A economia do prefeito

O enorme tamanho da China e o renascimento da tomada de decisões descentralizada desde as primeiras décadas pós-Mao significam que grande parte da política econômica ocorre em níveis mais baixos: províncias, cidades, distritos, condados, municípios e assim por diante.

Nathan Sperber

London Review of Books

Vol. 46 No. 5 · 7 March 2024

The New China Playbook: Beyond Socialism and Capitalism

por Keyu Jin.
Swift Press, 360 pp., £ 25, julho de 2023, 978 1 80075 384 6

Durante os bloqueios por causa da Covid-19 em 2020, um influxo de injeções de bancos centrais nos mercados de capitais ocidentais fez os índices de ações dispararem. Algumas empresas listadas se tornaram as favoritas das mídias sociais, levando a compras frenéticas por parte de investidores amadores, em sua maioria jovens e homens, presos em casa negociando ações em aplicativos móveis como o Robinhood. Essas ações exageradas — que vão da GameStop à Tesla — ficaram conhecidas como "ações meme" e este episódio como a "mania das ações meme". Uma startup chinesa de veículos elétricos chamada Nio, listada na Bolsa de Valores de Nova York em 2018, estava entre elas. À beira da falência no final de 2019, com ações caindo para US$ 1,4, as ações da Nio dispararam no segundo semestre de 2020, ultrapassando brevemente US$ 60 em janeiro de 2021. Naquela época, a empresa valia mais de US$ 90 bilhões, tornando-se a quarta empresa automobilística mais valiosa do mundo, depois da Tesla, Toyota e Volkswagen. (A Nio ainda existe: suas vendas estão se expandindo constantemente e suas ações estão abaixo de US$ 10.)

A corrida selvagem da Nio no mercado de ações é uma lição objetiva na operação de finanças especulativas. O que aconteceu com a empresa nos primeiros meses de 2020, pouco antes de se tornar uma ação meme, é uma lição objetiva de algo bem menos comum: o Modelo Hefei. A cidade de Hefei, 250 milhas a oeste de Xangai, é a capital da província de Anhui e uma cidade de nível de prefeitura, uma classificação administrativa mantida por cerca de trezentas cidades chinesas (centros mais significativos, como Jinan ou Ningbo, têm classificação vice-provincial). Hefei também é uma história de sucesso econômico: seu PIB mais que quadruplicou entre 2010 e 2022, enquanto o da China apenas dobrou. Esse desempenho foi atribuído à estratégia econômica do governo da cidade, que envolve a implantação seletiva de fundos de investimento que controla para organizar o crescimento das cadeias de suprimentos de manufatura em setores de alta tecnologia. Tendo decidido que os veículos elétricos deveriam ser um setor prioritário, o governo da cidade investiu o equivalente a US$ 1 bilhão na Nio em abril de 2020, em um momento em que a empresa estava com falta de financiamento e sua avaliação era baixa. Como parte do acordo, a Nio mudou sua sede de Xangai para Hefei. Hefei lucrou bastante com a operação, sacando a maior parte de sua participação em um ano — graças, em parte, aos corretores de ações do meme do lockdown.

Os ingredientes do Modelo Hefei podem ser rastreados há várias décadas. Desde o final da era Mao, a cidade se beneficiou da presença de uma das principais instituições de pesquisa da China, a Universidade de Ciência e Tecnologia da China — que está entre as principais universidades do mundo em certas ciências exatas e subdisciplinas de engenharia. A principal zona de desenvolvimento de Hefei — a Zona Nacional de Desenvolvimento da Indústria de Alta Tecnologia de Hefei, a oeste do centro da cidade — foi criada no início dos anos 1990 como parte do primeiro lote de zonas nacionais de desenvolvimento de alta tecnologia na China.

Hefei não é um fundo de hedge. Seus escritórios municipais e veículos de investimento estão preocupados com empregos e indústria, desde garantir terras para instalações de fabricação até garantir que as redes de fornecedores para grandes empresas estejam, na medida do possível, sediadas na cidade. Isso às vezes tem um custo — pelo menos no curto prazo. Na esteira da crise financeira de 2008, autoridades municipais viram uma oportunidade de investir em uma empresa de tecnologia em dificuldades chamada BOE. Eles retiraram o financiamento para uma nova linha de metrô e o colocaram na BOE, com a condição de que a empresa construísse uma fábrica em Hefei. O relacionamento foi bem-sucedido: a cidade investiu em mais fábricas e a BOE criou milhares de empregos lá (agora é a fabricante líder mundial de telas de TV). Em 2020, um "sistema de chefe da cadeia de suprimentos" foi introduzido, permitindo que um alto funcionário municipal assumisse a responsabilidade pelo planejamento em cada uma das dezesseis principais cadeias de suprimentos da cidade. Por exemplo, o principal funcionário de Hefei, o secretário do partido Yu Aihua, foi encarregado de supervisionar a cadeia de fornecimento de semicondutores – um papel significativo dada a rivalidade da China com os EUA.

O governo da cidade usa um triunvirato de plataformas de investimento — Hefei Jiantou, Hefei Chantou e Hefei Xingtai — para adquirir participações minoritárias em empresas privadas. Seus ativos combinados já atingiram 780 bilhões de yuans (mais de US$ 100 bilhões). Os investimentos são frequentemente feitos em parceria com outros atores — um fundo governamental de nível provincial, por exemplo, ou um grupo de investimento chinês. As autoridades da cidade não pretendem assumir o controle direto das empresas que visam para investimento e as plataformas impõem um grau de separação entre os departamentos administrativos e a tomada de decisões corporativas. O desinvestimento de uma empresa é esperado quando os objetivos da cidade — definidos em termos de desenvolvimento da cadeia de suprimentos — forem atingidos. Em março de 2022, completou seu arsenal financeiro ao lançar o Hefei High-Quality Development Guidance Fund que, no estilo de private equity, opera como um "fundo de fundos", atraindo capital externo para dezenas de fundos subordinados (47 foram criados em março de 2023) cobrindo investimentos em "sementes, anjos, inovação científica e produção". Embora os fundos de investimento de Hefei estejam sob a alçada do governo da cidade, eles geralmente não dependem de dinheiro do orçamento da cidade. Ser lucrativo em seus investimentos faz parte do mandato desses fundos, e a maioria de seus lucros é retida para investimentos futuros. Em caso de vulnerabilidade financeira, os fundos recorreriam primeiro aos mercados de capitais, ou bancos, ou outras entidades corporativas para obter suporte financeiro – não ao orçamento da cidade.

