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| Trabalho em andamento: repintura em Jiaxing, China, maio de 2014. Chance Chan / Reuters |
Desde a abertura de seus mercados em 1978, a China tem utilizado reformas burocráticas para manter o controle de partido único enquanto colhe os benefícios do capitalismo. No entanto, sob a liderança de Xi Jinping, os limites dessa abordagem começam a se tornar evidentes.
"Mais cedo ou mais tarde, essa economia vai desacelerar", declarou o colunista do New York Times Thomas Friedman sobre a China em 1998. Ele continuou: "É aí que a China precisará de um governo legítimo... Quando os 900 milhões de habitantes das áreas rurais da China tiverem telefones e começarem a ligar uns para os outros, o país inevitavelmente se tornará mais aberto." Naquela época, poucos anos após a queda da União Soviética, a certeza de Friedman era amplamente compartilhada. A ascensão econômica da China sob um regime autoritário não poderia durar; mais cedo ou mais tarde, e inevitavelmente, um maior desenvolvimento econômico levaria à democratização.
Vinte anos após a profecia de Friedman, a China transformou-se na segunda maior economia do mundo. O crescimento desacelerou, mas apenas porque se estabilizou quando o país atingiu o status de renda média (e não, como Friedman temia, devido à falta de "sistemas regulatórios reais"). A tecnologia de comunicação disseminou-se rapidamente — hoje, 600 milhões de cidadãos chineses possuem smartphones e 750 milhões usam a internet —, mas o tão aguardado tsunami de liberalização política não chegou. Pelo contrário, sob o atual regime do presidente Xi Jinping, o governo chinês parece mais autoritário, e não menos.
A maioria dos observadores ocidentais sempre acreditou que a democracia e o capitalismo caminham juntos, e que a liberalização econômica exige e impulsiona a liberalização política. O fato de a China aparentemente desafiar essa lógica levou a duas conclusões opostas. Um grupo insiste que a China representa uma aberração temporária e que a liberalização ocorrerá em breve. Mas isso não passa de especulação; esses analistas vêm prevendo incorretamente o colapso iminente do Partido Comunista Chinês (PCC) há décadas. O outro grupo vê o sucesso da China como prova de que autocracias são tão eficazes quanto democracias na promoção do crescimento — se não mais. Como afirmou o primeiro-ministro da Malásia, Mahathir Mohamad, em 1992, a "estabilidade autoritária" possibilitou a prosperidade, enquanto a democracia trouxe "caos e aumento da miséria". No entanto, nem todas as autocracias geram sucesso econômico. De fato, algumas são absolutamente desastrosas, incluindo a China sob o comando de Mao.
Ambas as explicações ignoram uma realidade crucial: desde a abertura de seus mercados em 1978, a China tem, na verdade, realizado reformas políticas significativas — apenas não da maneira que os observadores ocidentais esperavam. Em vez de instituir eleições multipartidárias, estabelecer proteções formais para direitos individuais ou permitir a livre expressão, o PCC promoveu mudanças discretas, reformando sua vasta burocracia para alcançar muitos dos benefícios da democratização — em particular, a prestação de contas, a concorrência e limitações parciais ao poder — sem abrir mão do controle de partido único. Embora essas mudanças possam parecer áridas e apolíticas, na realidade, elas criaram um híbrido singular: uma autocracia com características democráticas. Na prática, ajustes nas regras e nos incentivos da administração pública chinesa transformaram silenciosamente uma burocracia comunista estagnada em uma máquina capitalista altamente adaptável. Contudo, reformas burocráticas não podem substituir as reformas políticas indefinidamente. À medida que a prosperidade aumenta e as demandas sobre a burocracia crescem, os limites dessa abordagem começam a se tornar evidentes.
Ajustes nas regras e nos incentivos da administração pública chinesa transformaram silenciosamente uma burocracia comunista estagnada em uma máquina capitalista altamente adaptável.
