Desgovernando a América

A lógica por trás do ataque de Trump ao estado administrativo

Russell Muirhead e Nancy L. Rosenblum

Foreign Affairs

A Casa Branca vista pelas lentes de uma câmera de televisão, Washington, D.C., agosto de 2025
Jonathan Ernst / Reuters

Nos primeiros sete meses de seu segundo mandato, o presidente dos EUA, Donald Trump, fez mudanças sem precedentes na forma como o governo americano opera. Ele lançou um esquema tarifário extraordinário e errático, eliminou programas de ajuda externa dos EUA, derrubou alianças com os EUA e declarou guerra ao Estado administrativo. Deteve e deportou dezenas de estudantes e acadêmicos estrangeiros por suas opiniões políticas; forçou universidades, escritórios de advocacia, empresas e veículos de comunicação a obedecerem às suas ordens; e castrou as agências reguladoras do governo. Ele enviou a Guarda Nacional dos EUA para Los Angeles e Washington, D.C., supostamente para combater a desordem e o crime, e ameaçou enviar militares para Chicago, Nova York e outras cidades.

Tudo isso levou alguns observadores a concluir que Trump está buscando uma nova forma de governar em busca de uma agenda radical e disruptiva. Em relações exteriores, comércio, energia e imigração, diversos veículos de comunicação e think tanks declararam que Trump pretende implementar uma revolução política. Um artigo da Brookings, por exemplo, declarou que o presidente "pensou grande" e apostou em seu governo "em mudanças políticas em larga escala".

Mas Trump não está perseguindo uma agenda de governança. Ele está buscando a "desgovernança": a destruição abrangente e intencional da capacidade do Estado. Como descrevemos na Foreign Affairs no final de janeiro, a desgovernança é rara na história da política. Autoritários geralmente querem tomar o poder de um Estado para usá-lo, não para destruí-lo. Eles precisam de lealdade e seleção para isso, mas também precisam de competência. Trump, por outro lado, destrói procedimentos regulares, ignora a expertise necessária para implementar políticas e promove a incompetência administrativa para eliminar qualquer autoridade além de si mesmo. Nenhuma de suas decisões visa reduzir a burocracia ou privatizar partes do Estado. Em vez disso, ele emite ordens caprichosas e negocia acordos que atendem aos seus caprichos. Desde seus primeiros dias de volta à Casa Branca, Trump deixou claro que recompensará qualquer um que infrinja a lei em seu apoio. É por isso que ele perdoou todos os insurgentes de 6 de janeiro de 2021, declarando posteriormente que "Aquele que salva seu país não viola nenhuma lei".

A velocidade com que o governo Trump vem buscando a desgovernança é impressionante. Dá a impressão de que muita coisa está acontecendo e que Trump não deixará nada atrapalhar seu caminho. Novos episódios do programa de Trump surgem em um ritmo vertiginoso: ele postou mais de 2.000 vezes nas redes sociais nos primeiros quatro meses de seu segundo mandato. O caos é real, assim como a destruição. O diretor dos Centros de Controle e Prevenção de Doenças de Trump foi demitido em menos de um mês, por exemplo, e quatro outros líderes importantes do CDC renunciaram prontamente. Mas, no final, é provável que isso também deixe o líder ineficaz e gere descontentamento.

INCOMPETÊNCIA ARMADA

Desgovernar não foi o tema da campanha de Trump. Em vez disso, o presidente prometeu — e continua prometendo — que lideraria uma grande revitalização nacional, reduzindo custos e limitando a imigração. Mas mesmo no primeiro mandato de Trump, era possível discernir a filosofia de desgovernar de Trump em seu ataque à expertise e ao processo regular. Como argumentamos em Desgovernar: O Ataque ao Estado Administrativo e à Política do Caos (outubro de 2024), desgovernar tornou-se a lógica central do Partido Republicano que Trump agora domina. Portanto, não é surpreendente que a agenda do segundo mandato de Trump se concentre em destruir Washington.

