A China parte para a ofensiva

Os planos de Pequim para explorar a retirada americana

Jeffrey Prescott e Julian Gewirtz

Foreign Affairs

O presidente chinês, Xi Jinping, discursando em Tianjin, China, setembro de 2025
Maxim Shemetov / Reuters

Uma grande questão sem resposta do segundo governo Trump tem sido como sua rejeição total à ordem global existente afetaria a estratégia internacional da China. O Secretário de Estado dos EUA, Marco Rubio, chamou essa ordem de "obsoleta" e "uma arma usada contra" os Estados Unidos, e em seu discurso nas Nações Unidas em 23 de setembro, o presidente Donald Trump criticou duramente a instituição "globalista" por "criar novos problemas para nós resolvermos". Nos primeiros meses deste ano, a resposta de Pequim aos ataques de Washington à ordem internacional pareceu, em sua maioria, cautelosa e comedida. A China negociou tarifas retaliatórias com os Estados Unidos, mas, de resto, permaneceu satisfeita em se acomodar e colher os benefícios da alienação de Trump em relação aos aliados dos EUA e de sua retirada das instituições internacionais.

Esse período de cautela acabou. Pequim decidiu seguir um caminho muito mais ambicioso, exibindo seus planos em uma reunião da Organização de Cooperação de Xangai em setembro. Ao sediar o outrora sonolento órgão regional de economia e segurança, o líder chinês Xi Jinping apertou as mãos do presidente russo, Vladimir Putin, e do primeiro-ministro indiano, Narendra Modi, e se reuniu com outros 18 líderes de todo o continente eurasiano. Poucos dias depois, ladeado por Putin e pelo líder norte-coreano, Kim Jong Un, Xi presidiu um grande desfile militar em Pequim para exibir o arsenal chinês em rápido crescimento. O comentário de Trump sobre ter visto a cúpula pela TV — "Eles esperavam que eu estivesse assistindo, e eu estava assistindo" — revelou inadvertidamente a posição precisa em que a China esperava colocar os Estados Unidos: o presidente americano, tantas vezes o principal impulsionador da política global, havia se tornado um espectador à margem de um mundo em transformação.

Xi pretende estabelecer a China como o fulcro de um mundo multipolar emergente e está promovendo uma nova estratégia diplomática mais ativa para atingir esse objetivo. Em vez de forçar os Estados Unidos a abandonar sua posição de liderança no sistema internacional ou derrubar a ordem vigente, a China está explorando a rápida e voluntária abdicação de Trump do papel de Washington. E a China está construindo seu próprio poder e prestígio dentro das instituições existentes, buscando transferir seus centros de gravidade irrevogavelmente para Pequim. Se essa estratégia for bem-sucedida, transformará a ordem internacional de dentro para fora, colocando a China no centro do palco e minando a influência dos EUA de maneiras que futuras administrações americanas poderão ter dificuldade em reverter.

CONSTRUÇÃO MUNDIAL

Não faz muito tempo, analistas de política externa poderiam ter ignorado a pompa da cúpula da China. Afinal, as reuniões da Organização de Cooperação de Xangai costumam ser carregadas de aparência e escassas de substância. Desentendimentos entre os principais membros do grupo, como uma longa disputa de fronteira entre a China e a Índia, tendem a superar seus pontos em comum. De fato, alguns comentaristas e autoridades americanas menosprezaram os recentes eventos promovidos pela China, classificando-os como "performativos", "de exibição" e meramente uma "oportunidade para fotos".

Eight months into Trump’s second term, this reading is optimistic at best. It discounts the extent to which global reactions to Trump’s actions are reshaping the world. The international order that the United States built and maintained for decades is coming to an end, and what follows is up for grabs. Many countries are competing for influence, and short-term, transactional dealmaking rather than long-term cooperation is becoming the new norm, ushering in a phase that one of us called “mercenary multipolarity” in Foreign Affairs. The United States and China remain the two most powerful countries, but others, such as India and Russia, as well as the European Union, are significant players with their own agendas. And as U.S. alliances fracture under Trump, rivals of the United States are collaborating in increasingly meaningful ways.

Yet with the ultimate shape of this new order still undefined, Xi sees a window of opportunity to forge a China-centric world without directly taking on the United States by moving assertively into areas where Trump’s “America first” policies leave openings. This project extends well beyond the optics of gathering global leaders in Chinese cities. While the U.S. president feuded with the leaders of Brazil and India, Xi addressed a virtual BRICS meeting hosted by Brasilia on the topic of “resisting protectionism” and welcomed Modi to China to shore up ties with these two key powers. While Trump imposes tariffs on much of the world and eliminates U.S. foreign assistance, Xi is courting the leaders of the developing world: Beijing announced cuts to Chinese tariffs on African goods in June and claimed in September that it would bolster efforts to reform the World Trade Organization to benefit developing countries’ economic growth. While the Trump administration embraced unabashed technology nationalism, titling its AI action plan “Winning the Race,” China hosted its annual World Artificial Intelligence Conference under the headline “Global Solidarity in the AI Era,” claiming that Beijing wants to share the benefits of AI and announcing a new global AI governance project to do so. And whereas Trump attacked climate change as “the greatest con job ever” and skipped a UN summit on the issue, Xi has set an emissions reduction goal that, although remarkably unambitious, has earned him plaudits in some quarters. The list goes on.