Não há nada de excepcional em governos apoiando o desenvolvimento industrial. Os estados europeus sempre fizeram isso, ainda que em um grau flutuante. E a intervenção estatal é comum na fabricação de carros. A Toyota foi protegida contra a concorrência estrangeira por décadas até que finalmente entrou nos mercados estrangeiros na década de 1960. A General Motors e a Chrysler foram drasticamente socorridas pelo governo dos EUA em 2008. O envolvimento de jurisdições subnacionais também não é incomum: a Baixa Saxônia atualmente detém 11,8% das ações (e 20% dos direitos de voto) da Volkswagen, a maior fabricante de carros da Europa.

Mas o envolvimento do estado na atividade de mercado na China atual é incomparável nos principais países. Não apenas a capacidade do estado de influenciar os resultados econômicos é mais forte do que nunca no Ocidente (exceto em períodos de guerra), a amplitude da panóplia estatista da China é notável: de gigantes corporativos respondendo a Pequim a participações minoritárias em start-ups como em Hefei; de práticas regulatórias tão refinadas que estão mais próximas de direção do que de regulamentação, ao papel sui generis da hierarquia do PCC, que se estende de departamentos partidários em escritórios governamentais a comitês partidários dentro de empresas. O tamanho absoluto da China e o renascimento da tomada de decisão descentralizada desde as primeiras décadas pós-Mao significam que uma grande parte da arte de governar a economia ocorre em níveis mais baixos: províncias, cidades, distritos, condados, municípios e assim por diante.

Nem todas as autoridades locais são tão bem-sucedidas quanto Hefei. Houve casos de deterioração da competitividade e desindustrialização, bem como crises de dívida em vários lugares. O investimento corporativo no país é finito e os governos locais estão competindo para atrair o máximo possível. Enquanto isso, Pequim preside a economia multiescalar da nação, preservando seu monopólio sobre o que é comumente chamado de "design de alto nível". Esta expressão, uma das favoritas da era Xi, afirma a prerrogativa suprema do centro político da China e atribui a ele uma função abrangente de "design". A implementação acontece localmente, com os governos municipais chamados a preencher as lacunas nos projetos de Pequim.

O Modelo Hefei é apenas o modelo de desenvolvimento regional chinês mais recente; modelos anteriores incluem o Modelo Sunan na década de 1980, o Modelo Pudong na década de 1990 e o malfadado Modelo Chongqing na década de 2000 — cada um dos quais tinha sua própria forma distinta de estatismo em nível local. O Modelo Hefei atualiza o estatismo para uma era em que uma ênfase abrangente em tecnologia e inovação atende à lógica expansiva da financeirização, que está remodelando os modos de envolvimento do Estado na economia. Em The New China Playbook, Keyu Jin caracteriza Hefei como um exemplar da "economia do prefeito". Jin não explica a fonte da frase, embora Wang Minzheng, um funcionário do governo provincial de Yunnan e ex-prefeito da cidade de Zhaotong, de nível de prefeitura, tenha escrito um tratado bem recebido chamado Economia do Prefeito em 2010. "Na economia do prefeito", escreve Jin, "os governos locais têm fortes incentivos para ajudar empresas promissoras a superar barreiras e promover a inovação em sua localidade. O conceito de Adam Smith de mãos invisíveis trabalhando nos bastidores é, no caso da China, substituído pelas mãos estendidas e muito visíveis do Buda de mil braços". (Seu livro depende muito de alegorias e símiles desse tipo.)

Jin argumenta que, em contraste com a economia de livre mercado do Ocidente, a China tem uma "economia híbrida" que combina o estatismo multiescalar da "economia do prefeito" e elementos da economia de mercado. Ela afirma que um novo modelo político-econômico está tomando forma sob Xi Jinping, substituindo o "antigo manual" que definiu a era da reforma pós-Mao até a década de 2010. Para alcançar os países ocidentais, os líderes chineses tomaram "atalhos", concentrando-se no crescimento do PIB, mesmo quando isso significava dobrar as regras, desperdiçar recursos e degradar o meio ambiente. O "novo manual", por outro lado, envolve menos nepotismo (ela cita a campanha anticorrupção de Xi) e melhor regulamentação. Ele também prioriza a inovação tecnológica e a sustentabilidade ambiental, ao mesmo tempo em que busca responder à demanda dos mais jovens por uma melhor qualidade de vida.

"Na China", escreve Jin, "a economia do prefeito rivaliza em importância com a economia de mercado." Mas existe alguma rivalidade desse tipo? O discurso político tende a enquadrar questões políticas como uma questão de estado x mercado. Isso pode ser enganoso, no entanto, porque confunde duas esferas distintas da realidade econômica: o mecanismo de alocação de recursos e a identidade dos proprietários dos recursos. Uma empresa estatal pode responder a sinais de mercado — na verdade, geralmente o faz — e, inversamente, uma empresa privada pode escolher, ou ser compelida, a fazer contratações, compras e vendas por meio de canais não mercantis. Por exemplo, a maior fabricante de automóveis da China, a SAIC, uma empresa estatal, compete com empresas privadas e controladas pelo governo para vender seus veículos. Em países ocidentais, não é inédito que governos imponham decisões operacionais a empresas privadas, embora esse poder geralmente seja empregado apenas em tempos de guerra ou outras emergências, e seja possível por instrumentos legais como o Defence Production Act dos EUA.

Até o início da década de 1990, o aparato de planejamento da China ainda definia os preços dos produtos da maioria das empresas industriais. Na década de 1980, os preços de mercado existiam ao lado dos preços impostos pelo governo em um "sistema de preços de via dupla". Esse sistema desapareceu na época em que o Décimo Quarto Congresso, realizado em 1992, declarou a China uma "economia de mercado socialista". O mecanismo de alocação de bens, serviços, trabalho e capital tornou-se, por padrão, o mercado. A China tem sido inequivocamente uma economia de mercado há três décadas, e é nessa base que as empresas chinesas operam.

