David C. Kang, Jackie S. H. Wong, and Zenobia T. Chan
Foreign Affairs
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| Agitando bandeiras antes de um desfile militar em Pequim, China, setembro de 2025 Go Nakamura / Reuters |
DAVID C. KANG é Professor Maria Crutcher de Relações Internacionais na Universidade do Sul da Califórnia.
JACKIE S. H. WONG é Professora Assistente de Ciência Política na Universidade Americana de Sharjah.
ZENOBIA T. CHAN é Professora Assistente no Departamento de Governo da Universidade de Georgetown.
É agora considerado de conhecimento comum nos círculos de formulação de políticas de Washington que a China pretende substituir os Estados Unidos como a superpotência global dominante e expandir agressivamente seu território. Democratas e republicanos abraçaram esse consenso. Elbridge Colby, que assessora o Pentágono como subsecretário de defesa para políticas do presidente Donald Trump, escreveu que se a China assumisse o controle de Taiwan, isso serviria como um trampolim para estender seu alcance às Filipinas e ao Vietnã. Rush Doshi, vice-diretor sênior para China e Taiwan no Conselho de Segurança Nacional do presidente Joe Biden e um dos arquitetos da política de Biden para a China, argumenta que a China vem jogando um jogo longo para deslocar os Estados Unidos como líder mundial. Esse entendimento bipartidário moldou a política dos Estados Unidos para a China, que agora se concentra em combate, dissuasão militar e dissociação.
O problema é que essa compreensão da China está incorreta. Uma análise cuidadosa do que a China diz querer revela um quadro muito diferente: a China é uma potência do status quo com objetivos globais limitados, não um Estado revisionista que busca expandir drasticamente seu poder e remodelar a ordem mundial. Os líderes chineses estão muito mais focados em desafios internos e na estabilidade do regime do que em expandir o alcance externo do país. A China tem exigências de política externa e frequentemente intimida seus vizinhos, mas não busca invadi-los ou conquistá-los. É extremamente sensível quanto ao seu controle de territórios que o resto do mundo concordou, pelo menos diplomaticamente, serem chineses, incluindo Hong Kong, Taiwan, Tibete e Xinjiang. Mas as ambições da China raramente se estendem além disso.
A China está se tornando mais forte e rica, mas seu poder crescente não está remodelando fundamentalmente suas preocupações ou aspirações. Os principais objetivos da China, incluindo suas reivindicações territoriais específicas, são consistentes com o que ela almejava em meados do século XX, quando o país era fraco e pobre. Na verdade, eles datam de um período ainda mais antigo: autoridades políticas desde a dinastia Qing, que governou a China do século XVII ao início do século XX, fizeram reivindicações semelhantes.
Se a China for uma potência do status quo com objetivos claros e limitados, e não uma grave ameaça ao domínio dos EUA, os Estados Unidos estão adotando a abordagem errada para a relação bilateral mais importante do mundo. A ênfase de Washington na dissuasão militar e na preparação para a guerra corre o risco de criar exatamente o tipo de confronto militar onde nenhum precisa existir e ameaça isolar os Estados Unidos do Leste Asiático. Em vez de ver a China como uma ameaça perigosa, os Estados Unidos precisam entender os interesses centrais da China para que saibam onde a China pode estar disposta a ceder e onde não o fará. Os formuladores de políticas dos EUA que desejam influenciar Pequim de forma eficaz estariam melhor se envolvessem a China econômica e diplomaticamente, em vez de tentar isolar e conter a China com uma grande estratégia militar em primeiro lugar.
