatórias, rejeição de instituições multilaterais e recuo da cooperação global para enfrentar crises globais. Esse resultado produziria pouquíssimos vencedores e colocaria soluções duradouras para problemas compartilhados ainda mais fora de alcance.

Mas este momento também oferece uma chance de finalmente aposentar o modelo econômico fracassado que privilegiou a criação de valor privado em detrimento da pública e substituí-lo por uma ordem econômica global mais sustentável e equitativa. Essa recalibração pode parecer baseada em um conjunto de esperanças tênues. Os líderes devem promover uma visão ousada para reestruturar as finanças e o comércio internacionais e estar dispostos a desafiar interesses escusos no processo. Eles precisam formar novas alianças nacionais — redefinindo as relações entre governos, empresas e sindicatos — e estrangeiras, buscando países com ideias semelhantes para tornar a reforma global uma perspectiva viável. E precisam convencer seus eleitores de que esse projeto trará benefícios para todos. Nada disso será simples, mas não será impossível. No atual período de instabilidade, o futuro está em jogo.

Enquanto Brasil, África do Sul, Reino Unido e outras grandes economias consideram como proceder, a derrota de Harris para Trump é um alerta. O exemplo dos EUA não deve inspirar uma mudança em direção a políticas econômicas insulares e o afastamento do investimento governamental em bem-estar social e ação climática; em vez disso, deve esclarecer o perigo da ambição insuficiente. A ordem econômica atual negligencia os interesses das pessoas e do planeta, e o mundo precisa de um sistema que sirva a ambos. Alcançar essa mudança exigirá mais do que ajustes marginais — exige uma profunda reestruturação de como as economias funcionam e de quem elas se beneficiam.

MARIANA MAZZUCATO é professora do University College London, copresidente do Grupo de Peritos da Força-Tarefa do G-20 sobre Mobilização Global contra as Mudanças Climáticas e autora de "Mission Economy: A Moonshot Guide to Changing Capitalism".

A política industrial incompleta de Biden

Como concluir a construção de uma economia que funciona para todos

Mariana Mazzucato e Sarah Doyle

Foreign Affairs

O presidente dos EUA, Joe Biden, em uma nova fábrica de semicondutores em New Albany, Ohio, setembro de 2022
Joshua Roberts / Reuters

O presidente Joe Biden colocou seu histórico econômico no centro de sua campanha de reeleição. Seu discurso sobre o Estado da União, em março, enfatizou as conquistas de seu governo. "Herdei uma economia à beira do colapso", disse ele. "Agora, nossa economia é a inveja do mundo." Embora as pesquisas mostrem que muitos americanos são céticos em relação a essa afirmação, os dados sugerem que a economia dos EUA está em boa forma. O desemprego permanece baixo, em 3,9%, a inflação caiu para 3,5%, após atingir o pico de 9,1% em junho de 2022, e o consumo está crescendo robustamente, mesmo com a desaceleração do crescimento do PIB em relação ao ritmo mais acelerado de 2023.

Biden pode apontar para diversas leis aprovadas durante seu mandato que ajudam a explicar esse relativo sucesso. A Lei de Redução da Inflação (IRA), a Lei CHIPS e Ciência (CHIPS) e o Projeto de Lei de Infraestrutura Bipartidário são, pelo menos em parte, responsáveis ​​pelos ganhos recentes, levando a um investimento público totalizando cerca de US$ 537 bilhões e estimulando compromissos de investimento do setor privado, estimados em US$ 866 bilhões e com expectativa de crescimento para trilhões, com o investimento na indústria manufatureira adicionando cerca de 0,4% ao PIB no ano passado. Essa onda de financiamento público ocorre em um momento em que os governos britânico e de outros países europeus continuam flertando com a austeridade, mesmo com seu desempenho econômico ficando atrás do dos Estados Unidos. Os investimentos em larga escala de Biden em política industrial representam um afastamento das administrações anteriores e desencadearam uma mudança radical nos debates políticos tanto nacionais quanto globais.

Mas, apesar das estatísticas, muitos americanos continuam a sentir que a economia não está funcionando para eles. Fraquezas estruturais persistentes, incluindo leis trabalhistas frágeis, subinvestimento em educação e saúde acessíveis, altas taxas de endividamento e crescente desigualdade de renda e riqueza, significam que a maioria dos americanos não está experimentando os ganhos da recuperação atual. Citar números abstratos para persuadir um público que ainda está economizando centavo por centavo pouco fará para conquistar eleitores céticos que não confiam que o sistema esteja funcionando para eles.

