Decifrando Xi Jinping

Como os burocratas da China interpretarão seu chamado à "Prosperidade Comum"?

Yuen Yuen Ang

Foreign Affairs

Xi Jinping em Pequim, outubro de 2021
Carlos Garcia Rawlins / Reuters

Nas sete décadas em que o Partido Comunista Chinês (PCC) esteve no poder, seus líderes frequentemente articularam suas visões e plataformas centrais utilizando uma retórica grandiosa e slogans vagos. Na década de 1980, Deng Xiaoping falou em buscar o "socialismo com características chinesas". Na primeira década deste século, Jiang Zemin buscou construir uma "economia de mercado socialista". No início de seu mandato, Xi Jinping referiu-se à sua iniciativa de restaurar o status histórico da China como potência global como o "Sonho Chinês".

Esses exercícios na arte elíptica da fraseologia marxista chinesa muitas vezes deixaram observadores estrangeiros perplexos. O mesmo ocorreu com o slogan mais recente a surgir sob a liderança de Xi: "prosperidade comum". O termo ganhou destaque no verão passado, quando as autoridades chinesas direcionaram uma série de novas regulamentações a empresas privadas — incluindo várias grandes empresas de tecnologia — em nome de corrigir os excessos do capitalismo e restaurar a missão original do PCC de servir às massas. As novas regras eliminaram, na prática, cerca de US$ 1,5 trilhão do valor de mercado dessas empresas. Desde então, investidores e outros agentes têm se esforçado para decifrar o conceito de prosperidade comum e compreender suas implicações para as futuras políticas e perspectivas econômicas da China.

Talvez o lugar mais importante para buscar pistas seja um manifesto que Xi apresentou em um discurso a autoridades do Comitê Financeiro Central do PCC, em agosto — um longo trecho do qual foi posteriormente publicado na revista Qiushi, em outubro, sob o título "Avançar Resolutamente a Prosperidade Comum". A Qiushi não é um mero veículo de propaganda do regime; é a revista teórica do Comitê Central do PCC, um órgão composto por cerca de 350 membros da elite que tomam decisões políticas fundamentais. O que é publicado ali tem grande peso, e o manifesto de Xi não é exceção. Destinado principalmente à burocracia, não se trata de propaganda para o público em geral; deve ser entendido, antes, como um conjunto de instruções para funcionários do governo encarregados de implementar a visão de Xi. Suas palavras se propagarão pela hierarquia e serão refinadas, nível a nível.

"Prosperidade comum", declara Xi, "significa que todo o povo prosperará em conjunto, tanto material quanto espiritualmente, e não apenas uma pequena minoria". Não se trata, ele enfatiza, de um apelo ao "igualitarismo [em que] todos são iguais". O PCC também não cairá na “armadilha do assistencialismo” que recompensa os preguiçosos. Em vez disso, ele promete, o partido continuará a “incentivar a criação de riqueza por meio da dedicação e da inovação”.

O PCC ainda não descobriu como manter o bolo inteiro e, ao mesmo tempo, dividi-lo.

Ao longo de suas diretrizes, no entanto, Xi lida com a tensão entre recompensar os capitalistas e conter a riqueza deles. Por um lado, ele promete limitar a “renda excessiva” e rejeitar a “expansão desordenada do capital” por meio de regulamentações, do desmembramento de gigantes corporativos do setor privado e do incentivo à doação por parte dos ricos. Mas, ao mesmo tempo, a China “precisa continuar a ativar e aproveitar os incentivos ao empreendedorismo”. Conciliar esses objetivos é um desafio complexo: se as recompensas dos empreendedores forem limitadas ou se eles não puderem garantir com segurança o retorno de seus investimentos, eles investirão e inovarão menos.

O manifesto deixa claro, ainda que inadvertidamente, uma realidade fundamental sobre o PCC: apesar de seu sucesso notável na criação de riqueza e no estímulo ao crescimento, o partido não tem respostas claras para o dilema de como conter os excessos do capitalismo sem sufocar seu potencial criativo. Assim como governos em todo o mundo, o PCC ainda não descobriu como "comer o bolo e dividi-lo também". O próprio Xi admite isso ao escrever: "Temos vasta experiência no combate à pobreza, mas ainda temos muito a aprender sobre a gestão da prosperidade".

Precisamente por não ter um roteiro a seguir, Xi insta seus camaradas a se adaptarem e experimentarem. O impacto final da "prosperidade comum" dependerá de como as autoridades nos diversos níveis da hierarquia interpretarão e traduzirão a aspiração de Xi em políticas concretas.

Decifrando os sinais

Nas democracias ocidentais, os líderes fazem discursos claros e persuasivos para conquistar os eleitores e obter apoio público. Os líderes chineses parecem fazer o oposto: seus discursos são impenetráveis ​​e maçantes, repletos de jargões partidários e alusões intrincadas. No entanto, isso não significa que careçam de conteúdo. Para decifrá-los, é preciso lembrar que, em parte devido à ausência de competição política aberta na China, tais discursos não constituem comunicação com o público, mas sim comunicação sobre políticas. (O partido molda ativamente a opinião pública, mas por outros meios, como o controle do conteúdo da mídia.)

Descrevi o sistema político chinês como baseado na "improvisação direcionada", na qual o líder máximo fornece diretrizes gerais e os burocratas respondem com políticas específicas, geralmente adaptadas às condições locais. As instruções apresentam-se em três tipos básicos, que podem ser classificados como "vermelhas", "pretas" e "cinzas". As diretrizes "vermelhas" estabelecem restrições claras. As "pretas" endossam explicitamente um determinado curso de ação. As instruções "cinzas" são deliberadamente ambíguas quanto ao que as autoridades podem ou não fazer, o que serve para incentivar a experimentação local e variações nas políticas. Ser enigmático ou vago também permite que os líderes evitem se comprometer com uma determinada política até terem certeza de que desejam apostar nela sua autoridade e reputação.

O texto de Xi na revista Qiushi contém os três tipos de instruções. Uma diretriz "vermelha" envolve uma admissão franca, por parte de Xi, sobre a reação negativa do público à campanha de erradicação da pobreza lançada pelo PCC em 2012. Como parte dessa iniciativa, autoridades locais receberam ordens para cumprir metas específicas de redução do número de residentes de baixa renda em suas jurisdições dentro de prazos apertados. A pressão era tão intensa — relatou um veículo de mídia chinês — que "burocratas frequentemente perdiam a voz e sofriam de insônia". Muitos reagiram com medidas extremas: simplesmente reduziram o número de pessoas pobres em certas áreas realocando-as de vilarejos remotos para cidades maiores, sem muita consideração por seus meios de subsistência. Milhões de moradores rurais foram deslocados dessa maneira. Muitos deles eram agricultores que acabaram sem terra nem emprego nas áreas urbanas e que só conseguiam sobreviver graças a auxílios sociais.

A lição, ressalta Xi, é que, ao implementar a "prosperidade comum", as autoridades "não devem adotar as metas uniformes usadas na campanha de erradicação da pobreza" e devem evitar "retrocessos em massa à pobreza ou novas formas de pobreza". Em outras palavras, ele alerta contra o estabelecimento de metas irrealistas e o recurso a medidas coercitivas que podem criar problemas futuros.

A orientação de Xi remete à famosa máxima de Deng Xiaoping de "atravessar o rio tateando as pedras".

Xi também emite algumas diretrizes "pretas". As autoridades, explica ele, devem "fortalecer os valores socialistas como doutrina norteadora e reforçar a educação sobre patriotismo, coletivismo e socialismo". Em outras palavras, devem intensificar o controle ideológico. Em segundo lugar, devem "aproveitar proativamente o papel importante da economia estatal no avanço da prosperidade comum".

Em terceiro lugar, Xi observa que o apoio do Partido a empresários privados ricos virá agora acompanhado de condições. Ele ecoa a máxima de Deng de que o governo "deveria permitir que alguns ficassem ricos primeiro", mas acrescenta que, "ao mesmo tempo, devemos enfatizar que aqueles que enriqueceram primeiro devem ajudar a elevar aqueles que enriqueceram depois". Daí o apelo de Xi para que os mais abastados compartilhem voluntariamente sua riqueza. (As gigantes chinesas de tecnologia Alibaba e Tencent responderam imediata e entusiasticamente, doando mais de 46 milhões de dólares para as vítimas das inundações na província de Shanxi.)

Por fim, Xi delineia várias diretrizes de contornos menos definidos. "A prosperidade comum é uma meta de longo prazo", aconselha ele. "Ela exige um processo e não pode ser alcançada às pressas." Ele aponta a província de Zhejiang, no leste da China — onde atuou como secretário provincial do Partido entre 2002 e 2007 —, como um modelo para experimentar políticas de desenvolvimento equitativo. Zhejiang é uma escolha natural não apenas por ser a quarta província mais rica em termos de PIB total, mas também porque muitos dos protegidos leais de Xi — que compõem sua base política — são oriundos dessa província.

Ao incentivar autoridades de todo o país a aprender com a experiência de Zhejiang e a "adaptar seus métodos às condições locais", Xi pratica uma improvisação direcionada. Sua orientação remete à famosa máxima de Deng de "atravessar o rio tateando as pedras". No entanto, enquanto Deng escolheu a província de Guangdong, na década de 1980, como modelo para sua visão de uma economia de mercado dinâmica e aberta, Xi escolheu Zhejiang para representar a prosperidade comum.

O caminho a seguir

Agora que Xi traçou as diretrizes gerais, caberá às autoridades de escalões inferiores preencher as lacunas. Em julho de 2021, o governo provincial de Zhejiang divulgou um plano quinquenal para alcançar a prosperidade comum, incluindo 52 medidas. Muitas das políticas, como a modernização da infraestrutura industrial, já estavam em vigor há tempos, mas o plano também acrescentou novas áreas de ênfase alinhadas às prioridades de Xi: por exemplo, a criação de um sistema de doações filantrópicas, o controle da especulação imobiliária e a expansão da oferta de moradias a preços acessíveis.

Em nível local, surgiram políticas de prosperidade comum ainda mais concretas. Tomemos como exemplo Jiaxing, um dos municípios mais ricos de Zhejiang — e que também ostenta um elevado grau de igualdade econômica entre seus habitantes. Para reduzir a disparidade entre as áreas rurais e urbanas, as autoridades de Jiaxing flexibilizaram o sistema de registro residencial, permitindo que todos os moradores desfrutem do mesmo nível de acesso aos serviços públicos. A cidade também tem investido recursos em tecnologias de ponta para aumentar a produção agrícola e vem promovendo políticas inovadoras que permitem às administrações locais vender partes não utilizadas de suas "cotas de terra" — autorizações governamentais para destinar terras rurais ao desenvolvimento urbano — a empresas, em troca de receitas ou participações acionárias.

Zhejiang representa um caminho promissor para a "prosperidade comum". No entanto, outras regiões da China não desfrutam das mesmas vantagens econômicas de Zhejiang; por isso, é de se esperar que a implementação das políticas seja bastante desigual, mesmo que todos os burocratas chineses tenham recebido as mesmas diretrizes de Pequim.

Expandindo as fontes da conduta chinesa

Observar mais atentamente a maneira como os líderes chineses se comunicam com a burocracia e a dirigem esclarece o que o historiador Odd Arne Westad chamou, na revista Foreign Affairs, de "as fontes da conduta chinesa" — uma expressão que alude ao famoso ensaio do diplomata americano George Kennan sobre as fontes da conduta soviética. Westad argumentou que essas fontes incluem o crescimento econômico espetacular da China, sua ambição de dominar a Ásia e o nacionalismo chinês.

O manifesto de Xi na publicação Qiushi destaca três fatores adicionais. Primeiro, o boom capitalista da China é a conquista de que o PCC mais se orgulha, mas também a origem de uma série de fraturas que ameaçam sua estabilidade hoje. Segundo, os líderes chineses são, ao mesmo tempo, ambiciosos e falíveis. A incapacidade de Xi de resolver a tensão entre domar o capitalismo e mantê-lo vibrante é uma manifestação dos limites de suas aspirações. Terceiro, a eficácia de todas as grandes estratégias na China, sejam elas internas ou globais, depende de sua implementação por milhões de burocratas e atores relevantes. (A confusão global em torno da Iniciativa Cinturão e Rota de Xi ilustra a surpreendente falta de planejamento e coordenação na política externa do PCC.)