Longe da economia do prefeito colidir com a economia de mercado, a economia de mercado é sua base. O estatismo opera por meio do mercado. Quando, em abril de 2020, o governo de Hefei ordenou que um fundo de investimento sob seu controle comprasse uma participação minoritária na Nio, isso foi realizado como uma transação financeira entre duas entidades corporativas. Quando chegou o momento certo, a cidade sacou parte de sua participação acionária. O mercado — ou melhor, os mercados financeiros — atuou como um canal para a influência do estado sobre a economia.

Por décadas, o PCC concentrou seus esforços em moldar, em vez de substituir, a economia de mercado. Os comentaristas ocidentais frequentemente caracterizam esse paradigma econômico como uma questão de "sobrevivência do regime": para escapar do destino do Bloco Oriental, os líderes da China aproveitam recursos estratégicos, cooptando apoiadores e negando acesso a potenciais oponentes, ao mesmo tempo em que criam o crescimento econômico necessário para apaziguar a população em geral. Mas essa interpretação dificilmente pode explicar o que está acontecendo em Hefei.

Jin evita a tese da "sobrevivência do regime". Em vez disso, ela oferece duas explicações alternativas. "Na China", ela escreve, "um estado intervencionista está enraizado no paternalismo, uma marca registrada do governo na China desde os tempos de Confúcio... é baseado na convicção de que a intervenção de uma pessoa sênior é justificada se beneficiar uma pessoa júnior". Como um pai autoritário (a "Mãe Tigre" é mencionada), o Partido Comunista Chinês acredita que deve reprimir o comportamento inapropriado na vida econômica em nome da moralidade individual, bem como da estabilidade coletiva. Confucionismo à parte, Jin argumenta que o governo está bem posicionado para corrigir as "instituições fracas" da China, com as quais ela quer dizer um sistema legal menos robusto do que nos países ocidentais e um "sistema financeiro primitivo" incapaz de igualar a sofisticação dos mercados de capital dos EUA. "Um estado poderoso", ela argumenta, "é especialmente eficaz na infância de uma economia, quando as instituições de mercado ainda são um trabalho em andamento". Esta é uma linha de raciocínio familiar aos estudantes de economia institucional ortodoxa; até mesmo os doutrinários neoclássicos aceitarão que a intervenção governamental pode ser solicitada para lidar com falhas de mercado e "falhas e brechas institucionais".

Embora possa haver uma medida de verdade neste relato, há outra explicação para o estatismo econômico na China de hoje. Tem a ver com a dinâmica autopropulsora da acumulação de capital. Os dados mais recentes do National Bureau of Statistics da China colocam o número de empresas controladas pelo estado em 362.000 em 2022 (acima dos 227.000 em 2013). Um estudo recente citado no trabalho de Jin, liderado por um economista da Universidade Tsinghua, estimou que também há mais de cem mil empresas privadas que têm investimentos minoritários de capital do estado. Apenas uma pequena fração das empresas conectadas ao estado na China tem um vínculo direto com o governo central em Pequim. O arranjo mais típico envolve graus de separação em nível subnacional: uma empresa de médio porte sediada em uma cidade de nível de prefeitura, digamos, poderia ser a subsidiária de outra empresa, que por sua vez poderia ser parcialmente de propriedade de um veículo de investimento controlado pela cidade.

A diretiva para acumular capital para o estado é refletida nas diretrizes produzidas pela Comissão de Administração e Supervisão de Ativos Estatais (SASAC) do governo central, que detalham como gerenciar ativos corporativos estatais e defendem a conclusão da transição do antigo método estatista de "gerenciar empresas" para o novo de "gerenciar capital". A frase "gerenciar capital" implica que os departamentos governamentais que supervisionam empresas investidas pelo estado não devem assumir o controle direto das operações comerciais. Em vez disso, eles devem assumir o papel de um gestor de ativos supervisionando um portfólio de investimentos corporativos e se concentrar em expandir o valor do capital sob sua supervisão. Desde sua criação, duas décadas atrás, a SASAC tem promovido a "taxa de preservação e crescimento do capital estatal" como uma métrica central de desempenho no setor estatal. No sistema chinês, o capital estatal pode estar sustentando seu próprio ímpeto expansionista.

Jin aceita como dada uma mudança significativa no sistema econômico chinês desde que Xi Jinping chegou ao poder em 2012. Estudantes de política econômica chinesa certamente testemunharam sua cota justa de declarações sobre coisas sendo "novas" nos últimos doze anos. Vimos o advento do "novo normal" (新常态), a "nova era" (新时代), o "novo tipo de sistema de estado integral para avanços em tecnologias essenciais" (关键核心技术攻关的新型举国体制) e, mais recentemente, o "novo padrão de desenvolvimento" (新发展格局) em conjunto com o "novo padrão de segurança" (新安全格局). Tomados em conjunto, eles refletem uma reordenação gradual de prioridades: de crescimento impulsionado por exportação e investimento para uma taxa de crescimento mais lenta cada vez mais impulsionada por inovação e consumo. Ao mesmo tempo, uma ênfase maior na segurança nacional sob Xi, juntamente com a expansão das sanções e controles de exportação impostos pelos governos Trump e Biden, produziu uma ênfase sem precedentes na autossuficiência tecnológica em áreas críticas, como semicondutores.

A alegação de Jin de que há um "novo manual" pode ser exagerada, mas é verdade que há uma estratégia econômica atualizada. Ao mesmo tempo, as estruturas subjacentes da economia da RPC nunca foram tão estáveis ​​ou tão consolidadas como nas últimas duas décadas. Na década de 1980, Deng Xiaoping supervisionou o fim da agricultura coletiva, o surgimento de pequenas empresas privadas, o rápido crescimento da troca de mercado por bens e serviços juntamente com o planejamento central e a introdução do investimento estrangeiro. Na década de 1990, os preços impostos pelo governo foram eliminados; grandes empresas privadas entraram em cena; os sistemas fiscal, monetário e financeiro foram revisados; e todo o setor público foi drasticamente reestruturado, com a perda de milhões de empregos. As últimas duas décadas não viram nada parecido com as transformações estruturais daqueles anos. Apesar de toda a balela sobre "reequilibrar" a economia da China, os níveis relativos de investimento e consumo permaneceram estáveis ​​desde meados dos anos 2000. As contribuições dos setores público e privado para a atividade econômica também têm sido estáveis, embora com uma mistura crescente como resultado de participação minoritária. Qualquer avanço significativo, seja planejado ou não, ocorrerá no contexto de um sistema econômico encastelado.

