Yuen Yuen Ang
Foreign Affairs
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| No segundo Fórum do Cinturão e Rota, em Pequim, em abril de 2019 Jason Lee / Reuters |
Em maio de 2017, Pequim sediou o primeiro Fórum do Cinturão e Rota para a Cooperação Internacional. A cúpula, que reuniu representantes de mais de 100 países, foi organizada para promover a principal iniciativa de política externa do presidente chinês Xi Jinping: a Iniciativa Cinturão e Rota (BRI, na sigla em inglês), uma visão ambiciosa para expandir os laços de investimento e comércio de Pequim com cerca de 65 outros países que, coletivamente, abrangem dois terços da população mundial. Em seu discurso principal na cúpula, Xi saudou a BRI como "o projeto do século".
"O que esperamos criar", disse ele, "é uma grande família de coexistência harmoniosa".
No entanto, os efeitos da BRI têm sido tudo, menos harmoniosos. Projetos ferroviários apoiados pela China na Indonésia, na Malásia e na Tailândia estagnaram, à medida que os governos parceiros de Pequim reclamam de custos excessivos, corrupção e do que o primeiro-ministro malaio, Mahathir bin Mohamad, chamou de "uma nova versão de colonialismo". Analistas criticaram Pequim por praticar a "diplomacia da armadilha da dívida" — usando a BRI como fachada para conceder empréstimos astronômicos que deixarão seus parceiros reféns dos interesses chineses. Diplomatas americanos acusam frequentemente Pequim de "empréstimos predatórios" e, em outubro passado, o secretário de Estado dos EUA, Mike Pompeo, referiu-se à BRI como uma tentativa chinesa de comprar um "império".
Há um problema com a atual histeria em torno da BRI: ninguém, nem mesmo em Pequim, sabe o que a BRI realmente é. Em seu discurso de 2017, Xi descreveu "o projeto do século" como algo que abrange quase tudo: finanças, infraestrutura, inovação, comércio, transporte, sustentabilidade e conectividade entre pessoas. O governo chinês nunca forneceu uma definição oficial do que constitui um projeto da BRI, nem divulgou uma lista de participantes aprovados na iniciativa. Como resultado, grupos de interesse chineses de todos os tipos — governos locais, empresas estatais, empresas privadas, universidades e até mesmo instituições de caridade e organizações não governamentais — conseguiram alegar que seus projetos de estimação fazem parte da BRI, independentemente de terem ou não apoio oficial do governo. A BRI pode ser o termo da moda mais comentado e menos definido desta década.
A China está atualmente tentando reformular e reposicionar a imagem da BRI em resposta às críticas globais. Para obter sucesso nessa empreitada, terá de esclarecer o propósito, as prioridades e o escopo da iniciativa. É preciso definir projetos específicos da BRI, permitindo que apenas aqueles que atendam a padrões suficientemente elevados de qualidade, transparência e prestação de contas ostentem a marca da iniciativa. Ao dissipar a confusão em torno da BRI, a China poderá começar a reconquistar a confiança da comunidade internacional, ao mesmo tempo em que neutraliza as especulações que, recentemente, mancharam a imagem do projeto emblemático de Xi.
"O que esperamos criar", disse ele, "é uma grande família de coexistência harmoniosa".
No entanto, os efeitos da BRI têm sido tudo, menos harmoniosos. Projetos ferroviários apoiados pela China na Indonésia, na Malásia e na Tailândia estagnaram, à medida que os governos parceiros de Pequim reclamam de custos excessivos, corrupção e do que o primeiro-ministro malaio, Mahathir bin Mohamad, chamou de "uma nova versão de colonialismo". Analistas criticaram Pequim por praticar a "diplomacia da armadilha da dívida" — usando a BRI como fachada para conceder empréstimos astronômicos que deixarão seus parceiros reféns dos interesses chineses. Diplomatas americanos acusam frequentemente Pequim de "empréstimos predatórios" e, em outubro passado, o secretário de Estado dos EUA, Mike Pompeo, referiu-se à BRI como uma tentativa chinesa de comprar um "império".