Decifrar a "prosperidade comum" exige levar em conta essas três fontes adicionais. Desigualdade, corrupção, bolhas de ativos de risco, decadência moral e outros problemas são crises interconectadas que decorrem do capitalismo de compadrio da China. Como já escrevi, esses problemas criaram uma versão chinesa da "Era Dourada" (Gilded Age) americana. A prosperidade comum deve ser entendida como uma forma abreviada de descrever as tentativas de Xi de resgatar a China de sua Era Dourada e conduzi-la a algo semelhante ao que os Estados Unidos vivenciaram durante a Era Progressista.

Naturalmente, Xi não pode admitir abertamente que seu país enfrenta problemas semelhantes aos que moldaram os Estados Unidos, seu rival capitalista. Além disso, apresentar sua campanha como uma luta contra a desigualdade permite que Xi evite reconhecer a realidade de um colapso sistêmico que o PCC enfrenta. Mas, ao contrário dos líderes dos EUA, que recorreram a medidas democráticas para lidar com os excessos do capitalismo, Xi está empregando uma combinação de ordens vindas do alto, uso de slogans e formulação de políticas adaptativas. Sua abordagem reflete a esperança do PCC de superar muitas crises simultâneas por meio de experimentação e ajustes graduais, a fim de evitar uma transformação mais fundamental do sistema político.

Yuen Yuen Ang é professora associada de Ciência Política na Universidade de Michigan e autora de China’s Gilded Age: The Paradox of Economic Boom and Vast Corruption.

Os barões ladrões de Pequim

A China conseguirá sobreviver à sua "Era Dourada"?

Yuen Yuen Ang

Foreign Affairs

Dan Bejar

Parecia uma história típica de corrupção na China. Enchendo malas com ações da empresa, o empresário distribuía generosas propinas a autoridades influentes em troca de empréstimos a juros baixos para subsidiar seus projetos ferroviários. Os beneficiários de sua generosidade — os responsáveis ​​pela infraestrutura pública e pelos orçamentos — eram seus amigos e sócios. Seus familiares administravam empresas do setor siderúrgico, que lucrariam com a construção de novas linhas férreas. Com o tempo, à medida que os laços entre as autoridades e o empresário se estreitavam, elas dobravam o apoio financeiro aos empreendimentos dele, aceitando custos inflacionados e ignorando o risco de prejuízos. Lenta, porém inexoravelmente, no entanto, uma crise financeira começou a se formar.

Histórias como essa são endêmicas na China: líderes empresariais em conluio com autoridades para explorar projetos de desenvolvimento visando ao enriquecimento pessoal, a corrupção contaminando todos os níveis do governo e políticos incentivando capitalistas a assumir riscos excessivos. Não é de admirar que alguns observadores insistam, desde a década de 1990, que a economia chinesa logo entrará em colapso sob o peso de seus próprios excessos, derrubando o regime consigo. Mas eis a reviravolta: o empresário não é chinês, mas americano, e a história desenrolou-se nos Estados Unidos, não na China. Trata-se de Leland Stanford, um magnata das ferrovias do século XIX que ajudou a impulsionar a modernização dos Estados Unidos, mas cuja trajetória rumo a uma fortuna imensa foi pavimentada por negócios corruptos.

A "Era Dourada" (Gilded Age), que teve início na década de 1870, foi uma época de capitalismo de compadrio, bem como de crescimento e transformação extraordinários. Após a devastação da Guerra Civil, os Estados Unidos se reconstruíram e viveram um boom econômico. Milhões de agricultores migraram do campo para as fábricas, a infraestrutura viabilizou o comércio de longa distância, novas tecnologias deram origem a novas indústrias e o capital desregulado circulava livremente. Nesse processo, empreendedores audazes que aproveitaram as oportunidades certas no momento certo — como Stanford, J. P. Morgan e John D. Rockefeller — acumularam riquezas colossais, enquanto uma nova classe trabalhadora recebia salários irrisórios. Políticos conluiaram-se com magnatas, e especuladores manipularam mercados. No entanto, em vez de levar à desintegração, a corrupção da Era Dourada inaugurou uma onda de reformas econômicas, sociais e políticas: a Era Progressista. Isso, somado a aquisições imperiais, abriu caminho para a ascensão dos Estados Unidos como a superpotência do século XX.

A China vive agora a sua própria Era Dourada. Empresários privados estão acumulando fortunas fabulosas graças ao acesso privilegiado a benefícios governamentais, assim como as autoridades que concedem tais privilégios de forma ilícita. Consciente dos perigos do capitalismo de compadrio, o presidente chinês Xi Jinping tenta promover a própria Era Progressista da China — uma época de menos corrupção e mais igualdade — por meio da força bruta. O problema, contudo, é que essa não é a maneira de garantir que reformas reais se consolidem. Xi está reprimindo a energia vinda da base da sociedade, a qual detém a chave para solucionar os atuais problemas da China — e, ao fazer isso, pode acabar agravando ainda mais a situação.

ERRO DE CATEGORIA

Para quem estuda a corrupção, a China apresenta um enigma intrigante. Normalmente, países corruptos são pobres e assim permanecem. Inúmeros estudos demonstraram uma forte relação estatística entre corrupção e pobreza. No entanto, a China conseguiu manter quatro décadas de crescimento econômico, apesar de níveis de corrupção que o próprio Xi descreveu como "graves" e "chocantes". Por que o país parece ter contrariado essa tendência?

A resposta reside no tipo de corrupção que prevalece na China. As métricas convencionais de corrupção ignoram as suas diferentes modalidades. A métrica mais popular, o Índice de Percepção da Corrupção, divulgado anualmente pela Transparência Internacional, mede a corrupção como um problema unidimensional, numa escala universal de zero a 100. Em 2020, a China obteve 42 pontos, sendo classificada como mais corrupta do que Cuba, Namíbia e África do Sul. Por outro lado, as democracias de rendimento elevado figuram consistentemente entre os países mais íntegros do mundo, reforçando a crença popular de que a corrupção é um mal exclusivo dos países pobres.

Embora atraente por sua simplicidade, essa concepção de corrupção é enganosa. Na realidade, a corrupção manifesta-se de formas distintas, cada uma causando diferentes danos sociais e econômicos. O público está familiarizado com três tipos principais. O primeiro é o furto de pequena monta: policiais extorquindo pessoas nas ruas, por exemplo. O segundo é o grande desvio de recursos: elites nacionais desviando somas vultosas dos cofres públicos para contas privadas no exterior. O terceiro é o pagamento para agilizar processos: pequenas propinas pagas a funcionários comuns para contornar a burocracia e atrasos, facilitando o andamento dos trâmites administrativos. Todos os três tipos são ilegais, veementemente condenados e generalizados em países pobres.

A China atravessa agora a sua própria "Era Dourada" (Gilded Age).

Mas a corrupção apresenta-se também sob outra forma, mais subtil: o dinheiro para obter acesso (access money). Neste tipo de transação, capitalistas oferecem recompensas de elevado valor a funcionários poderosos, não apenas em troca de rapidez, mas também de acesso a privilégios exclusivos e lucrativos, incluindo crédito barato, concessão de terras, direitos de monopólio, contratos de aquisição pública, benefícios fiscais e afins. O dinheiro para obter acesso pode manifestar-se de formas ilegais, como subornos e comissões ilícitas (kickbacks) de grande vulto, mas também existe sob formas perfeitamente legais. Veja-se o lobbying, que é um meio legítimo de representação política nos Estados Unidos e noutras democracias. Em troca de influência sobre leis e políticas, grupos poderosos financiam campanhas políticas e prometem aos políticos cargos de prestígio e bem remunerados após deixarem o poder.

Diferentes tipos de corrupção prejudicam os países de formas distintas. O roubo de pequena e grande monta assemelha-se a drogas tóxicas; prejudica direta e inequivocamente a economia, drenando a riqueza pública e privada sem trazer quaisquer benefícios em troca. O pagamento para acelerar processos assemelha-se a analgésicos: pode aliviar uma dor de cabeça, mas não aumenta a força física. O dinheiro para obter acesso, por sua vez, assemelha-se a esteroides. Isso estimula o crescimento muscular e permite realizar feitos sobre-humanos, mas traz efeitos colaterais graves, incluindo a possibilidade de um colapso total.

Ao desmembrar o conceito de corrupção, o paradoxo chinês deixa de parecer tão intrigante. Nas últimas quatro décadas, a corrupção na China passou por uma evolução estrutural, afastando-se da extorsão e do roubo para se concentrar no pagamento por acesso a oportunidades. Ao recompensar políticos que servem a interesses capitalistas e enriquecer capitalistas que pagam por privilégios, essa forma de corrupção — agora dominante — estimulou o comércio, a construção civil e os investimentos, fatores que contribuem para o crescimento do PIB. No entanto, ela também exacerbou a desigualdade e gerou riscos sistêmicos. Empréstimos bancários, por exemplo, são direcionados desproporcionalmente a empresas com conexões políticas, forçando empreendedores com escassez de recursos a recorrer a instituições do sistema bancário paralelo (shadow banking) a taxas de juros abusivas. Empresas bem relacionadas, com excesso de crédito à disposição, podem então gastar de forma irresponsável e especular no mercado imobiliário. Além disso, como os políticos se beneficiam pessoalmente dos investimentos que atraem para suas jurisdições, sentem-se impelidos a contrair empréstimos e construir freneticamente, independentemente da sustentabilidade dos projetos. Como resultado, a economia chinesa não é apenas uma economia de alto crescimento, mas também uma economia de alto risco e desequilibrada.

A EVOLUÇÃO DA CORRUPÇÃO

Essa evolução dramática da corrupção e do capitalismo começou com Deng Xiaoping, que conduziu a China em uma nova direção após três décadas de desastre sob o comando de Mao Tsé-Tung. Sem dizê-lo explicitamente, Deng introduziu uma nova religião: o pragmatismo. Ele reconheceu que uma liberalização política e econômica simultânea seria excessivamente desestabilizadora para a China. Para uma nação abalada pelo caos, ele afirmou, em um discurso histórico de 1978, que "a estabilidade e a unidade são de suma importância".

Assim, Deng escolheu o caminho da liberalização econômica parcial. Em vez de mergulhar diretamente no capitalismo, ele introduziu reformas de mercado nas margens da economia planificada e delegou autoridade aos governos locais. Ao fazer isso, estabeleceu as regras básicas para a participação nos lucros dentro da burocracia: isto é, os burocratas do partido se beneficiariam pessoalmente do capitalismo, desde que permanecessem leais ao Partido Comunista Chinês. Não é de surpreender que autoridades de todos os níveis tenham abraçado com entusiasmo as reformas de mercado. À medida que as reformas avançavam, muitos funcionários públicos atuavam também como uma espécie de empresário — administrando empreendimentos coletivos, captando investidores por meio de redes de contatos pessoais e tocando negócios paralelos.

No entanto, com a abertura dos mercados a partir da década de 1980, a corrupção floresceu. Ela assumiu formas peculiares a um país ainda atrasado, com uma economia mista e um governo com pouca capacidade de fiscalizar milhões de burocratas. Os governos locais, por exemplo, mantinham o que eram chamados de "pequenos tesouros" — fundos paralelos alimentados por taxas, multas e cobranças não autorizadas impostas a moradores e empresas. Como os órgãos reguladores centrais exerciam pouca fiscalização sobre os orçamentos locais, o desvio de verbas proliferou. O mesmo ocorreu com a pequena corrupção, uma vez que a classe emergente de empresários privados era forçada a pagar burocratas locais para superar a burocracia excessiva. Nem mesmo gigantes multinacionais como o McDonald’s foram poupadas; em certo momento, órgãos locais impuseram 31 taxas aos restaurantes da rede em Pequim, a maioria delas ilegal. Nas áreas rurais, essa corrupção gerou queixas generalizadas sobre os encargos que recaíam sobre os agricultores, desencadeando protestos em toda a China rural.