Diga em voz alta
A melhor maneira de entender o que a China quer é ouvir o que seus líderes, jornais e veículos de comunicação dizem. Embora muitos observadores ridicularizem declarações públicas como conversa fiada ou propaganda, há boas razões para acreditar que a China diz o que pensa. Líderes e regimes tomam muito cuidado para comunicar seus objetivos, métodos e lógica de governo tanto para seu próprio povo quanto para o mundo exterior. E mesmo que grande parte disso seja propaganda projetada para bajular o Partido Comunista Chinês (PCC) ou promover uma narrativa específica, estudos mostram que mesmo a propaganda mais exagerada pode fornecer pistas valiosas sobre o que os líderes estão pensando. No mínimo, revela o que os líderes chineses querem que seus cidadãos acreditem.
A China declarou seus principais interesses de forma clara e consistente. Em setembro de 2011, antes da posse de Xi Jinping como líder da China, Pequim publicou seu primeiro livro branco oficial de política externa, que definia os principais interesses da China. Estes incluíam estabilidade política interna, soberania nacional e integridade territorial, a primazia do PCC e desenvolvimento econômico e social. Sob o governo de Xi, os interesses centrais do partido não mudaram. Os mesmos tópicos e mensagens foram consagrados em abundantes volumes das obras reunidas de Xi e utilizados nos currículos educacionais nacionais para alunos desde o ensino fundamental.
O que está amplamente ausente na descrição que a China faz de si mesma e de seus interesses é qualquer ambição grandiosa de ser uma líder global ou mesmo regional. Em um importante discurso no centenário da fundação do PCC, em 2021, Xi não defendeu a hegemonia ou a liderança global da China. A única menção à política externa foi para reiterar a oposição da China a ações agressivas no exterior. Se alguma vez houvesse uma oportunidade de declarar que a China tinha ambições maiores, teria sido no aniversário da fundação do PCC, mas o discurso de Xi omitiu completamente o assunto.
A China não busca substituir os Estados Unidos como potência global dominante.
Xi e outros líderes chineses frequentemente pedem que a China desempenhe um papel maior na governança global, mas isso não significa que a China busque substituir os Estados Unidos como potência global dominante. A recente proposta de Xi para a chamada Iniciativa de Governança Global, que ele revelou no início de setembro, é explícita ao afirmar que busca preservar o sistema internacional baseado nas Nações Unidas, em vez de derrubá-lo. A China também não quer ser a única potência responsável por essas instituições. Em vez disso, a China deixa claro — e tem deixado claro desde o início da Guerra Fria — que o objetivo é o multilateralismo. A crescente influência da China em organismos multilaterais como a ONU também é consequência de sua economia em crescimento e do recuo dos EUA dessas instituições. À medida que as contribuições financeiras dos EUA diminuem, a China inevitavelmente assume um papel maior.
Em suas ações globais, a China busca impulsionar tanto o crescimento econômico quanto a influência política. Mas esses esforços internacionais têm como alvo o crescimento interno e decorrem de questões domésticas. A China lançou a Iniciativa Cinturão e Rota, por exemplo, para aliviar o excesso de capacidade em indústrias ligadas à construção de infraestrutura. Os líderes chineses enquadram a BRI como uma ferramenta para angariar apoio internacional para os modelos de desenvolvimento e governança da China — mas o objetivo não é disseminar os valores chineses ou encorajar outros países a adotarem os sistemas políticos e econômicos chineses. Em vez disso, a BRI e outros programas visam usar a influência econômica da China para angariar apoio internacional para suas reivindicações específicas de soberania, especialmente sobre Taiwan.
Ao contrário do que a China afirma desejar, a retórica da política externa dos EUA está repleta de referências à primazia global, à indispensabilidade dos Estados Unidos como nação e às aspirações de manter seu status de hegemonia global. Líderes democratas e republicanos, de Nancy Pelosi a Mitch McConnell, concordam que os Estados Unidos devem buscar a primazia. Trump demonstrou que deseja reorientar o papel dos Estados Unidos no mundo, mas ainda parece ver o mundo como um mundo em que os Estados Unidos devem e devem dominar — e suas ações até agora, como o uso de tarifas e ameaças de forçar concessões até mesmo de aliados de longa data dos EUA, deixam isso evidente. Nenhum tipo equivalente de retórica ou ação nessa escala pode ser encontrado em nada do Partido Comunista Chinês, que é explícito em seu desejo de multipolaridade, no máximo. Embora a China frequentemente ameace e coaja outros países, como em disputas com a Coreia do Sul e a Austrália, suas ações são frequentemente desencadeadas por eventos que a China sente que ameaçam diretamente seus interesses essenciais.