Se a estratégia da China for bem-sucedida, ela transformará a ordem internacional.

Perhaps most worryingly for Washington, Xi’s actions have made clear that this China-centric world will reward resistance to the United States. There is no better symbol of this promise than Xi’s decision to give pride of place during the military parade in Beijing to North Korean leader Kim Jong Un, whose country has been under punishing sanctions for decades and has sent troops to fight in Russia’s war against Ukraine. Xi similarly embraced other leaders who have pushed back against the United States in some way: Putin, Modi, and Iranian President Masoud Pezeshkian all received a lavish welcome in China, too.

China is now focused on being seen not as a disrupter but as the defender of the international order, putting a new spin on its long-standing effort to secure a privileged position in existing institutions and to boost its capacity to set norms and rules inside them. Until recently, China preferred the safer course of criticizing unpopular U.S. policies and focusing its activities in areas that attract limited international attention, such as development, culture, and peacekeeping. But with a combative Trump questioning the very purpose of the UN at his speech before the General Assembly, Beijing has an international audience that may be more receptive to its overtures. “China has all along acted as a staunch defender of world peace and security,” Chinese Premier Li Qiang said at the UN just a few days after Trump’s speech.

In September, Xi announced his Global Governance Initiative, which aims to put China’s stamp on the United Nations system. It invokes the desire of many countries for a more “just and equitable” international order and makes China—rather than any other country or international body—the arbiter of what that new order will entail. Beijing is already advancing principles that work in its favor, such as an absolutist but selective conception of national sovereignty that it applies to itself but not to all countries, and marginalizing values that it sees as threatening, such as universal human rights. China has offered few details about how it would resolve disputes within or introduce reforms to international institutions, and it has no desire to foot more of the bill for costly UN programs. But given the disdain that the Trump administration has showed toward the UN, countries that are committed to the UN system may well accede to China’s entreaties to support its new initiative and its positions on a variety of substantive issues. Paired with prominent if modest Chinese investments in UN bodies and their personnel, Trump’s continued neglect, Xi hopes, will enable China to reshape these institutions to its liking.

As with the Shanghai Cooperation Organization, analysts might once have rolled their eyes at the Global Governance Initiative as mere sloganeering. But it is one of a set of projects—including the Global Development Initiative, the Global Civilization Initiative, and the Global Security Initiative—that Chinese officials are working intently to translate into reality. The scholars Sheena Chestnut Greitens, Isaac Kardon, and Cameron Waltz recently found, for instance, that China’s internal security agencies have significantly increased their international policing partnerships and non-military security cooperation under the banner of the Global Security Initiative, especially in Southeast Asia, Central Asia, and the Pacific Islands but also in Africa and Latin America. As the United States steps back, China is quietly layering new kinds of partnerships on top of its already robust trade ties, with the aim that, over time, more countries will see Beijing—not Washington—as their most important relationship.

SOLUÇÕES NO CAMINHO

É irrealista esperar que o governo Trump mude repentinamente sua abordagem em relação à diplomacia e ao multilateralismo ou veja a sabedoria de abraçar aliados e competir com a China por influência na ONU. Tais medidas teriam o apoio do povo americano, cuja grande maioria acredita que as alianças dos EUA beneficiam os Estados Unidos e que a ONU desempenha um papel necessário, ainda que imperfeito, no mundo. Mas essas medidas seriam simplesmente contrárias à ideologia "América em primeiro lugar" do governo para ganhar força. Portanto, nos próximos anos, os Estados Unidos provavelmente deixarão a China com um campo aberto em instituições internacionais.

Os esforços de Xi podem ganhar impulso adicional graças à abordagem diplomática de Trump com Pequim. Antes de sua visita planejada à China em 2026, Trump está focado na perspectiva de seu relacionamento pessoal com Xi e em fechar um acordo bilateral — que, se as negociações anteriores servirem de guia, grande parte do mundo pode considerar um bom acordo para a China, mesmo que Trump o apregoe como uma vitória. Outros países acompanham atentamente essas negociações, e qualquer acordo que pareça recompensar a resistência da China às exigências dos EUA consolidará ainda mais a visão de que a China está ganhando influência em relação aos Estados Unidos.

Mas o sucesso da China não é garantido. Pequim pode ter dificuldades para traduzir suas grandes aspirações em um realinhamento global real. Muitos países entendem que um mundo centrado na China teria condições, e Pequim pode ser incapaz de resistir à escalada de suas inúmeras disputas territoriais na Ásia ou à flexibilização de suas capacidades coercitivas. Repetidamente, na última década, as ações de Pequim — desde medidas econômicas punitivas contra importantes parceiros comerciais até o assédio marítimo a pretendentes territoriais rivais no Mar da China Meridional — provocaram a resistência de países que prezam sua autonomia. Agora, esses países poderiam resistir aos esforços da China para moldar a ordem, reduzindo sua dependência tanto de Pequim quanto de Washington. Um mundo mais fragmentado e anárquico não é necessariamente aquele que a China dominará.

Erros da China ou resistência de outros países podem muito bem frustrar os desígnios de Xi. Para os Estados Unidos, tais contratempos podem ganhar tempo — até que uma liderança diferente em Washington tenha novamente uma visão do futuro construída em torno de algo mais do que apenas olhar para si mesma.