Susan Watkins
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| NLR 115 • Jan/Feb 2019 |
As tensões crescentes entre Washington e Pequim ainda não constituem uma nova guerra fria. Mas sinalizam uma mudança importante na política dos EUA. Desde a década de 1990 — orquestrando a entrada da China na OMC, garantindo seus ativos em dólares no pico da crise financeira — a ênfase estava na cooperação, se apoiada pelo poderio militar. Hoje, Washington está ameaçando intensificar uma guerra tarifária e instruindo os membros da OTAN a boicotar a tecnologia 5G líder de mercado da RPC. O Departamento de Justiça encenou uma espetacular acusação internacional do presidente-executivo de uma empresa de tecnologia chinesa por lidar com o Irã. A última declaração da Estratégia de Segurança Nacional dos EUA classifica a China, ao lado da Rússia, como uma "potência revisionista". Os EUA esperavam que a integração à ordem internacional liberalizasse a China, explicou o documento do NSS. Em vez disso, a RPC estava tentando expandir o alcance de seu "modelo econômico impulsionado pelo Estado". Seu objetivo era deslocar os EUA do Pacífico Ocidental e reordenar a região para se adequar a si mesma. Também houve autocrítica. Como superpotência solo após a Guerra Fria, Washington tinha sido muito complacente. "Presumimos que nossa superioridade militar estava garantida e que uma paz democrática era inevitável. Acreditávamos que a ampliação e inclusão liberal-democrática alterariam fundamentalmente a natureza das relações internacionais e que a competição daria lugar à cooperação pacífica." Em vez disso, uma nova era de "competição de grandes potências" surgiu, envolvendo um choque sistêmico "entre visões livres e repressivas da ordem mundial".footnote1
Embora a postura americana mais dura tenha amplo apoio em todas as linhas partidárias, Wall Street está nervosa. Robert Rubin disse aos leitores do New York Times que a China não pode simplesmente ser instruída a mudar seu modelo econômico, embora deva reconhecer que algumas consequências de seu sistema eram inaceitáveis para os EUA. Martin Wolf explicou no Financial Times que o caminho certo era administrar as relações com uma China que seria "inimiga e amiga". Mas a mídia liberal apoiou amplamente a nova linha. "A suspeita internacional tem tanto a ver com a natureza do sistema da China quanto com a própria empresa [Huawei]", afirmou o Financial Times. ‘Trump tem razão em pressionar todas as questões’, declarou o NYT. O The Economist concordou: ‘A América precisa ser forte’ — ‘A disposição de Trump de perturbar e ofender pode ser eficaz.’footnote2 Um texto principal no último número da Foreign Affairs aumenta as acusações. A China está buscando ‘domínio completo’ na região do Indo-Pacífico, onde pretende ser o ‘hegemon político, econômico e militar incontestável’. Pequim tem sido capaz de escolher em suas relações com as instituições da ordem global projetadas pelos EUA — ONU, OMC, Banco Mundial — e construiu apoio para si mesma em regiões onde os EUA têm estado (relativamente falando) ausentes: África, Ásia Central, Irã, Sudão, Coreia do Norte. Ela tem minado o sistema de alianças dos EUA na Ásia — encorajando as Filipinas a se distanciarem de Washington, apoiando a abertura de Seul a Pyongyang, apoiando o Japão contra as tarifas dos EUA. Embora a América deva esperar manter sua preeminência asiática por meios "competitivos, mas pacíficos", ela deve se preparar para o uso da força militar.footnote3
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Quão sérios são esses novos antagonismos de grandes potências e qual é sua lógica? Destrinchar as relações estruturais entre os dois é complicado não apenas por sua interdependência mútua, mas pelas disparidades entre eles, tanto como "amigos" — parceiros financeiros e econômicos — quanto como "inimigos". Essas assimetrias caracterizam não apenas seu tamanho, riqueza, poder e modelos políticos, mas também seus objetivos e metas. Na última era de competição entre grandes potências, os protagonistas eram do mesmo gênero: estados-nação capitalistas industriais avançados, embora se expandindo em velocidades desiguais e com posses ultramarinas desiguais. No caso presente, ambos os corpos são entidades singulares, como nada mais que existiu na Terra. Um é uma superpotência de livre mercado que abrange o globo, o outro é um estado comunista de base camponesa que empreendeu trinta anos de crescimento capitalista de alta velocidade.