Nathan Sperber é pesquisador em economia política.

Prevendo a China?

Sobre a narrativa político-econômica.

Nathan Sperber

Sidecar

Tradução / O economista ganhador do Prêmio Nobel Paul Krugman não mede as palavras para falar da economia capitalista na China:

Os sinais são agora inequívocos: a China está em grandes apuros. Não estamos falando de algum pequeno contratempo no caminho, mas de algo mais fundamental. Toda a forma de fazer negócios do país, o sistema econômico que impulsionou três décadas de crescimento incrível, atingiu os seus limites. Poderíamos dizer que o modelo chinês está prestes a atingir a sua Grande Muralha e a única questão agora é quão grave será a queda.

Esse relato, entretanto, não é de hoje, mas se refere ao que ocorreu no verão de 2013. O PIB da China cresceu 7,8% nesse ano “fatídico”. Na década seguinte, a sua economia expandiu-se 70 por cento em termos reais, em comparação com 21 por cento para os Estados Unidos. A China não teve uma recessão neste século – por convenção, dois trimestres consecutivos de crescimento negativo – e muito menos um “crash”. No entanto, de tempos em tempos, os meios de comunicação financeiros anglófonos e o seu rastro de investidores, analistas e grupos de reflexão são dominados pela crença de que a economia chinesa está prestes a entrar em colapso.

Esse tipo de convicção surgiu no início da década de 2000, quando se pensava que o investimento descontrolado estava “sobreaquecendo” a economia chinesa; fortaleceu-se no final da década de 2000, quando as exportações se contraíram na sequência da crise financeira global; e em meados da década de 2010, quando se temeu que uma acumulação de dívida dos governos locais, um sistema bancário paralelo mal regulamentado e saídas de capital estivessem ameaçando todo o edifício econômico da China. Hoje, as previsões sombrias estão novamente aparecendo; desta vez elas estão sendo desencadeadas por números de crescimento supostamente desanimadores para o segundo trimestre de 2023.

As exportações diminuíram dos níveis que atingiram durante a pandemia, enquanto os gastos dos consumidores se reduziram também. Os problemas empresariais no sector imobiliário, assim como o elevado desemprego juvenil, parecem estar agravando os problemas da China. Neste contexto, os comentadores ocidentais lançam dúvidas sobre a capacidade da República Popular da China de continuar alavancando o crescimento do PIB. Eles também se preocupam, usando agora termos mais bombásticos, com o futuro econômico do país (“para onde vai a China?” – pergunta Adam Tooze a partir de um artigo de Yang Xiguang). Adam Posen, presidente do Peterson Institute, com sede em Washington, diagnosticou que a China vai sofrer um processo de “covid econômica longa”.

Nessa toada, um certo ceticismo sobre as perspectivas econômicas da China voltou a prevalecer.

Que existem fraquezas estruturais na economia chinesa isso não está em discussão. Após duas vagas de reformas institucionais dramáticas nas décadas de 1980 e 1990, respectivamente, o cenário econômico da China estabeleceu-se num padrão duradouro de elevada poupança e baixo consumo. Com a despesa das famílias crescendo em ritmo moderado, o aumento do PIB, que caiu ao longo da última década, tem sido sustentado pelo aumento do investimento, possibilitado, por sua vez, pelo crescente endividamento das empresas.

Mas, apesar desta desaceleração, o atual ataque de pessimismo na imprensa empresarial de língua inglesa, metade formada por investidores angustiados e metade formada por pessoas tomadas por Schadenfreude [N.T.: sentir alegria ou satisfação com o dano alheio], não é um reflexo preciso sobre o futuro da economia da China – será mais lenta, mas ainda continuará em expansão; eis que o seu PIB aumentou em 3% durante os primeiros seis meses de 2023.

O problema talvez seja expressão de um impasse intelectual e das condições imperfeitas em que o conhecimento sobre a economia chinesa é produzido e circula na esfera pública ocidental.

O que é essencial ter em mente sobre a cobertura ocidental da economia chinesa é que a maior parte dela responde às necessidades da “comunidade de investidores”. Para cada intervenção de um acadêmico de espírito público como Ho-fung Hung, existem dezenas de briefings especializados, relatórios, artigos de notícias e publicações nas redes sociais cujo público-alvo são indivíduos e empresas com vários graus de exposição ao mercado chinês, bem como, cada vez mais, a política externa e os sistemas de segurança dos estados ocidentais. A maior parte das análises sobre a China esforça-se por ser diretamente útil no mercado de ações. O fluxo de intervenções implicitamente orientadas pelo lucro, dirigidas a uma pequena parte da população, molda a “conversa” sobre a economia chinesa mais do que qualquer outra coisa.

Duas outras características decorrem disso. Em primeiro lugar, as preocupações mais salientes dos comentadores ocidentais refletem a distribuição distorcida do capital estrangeiro na economia chinesa. A economia da China é altamente globalizada em termos de produção e  comércio de bens e serviços, mas não em termos de finanças: os controles de capitais por parte de Pequim isolam, em grande medida, o setor financeiro nacional dos mercados financeiros globais.

O capital financeiro estrangeiro tem apenas alguns pontos de acesso aos mercados da China, o que significa que a exposição internacional é desigual. As empresas sediadas na China com investidores estrangeiros, com dívidas offshore ou com cotações em mercados de ações fora do continente (ou seja, livres dos controlos de capital da China) chamam a atenção precisamente na proporção dos seus envolvimentos no exterior. Assim, inúmeros artigos noticiosos nos últimos dois anos foram dedicados à saga da falta de cumprimento de obrigações financeiras do gigante imobiliário Evergrande – uma empresa cotada em Hong Kong e que tem uma dívida importante denominada em dólares.