UMA ASCENSÃO LIMITADA
Os críticos frequentemente apontam para novas frases na retórica chinesa como evidência de que a China busca expandir seu poder e potencialmente deslocar os Estados Unidos. Desde 2021, por exemplo, Xi tem invocado a frase "o Oriente está em ascensão e o Ocidente está em declínio". Mas esta frase é descritiva, não aspiracional: reflete a percepção de Pequim de que o poder da China está aumentando enquanto o dos Estados Unidos e da Europa está diminuindo. Além disso, quando Xi usa a frase, ela é frequentemente seguida por outra frase — geralmente ignorada: "A China não tem intenção de mudar os Estados Unidos, nem de substituí-los".
A frase também é muito menos comum do que se acredita. Apesar da atenção que atraiu na mídia ocidental e entre os formuladores de políticas em Washington, a frase apareceu em apenas 32 artigos no Diário do Povo, o principal jornal do PCC, que serve como um indicador da linha oficial do partido. Quando os líderes dizem "o Oriente está em ascensão e o Ocidente está em declínio", é em grande parte para justificar a necessidade de fortalecer ainda mais a capacidade do Estado para enfrentar os desafios internos e de desenvolvimento, não para sugerir a substituição do papel global dos Estados Unidos. Em um discurso interno proferido em 2023, por exemplo, Xi invocou a frase para elogiar a bem-sucedida agenda de política interna da China e retratá-la como um modelo de como acelerar o crescimento econômico entre os países em desenvolvimento, enfatizando, ao mesmo tempo, que tal modelo não poderia ser exportado.
De forma mais ampla, os líderes chineses não propõem substituir os Estados Unidos em seus discursos ou documentos, independentemente de seu público-alvo. A análise quantitativa dos 176 discursos de Xi entre 2012 e 2024 que se referiram aos Estados Unidos revela que o tema dominante é a cooperação, não o deslocamento. Mesmo ao abordar questões sensíveis, incluindo Taiwan, Hong Kong e o Mar da China Meridional, Xi concentra-se na missão histórica da China de defender suas fronteiras, não no desejo de expandir seu território. As menções aos Estados Unidos são mais frequentemente associadas a ideias como engajamento, cooperação e desenvolvimento, em vez de confronto.
Avaliações qualitativas para desvendar as nuances e o contexto da linguagem usada pelos líderes chineses contam uma história semelhante. Nossa leitura atenta dos 290 discursos de Xi e seus ministros das Relações Exteriores, Yang Jiechi e Wang Yi, de 2012 a 2025 — tanto em suas traduções originais para o chinês quanto para o inglês — não encontrou nenhuma menção ao desejo da China de ser um hegemônico capaz de estabelecer unilateralmente regras globais. Os líderes destacam a cooperação e o desejo de que os Estados Unidos e a China evitem a chamada armadilha de Tucídides, na qual os dois países inevitavelmente entrariam em conflito.
DE VOLTA PARA O FUTURO
O foco de Pequim na política interna, as preocupações com a soberania interna e as preocupações com as fronteiras imediatas e a estabilidade regional não são novidade. A retórica sobre Taiwan, o ponto crítico mais proeminente para a soberania chinesa, é um exemplo das origens históricas da questão. Em 1895, Li Hongzhang, o negociador Qing para o Tratado de Shimonoseki, que marcou o fim da primeira guerra sino-japonesa, escreveu em resposta a um rascunho japonês do tratado: "Taiwan foi estabelecido como uma província e não pode ser cedido a outros países". Em 1958, menos de uma década após chegar ao poder, Mao Zedong emitiu um tom semelhante, declarando: "Taiwan é nosso e nunca faremos concessões nesta questão".