Para convencer os americanos de que um segundo mandato lhes permitirá colher todos os benefícios da nova política industrial de Biden, o governo precisa avançar na implementação das reformas estruturais necessárias para expandir verdadeiramente a economia dos EUA de “meio para fora e de baixo para cima”, como a Casa Branca descreveu sua ambição econômica em junho de 2023. Isso exigirá uma abordagem muito mais ampla e ousada — uma que não hesite em conter a forte financeirização do setor corporativo do país.

O retorno da política industrial

Desde que assumiu o cargo em 2021, o governo Biden tem buscado uma agenda de renovação econômica que busca explicitamente se afastar tanto da antiga suposição de que os benefícios econômicos invariavelmente “chegarão” aos americanos comuns quanto da inclinação para a redução do déficit e a austeridade que varreu o mundo após a crise financeira de 2008. O governo adotou o crescimento impulsionado por investimentos, em grande parte por meio de medidas do lado da oferta, incluindo subsídios, empréstimos, benefícios fiscais e outros incentivos. O foco de Biden na política industrial marca uma mudança notável. Embora a intervenção governamental na economia não seja novidade — aliás, o Vale do Silício não teria surgido sem ela — os líderes dos EUA há muito tempo evitam a política industrial por considerá-la contrária à sabedoria convencional de que o Estado deve apenas criar as condições para que os mercados funcionem, corrigir as falhas de mercado quando elas ocorrerem e, de resto, manter-se fora do caminho. Ao tornar a política industrial um pilar central de sua estratégia econômica, Biden possibilitou um debate político ponderado sobre o tipo de crescimento que os Estados Unidos desejam e a quem ele deve beneficiar.

A estratégia industrial de Biden foi implementada por meio de legislações como a IRA, o CHIPS, o Projeto de Lei de Infraestrutura Bipartidário e o Plano de Resgate Americano, com foco no aumento da capacidade produtiva da economia dos EUA e em investimentos locais, em particular em regiões carentes. Essas medidas refletem o desejo de promover maior inclusão econômica e padrões de vida mais elevados, além de reduzir as emissões de gases de efeito estufa.

Construir uma economia mais inclusiva e sustentável é uma batalha árdua, mas vital. Os sistemas de governança corporativa no país continuam priorizando os interesses dos acionistas em detrimento do conjunto mais amplo de atores que criam valor econômico. Os mercados financeiros se desvincularam da economia real, com investimentos frequentemente concentrados em empresas dos setores financeiro, de seguros e imobiliário. Além disso, empresas da economia real, como as dos setores farmacêutico e industrial, estão gastando mais com recompra de ações do que com atividades produtivas, como treinamento de trabalhadores, infraestrutura, melhorias tecnológicas e pesquisa e desenvolvimento. A recompra de ações nos Estados Unidos (na qual as empresas recompram suas próprias ações para inflar seus preços) está em ascensão há vários anos, atingindo US$ 795,1 bilhões em 2023, e a expectativa é de aumento neste ano. As empresas gastaram mais de US$ 4 trilhões na última década com recompra de ações. A recompra de ações impulsiona os preços das ações e das opções de ações — e, consequentemente, a remuneração dos executivos — em um momento em que a desigualdade de renda e riqueza nos Estados Unidos está aumentando. A filiação sindical tem diminuído constantemente, de mais de 30% na década de 1950 para cerca de 10% atualmente; os salários estão defasados ​​em relação à produtividade desde a década de 1970; e a parcela da renda do 1% mais rico subiu de cerca de 10% em meados da década de 1970 para cerca de 20% hoje. Igualmente preocupante é a estagnação da mobilidade intergeracional. Essas tendências econômicas ajudam a explicar a inquietação e a raiva que impulsionaram o adversário de Biden, o ex-presidente Donald Trump.

