 |
| Kevin Lamarque / Courtesy Reuters |
A visão convencional sobre o que o Estado deve fazer para promover a inovação é simples: basta sair do caminho. Na melhor das hipóteses, os governos apenas facilitam o dinamismo econômico do setor privado; na pior das hipóteses, as suas instituições pesadas, pesadas e burocráticas inibem-no ativamente. O setor privado, rápido, amante do risco e pioneiro, pelo contrário, é o que realmente impulsiona o tipo de inovação que cria o crescimento econômico. De acordo com esta visão, o segredo por trás de Silicon Valley reside nos seus empresários e capitalistas de risco. O Estado pode intervir na economia - mas apenas para corrigir falhas de mercado ou nivelar as condições de concorrência. Pode regular o setor privado para ter em conta os custos externos que as empresas podem impor ao público, como a poluição, e pode investir em bens públicos, como a investigação científica básica ou o desenvolvimento de medicamentos com pouco potencial de mercado. Contudo, não deverá tentar criar e moldar diretamente mercados. Um artigo da Economist de 2012 sobre o futuro da indústria transformadora resumiu esta concepção comum. "Os governos sempre foram péssimos na escolha de vencedores, e é provável que o sejam ainda mais, à medida que legiões de empreendedores e criadores trocam designs online, transformam-nos em produtos em casa e comercializam-nos globalmente a partir de uma garagem", afirma o artigo. "À medida que a revolução avança, os governos devem limitar-se ao básico: melhores escolas para uma força de trabalho qualificada, regras claras e condições de concorrência equitativas para empresas de todos os tipos. Deixe o resto para os revolucionários."
Essa visão é tão errada quanto generalizada. Na verdade, em países que devem o seu crescimento à inovação, o Estado tem servido historicamente não como um intrometido no setor privado, mas como um parceiro-chave deste - e muitas vezes mais ousado, disposto a assumir os riscos que as empresas não aceitarão. Ao longo de toda a cadeia de inovação, desde a investigação básica até à comercialização, os governos intensificaram os investimentos necessários que o setor privado teve medo demais de fornecer. Estas despesas revelaram-se transformadoras, criando mercados e sectores inteiramente novos, incluindo a Internet, a nanotecnologia, a biotecnologia e a energia limpa.
Hoje, porém, tornou-se cada vez mais difícil para os governos pensar grande. Cada vez mais, o seu papel tem se limitado a simplesmente facilitar o setor privado e, talvez, empurrá-lo na direção certa. Quando os governos ultrapassam esse papel, são imediatamente acusados de excluir o investimento privado e de tentar, ineptamente, escolher vencedores. A noção do Estado como mero facilitador, administrador e regulador começou a ganhar ampla aceitação na década de 1970, mas adquiriu nova popularidade na sequência da crise financeira global. Em todo o mundo, os decisores políticos têm como alvo a dívida pública (não importa que tenha sido a dívida privada que levou ao colapso), argumentando que o corte da despesa pública estimulará o investimento privado. Como resultado, as próprias agências estatais que foram responsáveis pelas revoluções tecnológicas do passado viram os seus orçamentos encolherem. Nos Estados Unidos, o processo de "sequestro" orçamental resultou em cortes no valor de 95 bilhões de dólares nas despesas federais em I&D entre 2013 e 2021. Na Europa, o "pacto fiscal" da UE, que exige que os estados reduzam os seus défices fiscais para três por cento do PIB, está comprimindo as despesas com a educação e a I&D.
Além disso, graças, em parte, à sabedoria convencional sobre o seu dinamismo e à lentidão do Estado, o setor privado conseguiu exercer pressão sobre os governos para enfraquecer as regulamentações e reduzir os impostos sobre ganhos de capital. Só entre 1976 e 1981, após um forte lobby da National Venture Capital Association, a taxa de imposto sobre ganhos de capital nos Estados Unidos caiu de 40% para 20%. E em nome de trazer o dinamismo de Silicon Valley para o Reino Unido, em 2002, o governo do primeiro-ministro britânico Tony Blair reduziu o tempo que os fundos de private equity têm de ser investidos para serem elegíveis para reduções fiscais de dez para dois anos. Estas políticas aumentam a desigualdade e não o investimento, e ao recompensarem os investimentos de curto prazo em detrimento dos de longo prazo, prejudicam a inovação.