Suas nomeações fornecem exemplos concretos. Pode parecer que o único requisito para obter uma nomeação no governo Trump é a submissão pessoal. Mas isso é apenas parte da história. Os indicados por Trump não precisam apenas ser submissos; eles também devem ser incompetentes. Cargos críticos, como diretor de Inteligência Nacional e diretor do FBI, foram ocupados por pessoas sem experiência ou expertise — nesses dois casos, Tulsi Gabbard e Kash Patel, respectivamente. Muitos desses nomeados não sabem como administrar grandes organizações. Não possuem conhecimento específico do assunto, portanto, não conseguem oferecer bons conselhos. Não conseguem explicar. Não conseguem implementar políticas de forma eficaz.

Para este governo, essas deficiências não são defeitos. Os nomeados são escolhidos precisamente por serem manifestamente inadequados para o cargo — para chocar, desfazer e fazer com que cada decisão dependa da vontade do presidente. Considere o Secretário de Defesa, Pete Hegseth. Antes de ser escolhido para o cargo atual, Hegseth era apresentador da Fox News. Sua única experiência executiva foi à frente de uma organização sem fins lucrativos, que ele levou à falência. Sua incompetência é evidente: em março de 2025, Hegseth compartilhou informações confidenciais sobre as operações militares dos EUA no Iêmen com sua esposa, seu irmão e um jornalista. Esse escândalo causou certo constrangimento ao governo Trump. Mas a violação da segurança nacional não custou o emprego de Hegseth, porque as falhas de Hegseth são a chave para seu fascínio. Trump também apoiou o Secretário de Saúde e Serviços Humanos, Robert F. Kennedy Jr., um teórico da conspiração, mesmo quando Kennedy demitiu os 17 membros do painel de especialistas que assessora o CDC sobre vacinas.

Prezar a incompetência em detrimento da expertise também explica os amplos poderes que Trump concedeu ao bilionário empreendedor de tecnologia Elon Musk e ao seu Departamento de Eficiência Governamental. O DOGE não visava cortar US$ 2 trilhões do déficit, como Musk prometeu originalmente, ou US$ 1 trilhão, como prometeu posteriormente, ou mesmo US$ 150 bilhões, o valor que ele finalmente definiu. Em vez disso, o DOGE foi a ponta afiada de um aríete direcionado ao chamado estado profundo, que inclui tanto operações essenciais, como a arrecadação de impostos, quanto funcionários apolíticos, como os cientistas do Serviço Nacional de Meteorologia que coletam dados meteorológicos. Seu objetivo era esvaziar o governo.

O ESTADO, É MIM

Além de desmantelar o aparato estatal, desgovernar envolve manipular ou redirecionar funções administrativas para atender à vontade de um líder. O poder coercitivo do Estado torna-se uma ferramenta para investigar, processar e punir críticos. Considere como Bill Pulte, leal a Trump e responsável pela Agência Federal de Financiamento Habitacional, está usando sua autoridade. Ele investigou a governadora do Federal Reserve, Lisa Cook, que Trump quer substituir, por fraude hipotecária. Pulte também está investigando Adam Schiff, um oponente de Trump e membro do Congresso. E está investigando a procuradora-geral de Nova York, Letitia James, que já processou Trump. O poder investigativo da Receita Federal e do Departamento de Justiça e o poder colossal das Forças Armadas também estão sendo transformados em meios para Trump perseguir seus críticos.

Desgovernar também dissolve os poderes do governo e unifica a separação de poderes em um único cargo — ou, mais precisamente, em uma única pessoa. Não se trata de criar o que alguns constitucionalistas chamam de "presidência unitária": um poder executivo que responde às diretrizes do presidente. Trata-se de criar um líder forte. Essa motivação explica a dependência de Trump em decretos executivos, que sinalizam não apenas mudanças de política, mas também a necessidade de comando pessoal. Como Trump disse certa vez: "Só eu posso consertar". Por meio de suas ações executivas abrangentes, Trump demonstra que não é um parceiro do Congresso, executando suas leis. Ele é a lei. É por isso que os decretos executivos de Trump parecem concebidos para humilhar o Congresso, que deveria ser o poder preeminente do governo dos EUA, como ilustrado pelo fato de ser estabelecido pelo Artigo 1 da Constituição. Por esse padrão, mesmo que a Suprema Corte eventualmente anule algumas de suas decisões, como o cancelamento unilateral de quase US$ 5 bilhões em financiamento de ajuda externa dos EUA, Trump terá deixado claro seu ponto. Ele tem o poder de fazer o que quiser.