Há um problema com a atual histeria em torno da BRI: ninguém, nem mesmo em Pequim, sabe o que a BRI realmente é. Em seu discurso de 2017, Xi descreveu "o projeto do século" como algo que abrange quase tudo: finanças, infraestrutura, inovação, comércio, transporte, sustentabilidade e conectividade entre pessoas. O governo chinês nunca forneceu uma definição oficial do que constitui um projeto da BRI, nem divulgou uma lista de participantes aprovados na iniciativa. Como resultado, grupos de interesse chineses de todos os tipos — governos locais, empresas estatais, empresas privadas, universidades e até mesmo instituições de caridade e organizações não governamentais — conseguiram alegar que seus projetos de estimação fazem parte da BRI, independentemente de terem ou não apoio oficial do governo. A BRI pode ser o termo da moda mais comentado e menos definido desta década.
A China está atualmente tentando reformular e reposicionar a imagem da BRI em resposta às críticas globais. Para obter sucesso nessa empreitada, terá de esclarecer o propósito, as prioridades e o escopo da iniciativa. É preciso definir projetos específicos da BRI, permitindo que apenas aqueles que atendam a padrões suficientemente elevados de qualidade, transparência e prestação de contas ostentem a marca da iniciativa. Ao dissipar a confusão em torno da BRI, a China poderá começar a reconquistar a confiança da comunidade internacional, ao mesmo tempo em que neutraliza as especulações que, recentemente, mancharam a imagem do projeto emblemático de Xi.
COMPREENDENDO A BRI
A BRI sempre teve uma definição vaga. Um artigo de 2017 publicado no China Daily dá uma ideia da linguagem oficial que geralmente cerca a iniciativa. Segundo os autores — ambos consultores de políticas chineses vinculados à Universidade Tsinghua —, a BRI representa "a integração das capacidades humanas espirituais e materiais para compreender o mundo, transformá-lo e moldar profundamente o destino da humanidade". O que isso significa, na prática, em termos de políticas públicas, é um enigma — para dizer o mínimo.
Essa imprecisão teórica traduz-se, na realidade local, em confusão prática. Permitam-me apresentar um exemplo concreto da minha pesquisa em Sihanoukville, uma cidade litorânea no Camboja que se tornou um símbolo de controvérsia em torno da BRI. Nos últimos anos, essa cidade de 150 mil habitantes viu um grande afluxo de trabalhadores, empreiteiros e turistas chineses, sem falar na enxurrada de investimentos da China — US$ 1,1 bilhão apenas em 2018. Cassinos e condomínios surgiram por toda parte. A infraestrutura existente mal consegue acompanhar o ritmo frenético das obras: as ruas da cidade estão cobertas de lixo acumulado e alagadas pela água de tubulações rompidas. Embora uma minoria de moradores locais lucre imensamente alugando imóveis para investidores chineses, muitos outros foram expulsos pela disparada dos preços. O resultado foi o aumento do sentimento antichinês. Para os cambojanos — assim como para a mídia internacional —, todos esses transtornos são associados à BRI.
Essa imprecisão teórica traduz-se, na realidade local, em confusão prática. Permitam-me apresentar um exemplo concreto da minha pesquisa em Sihanoukville, uma cidade litorânea no Camboja que se tornou um símbolo de controvérsia em torno da BRI. Nos últimos anos, essa cidade de 150 mil habitantes viu um grande afluxo de trabalhadores, empreiteiros e turistas chineses, sem falar na enxurrada de investimentos da China — US$ 1,1 bilhão apenas em 2018. Cassinos e condomínios surgiram por toda parte. A infraestrutura existente mal consegue acompanhar o ritmo frenético das obras: as ruas da cidade estão cobertas de lixo acumulado e alagadas pela água de tubulações rompidas. Embora uma minoria de moradores locais lucre imensamente alugando imóveis para investidores chineses, muitos outros foram expulsos pela disparada dos preços. O resultado foi o aumento do sentimento antichinês. Para os cambojanos — assim como para a mídia internacional —, todos esses transtornos são associados à BRI.
No entanto, apesar de todo o dinheiro e dos investidores chineses em Sihanoukville, poucos projetos locais fazem parte, de fato, da BRI — entendida em seu sentido estrito como projetos financiados pelo Estado chinês para promover a cooperação bilateral ou o desenvolvimento. Um desses projetos é uma via expressa, atualmente em construção, que liga Sihanoukville à capital, Phnom Penh. A obra, com custo projetado de US$ 2 bilhões, é financiada por empréstimos chineses com respaldo estatal e executada por uma empresa estatal da China. A Xinhua, agência oficial de notícias chinesa, classificou a via expressa como "um projeto-chave no âmbito da cooperação da BRI".