Embora alguns estudiosos sugiram que a China deseja Taiwan por causa de suas fábricas de semicondutores ou de sua localização estratégica, as reivindicações chinesas estão profundamente enraizadas em uma narrativa nacional que perdura há séculos. Os governantes chineses consideravam Taiwan parte de seu território muito antes de 1949, quando o Partido Nacionalista, ou KMT, fugiu para Taiwan e manteve o controle da ilha após o Partido Comunista Chinês derrotar suas forças no continente. Os líderes da dinastia Ming (1368-1644) concentraram-se no combate aos piratas e no comércio através do estreito, à medida que os colonos chineses se mudavam cada vez mais para a ilha. A dinastia Qing, cujos governantes manchus assumiram o controle da China dos Ming em 1644, administrou a ilha como parte da província costeira de Fujian a partir de 1683 e a redefiniu como uma província separada em 1683.
Os esforços da dinastia Qing para integrar Taiwan ao império não se baseavam em riqueza ou conquista. Não havia nenhum reino taiwanês pré-Qing que pudesse ser derrotado, nem a ilha mantinha relações tributárias com qualquer país. Em vez disso, a incorporação de Taiwan pela China foi parte de um processo de fechamento de uma área de fronteira, gerenciamento do comércio com os chineses na ilha e combate à pirataria. Após a dinastia Qing ceder Taiwan ao Japão em 1895, após a primeira guerra sino-japonesa, os governantes subsequentes da China consideraram que Taiwan era um território que deveria ser recuperado. Os líderes do Kuomintang, representando a China (então chamada República da China) durante e após a Segunda Guerra Mundial, deixaram isso claro. Na Conferência do Cairo de 1943, que buscava determinar o futuro da Ásia no pós-guerra, os Estados Unidos e o Reino Unido concordaram que os "territórios que o Japão roubou dos chineses", incluindo a ilha de Taiwan e as Ilhas Penghu (hoje parte de Taiwan), deveriam ser devolvidos ao controle chinês. Com a rendição do Japão às Forças Aliadas em 1945, a República da China recuperou a soberania sobre Taiwan no que é conhecido como "retrocessão", que, traduzida em chinês como a palavra guangfu, significa "recuperação honrosa do território perdido".
As reivindicações da China sobre Taiwan estão enraizadas em uma narrativa nacional que perdura há séculos.
Após 1949, tanto o KMT em Taipé quanto o PCC em Pequim alegaram ser o governante legítimo de toda a China — incluindo Taiwan e o continente. Foi somente com a transição de Taiwan para a democracia, na década de 1990, que uma mudança no status soberano de Taiwan entrou em discussão. Assim, diplomaticamente, a existência de uma disputa de soberania tem apenas 30 anos, enquanto as preocupações chinesas com Taiwan são anteriores ao valor militar ou econômico contemporâneo de Taiwan em mais de 100 anos. Os líderes chineses desejariam a unificação com Taiwan mesmo que ela não tivesse valor militar ou econômico.
Outras preocupações territoriais da China também datam de pelo menos um século. Hong Kong e Macau, que estiveram sob domínio colonial britânico e português a partir de 1841 e 1557, respectivamente, foram devolvidas à China no final da década de 1990. O domínio chinês sobre o Tibete, Qinghai e Xinjiang remonta à dinastia Qing, que conquistou alguns antigos tributários Ming no noroeste da China e na Ásia Central e os reorganizou como novas províncias. Os Qing assumiram o controle do Tibete em 1720 e o governaram até 1912, quando se tornou de fato independente, até que os líderes do PCC o anexaram novamente à força em 1950.