BUROCRACIA CHINESA 101
Nos Estados Unidos, a política é excitante e a burocracia é enfadonha. Na China, o oposto é verdadeiro. Como me explicou certa vez um alto funcionário: “A burocracia é política e a política é burocratizada”. No regime comunista chinês não existe separação entre o poder político e a administração pública. Compreender a política chinesa, portanto, requer, antes de mais nada, uma apreciação da burocracia chinesa. Essa burocracia é composta por duas hierarquias verticais – o partido e o estado – replicadas nos cinco níveis de governo: central, provincial, distrital, municipal e distrital. Estas linhas de autoridade entrecruzadas produzem o que o estudioso chinês Kenneth Lieberthal chamou de estrutura “matricial”. Nos organogramas formais, o partido e o Estado são entidades separadas, com Xi liderando o partido e o primeiro-ministro Li Keqiang liderando a administração e os seus ministérios. Na prática, porém, os dois estão interligados. O primeiro-ministro também é membro do Comitê Permanente do Politburo, órgão máximo do partido, que atualmente conta com sete membros. E a nível local, os funcionários muitas vezes ocupam simultaneamente cargos em ambas as hierarquias. Por exemplo, um presidente da Câmara, que dirige a administração de um município, é normalmente também o vice-chefe do partido do município. Além disso, os funcionários transitam frequentemente entre o partido e o Estado. Por exemplo, os presidentes de câmara podem tornar-se secretários de partidos e vice-versa.
A administração pública chinesa é enorme. Só os órgãos estatais e partidários (excluindo os militares e as empresas estatais) consistem em mais de 50 milhões de pessoas, aproximadamente o tamanho de toda a população da Coreia do Sul. Entre estes, 20 por cento são funcionários públicos que desempenham funções de gestão. O restante são funcionários públicos de rua que interagem diretamente com os cidadãos, como inspetores, policiais e profissionais de saúde.
O 1% da burocracia superior – cerca de 500 mil pessoas – constitui a elite política da China. Esses indivíduos são nomeados diretamente pelo partido e circulam por escritórios em todo o país. Notavelmente, a adesão ao PCC não é um pré-requisito para o emprego público, embora as elites tendam a ser membros do PCC.
Dentro de cada nível de governo, a burocracia é igualmente desagregada entre o 1% líder e os 99% restantes. Na primeira categoria está a liderança, que compreende o secretário do partido (o primeiro no comando), o chefe de estado (o segundo no comando) e os membros de um comité de elite do partido, que chefiam simultaneamente os principais gabinetes do partido ou do estado que desempenham funções estratégicas, como a nomeação de pessoal e a manutenção da segurança pública. Na segunda categoria estão os funcionários públicos e os trabalhadores da linha da frente que estão permanentemente estacionados num local.
Gerir uma administração pública do tamanho de um país de médio porte é uma tarefa gigantesca. É também uma questão crítica, uma vez que a liderança chinesa depende da burocracia para governar o país e gerir a economia. Os burocratas não apenas implementam políticas e leis; eles também os formulam adaptando mandatos centrais para implementação local e experimentando iniciativas locais.
REFORMA NO TOPO
Quando o sucessor de Mao, Deng Xiaoping, iniciou as reformas, ele manteve o monopólio do poder pelo Partido Comunista Chinês (PCC). Em vez de introduzir uma democracia ao estilo ocidental, ele concentrou-se em transformar a burocracia chinesa em um motor de crescimento econômico. Para isso, incorporou características democráticas à burocracia — especificamente, prestação de contas, competição e limitações parciais ao poder.
Talvez a mais significativa das reformas de Deng tenha sido a mudança na burocracia, afastando-a do governo de um só homem em direção a uma liderança coletiva e introduzindo limites de mandato e idade de aposentadoria obrigatória para autoridades do alto escalão. Essas mudanças restringiram a concentração de poder pessoal e renovaram o partido-Estado com quadros mais jovens. Em níveis inferiores, a liderança reformista alterou os incentivos para os líderes locais ao atualizar o sistema de avaliação de quadros, que analisa o desempenho desses líderes com base em metas específicas. Como as autoridades chinesas são nomeadas em vez de eleitas pelo voto popular, esses relatórios de desempenho cumprem uma função de prestação de contas semelhante à das eleições nas democracias. A alteração das metas de avaliação redefiniu os objetivos da burocracia, deixando claro para milhões de funcionários o que se esperava que entregassem, bem como as recompensas e penalidades associadas.