A BRI talvez seja o termo da moda mais comentado e menos definido desta década. Outros projetos, no entanto, são mais ambíguos, como a Zona Econômica Especial de Sihanoukville (SSEZ), um parque industrial que emprega cerca de 20.000 trabalhadores. Em seu site, o Ministério do Comércio da China descreve a SSEZ como "um importante projeto de cooperação entre o Camboja e a China", mas, diferentemente da via expressa, trata-se de uma joint venture entre empresas privadas cambojanas e chinesas.
Ainda menos diretamente ligados à BRI estão os cassinos e condomínios chineses que agora ocupam Sihanoukville. Trata-se, em sua maioria, de investimentos privados que buscam lucro rápido e ganhos especulativos, e não de projetos voltados a promover o desenvolvimento ou estreitar os laços entre Pequim e Phnom Penh. Além disso, nem todo o investimento provém da China continental: alguns dos investidores em Sihanoukville são de Hong Kong, Macau e Malásia. Contudo, os moradores locais frequentemente não distinguem entre investimento estatal e privado, nem entre investidores de origem chinesa provenientes de diferentes países — a seus olhos, se é chinês, faz parte da BRI.
A ambiguidade sobre o que conta ou não como um projeto da BRI (Iniciativa Cinturão e Rota) vai além de casos isolados, como Sihanoukville; ela também afeta as bases de dados que analistas estrangeiros utilizam para monitorar a iniciativa. O conjunto de dados elaborado pelo Center for Global Development, por exemplo, baseia-se em publicações da mídia chinesa para identificar projetos da BRI, deixando de fora projetos menores que não recebem cobertura midiática. A China-Africa Loan Database (Base de Dados de Empréstimos China-África) mensura empréstimos chineses para a África, excluindo investimentos e projetos financiados pelo setor privado. A Reconnecting Asia Database abrange grandes projetos de infraestrutura na Ásia, mas omite parques industriais como a SSEZ. A ampla variedade de definições adotadas pelos analistas da BRI levou o cientista político Nick Bisley a argumentar que "o vasto programa de infraestrutura da China tornou-se um teste de atitudes que nos revela mais sobre o analista do que sobre a própria BRI".
A BRI talvez seja o termo da moda mais comentado e menos definido desta década. Outros projetos, no entanto, são mais ambíguos, como a Zona Econômica Especial de Sihanoukville (SSEZ), um parque industrial que emprega cerca de 20.000 trabalhadores. Em seu site, o Ministério do Comércio da China descreve a SSEZ como "um importante projeto de cooperação entre o Camboja e a China", mas, diferentemente da via expressa, trata-se de uma joint venture entre empresas privadas cambojanas e chinesas.
Ainda menos diretamente ligados à BRI estão os cassinos e condomínios chineses que agora ocupam Sihanoukville. Trata-se, em sua maioria, de investimentos privados que buscam lucro rápido e ganhos especulativos, e não de projetos voltados a promover o desenvolvimento ou estreitar os laços entre Pequim e Phnom Penh. Além disso, nem todo o investimento provém da China continental: alguns dos investidores em Sihanoukville são de Hong Kong, Macau e Malásia. Contudo, os moradores locais frequentemente não distinguem entre investimento estatal e privado, nem entre investidores de origem chinesa provenientes de diferentes países — a seus olhos, se é chinês, faz parte da BRI.
A ambiguidade sobre o que conta ou não como um projeto da BRI (Iniciativa Cinturão e Rota) vai além de casos isolados, como Sihanoukville; ela também afeta as bases de dados que analistas estrangeiros utilizam para monitorar a iniciativa. O conjunto de dados elaborado pelo Center for Global Development, por exemplo, baseia-se em publicações da mídia chinesa para identificar projetos da BRI, deixando de fora projetos menores que não recebem cobertura midiática. A China-Africa Loan Database (Base de Dados de Empréstimos China-África) mensura empréstimos chineses para a África, excluindo investimentos e projetos financiados pelo setor privado. A Reconnecting Asia Database abrange grandes projetos de infraestrutura na Ásia, mas omite parques industriais como a SSEZ. A ampla variedade de definições adotadas pelos analistas da BRI levou o cientista político Nick Bisley a argumentar que "o vasto programa de infraestrutura da China tornou-se um teste de atitudes que nos revela mais sobre o analista do que sobre a própria BRI".
