Cashback da reforma tributária será parceiro do Bolsa Família

Programa, que completou 20 anos, funciona como seguro contra fome e pobreza extrema e favorece crescimento econômico

Débora Freire
Subsecretária de política fiscal da Secretaria de Política Econômica do Ministério da Fazenda e professora da UFMG (Universidade Federal de Minas Gerais)

Letícia Bartholo
Secretária de avaliação, gestão da informação e Cadastro Único do Ministério do Desenvolvimento Social e Combate à Fome

Sergio Firpo
Secretário de Monitoramento e Avaliação de Políticas Públicas e Assuntos Econômicos do Ministério do Planejamento e Orçamento e professor do Insper

Folha de S.Paulo

[RESUMO] A reformulação do Bolsa Família desde o início do governo Lula (PT), com o aumento de famílias beneficiadas e melhorias no Cadastro Único, foi acompanhada da diminuição da pobreza extrema e da insegurança alimentar no país. Autores argumentam que a devolução de imposto aos mais pobres, prevista na reforma tributária, pode inaugurar um novo período da política social brasileira e potencializar a ação do Estado no combate à desigualdade e à fome.

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A QUEDA RECENTE DA FOME

Dados da PNAD Contínua divulgados recentemente pelo IBGE mostram que houve queda na desigualdade de renda em 2023 quando comparada ao ano anterior. Isso também aconteceu com medidas de pobreza e pobreza extrema, conforme estudo do Centro de Políticas Sociais da FGV, com base nesses mesmos dados.

A queda na desigualdade e na pobreza coincidiu com a expansão da cobertura do Bolsa Família. O número de domicílios com famílias beneficiárias do programa subiu de 16,9% em 2022 para 19% em 2023, atingindo 14,7 milhões de domicílios.

Crianças brincam em igarapé em Breves, na ilha do Marajó, no Pará - Lalo de Almeida - 8.abr.24/Folhapress

Outro estudo, feito em parceria entre o MDS (Ministério do Desenvolvimento Social e Combate à Fome) e a Fundação Maria Cecília Souto Vidigal, indica que a pobreza infantil seria pelo menos 12 vezes maior na ausência do Bolsa Família.

Mais recentemente, o IBGE divulgou dados sobre segurança alimentar captados no quarto trimestre de 2023 na PNAD Contínua. Os dados mostram que há ainda 8,6 milhões de brasileiros em insegurança alimentar grave e, portanto, o poder público precisa avançar muito no combate à fome.

No entanto, os dados indicam que o caminho está certo e não é possível deixar de celebrar a vigorosa redução da fome em tão curto período. Nas medições feitas pelo IBGE, estamos no segundo melhor momento histórico de segurança alimentar, somente atrás do ano de 2013.

Ao mesmo tempo, ao se compararem informações sobre segurança alimentar entre 2021 e 2022 captadas pela pesquisa da Rede Penssan com as de 2023 captadas pelo IBGE, se vê que a proporção de brasileiros com segurança alimentar subiu de 41,3% para 72,4%. Comparando o dado do IBGE com o mesmo questionário aplicado pela Penssan, a fim de se reduzirem as diferenças metodológicas, tem-se que mais de 20 milhões de brasileiros deixaram de passar fome em 2023. É um salto altíssimo, que precisa ser comemorado.

Diversos são os fatores que contribuem para a queda da desigualdade, da pobreza e da insegurança alimentar, mas sua relação com o novo Bolsa Família e as medidas de acerto de foco do Cadastro Único não parece ser fortuita.

O Cadastro Único adotou uma série de estratégias de correção, integração de dados e busca ativa dos mais pobres ao longo de 2023, enquanto o novo Bolsa Família, em sua expansão de cobertura e de aumento de valores transferidos a cada família beneficiada, age como um seguro contra a pobreza extrema e a fome.

OS IMPACTOS ECONÔMICOS DO NOVO BOLSA FAMÍLIA

Além da relevância do benefício como um colchão de proteção social, é importante também considerar que sua expansão em 2023 se refletiu em impactos econômicos. A expansão da cobertura e do benefício médio das famílias significou aumento da participação das transferências do programa no PIB, de 0,9% em 2022 para 1,6% em 2023. Em termos monetários, essa elevação implicou injeção de mais de R$ 78 bilhões adicionais de transferências do programa diretamente canalizadas às famílias.

De acordo com o IBGE, também a partir dos dados da PNAD Contínua, a renda média domiciliar per capita se elevou a R$ 1.848 por mês no Brasil em 2023, configurando o maior patamar da série histórica iniciada em 2012 e alta de 11,5% em relação a 2022.

Explicam essa alta o aumento de rendimentos de todas as fontes, principalmente o aumento da renda do trabalho, mas também a expansão dos benefícios pagos às famílias, como as aposentadorias, diretamente impactadas pelo aumento do salário mínimo, e as transferências do Bolsa Família. Portanto, a resiliência e os bons resultados observados no mercado de trabalho se somaram ao impacto das transferências, que, em conjunto com um melhor cenário inflacionário, elevaram a renda real da população.

O aumento da renda gerado pela ampliação do volume de transferências do Bolsa Família é canalizado, em sua maior parte, para aquisição de bens e serviços, já que famílias pobres e extremamente pobres sofrem privação de consumo e, por isso, desembolsam todo o benefício no mercado de bens e serviços. A ampliação do consumo das famílias se reflete na atividade e em resultados das empresas, impactando os setores econômicos e a renda dos fatores empregados por essas atividades.