Um novo contrato social

Para beneficiar verdadeiramente os trabalhadores, a política industrial dos EUA deve ajudar a criar um novo contrato social entre o Estado e as empresas, e entre o capital e o trabalho, focado no bem comum e na restauração da confiança pública no Estado. Ela pode redefinir os termos dessas relações. Os governos podem condicionar o acesso a financiamento público e outros benefícios concedidos pelo Estado ao comportamento das empresas de forma a maximizar o valor público. Por exemplo, uma empresa que recebe empréstimos ou benefícios fiscais do Estado poderia ser obrigada a garantir que os bens, serviços e tecnologias que produz permaneçam acessíveis e a preços acessíveis, e a compartilhar sua propriedade intelectual com terceiros. O governo dos EUA investe mais de US$ 40 bilhões em inovação farmacêutica por meio dos Institutos Nacionais de Saúde (NIH), mas ainda não se esforçou para garantir que os contribuintes que financiam o desenvolvimento de um medicamento não paguem preços excessivos. Embora tais condições não tenham sido incluídas na produção da vacina contra a COVID-19 da Pfizer-BioNTech, elas estavam presentes na vacina da Oxford-AstraZeneca, porque os pesquisadores da Universidade de Oxford condicionaram sua colaboração à futura acessibilidade da vacina. O financiamento público também deve incluir disposições que exijam que as empresas que recebem fundos públicos compartilhem uma parte de seus lucros com o setor público e promovam o reinvestimento dos lucros empresariais em atividades produtivas, como treinamento de trabalhadores e P&D.

É preciso reconhecer que o governo Biden começou a se mover nessa direção. O CHIPS, por exemplo, impõe condições às empresas que recebem apoio público. As empresas participantes não podem usar os fundos recebidos para realizar recompras de ações e são obrigadas a implementar planos para treinamento de trabalhadores, disposições para ampliar o acesso dos trabalhadores a creches e compromissos com práticas de fabricação sustentáveis. No entanto, críticos de sindicatos estão preocupados com o fato de essas medidas serem muito flexíveis e não irem longe o suficiente. Por exemplo, elas não estabelecem padrões mínimos de remuneração para todas as empresas beneficiárias, não impedem totalmente as recompras de ações, não exigem acordos de benefícios comunitários que ajudem a atender moradores de áreas economicamente desfavorecidas ou não protegem o direito dos trabalhadores de se organizarem.

Nenhuma política industrial será bem-sucedida se ignorar os interesses dos trabalhadores.

Outros críticos alegam que tais medidas confundem as linhas divisórias entre política industrial e social e insistem que o objetivo principal do investimento público deveria ser simplesmente aumentar a produção e a produtividade. Mas as empresas continuam interessadas em receber apoio por meio do CHIPS: até fevereiro, o governo havia recebido mais de 600 manifestações de interesse de empresas em 42 estados. Incorporar disposições sociais e ambientais aos investimentos em política industrial não só permite que o dinheiro público seja melhor utilizado para o bem comum, como também pode tornar a política industrial mais eficaz. Disposições relacionadas a metas climáticas, por exemplo, se bem elaboradas, podem ajudar a acelerar transformações que tornarão as indústrias americanas mais competitivas globalmente (como foi o caso do setor siderúrgico alemão, que se beneficiou de financiamento público condicionado à redução das emissões de carbono da produção de aço). Proteger os interesses dos trabalhadores ajuda a manter boas relações entre empregadores e empregados, evitando as interrupções causadas por greves, como a realizada no ano passado pelo sindicato United Auto Workers (UAW). Isso não significa que a política industrial deva se tornar o veículo para promover todas as prioridades sociais e ambientais. Além disso, os contratos entre os setores público e privado devem ser cuidadosamente elaborados e concebidos de forma criativa para estabelecer padrões e metas claros, sem serem excessivamente prescritivos sobre como as empresas devem cumpri-los, o que poderia sufocar a inovação.

Nenhuma política industrial terá sucesso se ignorar os interesses dos trabalhadores americanos. Como argumentei em um ensaio anterior para a Foreign Affairs, a greve da UAW ressaltou a importância dos direitos dos trabalhadores, da representação e da remuneração justa na transição para uma economia verde. Se os trabalhadores que produzem as baterias para veículos elétricos estiverem recebendo salários abaixo dos padrões da indústria, a transição verde não será uma transição justa — e, sem o apoio dos trabalhadores e do público, ela irá estagnar. Biden prometeu em diversas ocasiões ser o presidente mais pró-trabalhador e pró-sindicato da história americana. Embora tenha oferecido um forte apoio simbólico (em setembro de 2023, Biden se tornou o primeiro presidente em exercício a participar de um piquete), ele precisa fazer mais em termos de políticas. Além de garantir salários justos, treinamento para os trabalhadores e acesso a benefícios como creche (no caso do CHIPS), as empresas que recebem apoio público poderiam, por exemplo, ser obrigadas a permitir a representação dos trabalhadores em seus conselhos administrativos — uma abordagem mais comum na Europa, que pode promover uma visão de longo prazo na gestão e integrar perspectivas valiosas na tomada de decisões, baseadas em um conhecimento prático das operações da empresa.