A DINÂMICA DAS CAMPANHAS
A confusão em torno da BRI desafia o estereótipo de que a liderança chinesa é estratégica e coerente. Por ser uma autocracia, presume-se frequentemente que seus líderes formulam grandes estratégias de longo alcance, as quais seus subordinados trabalham para executar fielmente. A realidade, porém, costuma ser o oposto. As agendas nacionais são formuladas no alto escalão e proclamadas pelos líderes, muitas vezes recorrendo a provérbios e analogias (como o famoso lema do ex-líder supremo Deng Xiaoping: "Atravessar o rio tateando as pedras"). No entanto, a implementação fica a cargo de uma infinidade de comitês, ministérios e governos locais, incumbidos de transformar a grande visão em políticas e projetos concretos. Esse arranjo facilita que grupos de interesse domésticos utilizem uma política nacional como fachada para promover suas próprias agendas — por exemplo, criando projetos da BRI para garantir contratos de fornecimento e empréstimos a juros baixos.
Como a BRI tem apenas seis anos de existência, sua formulação naturalmente se baseia em tradições de elaboração de políticas internas. Uma dessas tradições é a "campanha política". Enquanto democracias tecnocráticas aprovam leis e as implementam de forma rotineira, a China tende a formular políticas no estilo de "campanha", no qual o líder máximo mobiliza burocratas, empresários e até cidadãos comuns em torno de uma visão única. Essas campanhas têm a vantagem de inspirar a participação em massa e gerar resultados rápidos; contudo, a escala e a velocidade das ações que elas impulsionam, combinadas com a falta de coordenação, geralmente resultam em uma série de equívocos. Quando os problemas se tornam graves demais para serem ignorados, a liderança é forçada a fazer ajustes. A BRI apresenta o padrão característico desse tipo de campanha: definição de uma visão, mobilização em massa e subsequente recalibragem.
Outra tradição na formulação de políticas internas, como demonstram minhas próprias pesquisas, é a ambiguidade deliberada. Os líderes chineses frequentemente se expressam — e formulam diretrizes — em termos vagos ou até mesmo enigmáticos. Por exemplo, o principal documento orientador da BRI entre 2015 e 2017 tinha apenas sete páginas e delineava princípios amplos, como "ir aonde está a demanda" e "compartilhar responsabilidades e progredir em conjunto", em vez de apresentar um plano detalhado. A ambiguidade deixa as políticas abertas a interpretações, permitindo que sejam adaptadas a diferentes condições e gradualmente ajustadas à medida que os líderes desenvolvem seus planos. No entanto, quando essa ambiguidade deliberada é transposta para a formulação de uma política global de grande alcance como a BRI, ela gera mal-entendidos no exterior que escapam à previsão ou ao controle de Pequim.
Os países que participam da BRI, por exemplo, não sabem se a iniciativa visa principalmente construir infraestrutura, promover o comércio, conceder empréstimos chineses, estabelecer novos padrões ou projetar o soft power chinês. Eles não conseguem exigir prestação de contas porque não têm como avaliar os projetos da BRI com base em seus objetivos declarados. De fato, eles sequer sabem ao certo quais projetos se enquadram na BRI. Essa imprecisão cria um terreno fértil para suspeitas e especulações, como alegações de que a China deseja deliberadamente o fracasso de projetos da BRI para se apropriar de ativos estratégicos de países devedores.
A falha de Pequim em gerir a marca da BRI também encorajou oportunistas dentro da China a tirar proveito da iniciativa para autopromoção e enriquecimento, com repercussões globais. Em junho de 2017, o comitê do Partido responsável pela BRI reuniu-se para discutir exatamente esse problema: o "uso indevido da BRI para obter lucros". O comitê apresentou uma lista de exemplos: algumas empresas apropriaram-se do nome da BRI para anunciar produtos financeiros e fundos de investimento; outras organizaram supostas convenções da BRI para arrecadar fundos e cobrar taxas exorbitantes; e algumas chegaram a criar sites falsos que imitavam o site oficial da BRI para atrair negócios. Esses usos indevidos, segundo o comitê, prejudicaram a imagem da iniciativa no exterior.