Rompendo com a obsessão de Mao pela origem de classe e pelo fervor ideológico, Deng — sempre um pragmático — utilizou esse sistema para transformar líderes locais em agentes econômicos mais produtivos. A partir da década de 1980, as autoridades passaram a ter uma lista restrita de metas quantificáveis, focadas principalmente na economia e na geração de receitas. Tarefas não relacionadas à economia, como proteção ambiental e combate à pobreza, eram relegadas a um plano secundário ou sequer mencionadas. Paralelamente, a meta de crescimento econômico estava sempre atrelada a um requisito indispensável: a manutenção da estabilidade política. O descumprimento desse requisito (por exemplo, permitir a eclosão de um protesto em massa) poderia levar os líderes a serem reprovados em toda a avaliação daquele ano.
Em suma, durante as primeiras décadas de reforma, os novos critérios de desempenho orientavam os líderes locais a alcançar um rápido crescimento econômico sem provocar instabilidade política. Os reformadores reforçaram essa redefinição radical do sucesso burocrático por meio de incentivos. Pontuações elevadas melhoravam as perspectivas de promoção ou, no mínimo, as chances de transferência lateral para um cargo vantajoso. Os líderes locais também tinham direito a bônus por desempenho, sendo que os mais bem avaliados chegavam a receber quantias muitas vezes superiores às dos que apresentavam desempenho inferior. O governo também passou a publicar classificações das localidades. As autoridades das regiões com melhor desempenho ganhavam prestígio e títulos honoríficos; Autoridades de escalões inferiores corriam o risco de perder prestígio em suas comunidades. Nessa cultura de hipercompetição, ninguém queria ficar para trás.
Com novos incentivos, líderes locais lançaram-se com determinação à promoção da industrialização e do crescimento. Ao longo do processo, conceberam estratégias e soluções que nem mesmo os dirigentes do Partido em Pequim haviam imaginado. Um exemplo famoso das décadas de 1980 e 1990 são as empresas de municípios e vilarejos — empreendimentos que contornavam as restrições à propriedade privada ao operar sob um modelo de propriedade coletiva. Outro exemplo, mais recente, é a criação de "mercados de cotas de terra" em Chengdu e Chongqing, que permitem a incorporadores imobiliários adquirir cotas de terra de vilarejos para uso urbano.
Por meio dessas reformas, o PCC alcançou certo grau de responsabilização e competição dentro de um sistema de partido único. Embora não houvesse votações, as autoridades de níveis inferiores eram responsabilizadas pelo desenvolvimento econômico de suas jurisdições. É verdade que as reformas de Deng priorizaram a acumulação bruta de capital em detrimento de um desenvolvimento abrangente, o que resultou em degradação ambiental, desigualdade e outros problemas sociais. Ainda assim, elas sem dúvida impulsionaram a máquina de crescimento da China ao tornar a burocracia orientada para resultados, ferozmente competitiva e atenta às necessidades do setor empresarial — qualidades normalmente associadas às democracias.
REFORMAS NA PONTA DO SISTEMA
As reformas burocráticas entre os líderes locais eram cruciais, mas não suficientes. Abaixo deles estão os burocratas da linha de frente — aqueles que operam a engrenagem cotidiana da administração pública. Na burocracia chinesa, esses inspetores, funcionários e até professores não são apenas prestadores de serviços públicos, mas também potenciais agentes de mudança econômica. Por exemplo, eles podem utilizar conexões pessoais para atrair investidores para suas localidades ou usar seus departamentos para prestar serviços comerciais na qualidade de agências vinculadas ao Estado.
Os incentivos de carreira não se aplicam aos funcionários públicos de base, pois há pouca chance de promoção ao escalão de elite; a maioria dos servidores não sonha em se tornar prefeito. Em vez disso, o governo tem recorrido a incentivos financeiros, por meio de um sistema não codificado de participação nos lucros internos que vincula o desempenho financeiro da burocracia à remuneração individual. Embora a participação nos lucros seja geralmente associada a empresas capitalistas, ela não é novidade para a burocracia chinesa — nem, na verdade, para qualquer administração estatal pré-moderna. Como observou o sociólogo Max Weber, antes do advento da modernização, em vez de receberem salários suficientes e estáveis provenientes dos orçamentos estatais, a maioria dos agentes públicos financiava-se por meio das prerrogativas do cargo — por exemplo, apropriando-se de uma parcela das taxas e impostos. Observadores modernos podem ver tais práticas com maus olhos, considerando-as corruptas, mas elas apresentam alguns benefícios.