Para promover uma transformação mais ampla — que se estenda a todas as empresas, não apenas àquelas que recebem apoio público direto — o governo deve priorizar reformas na legislação trabalhista e considerar ferramentas como a negociação setorial para empoderar os trabalhadores e conter a primazia dos acionistas. Normalmente, os contratos de trabalho são negociados entre empresas específicas e seus trabalhadores. A negociação setorial exige que trabalhadores, empresas e governo se reúnam para negociar padrões comuns para todo um setor ou indústria — garantindo que as empresas que tratam bem seus trabalhadores não fiquem em desvantagem. Essa abordagem já existe em alguns estados, como Califórnia, Colorado e Minnesota, que aprovaram leis para estabelecer conselhos ou comissões compostos por representantes dos trabalhadores, das empresas e do governo, encarregados de definir padrões para todo o setor.

MOLDANDO O MERCADO

A política industrial também pode alcançar um objetivo mais amplo. O papel do governo não é promover o crescimento pelo crescimento em si, mas direcionar o crescimento para que beneficie mais pessoas e seja sustentável. Da mesma forma, seu papel não é apenas corrigir as falhas de mercado, mas também moldar os mercados. A estratégia industrial dos EUA poderia produzir mudanças positivas imensas em diversas áreas, incluindo saúde, habitação e esforços para combater as mudanças climáticas. Para isso, serão necessárias ações mais ousadas. Até agora, a política industrial dos EUA tem se baseado fortemente em medidas tributárias, como as incorporadas no IRA (Acordo de Reinvestimento Industrial). Mas, daqui para frente, se Biden for reeleito, a política industrial deverá utilizar todo o conjunto de poderes governamentais para cultivar uma gama mais ampla de ferramentas e instituições políticas.

Considere, por exemplo, o enorme orçamento do país. O governo federal dos EUA é o maior comprador do mundo, gastando mais de US$ 630 bilhões anualmente em produtos e serviços, o que torna as compras públicas uma ferramenta poderosa para moldar os mercados. Ao escolher criteriosamente o que comprar e de quem comprar, o governo dos EUA pode criar novas oportunidades de mercado para as empresas e catalisar investimentos e inovações que estejam alinhados tanto com as metas da política industrial quanto com os objetivos sociais e ambientais. O governo já está começando a alavancar esse orçamento para criar mercados que impulsionarão a inovação em setores críticos; Exige-se, por exemplo, que as compras públicas de materiais de construção priorizem opções de baixo carbono. O governo deveria considerar ampliar essa iniciativa para incentivar a redução das emissões de carbono em mercados como agricultura, aviação, transporte marítimo e outros setores em que a descarbonização é difícil. Também poderia expandir o uso de compras estratégicas para atingir outros objetivos. Por exemplo, o governo poderia condicionar as compras de empresas farmacêuticas à garantia de acesso a preços acessíveis aos seus produtos.

Um novo banco nacional de desenvolvimento verde também permitiria uma expansão mais rápida de projetos de energia limpa e produção de baixo carbono. Bancos nacionais de desenvolvimento existem em todo o mundo. Notavelmente, o banco nacional de desenvolvimento da Alemanha, KfW, desempenhou um papel crucial nos esforços do país para descarbonizar sua economia, concedendo empréstimos, por exemplo, a empresas de tecnologia verde e a projetos de energia solar e eólica. O governo dos EUA poderia estabelecer um banco nacional semelhante, com base em planos existentes para um fundo de redução de gases de efeito estufa sob a égide da Agência de Proteção Ambiental. Este banco, trabalhando em parceria com bancos verdes estaduais, complementaria o conjunto de incentivos fiscais, subsídios e outras medidas políticas atualmente em vigor para incentivar a descarbonização. Por exemplo, o banco poderia emitir empréstimos com juros baixos para ajudar a eliminar os impedimentos (em grande parte relacionados ao aumento dos custos causado pela inflação) que atualmente bloqueiam a expansão de instalações eólicas offshore.