Fazer com que os governos pensem grande sobre a inovação não significa apenas investir mais dinheiro dos contribuintes em mais atividades. Requer reconsiderar fundamentalmente o papel tradicional do Estado na economia. Especificamente, isso significa capacitar os governos para vislumbrarem uma direção para a mudança tecnológica e investirem nessa direção. Significa abandonar a forma míope como a despesa pública é normalmente avaliada. Significa acabar com a prática de isolar o setor privado do setor público. E significa descobrir formas de os governos e os contribuintes colherem algumas das recompensas do investimento público, em vez de apenas os riscos. Só quando os decisores políticos ultrapassarem os mitos sobre o papel do Estado na inovação é que deixarão de ser, como disse John Maynard Keynes em outra era, "escravos de algum economista já falecido".
A FALHA DA FALHA DO MERCADO
De acordo com a teoria econômica neoclássica que é ensinada na maioria dos departamentos de economia, o objetivo da política governamental é simplesmente corrigir falhas de mercado. Nessa visão, uma vez que as fontes de falha tenham sido abordadas — um monopólio controlado, um bem público subsidiado ou uma externalidade negativa taxada — as forças de mercado alocarão recursos de forma eficiente, permitindo que a economia siga um novo caminho para o crescimento. Mas essa visão esquece que os mercados são cegos, por assim dizer. Eles podem negligenciar preocupações sociais ou ambientais. E muitas vezes seguem em direções subótimas e dependentes do caminho. As empresas de energia, por exemplo, preferem investir na extração de petróleo dos confins mais profundos da Terra do que em energia limpa.
Ao abordar desafios sociais como mudanças climáticas, desemprego juvenil, obesidade, envelhecimento e desigualdade, os estados devem liderar — não simplesmente corrigindo falhas de mercado, mas criando mercados ativamente. Eles devem direcionar a economia para novos "paradigmas tecnoeconômicos", nas palavras da estudiosa de tecnologia e inovação Carlota Perez. Essas direções não são geradas espontaneamente pelas forças de mercado; elas são em grande parte o resultado de decisões deliberadas do estado. Na revolução da produção em massa, por exemplo, o estado investiu tanto nas tecnologias subjacentes quanto em sua difusão pela economia. Do lado da oferta, o complexo militar-industrial dos EUA, começando na Segunda Guerra Mundial, investiu em melhorias em aeroespacial, eletrônica e materiais. Do lado da demanda, o subsídio do governo dos EUA no pós-guerra para a vida suburbana — construindo estradas, apoiando hipotecas e garantindo rendas por meio do estado de bem-estar social — permitiu que os trabalhadores tivessem casas, comprassem carros e consumissem outros bens produzidos em massa.
Como Michael Shellenberger e seus colegas do think tank progressista Breakthrough Institute documentaram, apesar da criação de mitos sobre como o boom do gás de xisto está sendo impulsionado por empreendedores selvagens que operam independentemente do estado, o governo federal dos EUA investiu pesadamente nas tecnologias que o desencadearam. Em 1976, o Morgantown Energy Research Center e o Bureau of Mines lançaram o Eastern Gas Shales Project, que demonstrou como o gás natural poderia ser recuperado de formações de xisto. No mesmo ano, o governo federal abriu o Gas Research Institute, que foi financiado por um imposto sobre a produção de gás natural e gastou bilhões de dólares em pesquisas sobre gás de xisto. E os Sandia National Laboratories, parte do Departamento de Energia dos EUA, desenvolveram a tecnologia de mapeamento geológico 3D usada para operações de fracking.
Da mesma forma, como a médica Marcia Angell demonstrou, muitos dos novos medicamentos mais promissores têm suas origens em pesquisas feitas pelos National Institutes of Health, financiados pelos contribuintes, que têm um orçamento anual de cerca de US$ 30 bilhões. Enquanto isso, as empresas farmacêuticas privadas tendem a se concentrar mais na parte D do que na parte R de P&D, além de pequenas variações de medicamentos e marketing existentes.