Antes das reformas de Deng, a burocracia chinesa estava longe de ser moderna ou tecnocrática; era uma mistura de práticas tradicionais e relações pessoais, inserida em uma estrutura leninista de comando de cima para baixo. Assim, quando os mercados chineses se abriram, os agentes burocráticos naturalmente resgataram muitas práticas tradicionais, mas com uma roupagem capitalista típica do século XX. Na vasta burocracia chinesa, os salários oficiais de autoridades e funcionários públicos eram padronizados em níveis extremamente baixos. Por exemplo, o salário oficial do presidente Hu Jintao em 2012 equivalia a apenas cerca de 1.000 dólares mensais. Um servidor público em início de carreira recebia muito menos: cerca de 150 dólares por mês. Na prática, porém, esses salários baixos eram complementados por uma série de benefícios adicionais, como auxílios, bônus, presentes, além de férias e refeições gratuitas.
E, ao contrário do que ocorria em outros países em desenvolvimento, a remuneração complementar na burocracia chinesa estava atrelada ao desempenho financeiro: o governo central concedia às autoridades locais autonomia parcial para gastar os recursos que arrecadavam. Quanto mais receita tributária um governo local gerava e quanto mais receitas não tributárias (como taxas e lucros) os órgãos do partido e do Estado obtinham, maior era a remuneração que podiam oferecer aos seus funcionários.
O que surgiu foi, essencialmente, uma variante da participação nos lucros: servidores públicos recebiam uma parcela da receita gerada por suas organizações. Essas mudanças fomentaram uma cultura orientada para resultados na burocracia, embora, no contexto chinês, os resultados fossem medidos puramente em termos econômicos. Esses fortes incentivos impulsionaram a burocracia a ajudar na transição da economia para o capitalismo.
Uma burocracia pública orientada para o lucro tem suas desvantagens, é claro; ao longo das décadas de 1980 e 1990, os chineses queixavam-se constantemente de cobranças arbitrárias e da busca desenfreada por lucros. Em resposta, a partir do final da década de 1990, reformadores implementaram um conjunto de medidas destinadas a combater a corrupção de pequena monta e o desvio de recursos públicos. As autoridades centrais aboliram o pagamento em espécie de taxas e multas, permitindo que os cidadãos efetuassem pagamentos diretamente por meio de bancos. Essas reformas técnicas não eram chamativas, mas seu impacto foi significativo. Policiais, por exemplo, têm hoje muito menos probabilidade de extorquir cidadãos e embolsar multas. Com o tempo, essas reformas tornaram a população chinesa menos vulnerável a pequenos abusos de poder. Em 2011, a Transparência Internacional constatou que apenas 9% dos cidadãos chineses relataram ter pago propina no ano anterior, em comparação com 54% na Índia, 64% na Nigéria e 84% no Camboja. Sem dúvida, a China enfrenta um grave problema de corrupção, mas a questão mais significativa é o conluio entre as elites políticas e empresariais, e não a exploração predatória de pequena escala.
Embora nenhuma dessas reformas burocráticas se enquadre na definição tradicional de reformas políticas, seus efeitos são políticos. Elas alteraram as prioridades do governo, introduziram a concorrência e modificaram a forma como os cidadãos interagem com o Estado. Acima de tudo, incentivaram o desempenho econômico, permitindo que o Partido Comunista Chinês (PCC) colhesse os frutos de um crescimento contínuo enquanto evitava as pressões pela liberalização política.
OS LIMITES DA REFORMA BUROCRÁTICA
Substituir a reforma política pela reforma burocrática garantiu tempo ao PCC. Nas primeiras décadas da transição da China para uma economia de mercado, a aposta do Partido na burocracia como agente de mudança mostrou-se eficaz. No entanto, será que essa abordagem consegue conter indefinidamente as pressões por direitos individuais e liberdades democráticas? Hoje, há sinais crescentes de que a burocracia está chegando ao limite de sua capacidade de atuação empreendedora e adaptativa. Desde que Xi assumiu o poder em 2012, os limites da reforma burocrática tornaram-se cada vez mais evidentes.