Ao desconsiderar as restrições constitucionais, Trump tem repetidamente classificado os Estados Unidos como estando sob ataque. Em maio, ao descrever os esforços de migrantes empobrecidos para se mudarem para seu país como uma "incursão predatória", Trump conseguiu invocar a Lei de Inimigos Estrangeiros de 1798, que dá ao presidente o poder de apreender, restringir, proteger e remover todos os habitantes que ele considere súditos de uma "nação hostil". Embora esse poder tenha sido finalmente anulado por um tribunal federal, sob esse pretexto, o presidente enviou mais de 200 venezuelanos para um gulag em El Salvador, fora do alcance da lei americana. O governo Trump usou a mesma abordagem com a política comercial. A Constituição confere ao Congresso o poder de impor ou retirar tarifas. Mas o Congresso delegou esse poder ao executivo sob certas condições de "emergência". Ao declarar o déficit comercial uma "emergência nacional", um poder legislativo clássico tornou-se a ferramenta pessoal de Trump. Vários tribunais já consideraram as tarifas de emergência de Trump inconstitucionais. No entanto, eles suspenderam suas decisões enquanto aguardam recurso, então as tarifas continuam válidas.

A desgovernança dissolve os poderes.

O ataque mais elementar da desgovernança concentra-se nos fatos. Fatos são teimosos: frequentemente atrapalham o que as pessoas querem fazer. Os poderosos, portanto, negam os fatos e, quando podem, os apagam. Eles demitem o economista que trabalha como funcionário público de carreira no Departamento de Estatísticas do Trabalho quando não gostam das informações do relatório de empregos mais recente — como Trump fez em agosto. Ou considere a "Lei do Projeto de Lei Único, Grande e Bonito", que Trump sancionou em julho. Embora o megaprojeto de lei contivesse centenas de disposições distintas, incluindo cortes no Medicaid e no auxílio à nutrição, bem como aumento nas verbas para segurança nas fronteiras, em seu cerne estava uma série de cortes de impostos que afetavam a renda individual, subsídios para depreciação de empresas, doações para caridade, pagamento de horas extras e muito mais. Isso naturalmente tornou o custo do projeto de lei uma preocupação central para os legisladores de ambos os partidos. Depois que o Escritório de Orçamento do Congresso, em uma análise exigida pela Lei Orçamentária do Congresso de 1974, estimou que o projeto de lei adicionaria US$ 2,4 trilhões em gastos deficitários ao longo de um período de dez anos, a Casa Branca menosprezou suas estimativas sem oferecer nenhuma análise própria — chamando o Escritório de Orçamento Dissimulado. A tomada de decisões eficaz exige a compreensão de fatos básicos relevantes. A desgovernança destrói a infraestrutura informacional da qual dependem todas as boas decisões.

Mesmo entre os críticos de Trump, permanece uma tendência quase irresistível de normalizar o governo Trump, presumindo que seu objetivo é implementar políticas, por mais radicais que sejam. O problema para Trump é que qualquer política, conservadora ou liberal, restringiria seu poder. Afinal, governar é empoderar políticas, não pessoas. Mudar políticas de forma eficaz e duradoura exige o uso das ferramentas de um Estado administrativo. Mas essas ferramentas, por sua vez, exigem consistência e comprometimento — em outras palavras, não mudar de ideia constantemente —, o que limita a vontade do líder. As oscilações bruscas nas tarifas de Trump sobre a China são indicativas. Desde janeiro de 2025, ele aumentou a alíquota para 30,7%, depois para 40,7%, depois para 50,7% e depois para 135,3%. Em seguida, reduziu-a para 57,6%. Isso é resultado de fortalecer o humor de uma pessoa, não de uma política.