Os tecnolibertários do Vale do Silício podem se surpreender ao descobrir que o Tio Sam também financiou muitas das inovações por trás da revolução da tecnologia da informação. Considere o iPhone. É frequentemente anunciado como o exemplo por excelência do que acontece quando um governo não intervencionista permite que empreendedores geniais floresçam, e ainda assim o desenvolvimento dos recursos que tornam o iPhone um smartphone em vez de um telefone estúpido foi financiado publicamente. O progenitor da Internet foi a ARPANET, um programa financiado pela Defense Advanced Research Projects Agency (DARPA), que faz parte do Departamento de Defesa, na década de 1960. O GPS começou como um programa militar dos EUA na década de 1970 chamado Navstar. A tecnologia de tela sensível ao toque do iPhone foi criada pela empresa FingerWorks, que foi fundada por um professor da Universidade de Delaware, financiada publicamente, e um de seus candidatos a doutorado, que recebeu bolsas da National Science Foundation e da CIA. Até mesmo a Siri, a alegre assistente pessoal de reconhecimento de voz do iPhone, pode traçar sua linhagem até o governo dos EUA: é um desdobramento de um projeto de inteligência artificial da DARPA. Nada disso sugere que Steve Jobs e sua equipe na Apple não foram brilhantes na forma como montaram as tecnologias existentes. O problema, no entanto, é que deixar de admitir o lado público da história coloca em risco futuras pesquisas financiadas pelo governo.
Para os formuladores de políticas, então, a questão não deveria ser se devem escolher direções específicas quando se trata de inovação, uma vez que alguns governos já estão fazendo isso, e com bons resultados. Em vez disso, a questão deveria ser como fazê-lo de uma forma que seja democraticamente responsável e que resolva os desafios sociais e tecnológicos mais urgentes.
UM ESTADO MAIS INTELIGENTE
Os gastos do estado com inovação tendem a ser avaliados exatamente da maneira errada. Sob a estrutura econômica predominante, falhas de mercado são identificadas e investimentos governamentais específicos são propostos. Seu valor é então avaliado por meio de um cálculo estreito que envolve muitas suposições: os benefícios de uma intervenção específica excederão os custos associados à falha de mercado ofensiva e à implementação da correção? Esse método é muito estático para avaliar algo tão dinâmico quanto a inovação. Ao deixar de levar em conta a possibilidade de o estado criar cenários econômicos que nunca existiram antes, ele dá pouca importância aos esforços dos governos nessa área. Não é de se admirar que os economistas frequentemente caracterizem o setor público como nada mais do que uma versão ineficiente do setor privado.
Essa maneira incompleta de medir o investimento público leva a acusações de que, ao entrar em certos setores, os governos estão expulsando o investimento privado. Essa acusação é frequentemente falsa, porque o investimento governamental frequentemente tem o efeito de "crowding in", o que significa que estimula o investimento privado e expande a fatia geral da produção nacional, o que beneficia investidores privados e públicos. Mas o mais importante é que os investimentos públicos devem ter como objetivo não apenas dar um impulso inicial à economia, mas também, como Keynes escreveu, "fazer aquelas coisas que atualmente não são feitas de forma alguma". Nenhuma empresa privada estava tentando colocar um homem na lua quando a NASA empreendeu o projeto Apollo.
Sem as ferramentas certas para avaliar investimentos, os governos têm dificuldade em saber quando estão apenas operando em espaços existentes e quando estão fazendo coisas acontecerem que não aconteceriam de outra forma. O resultado: investimentos muito estreitos, limitados pelo paradigma tecnoeconômico predominante. Uma maneira melhor de avaliar um determinado investimento seria considerar se ele ensinou novas habilidades aos trabalhadores e se levou à criação de novas tecnologias, setores ou mercados. Quando se trata de gastos governamentais em pesquisa farmacêutica, por exemplo, pode fazer sentido deixar de lado a fixação do setor privado em medicamentos e financiar mais trabalho em diagnósticos, tratamentos cirúrgicos e mudanças de estilo de vida.