Substituir a reforma política pela reforma burocrática gerou tempo para o PCC.
A era Xi marca uma nova etapa no desenvolvimento do país. A China é agora uma economia de renda média, com uma população cada vez mais instruída, conectada e exigente. E as pressões políticas decorrentes da prosperidade estão, de fato, começando a minar as reformas que impulsionaram o rápido crescimento chinês.
O sistema de avaliação de quadros do Partido tem sofrido uma pressão crescente. Com o passar do tempo, as metas atribuídas aos líderes locais foram sendo elevadas de forma constante. Nas décadas de 1980 e 1990, os funcionários eram avaliados como CEOs, com base apenas em seu desempenho econômico. Hoje, porém, além do crescimento econômico, os líderes precisam manter a harmonia social, proteger o meio ambiente, fornecer serviços públicos, garantir a disciplina partidária e até mesmo promover a felicidade. Essas mudanças paralisaram os líderes locais. Se antes eles tinham autonomia para fazer o que fosse necessário para alcançar um crescimento rápido, agora estão limitados por múltiplos grupos de interesse e demandas conflitantes, assemelhando-se a políticos eleitos democraticamente.
A ampla campanha anticorrupção de Xi, que levou à prisão de um número sem precedentes de autoridades, apenas agravou essa situação. Em décadas passadas, a liderança assertiva e a corrupção eram, muitas vezes, dois lados da mesma moeda. Basta pensar no secretário do Partido caído em desgraça, Bo Xilai: ele era tão implacável e corrupto quanto ousado ao transformar a região interiorana e pouco desenvolvida de Chongqing em um polo industrial próspero. Deixando de lado as práticas corruptas, qualquer política inovadora ou decisão impopular acarreta riscos políticos. Se Xi pretende impor uma disciplina rigorosa — algo que ele considera necessário para conter as ameaças políticas ao domínio do Partido Comunista Chinês (PCC) —, não pode esperar que a burocracia inove ou realize tanto quanto no passado.
Além disso, sustentar o crescimento em uma economia de alta renda exige mais do que simplesmente construir parques industriais e estradas. Requer novas ideias, tecnologia, serviços e inovações de ponta. Em toda parte, autoridades governamentais tendem a não saber como impulsionar esse tipo de desenvolvimento. Para alcançar esse crescimento, o governo precisa liberar e canalizar o imenso potencial criativo da sociedade civil, o que exigiria maior liberdade de expressão, mais participação pública e menos intervenção estatal.
No entanto, justamente quando as liberdades políticas se tornaram imperativas para a continuidade do crescimento econômico, a administração Xi está retrocedendo. O aspecto mais preocupante é a decisão da liderança do Partido de eliminar os limites de mandato para o alto escalão, uma mudança que permitirá a Xi permanecer no poder pelo resto da vida. Enquanto o PCC permanecer como o único partido no poder, a China estará sempre sujeita ao que o cientista político Francis Fukuyama chamou de "problema do imperador ruim" — isto é, uma extrema vulnerabilidade às idiossincrasias da liderança. Isso significa que, sob um líder como Deng — pragmático e comprometido com reformas —, a China prosperará e ascenderá. Contudo, um líder mais absolutista e narcisista poderia provocar uma catástrofe de âmbito nacional.
Xi tem sido descrito de diversas formas, ora como um reformador em potencial, ora como um ditador absoluto. Mas, independentemente de suas inclinações, Xi não consegue fazer com que o gênio da transformação econômica e social volte para a garrafa. A China de hoje já não é a sociedade empobrecida e isolada da década de 1970. Uma maior liberalização é, ao mesmo tempo, inevitável e necessária para a prosperidade contínua do país e para sua aspiração de compartilhar a liderança global. No entanto, ao contrário da previsão de Friedman, isso não precisa assumir a forma de eleições multipartidárias. A China ainda dispõe de um enorme espaço inexplorado para uma liberalização política gradual e incremental. Se o partido afrouxar seu controle sobre a sociedade e passar a orientar — em vez de comandar — as iniciativas de improvisação que surgem da base, isso poderá ser suficiente para impulsionar a inovação e o crescimento por pelo menos mais uma geração.