A União Soviética também era uma entidade singular. Mas a URSS foi fundada como uma negação do sistema capitalista — seu oposto, disse Lenin. A RPC também. No entanto, a China se tornou o setor mais dinâmico desse sistema, gerando altos retornos para o capital atlântico, investindo trilhões em ativos em dólares e garantindo a "grande moderação" dos salários e preços dos Estados Unidos, com suas armadas de navios porta-contêineres arando o Pacífico para abastecer as prateleiras dos Estados Unidos. As interdependências financeiras e econômicas entre eles não são apenas assimétricas — credor pobre, devedor rico — mas operam em vários níveis, que têm se ajustado em diferentes graus e em diferentes ritmos, e permanecem à mercê de moedas variáveis. Antes de 2007, os comentaristas viam os desequilíbrios comerciais entre os dois como o maior risco para a estabilidade econômica global. Desde então, o valor das importações americanas da China aumentou em 57%, enquanto a RPC fornece um mercado insubstituível para produtos agrícolas, aeroespaciais e de máquinas dos EUA. No entanto, áreas de simbiose contrastam com a competição setorial cada vez mais acirrada, não apenas com empresas dos EUA, mas em mercados do mundo rico.
Internamente, as duas economias fornecem um conjunto diferente de contrastes. A América é um capitalismo continental maduro cujo setor de manufatura atingiu o pico de crescimento há setenta anos. Nos últimos quarenta anos, tem lutado com taxas de lucro em queda, enfrentadas por pressão descendente sobre salários, deslocalização e fuga para os retornos mais altos da especulação de ativos e investimento no exterior. Mas se sua participação no PIB mundial encolheu desde 1945 de metade para um quarto, a América fortaleceu sua liderança global em finanças, produção cultural e inovação tecnológica; a revolução digital é ela própria "Made in usa". Em comparação, o PIB per capita da China é menos de um sétimo do nível dos EUA e sua participação na produção mundial é de 18 por cento. Mas o crescimento chinês tem rugido em uma média anual sustentada de 10 por cento por três décadas, desacelerando apenas nos últimos anos. Desde os anos setenta, a produção de riqueza nos EUA mudou lentamente do rustbelt para o sunbelt, com reservas de riqueza acumuladas em algumas dezenas de condados. No mesmo período, a China se transformou de um país rural asiático em uma sociedade ultramoderna e urbanizada com a maior intelectualidade do mundo.
Neste caso espetacular de desenvolvimento combinado de retardatários, não é fácil distinguir o país de origem dos fatores envolvidos. A China lançou sua decolagem industrial nos anos noventa em marés de comércio que estavam se globalizando rapidamente sob a direção americana — tarifas caindo, capital de investimento girando, a logística da conteinerização se bloqueando. Essas eram pré-condições para seu crescimento. Mas a RPC pegou emprestada a fórmula inicial para seu modelo voltado para a exportação dos "gansos voadores" do Leste Asiático, e muito do capital inicial veio da diáspora chinesa regional, bem como de Hong Kong, Taiwan e Japão. Oferecendo mão de obra barata e licitável para trabalho de montagem em Zonas Econômicas Especiais construídas para esse fim, adquiriu o conhecimento técnico da manufatura moderna enquanto sugava os lucros da exportação. Mas o ímã que atraiu empresas americanas, japonesas e europeias para se instalarem lá era endógeno — ‘Made in China’: um vasto mercado consumidor doméstico, cujas capacidades econômicas e culturais se desenvolveram sob o governo comunista. Alfabetização camponesa, uma força de trabalho feminina emancipada e um sistema nervoso burocrático que se estendia a todas as aldeias, capaz de comandar empréstimos bancários, organizar infraestrutura e controlar fluxos de capital — esses fatores locais, tanto quanto seu tamanho, diferenciavam o desenvolvimento da China dos outros ‘países recentemente industrializados’.