Outra tradição na formulação de políticas internas, como demonstram minhas próprias pesquisas, é a ambiguidade deliberada. Os líderes chineses frequentemente se expressam — e formulam diretrizes — em termos vagos ou até mesmo enigmáticos. Por exemplo, o principal documento orientador da BRI entre 2015 e 2017 tinha apenas sete páginas e delineava princípios amplos, como "ir aonde está a demanda" e "compartilhar responsabilidades e progredir em conjunto", em vez de apresentar um plano detalhado. A ambiguidade deixa as políticas abertas a interpretações, permitindo que sejam adaptadas a diferentes condições e gradualmente ajustadas à medida que os líderes desenvolvem seus planos. No entanto, quando essa ambiguidade deliberada é transposta para a formulação de uma política global de grande alcance como a BRI, ela gera mal-entendidos no exterior que escapam à previsão ou ao controle de Pequim.
Os países que participam da BRI, por exemplo, não sabem se a iniciativa visa principalmente construir infraestrutura, promover o comércio, conceder empréstimos chineses, estabelecer novos padrões ou projetar o soft power chinês. Eles não conseguem exigir prestação de contas porque não têm como avaliar os projetos da BRI com base em seus objetivos declarados. De fato, eles sequer sabem ao certo quais projetos se enquadram na BRI. Essa imprecisão cria um terreno fértil para suspeitas e especulações, como alegações de que a China deseja deliberadamente o fracasso de projetos da BRI para se apropriar de ativos estratégicos de países devedores.
A falha de Pequim em gerir a marca da BRI também encorajou oportunistas dentro da China a tirar proveito da iniciativa para autopromoção e enriquecimento, com repercussões globais. Em junho de 2017, o comitê do Partido responsável pela BRI reuniu-se para discutir exatamente esse problema: o "uso indevido da BRI para obter lucros". O comitê apresentou uma lista de exemplos: algumas empresas apropriaram-se do nome da BRI para anunciar produtos financeiros e fundos de investimento; outras organizaram supostas convenções da BRI para arrecadar fundos e cobrar taxas exorbitantes; e algumas chegaram a criar sites falsos que imitavam o site oficial da BRI para atrair negócios. Esses usos indevidos, segundo o comitê, prejudicaram a imagem da iniciativa no exterior.
O CAMINHO À FRENTE
Diante da repercussão negativa global em torno da BRI, Pequim está agora mudando o rumo: de uma BRI 1.0 de definição vaga para uma BRI 2.0 mais refinada. Em um simpósio realizado em 2018 para marcar o quinto aniversário da BRI, Xi descreveu essa transição — utilizando uma analogia da pintura chinesa — como uma mudança do xieyi (pintura à mão livre, focada em traços amplos) para o gongbi (a representação minuciosa de detalhes). De forma reveladora, em seu discurso de abril no segundo fórum da BRI, Xi utilizou duas palavras-chave novas, ausentes em sua fala no fórum de 2017: "prioridades" e "execução". Ele deixou de lado a expressão "o projeto do século".
No entanto, se a China realmente pretende aprimorar a BRI, precisará ir além de uma mudança na retórica e adotar pelo menos três medidas concretas. A primeira, já implícita no discurso de Xi, é definir suas prioridades. A BRI não pode abarcar tudo. Pequim precisa restringir o escopo de seus objetivos e concentrar-se em alcançá-los. Três prioridades se destacaram no fórum de 2019: consulta aberta, governança íntegra e projetos verdes (ambientalmente sustentáveis).
Além de delimitar suas prioridades, Pequim deve tomar medidas para esclarecer o escopo da BRI. A China deveria estabelecer padrões de qualidade, transparência e prestação de contas, bem como divulgar uma lista oficial de projetos da BRI que atendam a esses critérios. É possível que os formuladores de políticas chineses já estejam planejando essa medida: em abril, a Bloomberg noticiou que Pequim estava elaborando normas para definir quais projetos seriam considerados parte da BRI e "trabalhando em uma lista de projetos legítimos da Iniciativa Cinturão e Rota oficialmente reconhecidos pelo governo chinês".