A CHINA E A DEMOCRACIA
Que lições mais amplas sobre democracia podem ser extraídas da China? Uma delas é a necessidade de superar a concepção restrita de democratização como a simples introdução de eleições multipartidárias. Como a China demonstrou, alguns dos benefícios da democratização podem ser alcançados sob um regime de partido único. Permitir que reformas burocráticas se desenvolvam pode ser mais eficaz do que tentar impor mudanças políticas de fora, uma vez que, com o tempo, as melhorias econômicas geradas por essas reformas tendem a criar uma pressão interna por uma reforma política significativa. Isso não significa que os Estados devam adiar a democracia para alcançar o crescimento econômico. Pelo contrário, a experiência chinesa mostra que a democracia é mais bem introduzida quando se incorporam reformas a tradições e instituições já existentes — no caso da China, uma burocracia de matriz leninista. Em suma, é melhor promover mudanças políticas a partir do que já existe do que tentar importar algo totalmente estranho à realidade local.
Uma segunda lição é que a suposta dicotomia entre Estado e sociedade é falsa. Observadores americanos, em particular, tendem a presumir que o Estado é um potencial opressor e que, portanto, a sociedade deve ser fortalecida para combatê-lo. Essa visão de mundo deriva da filosofia política peculiar dos Estados Unidos, mas não é compartilhada em muitas outras partes do globo.
Em sociedades não democráticas como a China, sempre existiu uma camada intermediária de atores entre o Estado e a sociedade. Na China antiga, a elite instruída e proprietária de terras desempenhava esse papel. Eles tinham acesso direto aos detentores do poder, mas mantinham raízes em suas comunidades. Hoje, o funcionalismo público chinês ocupa uma posição semelhante. As reformas burocráticas do país foram bem-sucedidas porque abriram espaço para que esses atores intermediários experimentassem novas iniciativas.
Além disso, ao analisar a China, os observadores devem abandonar a falsa dicotomia entre partido e Estado. A noção americana de separação de poderes baseia-se na premissa de que os ocupantes de cargos públicos possuem uma identidade única, pertencendo a um ou outro ramo do governo. No entanto, isso não se aplica à China nem à maioria das sociedades tradicionais, onde identidades fluidas e sobrepostas são a norma. Nesses contextos, o fato de as autoridades estarem inseridas em suas redes ou comunidades pode, por vezes, ser mais relevante para garantir sua responsabilidade e prestação de contas do que os mecanismos formais de controle e a competição eleitoral. Por exemplo, práticas de participação nos lucros dentro da burocracia chinesa deram aos milhões de funcionários públicos um interesse pessoal no sucesso capitalista do país. Questionar essas suposições tácitas ajuda a esclarecer por que a China tem desafiado repetidamente as expectativas. Isso também deveria levar os Estados Unidos a repensar seu desejo de exportar a democracia pelo mundo e seus esforços de construção estatal em sociedades tradicionais. Todos, em toda parte, desejam os benefícios da democracia, mas os formuladores de políticas cometeriam um erro grave ao pensar que esses benefícios podem ser alcançados apenas mediante a transposição integral do sistema político dos EUA.
Quanto a outros governos autoritários interessados em emular a China, seus líderes não devem tirar conclusões equivocadas. O sucesso econômico chinês não prova que depender de ordens de cima para baixo e reprimir iniciativas que surgem da base seja uma estratégia eficaz. Na verdade, ocorre exatamente o contrário: as décadas desastrosas sob o comando de Mao demonstraram que esse tipo de liderança fracassa. Na era de Deng, o PCC conduziu uma revolução capitalista apenas na medida em que introduziu reformas democratizantes para assegurar a responsabilidade burocrática, promover a concorrência e limitar o poder de líderes individuais. A atual liderança chinesa também deveria levar essa lição em consideração.
Yuen Yuen Ang é professora associada de Ciência Política na Universidade de Michigan e autora de How China Escaped the Poverty Trap.
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