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Como entidades político-econômicas, as duas não só cresceram em velocidades diferentes, mas cada uma delas mudou, interna e externamente, de maneiras diferentes. Durante a Guerra Fria, os EUA como hegemonia mundial toleraram um alto grau de protecionismo econômico em seu campo. À medida que a ameaça comunista recuava e a competição intercapitalista se intensificava, Washington abandonou sua portaria abnegada e começou a usar seu peso global para afirmar os interesses nacionais americanos.footnote4 Nixon revogou Bretton Woods em favor do sistema fiduciário-dólar. Os oficiais de Reagan forçaram a Alemanha e o Japão a reavaliar suas moedas, para dar aos exportadores dos EUA uma vantagem extra. O Banco Mundial e o FMI foram usados para abrir economias em crise e colocar seus ativos à venda.
Esses foram os primeiros indícios de uma nova ordem imperial que tomou forma completa quando os EUA emergiram como a única superpotência. Instituiu um regime de "reformas estruturais" que penetrou profundamente na vida econômica e política de outros estados, abrindo-os aos fluxos internacionais de finanças e comércio. As reformas se centraram nos direitos de propriedade de empresas e investidores atlânticos que operavam no exterior, permitindo que eles ganhassem a propriedade de ativos domésticos em outros países e os integrassem aos fluxos de lucro globais. Ao mesmo tempo, os EUA instituíram uma mudança radical nas relações interestatais, abandonando o princípio vestfaliano de jurisdição do estado soberano. A soberania foi agora reconcebida como uma licença parcial e condicional, que poderia ser retirada se um estado não cumprisse as normas econômicas e políticas liberais definidas pela "comunidade internacional" liderada por Washington e monitorada por suas instituições globais.footnote5 Enquanto isso, a erosão da soberania de outros estados foi acompanhada por sua acumulação no centro imperial, onde os EUA se arrogaram o direito de mudança de regime, com ou sem o consentimento de seus aliados. Embarcou em um programa de guerra distintamente nacional, centrado em petróleo e Israel em todo o grande Oriente Médio.
Sob essa nova ordem, a política de Washington em relação à China era cristalina. As diretrizes estabelecidas em sua Estratégia de Segurança Nacional de 1993 têm sido seguidas inflexivelmente desde então. A prioridade estratégica para os EUA após a Guerra Fria era impedir o surgimento de uma nova superpotência. Ela manteria a supremacia aérea e naval incontestável sobre a região do Pacífico que desfrutava desde 1945. Washington observaria a China de perto e "apoiaria, conteria ou equilibraria" conforme necessário. O objetivo era pressionar Pequim a implementar as reformas estruturais definidas pelo Banco Mundial — abrir seus mercados totalmente para empresas e investidores do Atlântico Norte e garantir seus direitos de propriedade. Washington esperava que socializar as elites chinesas dentro de seu sistema universitário ajudasse a produzir uma nova camada de Yeltsins e Gorbachevs, abertos à ideia de substituir o PCC por uma forma mais aceitável de governo.
Pequim não manifestou nenhuma ambição correspondente de reformar o sistema doméstico da América, nem de desafiar de frente a nova ordem interestatal. O objetivo duplo do PCC tem sido proteger o modelo político-econômico que construiu e atualizar o status da China dentro do sistema internacional administrado pelos americanos. Em contraste com a prosa dura dos documentos de política dos EUA, as iterações públicas da "grande estratégia" da China têm sido nebulosas, onde não negativas. "Mantenha um perfil baixo, esconda o brilho, não busque liderança, mas faça algumas coisas", na sabedoria atribuída a Deng Xiaoping. Na prática, a política externa da China tem oscilado. Com o objetivo de agradar os americanos, ela se lançou em movimentos agressivos contra regimes "fraternos": a desastrosa invasão do Vietnã em 1979; o envio de uigures para apoiar os mujahideen apoiados pelos americanos no Afeganistão; juntando-se aos EUA em sanções contra a Coreia do Norte. Desmentindo suas fulminações ocasionais contra o hegemonismo, ela deu seu voto não oficial a favor da ocupação do Iraque e do bombardeio da Líbia.