Apesar da força da recuperação econômica nos Estados Unidos desde a pandemia de COVID-19, Biden está atrás de Trump, seu rival republicano na corrida presidencial, em muitas pesquisas importantes. Trump culpa Biden pelas dificuldades enfrentadas por muitos americanos, mas a culpa, na verdade, deveria recair sobre os problemas estruturais que poucos presidentes abordaram. Biden precisa demonstrar que irá atacar as causas, e não apenas os sintomas, desse mal-estar. Para isso, ele deve convencer o público americano de que possui um plano para consolidar os sucessos iniciais de sua estratégia industrial de uma forma que beneficie tanto as empresas quanto os trabalhadores, e que resulte em uma economia resiliente, sustentável e inclusiva — socializando não apenas os riscos, mas também os benefícios.

Mariana Mazzucato é professora na University College London (UCL), diretora fundadora do Instituto de Inovação e Propósito Público da UCL e autora de Mission Economy: A Moonshot Guide to Changing Capitalism.

Sarah Doyle é chefe de políticas da diretora da professora Mazzucato no Instituto de Inovação e Propósito Público da UCL.

Como tornar a economia verde uma economia justa

Lições da greve dos trabalhadores da indústria automobilística dos EUA

Mariana Mazzucato e Damon Silvers

Foreign Affairs

Membros do sindicato United Auto Workers em greve em Louisville, Kentucky, outubro de 2023
Luke Sharrett / Reuters

Na cúpula climática COP28 do ano passado, em Dubai, o Painel Intergovernamental sobre Mudanças Climáticas (IPCC) da ONU apresentou um alerta contundente. O mundo continua no caminho certo para um aquecimento global de pelo menos três graus Celsius até o final do século e, com isso, a ameaça de enormes convulsões sociais e políticas. Para evitar essa catástrofe iminente, os países devem acelerar a transição para energia com emissão zero de carbono e a descarbonização de suas economias.

Essa transição está ao nosso alcance em termos de engenharia, mas permanece difícil política e economicamente. Alguns observadores insistem que ela só terá custos elevados. Durante a greve do ano passado nos Estados Unidos, promovida pelo sindicato United Autoworkers (UAW) — quando os funcionários das três maiores montadoras forçaram a administração a ceder à maioria de suas reivindicações — muitos analistas enquadraram a disputa como uma que, na prática, colocou a economia verde contra os trabalhadores. As montadoras americanas haviam criado um sistema de produção de veículos elétricos baseado em empregos de baixa remuneração e sem sindicato; No processo, criaram uma escolha aparentemente existencial entre a descarbonização, por um lado, e bons empregos para os trabalhadores da indústria, por outro. Muitos observadores insistiam que o sindicato não estava acompanhando os tempos; seus imperativos estavam em desacordo com as realidades da transição para a energia limpa.

Mas essa perspectiva demonstrava uma profunda incompreensão tanto da greve quanto do desafio de combater as mudanças climáticas. A resolução da greve da UAW mostra por que uma transição bem-sucedida para a energia limpa deve ser justa, fortalecendo os direitos dos trabalhadores e atendendo às necessidades de todos os envolvidos na economia. A greve rompeu com a falsa dicotomia apresentada por seus críticos. O sindicato forçou a inclusão da produção de veículos elétricos e suas baterias nos novos e aprimorados contratos dos trabalhadores da indústria automobilística — demonstrando que a descarbonização do setor ainda pode gerar bons empregos.

A reivindicação dos trabalhadores por plena inclusão na transição verde na indústria automobilística é um apelo por um renascimento do sistema que prevaleceu durante a Segunda Guerra Mundial, quando o investimento governamental foi efetivamente combinado com iniciativas privadas, fortes padrões trabalhistas e participação direta dos sindicatos. De fato, foi a UAW, sob a liderança de seu primeiro presidente, Walter Reuther, que inaugurou essa estratégia nos dias que se seguiram a Pearl Harbor, forçando uma conversão para a produção bélica muito mais rápida do que as montadoras haviam afirmado ser possível. É essa velocidade e escala — impulsionadas por um novo tipo de relação entre empresas, trabalhadores e o Estado — que serão necessárias para que o planeta evite a ruína.