Então veio a repressão na Praça da Paz Celestial, em 1989, que desferiu um golpe devastador no movimento reformista. Naquele momento, a China poderia facilmente ter retornado ao maoísmo. Em vez disso, Deng reacendeu as chamas do capitalismo por meio de sua famosa "viagem ao sul", em 1992, antes de passar o bastão para seu sucessor, Jiang Zemin. A nova liderança elevou a um novo patamar as reformas de mercado parciais iniciadas por Deng na década de 1980. A promessa de Pequim de estabelecer uma "economia de mercado socialista" pode ter soado vazia para muitos ouvidos ocidentais, mas logo desencadeou uma revolução institucional.

De certa forma, esse período pós-Deng pode ser comparado à Era Progressista dos Estados Unidos. Pequim desmantelou elementos-chave do planejamento central (como controles de preços e cotas de produção) e reduziu drasticamente a participação estatal na economia. Entre 1998 e 2004, cerca de 60% dos trabalhadores de empresas estatais foram dispensados. Simultaneamente, o governo central empreendeu reformas ousadas nos setores bancário, de administração pública, de finanças públicas e de regulação. Esses esforços lançaram as bases para uma fase de crescimento acelerado — porém, sem uma liberalização política formal.

À frente dessa campanha reformista estava Zhu Rongji, primeiro-ministro da China entre 1998 e 2003. Famoso por seus discursos inflamados, nos quais repreendia autoridades locais por sua incompetência, Zhu implementou uma ampla gama de reformas administrativas. Pequim consolidou as contas bancárias públicas para eliminar fundos ilícitos ("caixas dois") e monitorar mais de perto as transações financeiras. O governo desvinculou agências estatais de negócios paralelos para evitar abusos de poder regulatório e substituiu o pagamento em espécie de taxas e multas por pagamentos eletrônicos, a fim de impedir que burocratas extorquissem cidadãos ou desviassem recursos dos cofres públicos.

As reformas surtiram efeito. A partir de 2000, o número de casos de corrupção envolvendo desvio e mau uso de verbas públicas caiu de forma constante. As menções na mídia a "taxas arbitrárias" e "extorsão burocrática" — indicadores da preocupação pública com essas questões — também diminuíram. Não foi surpresa, portanto, que em 2011, quando a Transparência Internacional perguntou a entrevistados chineses se haviam pago propina para acessar serviços públicos no ano anterior, apenas 9% responderam afirmativamente, em comparação com 54% dos indianos e 84% dos cambojanos. Na China — pelo menos nas áreas costeiras mais desenvolvidas —, as formas de corrupção que travavam o crescimento haviam finalmente sido controladas.

PAGAR PARA JOGAR

O dinheiro gerado pelo acesso a cargos e influência, no entanto, disparou. Após o ano 2000, o número de casos de suborno cresceu vertiginosamente, envolvendo quantias cada vez maiores e autoridades de escalões cada vez mais elevados. Os jornais publicavam manchetes sobre escândalos de corrupção, repletas de detalhes escabrosos de decadência e ganância. Um ex-ministro das Ferrovias foi acusado de receber US$ 140 milhões em propinas, sem contar os mais de 350 apartamentos que havia recebido. O chefe de uma instituição financeira estatal mantinha, supostamente, um harém com mais de 100 amantes e foi preso com três toneladas de dinheiro em espécie escondidas em sua casa. Um chefe de polícia em Chongqing acumulou uma coleção de museu particular que incluía obras de arte valiosas e ovos de dinossauro fossilizados.

Por que o dinheiro gerado pelo acesso a cargos e influência disparou? Porque as reformas implementadas pela China não reduziram o poder do governo sobre a economia, mas sim o transformaram. Enquanto na década de 1980 o papel principal dos funcionários públicos era planejar e comandar, na economia capitalista globalizada dos anos 1990 eles assumiram novas funções: atrair grandes projetos de investimento, captar e emprestar capital, arrendar terras e realizar demolições e construções em ritmo frenético. Todas essas atividades proporcionaram às autoridades novas fontes de poder, antes impensáveis ​​em um sistema socialista.

Essa mudança pode ser atribuída a um problema aparentemente obscuro: o desequilíbrio fiscal entre o governo central e os governos locais. Em 1994, como parte de seu esforço de modernização, Jiang e Zhu recentralizaram a arrecadação de impostos, retendo a maior parte em Pequim e reduzindo drasticamente a parcela que ficava com as localidades. Os governos locais viram-se em dificuldades financeiras, ao mesmo tempo em que enfrentavam pressões constantes para promover o crescimento e prestar serviços públicos. Assim, encontrou-se uma fonte alternativa de renda: a terra. Todas as terras na China pertencem ao Estado e, portanto, não podem ser vendidas, mas o direito de uso pode ser arrendado. Pequim permitiu que os governos locais arrendassem esses direitos a empresas para gerar receita.

Xi está reprimindo a energia vinda da base que detém a chave para resolver os problemas atuais da China.

A partir desse momento, o exército de autoridades locais da China afastou-se da industrialização e voltou-se para a urbanização. Em vez de depender da indústria manufatureira como principal motor de crescimento, os governos locais voltaram sua atenção para o arrendamento de terras agrícolas a incorporadoras imobiliárias para fins residenciais e comerciais. Nas duas décadas seguintes a 1999, a receita obtida com o arrendamento de direitos sobre a terra cresceu mais de 120 vezes. As incorporadoras lucraram muito com esse arranjo, cobrando aluguéis exorbitantes após arrendar terras agrícolas a preços de ocasião e transformá-las em empreendimentos imobiliários luxuosos. Em um caso relatado a mim por um burocrata, o valor de um terreno aumentou 35 vezes simplesmente por ter sido convertido de uso rural para urbano.

As autoridades locais que controlavam os direitos sobre a terra também levaram vantagem, aceitando propinas vultosas para ajudar aliados a obter lotes valiosos. Elas ajudavam as incorporadoras a manipular leilões para comprar terrenos a baixo custo e utilizavam o poder do Estado para acelerar artificialmente o processo de urbanização. Funcionários locais transferiam agricultores para apartamentos nos subúrbios para liberar terras rurais e investiam pesadamente em infraestrutura urbana — como redes elétricas, serviços públicos, parques e transporte — para valorizar os novos empreendimentos.

Toda essa nova infraestrutura foi financiada não apenas pela venda de direitos sobre a terra, mas também por meio de empréstimos. A lei proibia os governos locais de registrar déficits orçamentários, mas as autoridades contornavam essa regra criando empresas subsidiárias conhecidas como "veículos de financiamento governamental". Essas entidades contraíam empréstimos para captar recursos, que as autoridades então utilizavam para financiar seus projetos de infraestrutura e construção de preferência.

Foi essa dupla fonte de crédito — arrendamento de terras e empréstimos — que financiou o enorme boom de infraestrutura da China. Entre 2007 e 2017, o país mais do que dobrou a extensão de suas rodovias, passando de 34 mil para 81 mil milhas — "o suficiente para dar a volta ao mundo mais de três vezes", gabava-se um site do governo. A construção de metrôs foi igualmente frenética. A China conta hoje com oito dos 12 maiores sistemas de metrô do mundo.

Embora tenha impulsionado a urbanização da China, o boom infra-estrutural gerou novos riscos. Os governos locais e os seus veículos de financiamento acumularam dívidas crescentes. Mesmo os reguladores centrais não conheciam a escala destas responsabilidades até 2011, quando realizaram a sua primeira auditoria, que concluiu que os governos locais tinham contraído empréstimos de cerca de 1,7 biliões de dólares. Apesar dos repetidos decretos de Pequim contra o endividamento, as dívidas locais continuaram a aumentar, atingindo 4 biliões de dólares em 2020, quase equivalente ao rendimento total que os governos locais obtiveram nesse ano. Esta é a bolha que tantos temem que possa estourar.

Para compreender o casamento entre crescimento e corrupção, consideremos o caso de um funcionário chamado Ji Jianye. Em 2004, Ji tornou-se secretário do partido em Yangzhou. Reposicionando a cidade como um local turístico histórico, ele lançou uma campanha massiva de demolição e construção que lhe valeu o apelido de “Bulldozer Ji”. Estes esforços valeram a pena: os meios de comunicação social saudaram Ji por ter revitalizado a cidade, as Nações Unidas reconheceram a sua cidade com um prémio, o turismo floresceu e o preço dos imóveis de luxo disparou. Em 2010, Ji foi transferido para um cargo de maior destaque: prefeito de Nanjing, capital da província.

Mas, como os investigadores descobririam mais tarde, Ji participava diretamente nos lucros dos seus ambiciosos planos de redesenvolvimento urbano. Tal como outros burocratas chineses, o seu salário oficial era muito baixo; sua remuneração real veio de contribuições corporativas. Numa cidade que passava por uma reconstrução massiva, Ji direcionou quase todos os contratos governamentais para uma empresa de construção privada chamada Gold Mantis, de propriedade de seus amigos de longa data, que o reembolsou na forma de propinas. Durante o mandato de Ji em Yangzhou, os lucros da empresa cresceram 15 vezes em apenas seis anos e, quando a empresa posteriormente abriu o capital, Ji recebeu uma percentagem das ações.

Será a repressão de Xi apenas um pretexto para expurgar os seus inimigos ou um esforço genuíno para reduzir a corrupção?

Histórias como a de Ji sugerem que as representações do Estado chinês como predatório ou voraz ignoram a verdadeira natureza do seu capitalismo de compadrio. Ji encheu os próprios bolsos, mas também transformou Yangzhou com sucesso. Nas últimas décadas, houve muitos funcionários como ele, líderes que são corruptos, mas que também fornecem comércio, infraestrutura e serviços públicos. Ao contrário dos políticos de outros países que simplesmente roubam o público ou colocam obstáculos no caminho dos empresários, estes funcionários cobram subornos, tornando mais fácil, e não mais difícil, para os capitalistas fazerem negócios.

Nada disto quer dizer que o acesso ao dinheiro seja bom para a economia. Pelo contrário, tal como os esteróides, provoca um crescimento artificial e desequilibrado. Devido ao poder das autoridades chinesas sobre a terra, o conluio entre as empresas e o Estado canalizou investimentos excessivos para um sector específico: o imobiliário, que oferece benefícios inesperados incomparáveis ​​para os politicamente ligados. Como resultado, as empresas chinesas enfrentam incentivos perversos para desviarem os seus esforços das actividades produtivas, especialmente da indústria transformadora, para o investimento especulativo. Algumas empresas ferroviárias estatais e empreiteiros de defesa, por exemplo, consideram agora que as suas actividades de investimento imobiliário são mais lucrativas do que as suas actividades principais. Pequim reconhece a ameaça que tal mudança representa: em 2017, emitiu um alerta contra o “abandono de atividades produtivas por atividades especulativas”.

O acesso ao dinheiro também agrava a desigualdade. No mundo dos negócios, os capitalistas politicamente ligados podem facilmente garantir contratos governamentais, empréstimos baratos e terrenos com descontos, o que lhes dá uma enorme vantagem sobre os seus concorrentes. Na sociedade em geral, os super-ricos compram apartamentos de luxo como propriedades de investimento, enquanto a habitação urbana permanece fora do alcance de muitos chineses comuns. O resultado é uma situação perversa em que a minoria do povo chinês que possui casas muitas vezes não vive nelas e a maioria que precisa de casas não pode comprá-las.

A ASCENSÃO DE XI

Em 2012, Xi assumiu a liderança em circunstâncias sombrias. O Partido enfrentava seu maior escândalo político em uma geração: Bo Xilai, membro do Politburo outrora visto como um candidato ao cargo máximo, havia sido destituído de seus postos e logo seria preso sob acusações de corrupção e abuso de poder. Não se tratava de um escândalo de corrupção qualquer. Bo, filho de um proeminente líder do Partido Comunista Chinês, também estava implicado no assassinato de um empresário britânico, e havia rumores de que ele estaria tramando um golpe contra Xi.

Esse episódio dramático certamente ajudou a moldar a visão de mundo de Xi, incutindo nele um profundo sentimento de insegurança não apenas quanto ao futuro do Partido, mas também quanto à sua própria sobrevivência. Para Xi, a audácia de Bo revelava que o dinheiro abundante em uma economia gigantesca havia criado facções de elite muito mais poderosas do que aquelas com as quais qualquer líder anterior tivera de lidar. E, para o público chinês, a queda de Bo ofereceu um vislumbre raro do mundo do conluio entre Estado e empresas e dos estilos de vida luxuosos da elite política.