Por fim, a China deve buscar melhorar a qualidade da BRI (Iniciativa Cinturão e Rota) colaborando com outros países no desenvolvimento de projetos-piloto. Sihanoukville, por exemplo, poderia se beneficiar de um projeto-piloto de custo relativamente baixo para reparar estradas danificadas, com foco na consulta às comunidades locais. Tais projetos-piloto serviriam para testar políticas em pequena escala, gerando lições que poderiam, posteriormente, ser aplicadas em projetos maiores. Desde a era das reformas, a China utiliza projetos-piloto para experimentar políticas internas — como fez em 1980, ao criar uma zona econômica especial em Shenzhen. No contexto da BRI, essa experimentação em pequena escala permitiria a Pequim identificar o que funciona antes de investir recursos financeiros e capital diplomático em projetos mais ambiciosos. De fato, o princípio de utilizar projetos-piloto para "expandir do ponto para a superfície" já havia sido destacado no documento orientador de Pequim sobre a BRI para o período de 2015–2017, mas ainda não foi implementado.
Os líderes chineses que recorrem à história como guia não precisam retroceder até a época da Rota da Seda; deveriam, em vez disso, voltar o olhar para um passado mais recente. A China transformou-se de um país comunista empobrecido em uma superpotência capitalista graças ao seu pragmatismo e à sua capacidade de adaptação — duas qualidades que devem nortear a BRI 2.0.
YUEN YUEN ANG é professora associada de Ciência Política na Universidade de Michigan e autora do livro How China Escaped the Poverty Trap.
No entanto, se a China realmente pretende aprimorar a BRI, precisará ir além de uma mudança na retórica e adotar pelo menos três medidas concretas. A primeira, já implícita no discurso de Xi, é definir suas prioridades. A BRI não pode abarcar tudo. Pequim precisa restringir o escopo de seus objetivos e concentrar-se em alcançá-los. Três prioridades se destacaram no fórum de 2019: consulta aberta, governança íntegra e projetos verdes (ambientalmente sustentáveis).
Além de delimitar suas prioridades, Pequim deve tomar medidas para esclarecer o escopo da BRI. A China deveria estabelecer padrões de qualidade, transparência e prestação de contas, bem como divulgar uma lista oficial de projetos da BRI que atendam a esses critérios. É possível que os formuladores de políticas chineses já estejam planejando essa medida: em abril, a Bloomberg noticiou que Pequim estava elaborando normas para definir quais projetos seriam considerados parte da BRI e "trabalhando em uma lista de projetos legítimos da Iniciativa Cinturão e Rota oficialmente reconhecidos pelo governo chinês".
Por fim, a China deve buscar melhorar a qualidade da BRI (Iniciativa Cinturão e Rota) colaborando com outros países no desenvolvimento de projetos-piloto. Sihanoukville, por exemplo, poderia se beneficiar de um projeto-piloto de custo relativamente baixo para reparar estradas danificadas, com foco na consulta às comunidades locais. Tais projetos-piloto serviriam para testar políticas em pequena escala, gerando lições que poderiam, posteriormente, ser aplicadas em projetos maiores. Desde a era das reformas, a China utiliza projetos-piloto para experimentar políticas internas — como fez em 1980, ao criar uma zona econômica especial em Shenzhen. No contexto da BRI, essa experimentação em pequena escala permitiria a Pequim identificar o que funciona antes de investir recursos financeiros e capital diplomático em projetos mais ambiciosos. De fato, o princípio de utilizar projetos-piloto para "expandir do ponto para a superfície" já havia sido destacado no documento orientador de Pequim sobre a BRI para o período de 2015–2017, mas ainda não foi implementado.
Os líderes chineses que recorrem à história como guia não precisam retroceder até a época da Rota da Seda; deveriam, em vez disso, voltar o olhar para um passado mais recente. A China transformou-se de um país comunista empobrecido em uma superpotência capitalista graças ao seu pragmatismo e à sua capacidade de adaptação — duas qualidades que devem nortear a BRI 2.0.
YUEN YUEN ANG é professora associada de Ciência Política na Universidade de Michigan e autora do livro How China Escaped the Poverty Trap.
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