Os governos sofrem de outro problema relacionado quando se trata de contemplar investimentos: como resultado da visão dominante de que eles devem se ater a consertar falhas de mercado, eles geralmente estão mal equipados para fazer muito mais do que isso. Para evitar problemas como uma agência reguladora sendo capturada por empresas, o pensamento é que o estado deve se isolar do setor privado. É por isso que os governos têm cada vez mais terceirizado empregos importantes para o setor privado. Mas essa tendência muitas vezes os livra do conhecimento necessário para elaborar uma estratégia inteligente para investir em inovação e dificulta atrair os melhores talentos. Isso cria uma profecia autorrealizável: quanto menos pensamento grande um governo tem, menos experiência ele é capaz de atrair, pior seu desempenho e menos pensamento grande ele tem permissão para fazer. Se houvesse mais capacidade de tecnologia da informação dentro do governo dos EUA, o governo Obama provavelmente não teria tido tanta dificuldade em lançar o HealthCare.gov, e esse fracasso provavelmente levará apenas a mais terceirização.
Para criar e moldar tecnologias, setores e mercados, o estado deve estar armado com a inteligência necessária para imaginar e promulgar políticas ousadas. Isso não significa que o estado sempre terá sucesso; na verdade, a incerteza inerente ao processo de inovação significa que ele frequentemente falhará. Mas ele precisa aprender com investimentos fracassados e melhorar continuamente suas estruturas e práticas. Como enfatizou o economista Albert Hirschman, o processo de formulação de políticas é, por natureza, confuso, então é importante que as instituições públicas acolham o processo de tentativa e erro. Os governos devem prestar tanta atenção aos tópicos de administração estratégica e comportamento organizacional da escola de negócios quanto as empresas privadas. A abordagem do status quo, no entanto, é focar não em tornar o governo mais competente, mas em reduzi-lo.
LUCRO E PERDA
Como os governos geralmente realizam gastos corajosos durante as partes mais arriscadas do processo de inovação, é fundamental que eles descubram como podem socializar não apenas os riscos de seus investimentos, mas também as recompensas. O programa Small Business Innovation Research do governo dos EUA, por exemplo, oferece financiamento de alto risco para empresas em estágios muito mais iniciais do que a maioria das empresas privadas de capital de risco; ele financiou a Compaq e a Intel quando eram startups. Da mesma forma, o programa Small Business Investment Company, uma iniciativa sob os auspícios da Administração de Pequenas Empresas dos EUA, forneceu empréstimos e subsídios cruciais para empresas em estágio inicial, incluindo a Apple em 1978. Na verdade, a necessidade de tais investimentos de longo prazo só aumentou ao longo do tempo, à medida que as empresas de capital de risco se tornaram mais de curto prazo em suas perspectivas, enfatizando encontrar uma "saída" para cada um de seus investimentos (geralmente por meio de uma oferta pública ou uma venda para outra empresa) dentro de três anos. A inovação real pode levar décadas.
Como é a natureza do investimento inicial em tecnologias com perspectivas incertas, alguns investimentos são vencedores, mas muitos são perdedores. Para cada Internet (uma história de sucesso do financiamento do governo dos EUA), há muitos Concordes (um elefante branco financiado pelos governos britânico e francês). Considere os contos gêmeos da Solyndra e da Tesla Motors. Em 2009, a Solyndra, uma start-up de painéis de energia solar, recebeu um empréstimo garantido de US$ 535 milhões do Departamento de Energia dos EUA; no mesmo ano, a Tesla, fabricante de carros elétricos, obteve aprovação para um empréstimo semelhante, de US$ 465 milhões. Nos anos seguintes, a Tesla foi extremamente bem-sucedida, e a empresa pagou seu empréstimo em 2013. A Solyndra, por outro lado, entrou com pedido de falência em 2011 e, entre os conservadores fiscais, tornou-se sinônimo do histórico lamentável do governo quando se trata de escolher vencedores. Claro, se o governo agir como um capitalista de risco, ele necessariamente encontrará muitos fracassos. O problema, no entanto, é que os governos, diferentemente das empresas de capital de risco, muitas vezes são sobrecarregados com os custos dos fracassos enquanto ganham quase nada com os sucessos. Os contribuintes pagaram a conta das perdas da Solyndra, mas quase não obtiveram nenhum lucro da Tesla.