Com certeza, mesmo que seja caótico, a desgovernança tem um eleitorado. Os ricos ganham extensões de cortes de impostos. As corporações lucram com a evisceração do poder regulatório do governo. Autoridades republicanas que bajulam Trump vencem a reeleição. Mas o apelo mais sedutor da desgovernança é uma afirmação que muitas vezes não é declarada e está logo abaixo da superfície da retórica de Trump. Esta é uma afirmação sobre o tipo de poder de que o país precisa. Neste ponto de sua história, diz a teoria, os Estados Unidos precisam de um poder deliberado e em grande parte irresponsável para impor mudanças que líderes com sensibilidades mais delicadas e escrúpulos processuais jamais conseguirão realizar. Somente um presidente que ameaça destruir a OTAN pode pressionar com sucesso a Europa a pagar mais por sua defesa coletiva. Somente uma vontade poderosa pode desestabilizar a Organização Mundial do Comércio e impor um regime comercial que realmente beneficie os Estados Unidos. Acabar com a imigração não autorizada exige um líder despreocupado com formalidades legais. E desestabilizar o consenso da elite liberal em questões culturais exige um presidente poderoso o suficiente para conseguir o que deseja. O homem forte, em suma, promete fazer o que o lento funcionamento do governo constitucional e o processo político convencional não conseguem.

PONTO DE RUPTURA

A política americana já foi totalmente previsível. A cada quatro anos, o país tinha uma eleição. Em cada eleição, um democrata ou um republicano vencia. E embora democratas e republicanos tivessem prioridades diferentes, os cidadãos americanos podiam esperar alguma continuidade de governança, especialmente na política externa. Afinal, ambos os partidos apoiavam a liderança global dos EUA. Como resultado, mesmo quando tinham divergências profundas com seus antecessores, os presidentes tomavam o cuidado de não mudar demais, rápido demais. O presidente dos EUA, Barack Obama, por exemplo, foi um crítico de longa data da invasão do Iraque, mas mesmo assim manteve o secretário de defesa de seu antecessor, Robert Gates, durante os primeiros dois anos e meio de sua presidência. Ele não queria introduzir imprevisibilidade e caos.

Trump pôs fim a essa tradição. Em seu desejo de enfraquecer o Estado e reconstruí-lo em torno de si, ele fez do caos o novo padrão. O leque de possibilidades futuras para Washington é, portanto, amplo. É razoável questionar se haverá uma eleição presidencial regular em 2028. Trump, afinal, flertou com a ideia de buscar um terceiro mandato; sua loja oficial vende bonés "Trump 2028". Os piores cenários parecem mais plausíveis do que nunca.

Para alguns americanos, fartos do status quo, tal destruição pode parecer emocionante. De acordo com uma pesquisa recente do Pew, 32% dos entrevistados americanos concordaram com a ideia de que um governo liderado por um líder forte ou pelas Forças Armadas é uma boa maneira de governar. (Em contraste, apenas 8% dos suecos concordaram.) Mas esses eleitores podem rapidamente desenvolver remorso e se voltar contra o presidente. Os desgovernadores não se mostrarão capazes de administrar a economia, de conduzir políticas de forma prudente ou de gerar resultados em geral. Para derrotá-los, no entanto, os oponentes precisam oferecer mais do que rejeição e condenação. Eles precisam oferecer uma promessa que inspire a fé popular em um governo que pode governar.

RUSSELL MUIRHEAD é Professor Robert Clements de Democracia e Política no Dartmouth College.

NANCY L. ROSENBLUM é Professora Emérita de Ética em Política e Governo, Senador Joseph Clark, na Universidade de Harvard.

Eles são os autores de Ungoverning: The Attack on the Administrative State and the Politics of Chaos.