Em contraste, o controle dos Mares da China Oriental e do Sul da China tem sido menos importante para a China. As disputas sobre reivindicações marítimas estão enraizadas no caos da primeira metade do século XX, e não nas duradouras reivindicações chinesas. Quando os líderes da Conferência do Cairo de 1943 resolveram as disputas territoriais do pós-guerra na Ásia e insistiram que tanto o Vietnã quanto a Coreia se tornassem países independentes, eles não especificaram como determinar a soberania sobre as ilhotas e fronteiras marítimas.
A origem da chamada linha de nove traços, que a China usa para demarcar suas reivindicações no Mar da China Meridional, é instrutiva. A linha de nove traços abrange grande parte do Mar da China Meridional, incluindo águas próximas às costas do Vietnã, Filipinas e Malásia. Embora muitos observadores acreditem que tais reivindicações sejam novas, a linha de nove traços era originalmente uma linha de onze traços, que foi mostrada pela primeira vez em um mapa oficial da República da China publicado em 1948. A demarcação pode até ser anterior a isso: historiadores conectaram o mapa de 1948 a um anterior "Mapa das Ilhas Chinesas no Mar da China Meridional", publicado em 1935 por uma agência governamental da República da China. No entanto, em 1957, o PCC removeu os dois traços que se estendiam até o Golfo de Tonkin, o corpo de água que separa o norte do Vietnã do sul da China — uma medida amplamente interpretada como um gesto para melhorar os laços diplomáticos com o Vietnã do Norte. Embora a China não ceda em relação a Taiwan ou outras reivindicações soberanas de longa data, demonstrou disposição para ceder em outras fronteiras.
PERMANECENDO NO LUGAR
Analistas e observadores também interpretaram erroneamente a China como uma potência expansionista. De fato, os objetivos da China não estão aumentando em escopo ou ambição. Em seu auge, a dinastia Qing abrangia 13 milhões de quilômetros quadrados de território, muito maior do que os 9,42 milhões de quilômetros quadrados que a China abrange hoje. A disposição da China em codificar claramente quase todas as suas fronteiras atuais é evidência de que ela considera as reivindicações de outros Estados como legítimas. A China não está fazendo reivindicações irredentistas sobre quase quatro milhões de quilômetros quadrados de território — isto é, não está tentando reincorporar cada pedaço de território perdido nas atuais Mongólia, Rússia, Quirguistão e Tajiquistão, entre outros.
A China frequentemente cedeu territórios disputados para resolver reivindicações e estabelecer fronteiras firmes quando seus interesses principais não estavam em questão. Para resolver disputas com a Coreia do Norte, por exemplo, em 1962 e 1964, a China cedeu o pico do Monte Baekdu e mais de 500 quilômetros quadrados de território próximo. E embora observadores mais radicais acreditem que a China possa eventualmente ter objetivos em relação ao Vietnã, a tendência tem sido a de que a China resolva suas disputas de fronteira, não expanda suas reivindicações. Depois que a China e o Vietnã normalizaram seu relacionamento em 1991, os países tomaram medidas para resolver discrepâncias de fronteira, algumas das quais datavam do século XIX. A China e o Vietnã assinaram tratados bilaterais codificando suas fronteiras em 1999 e 2000. Não há indícios de que a China tenha qualquer intenção de tentar renegociar ou renegar qualquer um desses acordos anteriores com o Vietnã. De fato, apesar da disputa no Mar da China Meridional, os laços sino-vietnamitas melhoraram: tropas do exército chinês marcharam recentemente em dois desfiles militares vietnamitas, realizados em abril e setembro.
Embora a China tenha construído agressivamente postos militares avançados em ilhas no Mar da China Meridional e usado sua força contra vizinhos menores do Sudeste Asiático, a China não é a única causa nem a única solução para as disputas fronteiriças conflitantes no Mar da China Meridional. Mas a intimidação da China — ou os projetos de recuperação de ilhas de qualquer país na região — não é uma tentativa de ameaçar a existência de outro país. O que está em jogo são disputas históricas que exigirão diplomacia qualificada para serem resolvidas. A China não desistirá de suas reivindicações, mas pode estar disposta a ceder na gestão dos bens comuns. Mais importante ainda, é improvável que a solução da China seja liderada por seus militares.