Ficou claro, então, que a China estava tomada pela corrupção, pela desigualdade, pela decadência moral e pelo risco financeiro. Desde o início das reformas de Deng, o Partido havia conseguido tirar cerca de 850 milhões de pessoas da pobreza graças ao crescimento econômico sustentado; no entanto, uma pequena minoria havia se beneficiado de forma desproporcional, especialmente aqueles que tiveram a sorte de controlar propriedades. Em 2012, o coeficiente de Gini da China (uma medida de desigualdade de renda, na qual zero representa igualdade perfeita e um representa desigualdade perfeita) atingiu 0,55, superando o índice de 0,45 dos Estados Unidos. Essa era uma discrepância particularmente chocante para um país nominalmente comunista. Um empresário de Xangai descreveu-me esse contraste abrupto da seguinte forma: "Quando eu estava crescendo, os livros didáticos tentavam nos convencer da decadência do capitalismo mostrando fotos de animais de estimação de americanos ricos desfrutando de ar-condicionado — um luxo que poucos chineses sonhavam ter naquela época. Hoje, o cachorro do meu vizinho só bebe água Evian".

Não é de surpreender que Xi tenha escolhido definir seu legado travando duas batalhas fundamentais: uma contra a corrupção e a outra contra a pobreza. Em seu discurso inaugural ao Politburo, Xi não mediu palavras ao falar sobre a ameaça que a saga de Bo representava. “A corrupção levará o partido e o Estado à ruína”, declarou ele. Desde então, ele lançou a campanha anticorrupção mais longa e abrangente da história do partido. Até 2018, um número impressionante de 1,5 milhão de funcionários havia sofrido sanções disciplinares. Ao contrário de campanhas anteriores, esta não visa apenas funcionários de baixo escalão, mas também os de alto escalão — “moscas” e “tigres”, nas palavras de Xi.

Em sua tentativa de acabar com o capitalismo de compadrio, Xi está resgatando o sistema de comando centralizado.

A ofensiva de Xi é apenas um pretexto para expurgar seus inimigos ou um esforço genuíno para reduzir a corrupção? A resposta é: ambas as coisas. Não seria surpreendente se Xi tivesse usado a campanha para eliminar aqueles que representam ameaças pessoais, incluindo funcionários supostamente ligados a uma conspiração para derrubar seu governo. No entanto, ele também se empenhou em fortalecer a ética burocrática — por exemplo, emitindo uma lista de oito regulamentos que proíbem a “extravagância e práticas de trabalho indesejáveis”, como o consumo de álcool durante o expediente. Sua campanha também tem sido notavelmente minuciosa, estendendo-se além dos cargos públicos para empresas estatais, universidades e até mesmo veículos de comunicação oficiais. Uma queda abrupta nas vendas de artigos de luxo após o início da campanha sugere uma contenção temporária de subornos e do consumo ostensivo. Contudo, a percepção dos cidadãos chineses tem sido ambivalente. Enquanto muitos se impressionam com a repressão enérgica, outros sentem-se desiludidos com os detalhes grotescos de ganância revelados pelas investigações de corrupção. Além disso, é possível que a campanha não esteja contribuindo muito para reduzir a desigualdade. Segundo estatísticas do governo chinês, embora o coeficiente de Gini do país tenha caído continuamente desde a posse de Xi até 2015, ele voltou a subir posteriormente.

É cedo demais para afirmar se a campanha de Xi reduziu substancialmente a prevalência de pagamentos para obter acesso a favores ou cargos. Mas duas coisas estão claras. Primeiro, a campanha enérgica de Xi deixou os funcionários em estado de alerta máximo. Minha análise de um grupo de 331 chefes do partido em nível municipal revelou que 16% deles foram afastados por corrupção entre 2012 e 2017 — uma alta taxa de rotatividade que deve dar aos líderes locais um bom motivo para suspenderem suas práticas corruptas. Segundo, o único fator determinante para que os funcionários sobrevivessem à ofensiva foi a sobrevivência de seu patrono — isto é, a autoridade responsável por sua nomeação. O desempenho não importava, o que sugere que, sob o comando de Xi, o sistema político tornou-se mais personalista do que baseado em regras. Em suma, a campanha de Xi apresentou resultados mistos. Ela conseguiu incutir medo em autoridades corruptas, mas não eliminou as causas profundas da corrupção — a saber, o enorme poder do governo sobre a economia e o sistema de clientelismo na burocracia.

O CAMINHO NÃO SEGUIDO

A China não existe no vácuo, é claro. Do outro lado do Pacífico, sua principal rival também vive uma repetição da "Era Dourada" (Gilded Age). Desta vez, a nova tecnologia com a qual os Estados Unidos lidam não é a energia a vapor, mas sim algoritmos, plataformas digitais e inovações financeiras. Assim como a China, os Estados Unidos enfrentam uma desigualdade acentuada. Seu governo também teme a reação populista daqueles que perderam com a globalização, e o país luta, da mesma forma, para conciliar as tensões entre o capitalismo e seu sistema político. Nesse sentido, o mundo testemunha hoje uma forma curiosa de competição entre grandes potências: não um choque de civilizações, mas um choque entre duas "Eras Douradas". Tanto a China quanto os Estados Unidos buscam acabar com os excessos do capitalismo de compadrio.

No entanto, os dois países perseguem esse objetivo de maneiras muito diferentes. Exigências de transparência, jornalistas investigativos e promotores engajados foram ingredientes fundamentais na batalha dos Estados Unidos contra a corrupção durante a Era Progressista; hoje, a agenda progressista do presidente Joe Biden baseia-se na restauração da integridade da democracia. Xi, por outro lado, optou por eliminar a desigualdade e a corrupção por meio do endurecimento do controle político.

A promessa de Xi de erradicar a pobreza rural, por exemplo, foi concretizada nos moldes de uma campanha nacional. Planejadores centrais impuseram metas rígidas a autoridades locais, e toda a burocracia — e até mesmo toda a sociedade — foi mobilizada para cumpri-las, custe o que custar. Embora a causa seja nobre, os métodos são extremos. Decretos vindos do alto escalão pressionam autoridades locais a eliminar a pobreza por imposição — realocando milhões de moradores de áreas remotas para subúrbios, por exemplo, independentemente de eles quererem se mudar. Alguns dos que foram deslocados agora não têm nem terras agrícolas nem empregos.

A cruzada contra a corrupção segue a mesma lógica de cima para baixo. Além de prender um grande número de burocratas corruptos, Xi instou as autoridades a demonstrarem lealdade e a aderirem à ideologia do partido. Essas medidas resultaram em inação e paralisia burocrática — "governança preguiçosa", como dizem os chineses —, com autoridades receosas optando por não fazer nada, para evitar serem responsabilizadas, em vez de introduzir iniciativas potencialmente controversas. A insistência de Xi na correção política também elimina o feedback honesto dentro da burocracia. O receio de autoridades em relatar más notícias, por exemplo, pode ter contribuído para o atraso na resposta inicial da China ao surto de COVID-19.

Não precisava ter sido assim. A China poderia ter seguido um caminho diferente em sua busca pelo controle da corrupção. Antes de Xi, de fato, o país avançava de forma constante em direção a uma governança mais aberta. Alguns governos locais estavam aumentando a transparência e começando a solicitar a participação do público na formulação de políticas. Apesar das restrições da censura, jornais investigativos como o Caixin e o Southern Weekend frequentemente revelavam escândalos que impulsionavam reformas. Várias localidades experimentaram a divulgação de bens e rendimentos de autoridades governamentais, uma iniciativa apoiada por ativistas jurídicos; em 2012, reguladores centrais chegaram a considerar transformar essas experiências em lei nacional. No entanto, assim que a campanha anticorrupção de Xi começou, esses esforços que surgiam da base foram sufocados, e o governo intensificou seu controle sobre a sociedade civil.

De muitas maneiras, a centralização do poder pessoal por parte de Xi colocou-o em uma posição privilegiada para desafiar interesses estabelecidos e promover reformas complexas. Ele poderia reduzir o controle monopolista das empresas estatais e fortalecer as empresas privadas — que, em 2017, respondiam por mais de 90% dos novos empregos criados. Um setor privado forte aceleraria o tipo de crescimento abrangente capaz de reduzir a desigualdade. Xi também poderia corrigir o desequilíbrio fiscal entre o governo central e os governos locais, evitando que estes últimos fossem forçados a arrendar terras e contrair empréstimos para gerar receita. Ele poderia, ainda, racionalizar as exigências crescentes impostas pelos planejadores centrais aos governos locais — uma medida que reduziria a necessidade de exercerem poder regulatório e aliviaria suas pressões orçamentárias.

Contudo, Xi demonstrou pouco interesse em tais reformas. Em vez disso, em sua tentativa de acabar com o capitalismo de compadrio, ele está resgatando o sistema de comando — a mesma abordagem que fracassou miseravelmente sob o governo de Mao. Após controlar com sucesso o surto de COVID-19, ele parece mais convencido do que nunca de que a mobilização nacional e as ordens emanadas do topo, sob sua liderança de mão forte, são o único caminho a seguir. Mas, ao rejeitar uma abordagem que parte da base, Xi sufoca a capacidade de adaptação e o espírito empreendedor da China — justamente as qualidades que ajudaram o país a superar tantos obstáculos ao longo dos anos. "É como andar de bicicleta", disse-me certa vez uma autoridade. "Quanto mais forte você segura o guidão, mais difícil é manter o equilíbrio."

YUEN YUEN ANG é professora associada de Ciência Política na Universidade de Michigan e autora de China’s Gilded Age: The Paradox of Economic Boom and Vast Corruption.

Desmistificando a Iniciativa Cinturão e Rota

A luta para definir o “Projeto do Século” da China

Yuen Yuen Ang

Foreign Affairs

No segundo Fórum do Cinturão e Rota, em Pequim, em abril de 2019
Jason Lee / Reuters

Em maio de 2017, Pequim sediou o primeiro Fórum do Cinturão e Rota para a Cooperação Internacional. A cúpula, que reuniu representantes de mais de 100 países, foi organizada para promover a principal iniciativa de política externa do presidente chinês Xi Jinping: a Iniciativa Cinturão e Rota (BRI, na sigla em inglês), uma visão ambiciosa para expandir os laços de investimento e comércio de Pequim com cerca de 65 outros países que, coletivamente, abrangem dois terços da população mundial. Em seu discurso principal na cúpula, Xi saudou a BRI como "o projeto do século".

"O que esperamos criar", disse ele, "é uma grande família de coexistência harmoniosa".

No entanto, os efeitos da BRI têm sido tudo, menos harmoniosos. Projetos ferroviários apoiados pela China na Indonésia, na Malásia e na Tailândia estagnaram, à medida que os governos parceiros de Pequim reclamam de custos excessivos, corrupção e do que o primeiro-ministro malaio, Mahathir bin Mohamad, chamou de "uma nova versão de colonialismo". Analistas criticaram Pequim por praticar a "diplomacia da armadilha da dívida" — usando a BRI como fachada para conceder empréstimos astronômicos que deixarão seus parceiros reféns dos interesses chineses. Diplomatas americanos acusam frequentemente Pequim de "empréstimos predatórios" e, em outubro passado, o secretário de Estado dos EUA, Mike Pompeo, referiu-se à BRI como uma tentativa chinesa de comprar um "império".

Há um problema com a atual histeria em torno da BRI: ninguém, nem mesmo em Pequim, sabe o que a BRI realmente é. Em seu discurso de 2017, Xi descreveu "o projeto do século" como algo que abrange quase tudo: finanças, infraestrutura, inovação, comércio, transporte, sustentabilidade e conectividade entre pessoas. O governo chinês nunca forneceu uma definição oficial do que constitui um projeto da BRI, nem divulgou uma lista de participantes aprovados na iniciativa. Como resultado, grupos de interesse chineses de todos os tipos — governos locais, empresas estatais, empresas privadas, universidades e até mesmo instituições de caridade e organizações não governamentais — conseguiram alegar que seus projetos de estimação fazem parte da BRI, independentemente de terem ou não apoio oficial do governo. A BRI pode ser o termo da moda mais comentado e menos definido desta década.