Economistas podem argumentar que o estado já recebe um retorno sobre seus investimentos tributando os lucros resultantes. A verdade é mais complicada. Por um lado, as grandes corporações são mestres da sonegação fiscal. O Google — cujo algoritmo de busca revolucionário, deve-se notar, foi desenvolvido com financiamento da National Science Foundation — reduziu sua conta de impostos nos EUA canalizando parte de seus lucros pela Irlanda. A Apple faz o mesmo aproveitando uma corrida para o fundo do poço entre os estados dos EUA: em 2006, a empresa, sediada em Cupertino, Califórnia, criou uma subsidiária de investimentos em Reno, Nevada, para economizar dinheiro.
Corrigir o problema não é apenas uma questão de tapar as brechas. As taxas de impostos nos Estados Unidos e em outros países ocidentais vêm caindo nas últimas décadas, precisamente devido a uma narrativa falsa sobre como o setor privado serve como o único criador de riqueza. As receitas do governo também diminuíram devido a incentivos fiscais destinados a promover a inovação, poucos dos quais demonstraram produzir qualquer P&D que não teria acontecido de outra forma. Além disso, dada a mobilidade do capital atualmente, um governo específico que financiou uma determinada empresa pode não ser capaz de tributá-la, pois ela pode ter se mudado para o exterior. E embora os impostos sejam eficazes para pagar o básico, como educação, assistência médica e pesquisa, eles não começam a cobrir o custo de fazer investimentos diretos em empresas ou tecnologias específicas. Se o estado estiver sendo solicitado a fazer tais investimentos — como será cada vez mais o caso à medida que os mercados financeiros se tornarem ainda mais focados no curto prazo — então ele terá que recuperar as perdas inevitáveis que surgem desse processo.
Existem várias maneiras de fazer isso. Uma é anexar condições aos empréstimos e garantias que os governos concedem às empresas. Por exemplo, assim como os graduados que recebem empréstimos estudantis dependentes de renda têm seus reembolsos ajustados com base em seus salários, os beneficiários de investimentos estaduais poderiam ter seus reembolsos ajustados com base em seus lucros.
Outra maneira de os estados obterem maiores retornos envolve reformar a forma como fazem parcerias com empresas. As parcerias público-privadas devem ser relações simbióticas, em vez de parasitárias. Em 1925, o governo dos EUA permitiu que a AT&T mantivesse seu monopólio sobre o sistema telefônico, mas exigiu que a empresa reinvestisse seus lucros em pesquisa, um acordo que levou à formação da Bell Labs. Hoje, no entanto, em vez de reinvestir seus lucros, as grandes empresas os acumulam ou os gastam em recompras de ações, opções de ações e remuneração de executivos. Uma pesquisa do economista William Lazonick confirmou isso: "As 449 empresas no índice S&P 500 que foram listadas publicamente de 2003 a 2012... usaram 54% de seus lucros — um total de US$ 2,4 trilhões — para recomprar suas próprias ações."
Um plano ainda mais ousado permitiria que o estado retivesse o patrimônio nas empresas que apoia, assim como as empresas privadas de capital de risco fazem. De fato, alguns países adotaram esse modelo há muito tempo. O Yozma Group de Israel, que administra fundos públicos de capital de risco, tem apoiado — e retido capital em — empresas em estágio inicial desde 1993. O Fundo Finlandês de Inovação, ou Sitra, que é operado sob o parlamento finlandês, tem feito o mesmo desde 1967, e foi um dos primeiros investidores na transformação da Nokia de uma empresa de borracha em uma gigante de telefonia celular. Se o governo dos EUA tivesse uma participação na Tesla, teria sido capaz de mais do que cobrir suas perdas com a Solyndra. No ano em que a Tesla recebeu seu empréstimo do governo, a empresa abriu o capital a um preço de abertura de US$ 17 por ação; esse valor havia subido para US$ 93 no momento em que o empréstimo foi pago. Hoje, as ações da Tesla são negociadas acima de US$ 200.