Muitos jornalistas e comentadores podem estar se preparando para dar o mesmo tratamento de alta visibilidade à Country Garden, outra promotora imobiliária em dificuldades e que tem ações cotadas em Hong Kong, assim como também uma dívida offshore. Por outro lado, o assinante do Wall Street Journal ou do New York Times será perdoado por não se lembrar da última vez que leu um artigo sobre a State Grid (o maior fornecedor de eletricidade do mundo) ou a China State Construction Engineering (a maior empresa de construção do mundo) – duas empresas menos dependente das finanças globais e sobre o qual é pouco provável que os investidores internacionais percam o sono.

A segunda característica relaciona-se com a dependência da indústria financeira na arte de contar histórias de teor ao mesmo tempo político e econômico para vender opções de investimento. Os clientes com dinheiro para investir querem mais do que a projeção de um analista sobre a provável taxa de retorno de um determinado produto de investimento; querem ter uma noção de como esse produto se enquadra no “quadro geral” – numa história abrangente de oportunidade, inovação ou transição numa parte do mercado, em contraste com vulnerabilidade, declínio ou encerramento noutros lugares.

A discussão sobre a economia chinesa é regularmente influenciada por narrações desta variedade, sejam eles “altistas” ou “baixas”. Tais narrativas, que parecem ser elaboradas em resposta às necessidades de contar histórias por parte dos investidores e dos intermediários financeiros ocidentais, tornam-se munições para o debate público. A história do “reequilíbrio”, por exemplo, serviu como um incentivo convincente para investir em setores da economia chinesa voltados para o consumidor – até que gradualmente perdeu credibilidade. Algum dinheiro foi ganho ao longo do caminho, e algum dinheiro perdido, e nesse sentido a história foi parcialmente bem-sucedida nos próprios termos da indústria, apesar de refletir mal os fatos econômicos.

O fato de grande parte do discurso sobre a economia da China tomar forma em resposta aos interesses dos investidores também pode explicar a sua suscetibilidade a reversões de sentimento no curto prazo. Como regra geral, o desempenho dos mercados financeiros é mais volátil do que o da economia real e, no caso da China, é principalmente o primeiro – ao qual os investidores estrangeiros estão mais expostos, embora de forma desigual – que impulsiona as percepções dos últimos.

Daí as fortes oscilações de humor de alta para baixa e vice-versa, de um ciclo financeiro para outro. Em parte, flutuando com os caprichos do sentimento do mercado, os comentários anglófonos também carecem de critérios consistentes e credíveis para avaliar o desempenho econômico da China. Quanto crescimento é suficiente? Que tipo de expansão econômica seria necessária para que a China não entrasse numa “crise”?

Em 2009, quando o governo chinês desencadeou uma onda espetacular de empréstimos bancários para estimular a atividade no rescaldo da crise financeira global, acreditava-se amplamente que o crescimento da economia em 8 por cento era necessário para evitar o desemprego em massa e a instabilidade social. Esse valor de referência desapareceu agora convenientemente da vista do público ávido por notícias chinesas; ninguém no Ocidente hoje sonharia em dizer que a China deveria ter como objetivo crescer 8% ao ano.

E será o próprio crescimento do PIB uma métrica adequada da força econômica? A importância que as autoridades chinesas atribuem ao desempenho do PIB diminuiu nos últimos anos. A meta oficial para 2023 é aproximada – “cerca de 5 por cento” – proporcionando uma certa margem de manobra, enquanto o Décimo Quarto Plano Quinquenal (2021-2025) dispensa completamente uma meta global do PIB.

Além dos padrões multiformes para avaliar o desempenho, existe também um certo grau de confusão sobre como interpretar os principais desenvolvimentos na economia chinesa, especialmente em relação às intenções dos decisores políticos. As dificuldades do setor imobiliário são um exemplo disso. O colapso em câmara lenta da empresa Evergrande, que está excessivamente endividada, tem sido repetidamente retratado nos meios de comunicação ocidentais como uma calamidade.

Segundo essa visão, toda a economia chinesa está esperando que essa bomba exploda e que os seus destroços possam cair finalmente sobre ela, como se fosse um “momento Lehman”. Isto omite o fato de que o governo chinês tem impedido deliberadamente promotores imobiliários altamente endividados, incluindo Evergrande, de acederem ao crédito fácil, desde o verão de 2020 – uma medida desde então referida como a política das “três linhas vermelhas”.

É claro que não é desejável por si só qualquer falta de cumprimento de obrigações e, assim, em consequência, uma reestruturação empresarial em grande escala. Mas parece que fracassos como o de Evergrande foram tratados pelas autoridades chinesas como o preço da disciplina do setor imobiliário como um todo e da redução do seu peso na economia em geral. Embora a recessão imobiliária, com o investimento a diminuir acentuadamente em 2022, tenha pesado negativamente sobre o desempenho global do crescimento da China, isto parece ser a consequência de uma tentativa concertada de “realinhar” o setor – cuja participação cada vez menor na produção econômica total, mesmo no custo do crescimento do PIB, pode muito bem ser descrito como um desenvolvimento positivo.

Um ponto de partida para uma abordagem mais equilibrada da economia chinesa consiste em colocar o momento atual numa perspectiva de longo prazo. A economia da China foi profundamente transformada nas décadas de 1980 e 1990. Como resultado das ondas de reformas que definiram essas décadas, a produção agrícola passou da forma coletiva para a forma do agregado familiar; as indústrias estatais foram convertidas em empresas com fins lucrativos; a alocação de bens e serviços e mão-de-obra foi totalmente mercantilizada; e nasceu um poderoso setor privado, que se expandiu rapidamente e se consolidou.

Desde que esta era de intensa reestruturação institucional terminou no início da década de 2000, o PIB da China mais do que quadruplicou em termos reais, mas a estrutura econômica fundamental do país manteve-se estável, tanto em termos do equilíbrio entre empresas estatais e capital privado, como da precedência do investimento sobre o consumo. Neste contexto, os casos de mudanças significativas – atualização tecnológica, expansão dos mercados de capitais – têm sido lentos.