A China está atualmente tentando reformular e reposicionar a imagem da BRI em resposta às críticas globais. Para obter sucesso nessa empreitada, terá de esclarecer o propósito, as prioridades e o escopo da iniciativa. É preciso definir projetos específicos da BRI, permitindo que apenas aqueles que atendam a padrões suficientemente elevados de qualidade, transparência e prestação de contas ostentem a marca da iniciativa. Ao dissipar a confusão em torno da BRI, a China poderá começar a reconquistar a confiança da comunidade internacional, ao mesmo tempo em que neutraliza as especulações que, recentemente, mancharam a imagem do projeto emblemático de Xi.

COMPREENDENDO A BRI

A BRI sempre teve uma definição vaga. Um artigo de 2017 publicado no China Daily dá uma ideia da linguagem oficial que geralmente cerca a iniciativa. Segundo os autores — ambos consultores de políticas chineses vinculados à Universidade Tsinghua —, a BRI representa "a integração das capacidades humanas espirituais e materiais para compreender o mundo, transformá-lo e moldar profundamente o destino da humanidade". O que isso significa, na prática, em termos de políticas públicas, é um enigma — para dizer o mínimo.

Essa imprecisão teórica traduz-se, na realidade local, em confusão prática. Permitam-me apresentar um exemplo concreto da minha pesquisa em Sihanoukville, uma cidade litorânea no Camboja que se tornou um símbolo de controvérsia em torno da BRI. Nos últimos anos, essa cidade de 150 mil habitantes viu um grande afluxo de trabalhadores, empreiteiros e turistas chineses, sem falar na enxurrada de investimentos da China — US$ 1,1 bilhão apenas em 2018. Cassinos e condomínios surgiram por toda parte. A infraestrutura existente mal consegue acompanhar o ritmo frenético das obras: as ruas da cidade estão cobertas de lixo acumulado e alagadas pela água de tubulações rompidas. Embora uma minoria de moradores locais lucre imensamente alugando imóveis para investidores chineses, muitos outros foram expulsos pela disparada dos preços. O resultado foi o aumento do sentimento antichinês. Para os cambojanos — assim como para a mídia internacional —, todos esses transtornos são associados à BRI.

No entanto, apesar de todo o dinheiro e dos investidores chineses em Sihanoukville, poucos projetos locais fazem parte, de fato, da BRI — entendida em seu sentido estrito como projetos financiados pelo Estado chinês para promover a cooperação bilateral ou o desenvolvimento. Um desses projetos é uma via expressa, atualmente em construção, que liga Sihanoukville à capital, Phnom Penh. A obra, com custo projetado de US$ 2 bilhões, é financiada por empréstimos chineses com respaldo estatal e executada por uma empresa estatal da China. A Xinhua, agência oficial de notícias chinesa, classificou a via expressa como "um projeto-chave no âmbito da cooperação da BRI".

A BRI talvez seja o termo da moda mais comentado e menos definido desta década. Outros projetos, no entanto, são mais ambíguos, como a Zona Econômica Especial de Sihanoukville (SSEZ), um parque industrial que emprega cerca de 20.000 trabalhadores. Em seu site, o Ministério do Comércio da China descreve a SSEZ como "um importante projeto de cooperação entre o Camboja e a China", mas, diferentemente da via expressa, trata-se de uma joint venture entre empresas privadas cambojanas e chinesas.

Ainda menos diretamente ligados à BRI estão os cassinos e condomínios chineses que agora ocupam Sihanoukville. Trata-se, em sua maioria, de investimentos privados que buscam lucro rápido e ganhos especulativos, e não de projetos voltados a promover o desenvolvimento ou estreitar os laços entre Pequim e Phnom Penh. Além disso, nem todo o investimento provém da China continental: alguns dos investidores em Sihanoukville são de Hong Kong, Macau e Malásia. Contudo, os moradores locais frequentemente não distinguem entre investimento estatal e privado, nem entre investidores de origem chinesa provenientes de diferentes países — a seus olhos, se é chinês, faz parte da BRI.

A ambiguidade sobre o que conta ou não como um projeto da BRI (Iniciativa Cinturão e Rota) vai além de casos isolados, como Sihanoukville; ela também afeta as bases de dados que analistas estrangeiros utilizam para monitorar a iniciativa. O conjunto de dados elaborado pelo Center for Global Development, por exemplo, baseia-se em publicações da mídia chinesa para identificar projetos da BRI, deixando de fora projetos menores que não recebem cobertura midiática. A China-Africa Loan Database (Base de Dados de Empréstimos China-África) mensura empréstimos chineses para a África, excluindo investimentos e projetos financiados pelo setor privado. A Reconnecting Asia Database abrange grandes projetos de infraestrutura na Ásia, mas omite parques industriais como a SSEZ. A ampla variedade de definições adotadas pelos analistas da BRI levou o cientista político Nick Bisley a argumentar que "o vasto programa de infraestrutura da China tornou-se um teste de atitudes que nos revela mais sobre o analista do que sobre a própria BRI".

A DINÂMICA DAS CAMPANHAS

A confusão em torno da BRI desafia o estereótipo de que a liderança chinesa é estratégica e coerente. Por ser uma autocracia, presume-se frequentemente que seus líderes formulam grandes estratégias de longo alcance, as quais seus subordinados trabalham para executar fielmente. A realidade, porém, costuma ser o oposto. As agendas nacionais são formuladas no alto escalão e proclamadas pelos líderes, muitas vezes recorrendo a provérbios e analogias (como o famoso lema do ex-líder supremo Deng Xiaoping: "Atravessar o rio tateando as pedras"). No entanto, a implementação fica a cargo de uma infinidade de comitês, ministérios e governos locais, incumbidos de transformar a grande visão em políticas e projetos concretos. Esse arranjo facilita que grupos de interesse domésticos utilizem uma política nacional como fachada para promover suas próprias agendas — por exemplo, criando projetos da BRI para garantir contratos de fornecimento e empréstimos a juros baixos.

Como a BRI tem apenas seis anos de existência, sua formulação naturalmente se baseia em tradições de elaboração de políticas internas. Uma dessas tradições é a "campanha política". Enquanto democracias tecnocráticas aprovam leis e as implementam de forma rotineira, a China tende a formular políticas no estilo de "campanha", no qual o líder máximo mobiliza burocratas, empresários e até cidadãos comuns em torno de uma visão única. Essas campanhas têm a vantagem de inspirar a participação em massa e gerar resultados rápidos; contudo, a escala e a velocidade das ações que elas impulsionam, combinadas com a falta de coordenação, geralmente resultam em uma série de equívocos. Quando os problemas se tornam graves demais para serem ignorados, a liderança é forçada a fazer ajustes. A BRI apresenta o padrão característico desse tipo de campanha: definição de uma visão, mobilização em massa e subsequente recalibragem.

Outra tradição na formulação de políticas internas, como demonstram minhas próprias pesquisas, é a ambiguidade deliberada. Os líderes chineses frequentemente se expressam — e formulam diretrizes — em termos vagos ou até mesmo enigmáticos. Por exemplo, o principal documento orientador da BRI entre 2015 e 2017 tinha apenas sete páginas e delineava princípios amplos, como "ir aonde está a demanda" e "compartilhar responsabilidades e progredir em conjunto", em vez de apresentar um plano detalhado. A ambiguidade deixa as políticas abertas a interpretações, permitindo que sejam adaptadas a diferentes condições e gradualmente ajustadas à medida que os líderes desenvolvem seus planos. No entanto, quando essa ambiguidade deliberada é transposta para a formulação de uma política global de grande alcance como a BRI, ela gera mal-entendidos no exterior que escapam à previsão ou ao controle de Pequim.

Os países que participam da BRI, por exemplo, não sabem se a iniciativa visa principalmente construir infraestrutura, promover o comércio, conceder empréstimos chineses, estabelecer novos padrões ou projetar o soft power chinês. Eles não conseguem exigir prestação de contas porque não têm como avaliar os projetos da BRI com base em seus objetivos declarados. De fato, eles sequer sabem ao certo quais projetos se enquadram na BRI. Essa imprecisão cria um terreno fértil para suspeitas e especulações, como alegações de que a China deseja deliberadamente o fracasso de projetos da BRI para se apropriar de ativos estratégicos de países devedores.

A falha de Pequim em gerir a marca da BRI também encorajou oportunistas dentro da China a tirar proveito da iniciativa para autopromoção e enriquecimento, com repercussões globais. Em junho de 2017, o comitê do Partido responsável pela BRI reuniu-se para discutir exatamente esse problema: o "uso indevido da BRI para obter lucros". O comitê apresentou uma lista de exemplos: algumas empresas apropriaram-se do nome da BRI para anunciar produtos financeiros e fundos de investimento; outras organizaram supostas convenções da BRI para arrecadar fundos e cobrar taxas exorbitantes; e algumas chegaram a criar sites falsos que imitavam o site oficial da BRI para atrair negócios. Esses usos indevidos, segundo o comitê, prejudicaram a imagem da iniciativa no exterior.

O CAMINHO À FRENTE

Diante da repercussão negativa global em torno da BRI, Pequim está agora mudando o rumo: de uma BRI 1.0 de definição vaga para uma BRI 2.0 mais refinada. Em um simpósio realizado em 2018 para marcar o quinto aniversário da BRI, Xi descreveu essa transição — utilizando uma analogia da pintura chinesa — como uma mudança do xieyi (pintura à mão livre, focada em traços amplos) para o gongbi (a representação minuciosa de detalhes). De forma reveladora, em seu discurso de abril no segundo fórum da BRI, Xi utilizou duas palavras-chave novas, ausentes em sua fala no fórum de 2017: "prioridades" e "execução". Ele deixou de lado a expressão "o projeto do século".

No entanto, se a China realmente pretende aprimorar a BRI, precisará ir além de uma mudança na retórica e adotar pelo menos três medidas concretas. A primeira, já implícita no discurso de Xi, é definir suas prioridades. A BRI não pode abarcar tudo. Pequim precisa restringir o escopo de seus objetivos e concentrar-se em alcançá-los. Três prioridades se destacaram no fórum de 2019: consulta aberta, governança íntegra e projetos verdes (ambientalmente sustentáveis).

Além de delimitar suas prioridades, Pequim deve tomar medidas para esclarecer o escopo da BRI. A China deveria estabelecer padrões de qualidade, transparência e prestação de contas, bem como divulgar uma lista oficial de projetos da BRI que atendam a esses critérios. É possível que os formuladores de políticas chineses já estejam planejando essa medida: em abril, a Bloomberg noticiou que Pequim estava elaborando normas para definir quais projetos seriam considerados parte da BRI e "trabalhando em uma lista de projetos legítimos da Iniciativa Cinturão e Rota oficialmente reconhecidos pelo governo chinês".

Por fim, a China deve buscar melhorar a qualidade da BRI (Iniciativa Cinturão e Rota) colaborando com outros países no desenvolvimento de projetos-piloto. Sihanoukville, por exemplo, poderia se beneficiar de um projeto-piloto de custo relativamente baixo para reparar estradas danificadas, com foco na consulta às comunidades locais. Tais projetos-piloto serviriam para testar políticas em pequena escala, gerando lições que poderiam, posteriormente, ser aplicadas em projetos maiores. Desde a era das reformas, a China utiliza projetos-piloto para experimentar políticas internas — como fez em 1980, ao criar uma zona econômica especial em Shenzhen. No contexto da BRI, essa experimentação em pequena escala permitiria a Pequim identificar o que funciona antes de investir recursos financeiros e capital diplomático em projetos mais ambiciosos. De fato, o princípio de utilizar projetos-piloto para "expandir do ponto para a superfície" já havia sido destacado no documento orientador de Pequim sobre a BRI para o período de 2015–2017, mas ainda não foi implementado.

Os líderes chineses que recorrem à história como guia não precisam retroceder até a época da Rota da Seda; deveriam, em vez disso, voltar o olhar para um passado mais recente. A China transformou-se de um país comunista empobrecido em uma superpotência capitalista graças ao seu pragmatismo e à sua capacidade de adaptação — duas qualidades que devem nortear a BRI 2.0.

YUEN YUEN ANG é professora associada de Ciência Política na Universidade de Michigan e autora do livro How China Escaped the Poverty Trap.