A perspectiva do estado possuir uma participação em uma corporação privada pode ser um anátema para muitas partes do mundo capitalista, mas, dado que os governos já estão investindo no setor privado, eles também podem ganhar um retorno sobre esses investimentos (algo que até mesmo os conservadores fiscais podem achar atraente). O estado não precisa ter uma participação controladora, mas pode ter capital na forma de ações preferenciais que têm prioridade no recebimento de dividendos. Os retornos podem ser usados para financiar inovações futuras. Políticos e a mídia têm sido rápidos demais para criticar investimentos públicos quando as coisas dão errado e lentos demais para recompensá-los quando as coisas dão certo.
A PRÓXIMA REVOLUÇÃO
As revoluções tecnológicas do passado - das ferrovias ao automóvel, do programa espacial à tecnologia da informação - não surgiram como resultado de pequenos ajustes no sistema econômico. Ocorreram porque os estados empreenderam missões ousadas que se centraram não na minimização do fracasso governamental, mas na maximização da inovação. Quando se aceita este propósito estatal mais pró-ativo, as questões-chave da política econômica são reformuladas. As questões sobre a exclusão do investimento privado e a escolha imprudente de vencedores caem no esquecimento à medida que questões mais dinâmicas - sobre a criação dos tipos de interações público-privadas que podem produzir novos cenários industriais - chegam ao topo.
Hoje, muitos países, da China à Dinamarca e à Alemanha, definiram a sua próxima missão: a energia verde. Dados os potenciais benefícios e a quantidade de dinheiro em jogo, é crucial que os governos apoiem esta missão da forma correta. Para começar, devem não só escolher diversas tecnologias ou setores nos quais investir, mas também perguntar o que pretendem desses setores. Por exemplo, se o que os governos pretendem do setor energético é um fornecimento estável de energia, então o gás de xisto servirá, mas se a missão for mitigar as alterações climáticas, então não o fará. Na verdade, as políticas orientadas para missões precisam de promover interações entre múltiplos domínios. A missão da NASA à lua exigiu a interação de muitos setores diferentes, desde foguetes até telecomunicações e têxteis. Da mesma forma, a revolução da energia verde exigirá investimento não apenas na energia eólica, na energia solar e nos biocombustíveis, mas também em novos motores, novas formas de manter as infra-estruturas de forma mais eficiente e novas formas de fazer com que os produtos durem mais. Assim, o Estado deve inspirar-se no mundo do capital de risco e diversificar a sua carteira, distribuindo o capital por muitas tecnologias e empresas diferentes.
Ao fazer investimentos verdes, os governos devem financiar as tecnologias que o setor privado tem ignorado e fornecer uma direção forte e clara para a mudança, permitindo que vários empresários experimentem as especificidades. Os governos devem estabelecer metas ambiciosas, não no antigo estilo de comando e controle, mas através de uma combinação de cenouras e castigos. O governo alemão seguiu esta abordagem na sua iniciativa de transição energética, ou Energiewende, que visa eliminar gradualmente a energia nuclear e substituí-la por energias renováveis; está fazendo estabelecendo metas elevadas para a redução das emissões de carbono e subsidiando o desenvolvimento tecnológico da energia eólica e solar.
De um modo mais geral, os governos devem celebrar acordos que lhes permitam partilhar os lucros dos seus investimentos bem-sucedidos. E, acima de tudo, deveriam construir os órgãos públicos do futuro, transformando-os em focos de criatividade, adaptação e exploração. Isso exigirá o abandono da atual obsessão de limitar a intervenção do Estado à resolução dos problemas depois de estes terem acontecido - e a destruição do mito popular de que o Estado não pode inovar.
MARIANA MAZZUCATO é professora de Economia da Inovação na Unidade de Pesquisa em Política Científica da Universidade de Sussex. Ela é autora de The Entrepreneurial State: Debunking Public vs. Private Sector Myths.
Nenhum comentário:
Postar um comentário