Operando dentro da nova ordem globalizada, Pequim esperava se proteger do destino que se abateu sobre os "mercados abertos" da região durante a crise asiática de 1997, quando o FMI desceu sobre Jacarta, Bangkok e Seul. Controles de capital e um vasto tesouro de ganhos em dólares foram suas primeiras linhas de defesa — abrindo um superávit comercial de US$ 2 trilhões com os EUA, de cujos consumidores o modelo de exportação chinês passou a depender. Ao mesmo tempo, a liderança do PCC visava se graduar o mais rápido possível do modelo de exportação para o crescimento impulsionado internamente, por meio de um gigantesco programa de investimento interno. Desde o início dos anos 2000, a reconstrução física do país — centenas de novas cidades, milhares de quilômetros de superestradas, usinas de energia, viadutos, trens de alta velocidade — sugou matérias-primas e insumos de estados do hemisfério sul, para os quais a China se tornou um grande parceiro comercial: Brasil, Argentina, Venezuela, Zâmbia, Sudão, Austrália, Indonésia. No processo, surgiu como um construtor de infraestrutura de nível mundial, construindo rodovias nas encostas das montanhas andinas e pontes entre ilhas do Oceano Índico, os contratos facilitados por empréstimos baratos. A nova China lançou uma luz brilhante sobre os limites do poder dos EUA, as zonas que o ajuste estrutural deixou sem desenvolvimento, os países punidos por capricho de Washington.
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A crise financeira causou um divisor de águas nas relações EUA-China. Uma boa parte das reservas em dólar de Pequim estava estacionada com confiança na Fanny Mae e na Freddie Mac. A descoberta de que elas estavam desaparecendo no colapso do crédito foi um choque. "Quando estávamos exultantes com o rápido crescimento das reservas estrangeiras, a China inconscientemente caiu em uma "armadilha do dólar", disse um especialista.footnote6 Washington levou os fabricantes de hipotecas para sua tutela. Mas esse era apenas um incêndio a ser apagado. Muito mais perigoso era o risco para o sistema bancário do Atlântico como um todo. O Federal Reserve estabeleceu linhas de swap de moeda semi-secretas com os bancos centrais envolvidos. Rússia e China foram excluídas.
Para Washington, o maior choque geopolítico de 2009 veio do Japão, onde o Partido Democrata da oposição obteve uma vitória esmagadora. Seu líder, Hatoyama Yukio, anunciou que o fracasso da Guerra do Iraque e a quebra de Wall Street mostraram que a era da globalização liderada pelos EUA estava chegando ao fim e saudou a era vindoura da multipolaridade. O Japão agora reconhecia que a região do Leste Asiático era sua esfera básica de ser. Ele deveria aspirar à integração monetária regional — com a China — como uma extensão natural do crescimento econômico, com uma nova estrutura de segurança correspondente. Ele exigiu que os EUA mudassem de sua enorme base militar e naval em Okinawa, a ilha do sul mais próxima de Fujian do que de Tóquio, comandando o Pacífico Ocidental e os mares da China Oriental e Meridional. O governo Obama mobilizou suas forças contra o plano. Em abril de 2010, Hatoyama havia desmoronado. O "pivô para a Ásia" de Obama — 60 por cento do poder de fogo americano seria baseado lá — foi posto em prática.
A reação de Pequim à crise financeira foi dupla. No nível diplomático, o governo Hu Jintao resolveu "diversificar" sua política externa. Enquanto Washington ainda era "a chave das chaves", "as áreas vizinhas são a primeira prioridade, os países em desenvolvimento são a fundação, os fóruns multilaterais são o palco importante". Enquanto isso, Pequim combinou um pacote de estímulo épico com uma instrução aos bancos para dobrar suas metas de empréstimos, o efeito geral estimado em quase 20 por cento do PIB. As autoridades centrais especificaram setores onde isso deveria ser gasto por governos regionais e de nível inferior — saúde, educação, habitação de baixa renda, P&D digital, proteção ambiental e assim por diante — embora muito tenha encontrado seu caminho para alocação incorreta, bolhas especulativas e empréstimos obscuros.