O verdadeiro modelo Chinês

Não é o que você pensa

Yuen Yuen Ang

Foreign Affairs

O distrito financeiro de Xangai, julho de 2017
Aly Song / Reuters

Em 2016, o político sul-sudanês Anthony Kpandu liderou uma delegação à China. O que viu lá o impressionou: modernos parques industriais, trens de alta velocidade, infraestrutura reluzente, horizontes deslumbrantes. "Foi magnífico", disse ele, entusiasmado. "Você não pode acreditar, mas está lá. Nunca vi nada parecido."

Tais reações contribuem para o crescente medo no Ocidente de que os países em desenvolvimento estejam achando o chamado "modelo chinês" mais atraente do que a democracia liberal. A liderança chinesa, inadvertidamente, exacerbou esses medos. No 19º Congresso do Partido, em 2017, o presidente chinês Xi Jinping declarou com confiança que outros Estados deveriam aprender com "a solução chinesa para enfrentar os problemas que a humanidade enfrenta". Em um artigo de opinião para o The Wall Street Journal, o jornalista Richard McGregor escreveu que Xi está promovendo a ideia de que "sistemas políticos autoritários não são apenas legítimos, mas podem superar as democracias ocidentais". O verdadeiro objetivo de Pequim, alertou ele, "é encorajar a disseminação do autoritarismo".

No entanto, apesar de todo o pânico e paranoia em relação a esse desenvolvimento, algumas perguntas básicas permanecem sem resposta. Qual é exatamente o modelo chinês? É evidente que a economia chinesa prosperou apesar da decisão de rejeitar a democracia de estilo ocidental, mas isso significa que o autoritarismo foi responsável pelo sucesso capitalista do país?

Na realidade, diferentes partes da China seguiram caminhos muito diferentes para o desenvolvimento econômico e social nas últimas décadas. O modelo chinês muda dependendo de onde e quando se busca por ele. Mais importante, é impreciso — e de fato enganoso — equiparar o modelo chinês ao autoritarismo convencional. Como argumentei nesta revista, a base política do sucesso econômico da China desde a abertura dos mercados pelo líder chinês Deng Xiaoping em 1978 não foi a autocracia, mas uma autocracia com características democráticas. Ao reformar a burocracia chinesa, Deng introduziu características democráticas, especificamente a responsabilização, a competição e limites parciais ao poder, no sistema de partido único do país. A experiência da China na era das reformas mostra que mesmo uma injeção parcial de qualidades democráticas em um sistema autocrático pode desencadear uma tremenda iniciativa e capacidade de adaptação. As democracias ocidentais não precisam temer o modelo chinês. Em vez disso, devem se preocupar com a interpretação errônea generalizada desse modelo pelo Ocidente, pelo mundo em desenvolvimento e pelas próprias elites políticas chinesas.

DEFININDO O MODELO CHINÊS

Hoje, parece que todos têm uma opinião sobre o modelo chinês. Para os meios de comunicação ocidentais, trata-se simplesmente de capitalismo autoritário — um regime de partido único combinado com ampla propriedade estatal e controle sobre a economia. Muitos especialistas compartilham variantes dessa interpretação. McGregor define o sistema chinês como "um partido de estilo leninista com uma cultura burocrática secular". O economista Barry Eichengreen o resume em "forte controle político".

Mas outros discordam. O analista Joshua Cooper Ramo cunhou o termo "Consenso de Pequim" para descrever um modelo de desenvolvimento baseado em inovação, no qual o sucesso econômico é medido "não pelo crescimento do PIB, mas pela sustentabilidade e igualdade" (uma surpresa para qualquer pessoa familiarizada com o grave problema de desigualdade na China). O comentarista chinês Zhang Weiwei, por outro lado, afirma que condições "super" — "uma população supergrande, um território superdimensionado, uma história superlonga e uma cultura superrica" ​​— criaram um modelo caracterizado por uma economia mista, reformas incrementais e um Estado esclarecido. O teórico Daniel Bell, por sua vez, apresenta a China como uma meritocracia, na qual os funcionários são selecionados por competência, e não por eleições multipartidárias.

Todas essas interpretações estão parcialmente corretas, mas nenhuma delas é completa. A China é um país vasto que mudou rapidamente nas últimas quatro décadas. Como resultado, existem modelos chineses numerosos e, às vezes, contraditórios, dependendo de onde e quando se olha.

Considere, por exemplo, um dos condados mais prósperos da província de Zhejiang (no meu livro, uso o pseudônimo "Condado Abençoado" para garantir o anonimato). Entre 1978 e 1993, quando o capitalismo privado ainda era proibido, esse condado dependia de empresas coletivas, de propriedade de governos de aldeias e municípios. Apesar da ausência de direitos formais de propriedade privada, a produção industrial cresceu 33 vezes durante esse período, pois as unidades econômicas coletivas puderam reter integralmente seus lucros. Visto isoladamente, este instantâneo demonstra que reformas incrementais à margem de uma economia planejada foram suficientes para impulsionar o crescimento.

Mas a história não termina aqui. Entre 1993 e 1995, enquanto Pequim liberalizava ainda mais os mercados, o governo do condado privatizou empresas coletivas em massa. Embora a ausência de direitos de propriedade privada não tenha impedido a produção industrial de decolar, ela dificultou a expansão dos negócios. Ao facilitar a privatização e se abster de intervir diretamente na economia, as autoridades locais apoiaram o surgimento da primeira geração de empreendedores privados do condado, vários dos quais se tornaram titãs corporativos globalmente competitivos. Este segundo instantâneo valida o "Consenso de Washington", a crença de que os direitos de propriedade privada e um governo limitado são os pré-requisitos necessários para o crescimento econômico.

Ao entrarmos na primeira década deste século, com o florescimento das indústrias locais, o condado tornou-se congestionado e caótico. Isso levou empresas privadas a solicitar a intervenção do governo para coordenar o zoneamento de diversas indústrias e o planejamento urbano. Para isso, a liderança local teve que realocar fábricas e moradores, às vezes por meio de coerção. Mas essa medida contundente criou um novo distrito comercial no coração do condado, onde as empresas podiam se reunir. Essa medida estimulou a disseminação de serviços como gestão financeira e marketing, que ajudaram na modernização das indústrias. Também melhorou significativamente o trânsito e a qualidade de vida residencial. Essas medidas abrangentes levaram a prosperidade do condado a um novo patamar, não apenas aumentando a produção, mas também transformando a estrutura da economia. Este terceiro panorama, de 2000 a 2010, fornece evidências para a teoria de que a intervenção estatal e o planejamento rigorosos podem estimular o crescimento econômico.

Em uma pequena área da China com uma população de menos de um milhão de pessoas, é possível observar três modelos de desenvolvimento radicalmente diferentes, cada um dos quais desempenhou um papel importante na transformação econômica e social da região.

IMPROVISAÇÃO DIRIGIDA

A maioria das explicações sobre o modelo chinês destaca qualidades que prevaleceram apenas em determinados locais e em determinados momentos. Isso não significa, contudo, que não exista um modelo chinês. Desde 1978, a característica mais consistente do desenvolvimento da China tem sido o sistema de governo que permitiu o surgimento de mudanças contínuas, muitas vezes de maneiras inesperadas.

Esse sistema adaptativo, legado por Deng, é o que chamo de "improvisação dirigida". Três décadas desastrosas sob a ditadura de Mao Zedong ensinaram aos reformistas que assumiram o poder sobre os limites e perigos do controle de cima para baixo. Embora Deng rejeitasse a democracia de estilo ocidental, ele também estava determinado a remover as amarras ideológicas e liberar a iniciativa de baixo para cima dentro da vasta burocracia chinesa.

Sob Deng, Pequim tornou-se um diretor, não um ditador. Em vez de tentar comandar seu caminho para a rápida industrialização e crescimento, os reformistas se concentraram em criar as condições certas para que autoridades de escalão inferior impulsionassem o desenvolvimento em suas próprias comunidades usando recursos locais. Isso implicou mais do que apenas descentralização. Simplesmente permitir que as localidades fizessem o que quisessem teria gerado o caos; Pequim esteve altamente envolvida na definição de limites, iniciando reformas em áreas políticas que se complementavam e definindo os critérios de sucesso burocrático. Posteriormente, também começou a intervir para equilibrar regiões ricas e pobres, incentivando a transferência interna de indústria e capital.

Embora a liderança chinesa não tenha concedido direitos políticos formais à sociedade civil, essas mudanças liberaram o vasto funcionalismo público chinês, tão populoso quanto um país de médio porte, para tomar iniciativas e inovar. Nesse ambiente, regiões em toda a China improvisaram coletivamente uma grande variedade de modelos de desenvolvimento adaptados às condições e necessidades locais.

Uma vez revelado o quadro completo, fica claro que não foram apenas o governo de partido único e a propriedade estatal que impulsionaram a dramática ascensão econômica da China. Sem dúvida, Pequim oscilou no barômetro de controle nas últimas décadas, e Xi agora exerce mais controle do que seus antecessores. Mas a experiência mostrou que impor uma supervisão política rigorosa e confiar em comandos de cima para baixo geralmente não teve o efeito desejado para Pequim. Por exemplo, na tentativa de conter a queda dos preços das ações em 2015, o governo Xi implementou uma série de imposições, como obrigar os bancos estatais a comprar ações e não vendê-las. No final, esses esforços não apenas fracassaram, como também desperdiçaram bilhões de dólares. Para as elites governantes, isso foi um novo lembrete de que os mercados podem ser guiados, mas não podem ser controlados com precisão.

O VERDADEIRO MODELO CHINÊS

Visitantes impressionados com a infraestrutura reluzente e a crescente riqueza das cidades de primeira linha da China podem ser tentados a concluir que tal prosperidade é resultado do autoritarismo. Mas, desde que o Partido Comunista Chinês assumiu o poder em 1949, o regime de partido único coincidiu com um fracasso abjeto, bem como com um sucesso dramático. O esforço de Mao para alcançar a produção industrial do Reino Unido em sete anos culminou na maior fome provocada pelo homem no mundo: 30 milhões de camponeses morreram de fome em três anos.

É importante notar que mesmo os formuladores de políticas chineses não conseguem chegar a um consenso sobre qual é o modelo chinês. Em Pequim, as elites ainda debatem se foi o maoísmo ou o dengismo, o planejamento central ou a descentralização, o investimento público ou o capital privado que desempenharam um papel mais importante no desenvolvimento da China — e qual deve ser o equilíbrio certo para o futuro. Apesar de instar outros países a aprenderem com a "sabedoria chinesa" e a "solução chinesa", Xi nunca especifica o que isso significa. Não é de surpreender que as tentativas da China de compartilhar lições de seu desenvolvimento com outros países frequentemente se reduzam à exibição de locais modelo, à invocação do confucionismo ou à representação idealista do partido como "meritocrático". Mais preocupante ainda, ao centralizar o poder e restringir a liberdade, o regime atual está se afastando da improvisação dirigida, que possibilitou a adaptabilidade da China nas últimas quatro décadas, e caminhando em direção ao controle de cima para baixo, que fracassou durante a era maoísta.

Certamente, há lições valiosas a serem extraídas do desenvolvimento da China — o país alcançou uma duração sem precedentes de crescimento econômico sustentado e tirou centenas de milhões de pessoas da pobreza no processo. Mas é crucial tirar as lições certas. A autocracia por si só não foi a chave para o crescimento impressionante da China. Em vez disso, foi a introdução de algumas qualidades democráticas por meio de reformas burocráticas e a disposição de Pequim em permitir e direcionar a improvisação local que possibilitou o dinamismo econômico do país. Em vez de depender de comandos de cima para baixo, o país alavancou o conhecimento e os recursos locais, promoveu a diversidade e motivou as pessoas a contribuírem com suas ideias e esforços. Essas características devem ser familiares a qualquer democracia; a China acaba de incorporá-las ao regime de partido único.

YUEN YUEN ANG é Professor Associado de Ciência Política na Universidade de Michigan e autora de "How China Escaped the Poverty Trap".