FALSO BINÁRIO

Em novembro, após mais de um mês de greves crescentes nos Estados Unidos, a UAW (United Auto Workers) chegou a um acordo com a General Motors, a última das três grandes montadoras americanas a resistir à pressão do sindicato. A greve terminou com uma vitória bastante inequívoca para os trabalhadores: as três empresas concordaram com aumentos salariais gerais de cerca de 25% ao longo da vigência do contrato e, talvez mais importante, com uma maior sindicalização da produção de novos veículos elétricos e baterias. Os grevistas contavam com amplo apoio público — a maioria das pesquisas indicava que cerca de 75% dos americanos apoiavam a greve. E, em um gesto marcante, o presidente dos EUA, Joe Biden, juntou-se a um piquete sindical em setembro, a primeira vez que um presidente em exercício fez isso. Após o fim da greve, Biden expressou veementemente sua esperança de que os trabalhadores da indústria automobilística pudessem formar sindicatos em montadoras onde não existem, como Tesla, Mercedes, Volkswagen e Hyundai. Encorajados pela vitória da UAW, trabalhadores de diversas montadoras não sindicalizadas no sul dos Estados Unidos agora buscam formar seus próprios sindicatos.

Essa energia desmente a forma como muitos críticos do sindicato rejeitaram sua campanha, invocando uma troca nada invejável: os trabalhadores sindicalizados da indústria automobilística, insistiam eles, sairiam perdendo se o setor acelerasse sua transição para veículos elétricos. Mas a UAW deixou claro que apoiava essa transição, mesmo enquanto trabalhava para garantir que ela não se tornasse uma desculpa para destruir os padrões trabalhistas. Ao fazer essa exigência, os trabalhadores da indústria automobilística contaram com o apoio de diversos setores do movimento ambientalista.

A greve ocorreu pouco mais de um ano depois que o governo Biden aprovou a Lei de Redução da Inflação (IRA, na sigla em inglês), um investimento sem precedentes em uma ampla gama de infraestrutura e fábricas projetadas para descarbonizar a economia dos EUA. Antes da greve, as "três grandes" empresas buscavam créditos fiscais e empréstimos com juros baixos sob a IRA, em muitos casos para instalações de produção de baterias que não eram sindicalizadas e que pagavam salários bem abaixo dos padrões da indústria. Nesse sentido, a greve representou um conflito sobre como o apoio estatal à descarbonização, conforme exigido pela IRA, será utilizado. Tal apoio poderia criar bons empregos, ou poderia gerar empregos ruins, com baixos salários e pouca proteção. Poderia confirmar as alegações da direita política de que o combate às mudanças climáticas levaria a uma queda no padrão de vida, ou poderia apontar o caminho para um futuro melhor para os trabalhadores.

Outro aspecto notável da greve foi o amplo apoio que recebeu do movimento ambientalista. De fato, longe de estar em desacordo com os esforços de descarbonização, a greve sugeriu que as sociedades democráticas podem fazer com que a transição para energia limpa funcione tanto para os trabalhadores quanto para o meio ambiente. Combater as mudanças climáticas não precisa acontecer às custas da proteção dos trabalhadores. Aliás, não pode acontecer dessa forma.

A greve dos trabalhadores da indústria automobilística contou com amplo apoio do movimento ambientalista.

Os formuladores de políticas podem conectar a ação climática a uma agenda abrangente de inovação, crescimento e bons empregos. Essa abordagem esperançosa contrasta fortemente com a postura de recuo que caracterizou, por exemplo, os debates recentes sobre a política climática no Reino Unido, onde o primeiro-ministro Rishi Sunak está revertendo compromissos ambientais, incluindo o adiamento de prazos para o fim dos veículos movidos a gasolina, o enfraquecimento de programas de eletrificação de residências com energia limpa e a facilitação da continuidade do uso de petróleo e gás, colocando em risco a capacidade do Reino Unido de atingir sua meta declarada de emissões líquidas zero até 2050. Tais políticas sinalizam recuo e minam os fundamentos políticos para a ação. Diante da aceleração da crise climática, a necessidade de uma abordagem ambiciosa e integrada para a política de mudança climática não poderia ser mais urgente.

Para tanto, os formuladores de políticas devem perceber que podem moldar o mercado, e não apenas serem moldados por ele. Muitos governos há muito tempo veem o mercado como algo ao qual só podem reagir, para consertar quando as coisas dão errado. Em vez disso, devem procurar moldar o mercado para alinhá-lo com os seus objetivos de políticas públicas, como a descarbonização dos sistemas de transporte. Isto significa garantir que os investimentos públicos, seja sob a forma de subsídios, empréstimos ou orçamentos de aquisição, conduzam a um crescimento inclusivo e sustentável. Por exemplo, as políticas poderiam incluir subsídios para carros elétricos (como a Noruega fez no seu setor automóvel) e empréstimos a empresas que estejam dispostas a investir na ecologização das suas cadeias de abastecimento (como a Alemanha está a fazer com o aço). Os governos que não se envolverem neste tipo de modelagem proativa do mercado verão as suas indústrias em desvantagem competitiva em comparação com os países cujos governos abraçam o seu papel como modeladores do mercado.