O declínio do crescimento do PIB é em si um assunto constante e os aspectos essenciais da atual configuração deverão perdurar por algum tempo. A economia da China não é uma “bomba-relógio”, como Joe Biden ousadamente opinou no mês passado, nem está – uma expressão usada em demasia – “numa encruzilhada”. Os touros chineses do Ocidente podem muito bem continuar a se transformar em ursos chineses e vice-versa nos próximos anos, enquanto a economia chinesa avança indiferentemente.

Subsumindo finanças

Partido e estado na China.

Nathan Sperber

Sidecar

Tradução / De acordo com o ranking Global 2000 da revista Forbes, a maior empresa de capital aberto por ativos no mundo atualmente é o Banco Industrial e Comercial da China (ICBC), um banco estatal chinês. O ICBC é seguido no ranking por outro banco estatal chinês (Banco Agrícola da China), depois por outro (Banco de Construção da China) e depois por outro (Banco da China). Em quinto lugar está o JPMorgan Chase, de Wall Street. É bem conhecido que a economia da China é altamente financeirizada e que seu setor bancário – o maior do mundo até o momento – encontra-se majoritariamente sob controle do governo. E, no entanto, desde a ascensão de Xi Jinping à liderança do país, em 2012, o Partido Comunista da China (PCCh) tem agido como se sua autoridade sobre as altas finanças ainda fosse insuficiente. Desde 2017, em particular, uma revolução vinda de cima tomou conta do setor financeiro da China, resultando em uma série de expurgos, prisões, a ocasional pena de morte, retificação implacável dos segmentos mais duvidosos dos mercados de capitais e – o que é mais significativo – a reordenação institucional no topo, transferindo a liderança operacional sobre o setor financeiro dos órgãos governamentais para o Comitê Central do PCCh.

O vigor com o qual Pequim disciplinou as finanças nos últimos seis anos não era previsível. Desde que o ex-primeiro-ministro Zhu Rongji reformulou a arquitetura financeira da China na década de 1990, as principais alavancas do sistema financeiro deveriam estar firmemente sob o controle das autoridades centrais. As maiores instituições financeiras, sejam elas bancos comerciais, bancos de investimento, seguradoras ou gestores de ativos, são controladas pelo Estado. Isso normalmente envolve a propriedade de ações majoritárias por parte de entidades afiliadas ao governo. As nomeações de executivos nessas corporações financeiras são feitas por vários comitês partidários; o Departamento de Organização Central (COD) do Comitê Central é responsável por confirmar a seleção dos diretores das instituições mais importantes. O presidente do conselho do Banco Industrial e Comercial da China (ICBC), por exemplo, é o equivalente a um vice-ministro no sistema de cargos políticos da China – uma posição respeitável, mas ainda um degrau abaixo dos cerca de trezentos cargos que reivindicam o posto ministerial completo na atual hierarquia de quadros. As bolsas de valores chinesas não são corporações com fins lucrativos como nos países ocidentais, mas órgãos subordinados à Comissão Reguladora de Valores Mobiliários da China (CSRC). Os principais emissores e adquirentes de títulos são o Ministério das Finanças, bancos estatais, empresas estatais e veículos de financiamento de autoridades locais. Além disso, os controles de capital restringem drasticamente a circulação dos fluxos de dinheiro através das fronteiras da China, apesar da capacidade dos privilegiados de ocasionalmente contorná-los.

E, no entanto, como costuma acontecer na China, a concentração nominal de poder em um sistema de partido único não impede a fragmentação organizacional, a dispersão da autoridade e até mesmo, ocasionalmente, a desordem total. Tudo isso e muito mais ficou evidente na área financeira durante o primeiro mandato de Xi como secretário do partido, de 2012 a 2017. Naquela época, a financeirização da economia chinesa estava se acelerando. Por um lado, isso era resultado de decisões burocráticas, em especial o estabelecimento de uma estrutura estatal acionária nos anos anteriores a Xi. Essa configuração institucional envolve uma multiplicidade de empresas holdings afiliadas ao Estado, encarregadas de gerenciar, alocar e, em última instância, aumentar os ativos financeiros colocados sob sua supervisão pelos governos central e locais.

Por outro lado, as repercussões da crise financeira global de 2008 desencadearam uma dinâmica de rápida expansão financeira que ultrapassou as intenções das autoridades centrais da China. O estímulo por meio de investimentos locais em infraestrutura e propriedades, inicialmente ditado por Pequim, levou ao rápido acúmulo de dívidas nos instrumentos de financiamento dos governos locais. Essas plataformas de financiamento levantaram capital não apenas por meio de empréstimos bancários, mas também, cada vez mais, por meio de "produtos de gestão de patrimônio", "produtos fiduciários" e outros instrumentos bancários paralelos de alto retorno e alto risco.

Essa última tendência chegou ao ápice em meados da década de 2010, com o colapso de vários instrumentos de investimento que deixaram os pequenos investidores impossibilitados de resgatar suas poupanças. Ao mesmo tempo, todo um setor de plataformas de fintech [tecnologia financeira, empresas do segmento bancário que operam majoritariamente por meio digital] baseadas na Internet havia se juntado ao crescimento do shadow banking [sistema bancário paralelo] chinês, sendo que as mais sombrias delas executavam esquemas de pirâmide sob o pretexto de fornecer financiamento entre pares (Peer-To-Peer – P2P).

Como a confiabilidade do crédito não bancário parecia declinar, grandes quantidades de fundos foram deslocadas, durante o primeiro semestre de 2015, para os mercados de ações de Xangai e Shenzhen, em busca de uma oportunidade alternativa de obtenção de dinheiro. Como era de se esperar, surgiram avaliações exageradas e uma paixão por ações de curta duração, seguidas por uma quebra abrupta. Embora os órgãos do governo tenham ordenado que as entidades estatais comprassem ações como forma de sustentar o mercado, ficou claro que a Comissão de Valores Mobiliários (CSRC) e o Banco Central estavam trabalhando em paralelo, implementando medidas contraditórias para lidar com a volatilidade financeira. Uma desvalorização equivocada do yuan pelo Banco Central em agosto de 2015, decretada após a derrocada do mercado de ações, desencadeou uma fuga significativa de capital que durou até 2016 – sendo apenas parcialmente contida pela aplicação mais rigorosa dos controles de capital.