Autocracia com características chinesas

As reformas de Pequim nos bastidores

Yuen Yuen Ang

Foreign Affairs

Trabalho em andamento: repintura em Jiaxing, China, maio de 2014.
Chance Chan / Reuters

Desde a abertura de seus mercados em 1978, a China tem utilizado reformas burocráticas para manter o controle de partido único enquanto colhe os benefícios do capitalismo. No entanto, sob a liderança de Xi Jinping, os limites dessa abordagem começam a se tornar evidentes.

"Mais cedo ou mais tarde, essa economia vai desacelerar", declarou o colunista do New York Times Thomas Friedman sobre a China em 1998. Ele continuou: "É aí que a China precisará de um governo legítimo... Quando os 900 milhões de habitantes das áreas rurais da China tiverem telefones e começarem a ligar uns para os outros, o país inevitavelmente se tornará mais aberto." Naquela época, poucos anos após a queda da União Soviética, a certeza de Friedman era amplamente compartilhada. A ascensão econômica da China sob um regime autoritário não poderia durar; mais cedo ou mais tarde, e inevitavelmente, um maior desenvolvimento econômico levaria à democratização.

Vinte anos após a profecia de Friedman, a China transformou-se na segunda maior economia do mundo. O crescimento desacelerou, mas apenas porque se estabilizou quando o país atingiu o status de renda média (e não, como Friedman temia, devido à falta de "sistemas regulatórios reais"). A tecnologia de comunicação disseminou-se rapidamente — hoje, 600 milhões de cidadãos chineses possuem smartphones e 750 milhões usam a internet —, mas o tão aguardado tsunami de liberalização política não chegou. Pelo contrário, sob o atual regime do presidente Xi Jinping, o governo chinês parece mais autoritário, e não menos.

A maioria dos observadores ocidentais sempre acreditou que a democracia e o capitalismo caminham juntos, e que a liberalização econômica exige e impulsiona a liberalização política. O fato de a China aparentemente desafiar essa lógica levou a duas conclusões opostas. Um grupo insiste que a China representa uma aberração temporária e que a liberalização ocorrerá em breve. Mas isso não passa de especulação; esses analistas vêm prevendo incorretamente o colapso iminente do Partido Comunista Chinês (PCC) há décadas. O outro grupo vê o sucesso da China como prova de que autocracias são tão eficazes quanto democracias na promoção do crescimento — se não mais. Como afirmou o primeiro-ministro da Malásia, Mahathir Mohamad, em 1992, a "estabilidade autoritária" possibilitou a prosperidade, enquanto a democracia trouxe "caos e aumento da miséria". No entanto, nem todas as autocracias geram sucesso econômico. De fato, algumas são absolutamente desastrosas, incluindo a China sob o comando de Mao.

Ambas as explicações ignoram uma realidade crucial: desde a abertura de seus mercados em 1978, a China tem, na verdade, realizado reformas políticas significativas — apenas não da maneira que os observadores ocidentais esperavam. Em vez de instituir eleições multipartidárias, estabelecer proteções formais para direitos individuais ou permitir a livre expressão, o PCC promoveu mudanças discretas, reformando sua vasta burocracia para alcançar muitos dos benefícios da democratização — em particular, a prestação de contas, a concorrência e limitações parciais ao poder — sem abrir mão do controle de partido único. Embora essas mudanças possam parecer áridas e apolíticas, na realidade, elas criaram um híbrido singular: uma autocracia com características democráticas. Na prática, ajustes nas regras e nos incentivos da administração pública chinesa transformaram silenciosamente uma burocracia comunista estagnada em uma máquina capitalista altamente adaptável. Contudo, reformas burocráticas não podem substituir as reformas políticas indefinidamente. À medida que a prosperidade aumenta e as demandas sobre a burocracia crescem, os limites dessa abordagem começam a se tornar evidentes.

Ajustes nas regras e nos incentivos da administração pública chinesa transformaram silenciosamente uma burocracia comunista estagnada em uma máquina capitalista altamente adaptável.

BUROCRACIA CHINESA 101

Nos Estados Unidos, a política é excitante e a burocracia é enfadonha. Na China, o oposto é verdadeiro. Como me explicou certa vez um alto funcionário: “A burocracia é política e a política é burocratizada”. No regime comunista chinês não existe separação entre o poder político e a administração pública. Compreender a política chinesa, portanto, requer, antes de mais nada, uma apreciação da burocracia chinesa. Essa burocracia é composta por duas hierarquias verticais – o partido e o estado – replicadas nos cinco níveis de governo: central, provincial, distrital, municipal e distrital. Estas linhas de autoridade entrecruzadas produzem o que o estudioso chinês Kenneth Lieberthal chamou de estrutura “matricial”. Nos organogramas formais, o partido e o Estado são entidades separadas, com Xi liderando o partido e o primeiro-ministro Li Keqiang liderando a administração e os seus ministérios. Na prática, porém, os dois estão interligados. O primeiro-ministro também é membro do Comitê Permanente do Politburo, órgão máximo do partido, que atualmente conta com sete membros. E a nível local, os funcionários muitas vezes ocupam simultaneamente cargos em ambas as hierarquias. Por exemplo, um presidente da Câmara, que dirige a administração de um município, é normalmente também o vice-chefe do partido do município. Além disso, os funcionários transitam frequentemente entre o partido e o Estado. Por exemplo, os presidentes de câmara podem tornar-se secretários de partidos e vice-versa.

A administração pública chinesa é enorme. Só os órgãos estatais e partidários (excluindo os militares e as empresas estatais) consistem em mais de 50 milhões de pessoas, aproximadamente o tamanho de toda a população da Coreia do Sul. Entre estes, 20 por cento são funcionários públicos que desempenham funções de gestão. O restante são funcionários públicos de rua que interagem diretamente com os cidadãos, como inspetores, policiais e profissionais de saúde.

O 1% da burocracia superior – cerca de 500 mil pessoas – constitui a elite política da China. Esses indivíduos são nomeados diretamente pelo partido e circulam por escritórios em todo o país. Notavelmente, a adesão ao PCC não é um pré-requisito para o emprego público, embora as elites tendam a ser membros do PCC.

Dentro de cada nível de governo, a burocracia é igualmente desagregada entre o 1% líder e os 99% restantes. Na primeira categoria está a liderança, que compreende o secretário do partido (o primeiro no comando), o chefe de estado (o segundo no comando) e os membros de um comité de elite do partido, que chefiam simultaneamente os principais gabinetes do partido ou do estado que desempenham funções estratégicas, como a nomeação de pessoal e a manutenção da segurança pública. Na segunda categoria estão os funcionários públicos e os trabalhadores da linha da frente que estão permanentemente estacionados num local.

Gerir uma administração pública do tamanho de um país de médio porte é uma tarefa gigantesca. É também uma questão crítica, uma vez que a liderança chinesa depende da burocracia para governar o país e gerir a economia. Os burocratas não apenas implementam políticas e leis; eles também os formulam adaptando mandatos centrais para implementação local e experimentando iniciativas locais.

REFORMA NO TOPO

Quando o sucessor de Mao, Deng Xiaoping, iniciou as reformas, ele manteve o monopólio do poder pelo Partido Comunista Chinês (PCC). Em vez de introduzir uma democracia ao estilo ocidental, ele concentrou-se em transformar a burocracia chinesa em um motor de crescimento econômico. Para isso, incorporou características democráticas à burocracia — especificamente, prestação de contas, competição e limitações parciais ao poder.

Talvez a mais significativa das reformas de Deng tenha sido a mudança na burocracia, afastando-a do governo de um só homem em direção a uma liderança coletiva e introduzindo limites de mandato e idade de aposentadoria obrigatória para autoridades do alto escalão. Essas mudanças restringiram a concentração de poder pessoal e renovaram o partido-Estado com quadros mais jovens. Em níveis inferiores, a liderança reformista alterou os incentivos para os líderes locais ao atualizar o sistema de avaliação de quadros, que analisa o desempenho desses líderes com base em metas específicas. Como as autoridades chinesas são nomeadas em vez de eleitas pelo voto popular, esses relatórios de desempenho cumprem uma função de prestação de contas semelhante à das eleições nas democracias. A alteração das metas de avaliação redefiniu os objetivos da burocracia, deixando claro para milhões de funcionários o que se esperava que entregassem, bem como as recompensas e penalidades associadas.

Rompendo com a obsessão de Mao pela origem de classe e pelo fervor ideológico, Deng — sempre um pragmático — utilizou esse sistema para transformar líderes locais em agentes econômicos mais produtivos. A partir da década de 1980, as autoridades passaram a ter uma lista restrita de metas quantificáveis, focadas principalmente na economia e na geração de receitas. Tarefas não relacionadas à economia, como proteção ambiental e combate à pobreza, eram relegadas a um plano secundário ou sequer mencionadas. Paralelamente, a meta de crescimento econômico estava sempre atrelada a um requisito indispensável: a manutenção da estabilidade política. O descumprimento desse requisito (por exemplo, permitir a eclosão de um protesto em massa) poderia levar os líderes a serem reprovados em toda a avaliação daquele ano.

Em suma, durante as primeiras décadas de reforma, os novos critérios de desempenho orientavam os líderes locais a alcançar um rápido crescimento econômico sem provocar instabilidade política. Os reformadores reforçaram essa redefinição radical do sucesso burocrático por meio de incentivos. Pontuações elevadas melhoravam as perspectivas de promoção ou, no mínimo, as chances de transferência lateral para um cargo vantajoso. Os líderes locais também tinham direito a bônus por desempenho, sendo que os mais bem avaliados chegavam a receber quantias muitas vezes superiores às dos que apresentavam desempenho inferior. O governo também passou a publicar classificações das localidades. As autoridades das regiões com melhor desempenho ganhavam prestígio e títulos honoríficos; Autoridades de escalões inferiores corriam o risco de perder prestígio em suas comunidades. Nessa cultura de hipercompetição, ninguém queria ficar para trás.

Com novos incentivos, líderes locais lançaram-se com determinação à promoção da industrialização e do crescimento. Ao longo do processo, conceberam estratégias e soluções que nem mesmo os dirigentes do Partido em Pequim haviam imaginado. Um exemplo famoso das décadas de 1980 e 1990 são as empresas de municípios e vilarejos — empreendimentos que contornavam as restrições à propriedade privada ao operar sob um modelo de propriedade coletiva. Outro exemplo, mais recente, é a criação de "mercados de cotas de terra" em Chengdu e Chongqing, que permitem a incorporadores imobiliários adquirir cotas de terra de vilarejos para uso urbano.

Por meio dessas reformas, o PCC alcançou certo grau de responsabilização e competição dentro de um sistema de partido único. Embora não houvesse votações, as autoridades de níveis inferiores eram responsabilizadas pelo desenvolvimento econômico de suas jurisdições. É verdade que as reformas de Deng priorizaram a acumulação bruta de capital em detrimento de um desenvolvimento abrangente, o que resultou em degradação ambiental, desigualdade e outros problemas sociais. Ainda assim, elas sem dúvida impulsionaram a máquina de crescimento da China ao tornar a burocracia orientada para resultados, ferozmente competitiva e atenta às necessidades do setor empresarial — qualidades normalmente associadas às democracias.

REFORMAS NA PONTA DO SISTEMA

As reformas burocráticas entre os líderes locais eram cruciais, mas não suficientes. Abaixo deles estão os burocratas da linha de frente — aqueles que operam a engrenagem cotidiana da administração pública. Na burocracia chinesa, esses inspetores, funcionários e até professores não são apenas prestadores de serviços públicos, mas também potenciais agentes de mudança econômica. Por exemplo, eles podem utilizar conexões pessoais para atrair investidores para suas localidades ou usar seus departamentos para prestar serviços comerciais na qualidade de agências vinculadas ao Estado.

Os incentivos de carreira não se aplicam aos funcionários públicos de base, pois há pouca chance de promoção ao escalão de elite; a maioria dos servidores não sonha em se tornar prefeito. Em vez disso, o governo tem recorrido a incentivos financeiros, por meio de um sistema não codificado de participação nos lucros internos que vincula o desempenho financeiro da burocracia à remuneração individual. Embora a participação nos lucros seja geralmente associada a empresas capitalistas, ela não é novidade para a burocracia chinesa — nem, na verdade, para qualquer administração estatal pré-moderna. Como observou o sociólogo Max Weber, antes do advento da modernização, em vez de receberem salários suficientes e estáveis ​​provenientes dos orçamentos estatais, a maioria dos agentes públicos financiava-se por meio das prerrogativas do cargo — por exemplo, apropriando-se de uma parcela das taxas e impostos. Observadores modernos podem ver tais práticas com maus olhos, considerando-as corruptas, mas elas apresentam alguns benefícios.