A VERDADEIRA AMEAÇA
Como Washington não entendeu o que a China deseja, a política dos EUA em relação à China foi mal direcionada. As políticas atuais que visam isolar a China diplomática e economicamente, e a retirada dos EUA de instituições econômicas multilaterais, como a Parceria Transpacífica e a Parceria Econômica Regional Abrangente, são projetadas para combater uma potência revisionista que busca deslocar os Estados Unidos e agir agressivamente para expandir seu território. Mas isso pouco fará para engajar um país muito mais focado em preservar o status quo e manter sua estabilidade interna. Os formuladores de políticas dos EUA devem ver a China não como uma ameaça grave, mas como um concorrente normal. Uma competição saudável em tecnologia, negócios e até mesmo educação pode ser benéfica para ambos os lados, sem desencadear reações de medo, decorrentes da visão de que o outro lado representa uma ameaça existencial.
Isso significa que o aumento da presença militar dos EUA no Pacífico é desnecessário e contraproducente. Uma política agressiva de priorização militar em relação à China e ao restante do Leste Asiático desperdiça recursos na preparação para contingências de baixa probabilidade, o que enfraquece a força militar dos EUA a longo prazo. Também aumenta a possibilidade de escalada das tensões com a China, em vez de reduzi-las. É perfeitamente possível tranquilizar aliados, manter uma presença militar no Pacífico e salvaguardar a segurança americana sem uma presença militar maciça na região.
O aumento da presença militar dos EUA no Pacífico é desnecessário e contraproducente.
Tentar usar a força para moldar o futuro status de Taiwan é ainda mais equivocado. Como as reivindicações da China sobre Taiwan são ideológicas e históricas, e não puramente estratégicas, tentar dissuadir tem maior probabilidade de provocar. O objetivo deve ser preservar o status quo, que tem funcionado nas últimas quatro décadas. Os formuladores de políticas dos EUA podem fazer mais do que George W. Bush e outros presidentes fizeram: enfatizar fortemente à China que a mudança unilateral do status quo por Taiwan seria inaceitável, o que é a maneira mais provável de garantir a continuidade do status quo. A China deixa claro que não fará concessões em relação a Taiwan, mas seu ponto principal é a independência de Taiwan. Quaisquer ações que os Estados Unidos possam tomar para tranquilizar Pequim nessa frente respeitam os claros interesses centrais da China e aumentam a probabilidade de preservar o status quo por mais tempo.
O foco na guerra é contraproducente porque as principais questões não são de natureza militar. As empresas americanas frequentemente têm dificuldade em trabalhar com empresas chinesas, o governo chinês pode ser insistente e teimoso, e os interesses dos EUA e da China não se alinham em muitas questões-chave. Mas esta é uma situação normal na política mundial e as questões em jogo são componentes padrão de uma competição saudável. Confiar na diplomacia, em vez de posturas militares, pode reduzir tensões e resolver problemas globais. Os Estados Unidos e a China têm espaço para cooperar em transições energéticas, proteção ambiental e prevenção da próxima pandemia, para citar alguns. Nenhuma dessas questões globais pode ser resolvida por meio de uma abordagem militar prioritária por parte dos Estados Unidos.
Lidar eficazmente com a China exige compreender a China como ela realmente existe, não a China que os formuladores de políticas americanas de ambos os partidos imaginaram e passaram a aceitar como fato. Não é irrealista nem injustamente simpático à China analisar o que o país deseja e perceber que seus objetivos são muito menos expansionistas, conflitantes ou ameaçadores aos interesses dos EUA do que a maioria dos formuladores de políticas acredita. A China está dizendo ao mundo — e a si mesma — o que quer. Se Washington quiser lidar com a China de forma eficaz, faria bem em ouvir.
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