Essas dificuldades financeiras da década de 2010 nos permitem entender o fato de o PCCh ter reformulado sua relação com as finanças a partir de 2017. Essa mudança política foi sinalizada por uma reunião de estudos do Politburo sobre "salvaguardar a segurança financeira nacional" em abril de 2017, que antecipou uma Conferência Nacional de Trabalho Financeiro convocada em julho do mesmo ano. Em ambos os eventos, Xi Jinping enfatizou o imperativo de lidar com o risco financeiro, declarando que "a segurança financeira é uma parte importante da segurança nacional". Com relação ao papel específico do PCCh nas finanças, ele pediu o "fortalecimento da liderança do partido sobre o serviço financeiro" e a "manutenção da liderança centralizada e unificada do Comitê Central". Desde então, esses ditames cuidadosamente medidos têm sido examinados em grupos de estudo de quadros e reiterados inúmeras vezes na mídia oficial.

Em nível institucional, a conferência de 2017 decidiu criar uma Comissão de Estabilidade Financeira e Desenvolvimento (FSDC) subordinada ao Conselho de Estado (governo central da China). Instalada no Banco Central, mas não subordinada a ele, a FSDC foi encarregada do "projetamento de alto nível" (dingceng sheji – 顶层设计) em questões financeiras, uma frase intimamente associada à era Xi. Acima de tudo, o objetivo era orquestrar de forma mais eficaz o trabalho das agências reguladoras financeiras e do Banco Central, cuja ação descoordenada teria agravado a crise do mercado de ações de 2015. O vice-premiê Liu He, braço direito de Xi em assuntos econômicos na época, dirigiu a FSDC de 2018 até sua dissolução, em 2023.

Quando Xi iniciou seu segundo mandato como secretário geral, após o 19º Congresso do PCCh em outubro de 2017, as negociações de Pequim com o mundo das finanças se tornaram menos pacíficas. Na frente anticorrupção, os órgãos disciplinares do Partido Comunista da China intensificaram as investigações e as prisões no setor. Em 2018, um funcionário do partido no Banco Central chegou a declarar que uma "liga de gatos e ratos" estava minando o setor (os "gatos" se referiam aos reguladores, em conluio com os "ratos" financistas criminosos). Entre as notáveis prisões anticorrupção: o chefe do órgão regulador de seguros, Xiang Junbo, preso em 2017; o chefe do órgão regulador de valores mobiliários, Liu Shiyu, preso em 2019; o presidente da Huarong, uma gigante financeira controlada pelo Estado, Lai Xiaomin, preso em 2018 e executado em 2021; dois ex-presidentes do Hengfeng Bank, Jiang Xiyun e Cai Guohua, condenados à morte com uma prorrogação de dois anos em 2019 e 2020, respectivamente; o presidente do China Merchants Bank, Tian Huiyu, e um vice-governador do Banco Central, Fan Yifei, presos em 2022; e, mais recentemente, o ex-presidente do Banco da China, Liu Liange, preso em 2023.

A batalha financeira mais árdua do segundo mandato de Xi, no entanto, ocorreu em uma frente diferente; na vigorosa, embora seletiva, campanha de redução da dívida liderada por Guo Shuqing. De 2018 a 2023, Guo foi simultaneamente secretário do partido no Banco Central e chefe da Comissão Reguladora de Bancos e Seguros da China (CBIRC), o que não é de forma alguma um cargo duplo típico. Na CBIRC, ele desencadeou uma "ventania regulatória" contra os segmentos menos favorecidos do sistema bancário paralelo. Suas ações conseguiram provocar uma reversão parcial da financeirização em produtos de gestão de patrimônio e plataformas de empréstimos entre pares (P2P), sendo que estas últimas foram declaradas extintas no final de 2020. Mais tarde, Guo desempenharia um papel central na inibição das ambições financeiras do fundador do Alibaba, Jack Ma, com uma listagem cancelada no mercado de ações para o Ant Group de Ma em outubro de 2020, seguida por uma aquisição parcial pelo estado de seu negócio de empréstimos e, finalmente, o término do controle de Ma sobre o grupo, anunciado no início deste ano.

No entanto, apesar dos alvos da Conferência Nacional de Trabalho Financeiro de 2017, o cenário financeiro da China dificilmente poderia ser descrito como estável no início do terceiro mandato de Xi como secretário geral, a partir do final de 2022. A ênfase no controle de riscos e na "segurança financeira nacional" não foi capaz, assim como a criação da Comissão de Estabilidade Financeira e Desenvolvimento (FSDC), de impedir que novos picos de dívida corporativa ocorressem no conturbado setor imobiliário – uma fragilidade identificada por Guo em um artigo de 2020 como a maior ameaça iminente ao sistema financeiro. Três bancos falidos – Baoshang, Jinzhou e Hengfeng – também tiveram que ser resgatados pelo estado central em 2019. Isso foi seguido por uma aquisição regulatória de uma empresa de títulos futuros, duas empresas fiduciárias, duas corretoras de valores mobiliários e quatro seguradoras em julho de 2020.

Esses tremores financeiros persistentes podem explicar por que, em um movimento dramático em março de 2023, a FSDC foi abolida e suas funções transferidas para uma recém-criada Comissão Financeira Central (CFC) localizada não no Conselho de Estado, mas no Comitê Central do PCCh. Esse exemplo típico de substituição de estado por partido (yi dang dai zheng – 以党代政) da FSDC para a CFC parece ser o resultado lógico do apelo feito por Xi em 2017 no sentido de ampliar a autoridade do partido no setor financeiro – a existência da CFC serve explicitamente para "fortalecer a liderança centralizada e unificada do Comitê Central sobre o setor financeiro", de acordo com os documentos do partido.