No curto prazo, o crescimento foi restaurado por meio de uma forte inclinação em direção às empresas e ao setor financeiro protegido pelo Estado, que o Banco Mundial deplorou, por trás da proteção de controles de capital reforçados. As crescentes dívidas internas, roladas entre um órgão estatal e outro, foram mais uma razão para a China não abrir mais seus mercados ao capital atlântico. Uma economia em desaceleração e um descontentamento popular latente fortaleceram a justificativa para uma repressão política. À medida que a sobrecapacidade se acumulava no setor de construção nacional, o governo Xi Jinping deu forma estratégica ao projeto de ganhar contratos no exterior. Anunciada em 2013, a Iniciativa Cinturão e Rota se espalharia para o oeste pela Eurásia e até Cingapura, ligando portos de Hambantota a Gwadar e Djibuti ao longo dos oceanos do sul do continente. Empréstimos e faturas poderiam ser organizados fora do sistema do dólar. Ao mesmo tempo, observadores americanos começaram a soar o alarme sobre os avanços chineses em tecnologia digital, reconhecimento facial e inteligência artificial, alimentados pelos fluxos de dados de sua vasta população online.
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De um ponto de vista, a RPC tem sido um exemplo clássico de crescimento capitalista desigual, impulsionando o surgimento de uma nova grande potência que estava fadada a causar atritos para a partição existente da Terra. Mas em 1914, as grandes potências europeias estavam tão equilibradas em força militar e econômica que podiam lutar umas contra as outras até o chão por quatro anos antes que um lado prevalecesse. Hoje, o império americano é tão vasto, tão arrogante em suas demandas, que qualquer potência em rápido crescimento deve imediatamente irritá-lo. No entanto, sua força militar torna sua derrubada impossível. Ou a submissão ou o impasse de um longo e chocante impasse deve resultar.
A Administração Trump tornou mais grosseiro o tom das relações dos EUA com a China. Mas a mudança de política de Washington de "apoio" para "equilíbrio e contenção" já estava em andamento sob Obama. As tensões crescentes entre os dois são, mais uma vez, assimetricamente determinadas, embora ainda não se saiba se Xi se mostrará mais beligerante do que seus antecessores. Mas tal é a interdependência entre eles que muitas das armas de Washington podem provar ser de dois gumes. O comércio aumentou mesmo com o aumento das tensões. A guerra tarifária de Trump já ameaça prejudicar os eleitores domésticos nos EUA com peso eleitoral e político — fazendeiros, banqueiros, empresas aeroespaciais e de máquinas-ferramentas — enquanto o sistema político na RPC pode mais facilmente conter a insatisfação doméstica com o aperto de cintos gerado por bloqueios estrangeiros. O Federal Reserve poderia retirar capital de investimento da China aumentando as taxas de juros, mas isso mergulharia os EUA e o resto do mundo de volta à recessão. Sanções financeiras, do tipo aprimoradas contra o Irã e a Rússia — e agora sendo testadas nos executivos-chefes da Huawei — não têm efeitos colaterais em casa, mas colocam pressão sobre os aliados. Até a Alemanha está resistindo às últimas táticas contra Teerã. O barulho de sabres no Estreito de Taiwan ou no Mar da China Meridional reuniria a população chinesa em torno de Xi, ao mesmo tempo em que alarmaria Wall Street. A política externa americana em seu curso atual está levando a Rússia, a China e o Irã a uma aliança de fato.
Mas as opções da China são ainda mais limitadas. Ela não pode se dar ao luxo de despejar seus dólares e não tem nenhum equivalente ao sistema de alianças de estados ricos da América. O que ela pode fazer é se valer da arma tradicional dos fracos — concordar, mas depois não fazer nada. Isso torna a maior probabilidade um padrão sanfonado de desgaste prolongado — períodos elevados de pressão alternando com détente, acordos em nível de cúpula intercalados com alarmes e shadow boxing, crises repentinas sobre aviões espiões, intervenções para atiçar ou reprimir revoltas. Os pontos críticos são muitos.