Tais mudanças ajudariam a estabelecer o que é, na prática, um novo contrato social, reunindo comunidades, instituições públicas, trabalhadores e fornecedores de capital financeiro e intelectual. Este novo modelo ficou evidente na resolução da greve da UAW, que estabeleceu o princípio de que a produção de veículos elétricos, quando apoiada por investimento público, pode gerar bons empregos sindicalizados. Parte do que torna essa mudança de paradigma tão urgente é que, na atual era de mercados de trabalho restritos, os trabalhadores têm o poder de exigir não apenas concessões econômicas dos grandes empregadores, mas também um lugar à mesa onde as decisões de negócios são tomadas. Eles podem compelir as empresas a envolvê-los em decisões estratégicas essenciais para os negócios.

Os governos devem desempenhar um papel fundamental no apoio a este modelo, em parte estabelecendo condições contratuais claras para as empresas privadas que recebem financiamento e benefícios públicos. Os países devem garantir que os subsídios e as garantias estejam condicionados ao investimento dos beneficiários em produção verde. Foi o que o governo francês fez durante a pandemia da COVID-19, quando concedeu um empréstimo à fabricante de automóveis Renault, condicionado ao investimento da empresa na descarbonização das suas operações, e o que o governo alemão tem feito nos últimos anos, quando o banco público KfW concedeu empréstimos ao setor siderúrgico, condicionados ao compromisso do setor em tornar as suas cadeias de abastecimento mais ecológicas. Essas condições também podem ser usadas para garantir o acesso acessível e equitativo da população a bens e serviços; alinhar as práticas empresariais com os objetivos climáticos, práticas laborais justas e outras prioridades políticas; e estabelecer acordos de partilha de lucros e propriedade intelectual entre as empresas que beneficiam do investimento público, os seus trabalhadores, os consumidores e o próprio governo.

Estas políticas devem ser combinadas com outras que incentivem um comportamento mais produtivo no setor privado, limitando a recompra de ações e incentivando as empresas a reinvestir os lucros em investigação e desenvolvimento e na requalificação dos trabalhadores. Nos Estados Unidos, a agenda de investimentos do governo Biden já insiste nesses tipos de condições, principalmente na Lei CHIPS e na Lei da Ciência, que condiciona o recebimento de investimentos governamentais à presença de operações no país, ao desenvolvimento de sistemas de treinamento da força de trabalho e à restrição da recompra de ações. Mas os Estados Unidos deveriam ser ainda mais ambiciosos na escala de seus investimentos públicos relacionados ao clima, na forma como esses investimentos são direcionados ativamente e na rigidez das condições impostas a eles, especialmente no que diz respeito aos padrões trabalhistas.

CAPITALISMO DE INTERESSADOS, NÃO DE ACIONISTAS

Muitos líderes empresariais reconhecem o papel que devem desempenhar em um momento de aceleração das mudanças climáticas. E esperam que os governos sigam o exemplo. Uma das grandes surpresas da retirada de Sunak do mandato de seu governo para veículos elétricos foi a reação muito negativa que recebeu do setor empresarial britânico, particularmente da indústria automobilística do país. Como insistiu Lisa Brankin, chefe da subsidiária britânica da Ford: “Nosso negócio precisa de três coisas do governo do Reino Unido: ambição, compromisso e consistência”. Um relaxamento das metas climáticas futuras “prejudicaria as três”. Em vez de negociar compromissos insuficientes e tardios, é necessária uma transformação em toda a economia — uma transformação que coloque metas climáticas ambiciosas no centro, e não na periferia, da estrutura econômica.