Antes das reformas de Deng, a burocracia chinesa estava longe de ser moderna ou tecnocrática; era uma mistura de práticas tradicionais e relações pessoais, inserida em uma estrutura leninista de comando de cima para baixo. Assim, quando os mercados chineses se abriram, os agentes burocráticos naturalmente resgataram muitas práticas tradicionais, mas com uma roupagem capitalista típica do século XX. Na vasta burocracia chinesa, os salários oficiais de autoridades e funcionários públicos eram padronizados em níveis extremamente baixos. Por exemplo, o salário oficial do presidente Hu Jintao em 2012 equivalia a apenas cerca de 1.000 dólares mensais. Um servidor público em início de carreira recebia muito menos: cerca de 150 dólares por mês. Na prática, porém, esses salários baixos eram complementados por uma série de benefícios adicionais, como auxílios, bônus, presentes, além de férias e refeições gratuitas.

E, ao contrário do que ocorria em outros países em desenvolvimento, a remuneração complementar na burocracia chinesa estava atrelada ao desempenho financeiro: o governo central concedia às autoridades locais autonomia parcial para gastar os recursos que arrecadavam. Quanto mais receita tributária um governo local gerava e quanto mais receitas não tributárias (como taxas e lucros) os órgãos do partido e do Estado obtinham, maior era a remuneração que podiam oferecer aos seus funcionários.

O que surgiu foi, essencialmente, uma variante da participação nos lucros: servidores públicos recebiam uma parcela da receita gerada por suas organizações. Essas mudanças fomentaram uma cultura orientada para resultados na burocracia, embora, no contexto chinês, os resultados fossem medidos puramente em termos econômicos. Esses fortes incentivos impulsionaram a burocracia a ajudar na transição da economia para o capitalismo.

Uma burocracia pública orientada para o lucro tem suas desvantagens, é claro; ao longo das décadas de 1980 e 1990, os chineses queixavam-se constantemente de cobranças arbitrárias e da busca desenfreada por lucros. Em resposta, a partir do final da década de 1990, reformadores implementaram um conjunto de medidas destinadas a combater a corrupção de pequena monta e o desvio de recursos públicos. As autoridades centrais aboliram o pagamento em espécie de taxas e multas, permitindo que os cidadãos efetuassem pagamentos diretamente por meio de bancos. Essas reformas técnicas não eram chamativas, mas seu impacto foi significativo. Policiais, por exemplo, têm hoje muito menos probabilidade de extorquir cidadãos e embolsar multas. Com o tempo, essas reformas tornaram a população chinesa menos vulnerável a pequenos abusos de poder. Em 2011, a Transparência Internacional constatou que apenas 9% dos cidadãos chineses relataram ter pago propina no ano anterior, em comparação com 54% na Índia, 64% na Nigéria e 84% no Camboja. Sem dúvida, a China enfrenta um grave problema de corrupção, mas a questão mais significativa é o conluio entre as elites políticas e empresariais, e não a exploração predatória de pequena escala.

Embora nenhuma dessas reformas burocráticas se enquadre na definição tradicional de reformas políticas, seus efeitos são políticos. Elas alteraram as prioridades do governo, introduziram a concorrência e modificaram a forma como os cidadãos interagem com o Estado. Acima de tudo, incentivaram o desempenho econômico, permitindo que o Partido Comunista Chinês (PCC) colhesse os frutos de um crescimento contínuo enquanto evitava as pressões pela liberalização política.

OS LIMITES DA REFORMA BUROCRÁTICA

Substituir a reforma política pela reforma burocrática garantiu tempo ao PCC. Nas primeiras décadas da transição da China para uma economia de mercado, a aposta do Partido na burocracia como agente de mudança mostrou-se eficaz. No entanto, será que essa abordagem consegue conter indefinidamente as pressões por direitos individuais e liberdades democráticas? Hoje, há sinais crescentes de que a burocracia está chegando ao limite de sua capacidade de atuação empreendedora e adaptativa. Desde que Xi assumiu o poder em 2012, os limites da reforma burocrática tornaram-se cada vez mais evidentes.

Substituir a reforma política pela reforma burocrática gerou tempo para o PCC.

A era Xi marca uma nova etapa no desenvolvimento do país. A China é agora uma economia de renda média, com uma população cada vez mais instruída, conectada e exigente. E as pressões políticas decorrentes da prosperidade estão, de fato, começando a minar as reformas que impulsionaram o rápido crescimento chinês.

O sistema de avaliação de quadros do Partido tem sofrido uma pressão crescente. Com o passar do tempo, as metas atribuídas aos líderes locais foram sendo elevadas de forma constante. Nas décadas de 1980 e 1990, os funcionários eram avaliados como CEOs, com base apenas em seu desempenho econômico. Hoje, porém, além do crescimento econômico, os líderes precisam manter a harmonia social, proteger o meio ambiente, fornecer serviços públicos, garantir a disciplina partidária e até mesmo promover a felicidade. Essas mudanças paralisaram os líderes locais. Se antes eles tinham autonomia para fazer o que fosse necessário para alcançar um crescimento rápido, agora estão limitados por múltiplos grupos de interesse e demandas conflitantes, assemelhando-se a políticos eleitos democraticamente.

A ampla campanha anticorrupção de Xi, que levou à prisão de um número sem precedentes de autoridades, apenas agravou essa situação. Em décadas passadas, a liderança assertiva e a corrupção eram, muitas vezes, dois lados da mesma moeda. Basta pensar no secretário do Partido caído em desgraça, Bo Xilai: ele era tão implacável e corrupto quanto ousado ao transformar a região interiorana e pouco desenvolvida de Chongqing em um polo industrial próspero. Deixando de lado as práticas corruptas, qualquer política inovadora ou decisão impopular acarreta riscos políticos. Se Xi pretende impor uma disciplina rigorosa — algo que ele considera necessário para conter as ameaças políticas ao domínio do Partido Comunista Chinês (PCC) —, não pode esperar que a burocracia inove ou realize tanto quanto no passado.

Além disso, sustentar o crescimento em uma economia de alta renda exige mais do que simplesmente construir parques industriais e estradas. Requer novas ideias, tecnologia, serviços e inovações de ponta. Em toda parte, autoridades governamentais tendem a não saber como impulsionar esse tipo de desenvolvimento. Para alcançar esse crescimento, o governo precisa liberar e canalizar o imenso potencial criativo da sociedade civil, o que exigiria maior liberdade de expressão, mais participação pública e menos intervenção estatal.

No entanto, justamente quando as liberdades políticas se tornaram imperativas para a continuidade do crescimento econômico, a administração Xi está retrocedendo. O aspecto mais preocupante é a decisão da liderança do Partido de eliminar os limites de mandato para o alto escalão, uma mudança que permitirá a Xi permanecer no poder pelo resto da vida. Enquanto o PCC permanecer como o único partido no poder, a China estará sempre sujeita ao que o cientista político Francis Fukuyama chamou de "problema do imperador ruim" — isto é, uma extrema vulnerabilidade às idiossincrasias da liderança. Isso significa que, sob um líder como Deng — pragmático e comprometido com reformas —, a China prosperará e ascenderá. Contudo, um líder mais absolutista e narcisista poderia provocar uma catástrofe de âmbito nacional.

Xi tem sido descrito de diversas formas, ora como um reformador em potencial, ora como um ditador absoluto. Mas, independentemente de suas inclinações, Xi não consegue fazer com que o gênio da transformação econômica e social volte para a garrafa. A China de hoje já não é a sociedade empobrecida e isolada da década de 1970. Uma maior liberalização é, ao mesmo tempo, inevitável e necessária para a prosperidade contínua do país e para sua aspiração de compartilhar a liderança global. No entanto, ao contrário da previsão de Friedman, isso não precisa assumir a forma de eleições multipartidárias. A China ainda dispõe de um enorme espaço inexplorado para uma liberalização política gradual e incremental. Se o partido afrouxar seu controle sobre a sociedade e passar a orientar — em vez de comandar — as iniciativas de improvisação que surgem da base, isso poderá ser suficiente para impulsionar a inovação e o crescimento por pelo menos mais uma geração.

A CHINA E A DEMOCRACIA

Que lições mais amplas sobre democracia podem ser extraídas da China? Uma delas é a necessidade de superar a concepção restrita de democratização como a simples introdução de eleições multipartidárias. Como a China demonstrou, alguns dos benefícios da democratização podem ser alcançados sob um regime de partido único. Permitir que reformas burocráticas se desenvolvam pode ser mais eficaz do que tentar impor mudanças políticas de fora, uma vez que, com o tempo, as melhorias econômicas geradas por essas reformas tendem a criar uma pressão interna por uma reforma política significativa. Isso não significa que os Estados devam adiar a democracia para alcançar o crescimento econômico. Pelo contrário, a experiência chinesa mostra que a democracia é mais bem introduzida quando se incorporam reformas a tradições e instituições já existentes — no caso da China, uma burocracia de matriz leninista. Em suma, é melhor promover mudanças políticas a partir do que já existe do que tentar importar algo totalmente estranho à realidade local.

Uma segunda lição é que a suposta dicotomia entre Estado e sociedade é falsa. Observadores americanos, em particular, tendem a presumir que o Estado é um potencial opressor e que, portanto, a sociedade deve ser fortalecida para combatê-lo. Essa visão de mundo deriva da filosofia política peculiar dos Estados Unidos, mas não é compartilhada em muitas outras partes do globo.

Em sociedades não democráticas como a China, sempre existiu uma camada intermediária de atores entre o Estado e a sociedade. Na China antiga, a elite instruída e proprietária de terras desempenhava esse papel. Eles tinham acesso direto aos detentores do poder, mas mantinham raízes em suas comunidades. Hoje, o funcionalismo público chinês ocupa uma posição semelhante. As reformas burocráticas do país foram bem-sucedidas porque abriram espaço para que esses atores intermediários experimentassem novas iniciativas.

Além disso, ao analisar a China, os observadores devem abandonar a falsa dicotomia entre partido e Estado. A noção americana de separação de poderes baseia-se na premissa de que os ocupantes de cargos públicos possuem uma identidade única, pertencendo a um ou outro ramo do governo. No entanto, isso não se aplica à China nem à maioria das sociedades tradicionais, onde identidades fluidas e sobrepostas são a norma. Nesses contextos, o fato de as autoridades estarem inseridas em suas redes ou comunidades pode, por vezes, ser mais relevante para garantir sua responsabilidade e prestação de contas do que os mecanismos formais de controle e a competição eleitoral. Por exemplo, práticas de participação nos lucros dentro da burocracia chinesa deram aos milhões de funcionários públicos um interesse pessoal no sucesso capitalista do país. Questionar essas suposições tácitas ajuda a esclarecer por que a China tem desafiado repetidamente as expectativas. Isso também deveria levar os Estados Unidos a repensar seu desejo de exportar a democracia pelo mundo e seus esforços de construção estatal em sociedades tradicionais. Todos, em toda parte, desejam os benefícios da democracia, mas os formuladores de políticas cometeriam um erro grave ao pensar que esses benefícios podem ser alcançados apenas mediante a transposição integral do sistema político dos EUA.

Quanto a outros governos autoritários interessados ​​em emular a China, seus líderes não devem tirar conclusões equivocadas. O sucesso econômico chinês não prova que depender de ordens de cima para baixo e reprimir iniciativas que surgem da base seja uma estratégia eficaz. Na verdade, ocorre exatamente o contrário: as décadas desastrosas sob o comando de Mao demonstraram que esse tipo de liderança fracassa. Na era de Deng, o PCC conduziu uma revolução capitalista apenas na medida em que introduziu reformas democratizantes para assegurar a responsabilidade burocrática, promover a concorrência e limitar o poder de líderes individuais. A atual liderança chinesa também deveria levar essa lição em consideração.

Yuen Yuen Ang é professora associada de Ciência Política na Universidade de Michigan e autora de How China Escaped the Poverty Trap.