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No entanto, a direção de médio prazo do estado chinês, o maior do mundo, continua difícil de ler. Isso ocorre principalmente porque o caráter do próprio estado e a economia que ele preside são muito opacos. Nesta edição da nlr, publicamos três perspectivas contrastantes sobre as relações entre economia e estado na China. Em ‘The cpc and the Ancien Régime’, Peter Nolan expõe a concepção do papel do mercado e da oficialidade que informa a abordagem do regime de Xi Jinping, aproveitando os recursos ideológicos do confucionismo. Nessa visão, a regulamentação estatal, com o ccp em seu núcleo, é essencial para moldar o mercado para atender às necessidades da população. ‘Ronald Coase in Beijing’, de Christopher Connery, rastreia a era da reforma nos passos de How China Became Capitalist, do economista de Chicago, para descobrir, em vez disso, uma versão peculiarmente chinesa da cultura neoliberal habilitada pelo estado criando raízes. Finalmente, Victor Shih, em discussão com Robert Brenner, oferece uma análise unificada do papel do regime como administrador da ascensão da China liderada pelas exportações, até suas tentativas atuais de conduzir a economia endividada entre a Cila da recessão e a Caríbdis da fuga de capitais.
Perguntas poderiam ser feitas a cada um deles. Nolan: quão próximo é o ajuste entre a economia política confucionista e a prática estatal realmente existente? Connery: a marca sinificada do neoliberalismo que Coase aplaudiu esgota as realidades chinesas? Shih: quais são as políticas dos dilemas econômicos com os quais o PCC está lutando — quais forças conflitantes estão em jogo, dentro e fora do Partido? No que diz respeito às tensões EUA-China, cada perspectiva tem uma implicação diferente. Embora, como ele aponta, o resultado ainda seja uma questão em aberto, a importância lógica da leitura de Nolan seria que a alteridade fundamental do sistema econômico da RPC tornará esses confrontos inevitáveis. No caso de Connery, os EUA não terão nada com que se preocupar no que diz respeito ao capitalismo, embora seja correto ficar apreensivo quanto à primazia econômica. O relato de Shih implicaria que a própria alteridade — dependente da dívida — do sistema chinês é a razão pela qual os EUA têm, na verdade, pouco com que se preocupar em termos de desafio sistêmico ou competição econômica. Três lógicas diferentes, então, para informar o pensamento sobre os eixos de suas relações futuras.
1 Estratégia de Segurança Nacional dos Estados Unidos da América, Washington, dc 2017, pp. 25, 27, 45–6.
2 Conselho Editorial, ‘Huawei lutará para amenizar as preocupações ocidentais’, ft, 28 de janeiro de 2019; Conselho Editorial, ‘Você não entende tarifas, cara’, nyt, 4 de dezembro de 2018; ‘China vs America’, Economist, 18 de outubro de 2018.
3 Oriana Skylar Mastro, ‘The Stealth Superpower: How China Hid Its Global Ambitions’, Foreign Affairs, jan–fev 2019.
4 Perry Anderson, ‘Imperium’, nlr 83, set–out 2013, p. 16; e American Foreign Policy and Its Thinkers, Londres e Nova York 2015, p. 17. Aqui, o ajuste e o atrito entre os aspectos universal-capitalista e nacional-supremacista da hegemonia dos EUA, variando ao longo do tempo, são examinados em detalhes.
5 Peter Gowan, ‘Neoliberal Cosmopolitanism’, nlr 11, set–out 2001. O Tratado de Vestfália de 1648 pôs fim às devastadoras guerras religiosas da Europa no século XVII por meio de um acordo mútuo para respeitar a jurisdição doméstica do soberano.
6 Yu Yongding, diretor do Instituto CASS de Economia e Política Mundial, falando em 2011. Citado em Jonathan Kirshner, American Power after the Financial Crisis, Ithaca 2014, p. 115.
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