A CFC terá seu próprio escritório dentro do Comitê Central, que será compartilhado com a Comissão Central de Trabalho Financeiro (CFWC), também anunciada em março. A CFWC tem a tarefa de lidar com as questões do partido (desde a avaliação de quadros até a disseminação ideológica), deixando a liderança operacional do setor financeiro para a CFC. Na mesma ocasião, do lado do governo, a Comissão Reguladora de Bancos e Seguros da China (CBIRC) foi transformada em uma Administração Nacional de Regulamentação Financeira mais ampla, que, de acordo com a mídia chinesa, está planejando 3 mil inspeções de instituições financeiras este ano.

Três lições principais podem ser extraídas das vicissitudes políticas das finanças chinesas na última década. Em primeiro lugar, em contraste com o Ocidente, grande parte dos riscos está localizada dentro da esfera pública, ou seja, dentro do Estado em geral – abrangendo o partido, o governo e as empresas estatais. Embora a domesticação do proprietário de capital privado Jack Ma gere boas manchetes na imprensa financeira, trata-se obviamente de uma disputa desigual. Apesar de toda a popularidade de seu aplicativo Alipay como plataforma de pagamentos e empréstimos, os ativos do Ant Group de Ma, na véspera de sua cotação ser suspensa, somavam cerca de 40 bilhões de dólares americanos – menos de 1% dos 6 trilhões do Banco Industrial e Comercial da China (ICBC). Rivalidades maiores estão ocorrendo nos próprios órgãos públicos, em linhas horizontais (por exemplo, o Banco Central versus agências reguladoras) e verticais (por exemplo, o Conselho de Estado versus governos provinciais). Como disse certa vez um estudioso perspicaz das hierarquias políticas e econômicas da China: "O setor financeiro da China é um importante campo de batalha para os atores políticos e econômicos mais poderosos, que tentam se beneficiar do seu controle sobre os ativos estatais. O setor financeiro pode, portanto, ser legitimamente tratado como parte integrante do sistema político".

Uma segunda lição diz respeito à divisão de trabalho em desenvolvimento, entre o partido e o governo. A hierarquia dos comitês do PCCh é paralela à dos gabinetes do governo, sem nunca se fundir com ela. Os canais do partido – digamos, do Comitê Central para um comitê provincial do partido, ou do comitê do partido no Banco Central para o comitê do partido do Banco Industrial e Comercial da China – mantêm sua própria integridade para além – ou melhor, por trás –, das relações administrativas incorporadas na máquina do governo.

Desse ponto de vista, uma mudança significativa no equilíbrio entre o governo e o partido ocorreu no mundo das finanças sob o comando de Xi. Isso foi anunciado na Conferência Nacional de Trabalho Financeiro de 2017, o que acabou levando à criação da Comissão Financeira Central do partido em março deste ano. Esse desenvolvimento representa um afastamento da estrutura pré-existente na qual os "assuntos do partido" (dangwu – 党务) nas instituições financeiras – como seleção de quadros e anticorrupção – eram deixados para as organizações do partido, enquanto a supervisão dos "negócios profissionais" (yewu – 业务) era reservada aos órgãos governamentais. Agora, por outro lado, são duas novas comissões do Comitê Central que assumirão a respectiva liderança sobre os dois aspectos.

Implicitamente, isso parece confirmar que, no atual ciclo da política chinesa, o Conselho de Estado é considerado inadequado para assumir a liderança do que se considera ser os empreendimentos de maior prioridade do país. Isso ficou ainda mais evidente este ano, quando uma nova Comissão Central de Ciência e Tecnologia foi estabelecida no Comitê Central, juntamente com a Comissão Financeira Central (CFC) e a Comissão Central de Trabalho Financeiro (CFWC). De acordo com Xi, é melhor que o "projetamento de alto nível" em áreas importantes não seja deixado para o governo. Isso pode ser visto de forma negativa, sugerindo que um dos dois centros de poder da China passou a desconfiar do outro. Por outro lado, pode-se apontar que a "partidarização" das missões e escritórios do governo, se aplicada seletivamente, representa uma maneira eficaz de aumentar a importância atribuída às áreas prioritárias dentro dos parâmetros da configuração política da China. Essa última leitura é, como seria de se esperar, a preferida pela liderança atual. Nas palavras de Guo Shuqing: "Para realizar bem o trabalho financeiro, o princípio mais fundamental é manter a liderança centralizada e unificada do partido. Essa é a maior força do nosso sistema".

A terceira e última lição a ser tirada é que "liderar o trabalho financeiro" na China, como o PCCh gosta de dizer, é e sempre será uma tarefa de Sísifo. Desde a década de 1990, quando a atual arquitetura financeira da China foi moldada por Zhu Rongji e seus associados, Pequim tem usado sua autoridade sobre as instituições financeiras e os circuitos financeiros como um meio de influenciar os desenvolvimentos no âmbito da economia política de forma mais ampla. O sistema financeiro foi colocado a serviço de objetivos mais extensos, simultaneamente econômicos e políticos. No entanto, nesse processo, o caráter do próprio Estado foi transformado, pois tanto o governo quanto o partido adotaram normas e lógicas financeiras e se reconfiguraram para acompanhar a impressionante expansão material do setor.

A última rodada de reformas do partido-estado, que inclui, mas não se limita, à criação da Comissão Financeira Central, reflete esse processo de incansável adaptação organizacional. Apesar de todas as idiossincrasias de cada geração de lideranças políticas, os padrões de reforma institucional se repetem de um ciclo para o outro. A centralização – que transfere a autoridade das cidades e províncias para Pequim – e a partidarização – que transfere a autoridade do Conselho de Estado para o Comitê Central – podem parecer marcas registradas da era Xi, mas o próprio Zhu Rongji recorreu a ambas, especialmente quando a Crise Financeira Asiática de 1997 levantou o espectro do risco financeiro iminente.

De uma geração para a outra, o crescimento desenfreado do capital financeiro foi enfrentado com sucessivas rodadas de reordenamento institucional. Essas são medidas iterativas, de caráter político e administrativo, necessárias para dominar uma dinâmica contínua de acumulação de capital. À medida que a expansão financeira na economia política chinesa atinge novos patamares, a resposta de Pequim está se tornando cada vez mais vigorosa, embora nunca seja suficiente para acompanhar seu ritmo.