A greve da UAW desafiou o modelo de capitalismo acionário financeirizado que prevalece atualmente. Esse sistema econômico vigente não conseguiu responder de forma eficaz nem à ameaça das mudanças climáticas nem às necessidades dos trabalhadores. Desde a década de 1970, a economia global tem sido dominada por uma forma de capitalismo em que o poder dentro das empresas é detido, em sua grande maioria, pelos acionistas, a gestão das empresas responde a métricas financeiras orientadas para os acionistas e a alocação de capital é domínio de mercados financeiros amplamente não regulamentados, dominados por investidores de curto prazo. Esse tipo de capitalismo surgiu na década de 1980, defendido por líderes como a primeira-ministra britânica Margaret Thatcher e o presidente dos EUA Ronald Reagan, e se tornou comum nas escolas de negócios e idolatrado por políticos, acadêmicos e líderes empresariais nos anos que se seguiram ao colapso da União Soviética. Ele incentiva a recompra de ações e trata os trabalhadores como um custo, em vez de um ativo: as empresas se concentram nos retornos trimestrais e recompensam seus acionistas, mas não os trabalhadores, que são essenciais para a criação de valor.

A realidade é que esse capitalismo de acionistas — que resultou em US$ 6,3 trilhões em recompras de ações na última década, com o objetivo de impulsionar os preços das ações, as opções de ações e a remuneração de executivos — não será capaz de direcionar o investimento necessário para combater as mudanças climáticas. Em vez disso, os países devem construir estruturas de cooperação e benefício mútuo entre empresas, trabalhadores e governo. O capitalismo de stakeholders, em contraste com o capitalismo de acionistas, exige que o apoio público às empresas privadas tenha fortes condicionalidades: metas claras pelas quais as empresas sejam responsabilizadas; altos padrões trabalhistas, sociais e ambientais; e compartilhamento de lucros com o público. Os Estados Unidos jamais devem repetir o que aconteceu com a Tesla, onde dinheiro público, incluindo um empréstimo de US$ 465 milhões do Departamento de Energia em 2010 e mais de US$ 3 bilhões em subsídios, segundo a Quartz, ajudou a criar enormes fortunas privadas.

O mundo não precisa escolher entre bons empregos e uma economia verde.

O capitalismo de stakeholders é definido por um equilíbrio de poder entre os stakeholders de uma economia: notadamente suas empresas, trabalhadores e governo. Os mecanismos institucionais que ordenam essas relações variaram e continuarão a variar entre diferentes países com diferentes histórias — a cogestão alemã no nível da empresa, onde representantes eleitos dos trabalhadores, por exemplo, ocupam assentos nos conselhos de administração das empresas, é muito diferente até mesmo da forma mais forte de negociação coletiva norte-americana ou do sistema brasileiro em evolução de relações trabalhistas. E as maneiras como os Estados moldam os mercados e interagem com as empresas variam ainda mais amplamente. Mas o que caracteriza essa alternativa ao capitalismo de acionistas financeirizado é a insistência em que os trabalhadores sejam incluídos na governança da empresa e que quaisquer benefícios para as empresas sejam condicionados a que elas façam investimentos que sejam bons para as pessoas e para o planeta.

O capitalismo de stakeholders não significa o fim da propriedade privada das empresas, nem abandona a ideia da empresa como uma entidade com fins lucrativos. Em vez disso, busca moldar como as corporações são governadas, quais são seus incentivos e restrições e como elas se encaixam no panorama mais amplo da governança social, enquanto buscam sua missão de geração de lucro a longo prazo. Isso significa que os acionistas — que mantêm, em todas as economias significativas do mundo, um papel desproporcional na governança das empresas privadas — precisam agir como administradores da empresa no contexto de mercados ativamente moldados pelos Estados a serviço do bem comum.

A greve da UAW sugere a possibilidade de uma mudança em direção ao capitalismo de partes interessadas. Sem essa mudança, existe o risco de que os interesses dos combustíveis fósseis e outros que se opõem à descarbonização argumentem que a transição para uma economia verde coloca os trabalhadores em perigo, bloqueando qualquer chance que as sociedades tenham de controlar as mudanças climáticas e impedindo o progresso em direção a economias que sejam equitativas e ambientalmente responsáveis. Mas a greve demonstrou que uma economia pode ser mais sustentável e mais inclusiva. O mundo não precisa escolher entre bons empregos e uma economia verde.

MARIANA MAZZUCATO é professora da University College London, diretora fundadora do Instituto de Inovação e Propósito Público da UCL e autora de Mission Economy: A Moonshot Guide to Changing Capitalism.

DAMON SILVERS é professor visitante de prática no Instituto de Inovação e Propósito Público da University College London. Ele foi anteriormente Diretor de Políticas e Conselheiro Especial da Federação Americana do Trabalho e Congresso de Organizações Industriais (AFL-CIO).