Os efeitos de curto prazo das transferências na demanda e no nível de atividade econômica são maiores sobre os setores voltados à produção de bens de consumo e serviços pessoais. Esse impacto assimétrico nos setores ajuda a desconcentrar a renda do trabalho, ao incentivar atividades, em especial as de serviços, que empregam mão de obra menos qualificada, impulsionando o crescimento da renda do trabalho na base da estrutura distributiva.

Mas o efeito do Bolsa Família sobre a economia não se limita aos setores diretamente afetados pelo aumento do consumo das famílias beneficiárias. Trabalho de pesquisadores associados ao Banco Mundial e a universidades britânicas mostrou que municípios que tiveram maior expansão do programa registraram maior aumento do emprego, do número de contas bancárias e da arrecadação de impostos, o que evidencia os efeitos indiretos e multiplicadores do programa nas economias locais.

Esses resultados seguem em linha com outro estudo do Ibre (Instituto Brasileiro de Economia) da FGV, de outubro de 2023, que sugere que o aumento das transferências reduz o número de desocupados. Assim, ao impactar positivamente as atividades econômicas, as transferências do programa resultam em ampliação de emprego e da renda, também exercendo efeitos no rendimento de famílias que não são diretamente beneficiadas.

RESPONSABILIDADE SOCIAL COM RESPONSABILIDADE FISCAL

Os efeitos da expansão do novo Bolsa Família e do ganho de foco do Cadastro Único sobre o crescimento da renda do trabalho e a redução da desigualdade em 2023 são muito recentes e, portanto, precisam ainda ser avaliados por mais estudos. Contudo, é possível sugerir que parte da diferença entre o crescimento de 2,9% do PIB em 2023 e as previsões no final de 2022, que não passavam de 1%, pode se dever ao novo desenho e à expansão focalizada do programa, cujos efeitos benéficos não haviam sido antevistos.

Estudo com simulações de decomposição da Secretaria de Política Econômica do Ministério da Fazenda aponta que a expansão das transferências do Bolsa Família em 2023 foi responsável por 0,25 ponto percentual do crescimento do PIB em 2023.

Claro que outros fatores foram relevantes para o crescimento econômico acima do esperado no ano passado e para a potencialização dos efeitos do Bolsa Família. Como exemplo, cabe lembrar que, ao longo de 2023, houve gradativa melhora das expectativas econômicas, impulsionada pela aprovação do Regime Fiscal Sustentável. Isso permitiu que se desse início ao ciclo de cortes da taxa de juros, possibilitando ampla absorção dos efeitos multiplicadores do Bolsa Família em curto prazo.

Em longo prazo, espera-se que o programa esteja associado a ganhos de produtividade para a economia do país, uma vez que há uma série de estudos que mostram o impacto do programa e de suas condicionalidades sobre a mitigação de mazelas associadas à pobreza, como a desnutrição infantil, o baixo aprendizado e a evasão escolar.

Portanto, está no cerne da concepção do programa a possibilidade de mobilidade social a partir de uma infância menos austera e restritiva, trazendo mais oportunidades para que nossas crianças cresçam em condições que as permitam potencializar seus talentos, elevando a produtividade.

A reformulação do desenho do programa, em especial o maior foco na primeira infância, a ampliação da cobertura e a maior eficiência em localizar os efetivamente elegíveis ao benefício a partir das melhorias no Cadastro Único —medidas implementadas a partir de 2023— tendem a ampliar esses efeitos.

Esses resultados sinalizam que é importante que o país prossiga na agenda que busca conciliar responsabilidade social com responsabilidade fiscal, alçando-as ao mesmo patamar, de modo que a ampliação da proteção social seja sustentável ao longo do tempo, potencializando os benefícios sociais e econômicos de curto e longo prazos do Bolsa Família.

NO HORIZONTE, O CASHBACK

Apesar de todos os benefícios já em curso dessa nova etapa do Bolsa Família, ainda há muito o que fazer. Afinal, 20,6 milhões de pessoas e mais de um terço das crianças de até 4 anos vivem em lares com algum grau de insegurança alimentar no país. No horizonte de implementação da reforma tributária, desponta uma política pública com chances de inaugurar um novo legado para a política social do país: a devolução personalizada do IVA (imposto sobre valor adicionado), que tem sido chamada de cashback.

O cashback é um instrumento inovador, que conta com boas evidências internacionais e que tem a capacidade de mitigar a regressividade intrínseca à tributação do consumo.

A proposta do Ministério da Fazenda de regulamentação do instrumento prevê que a devolução dos tributos seja destinada às famílias com renda per capita de até meio salário mínimo e se integre ao Cadastro Único de programas sociais, tomando como base praticamente todo o consumo de bens e serviços dessas famílias. Dessa forma, tem o potencial de beneficiar 73 milhões de pessoas e de mitigar o peso da tributação do consumo sobre os mais pobres.

O cashback se traduz em uma medida muito mais justa e eficiente que a isenção ampla de alimentos, já que, além de garantir que o benefício efetivamente chegue às famílias que mais precisam, reduz o subsídio do consumo dos mais ricos, garantindo justiça fiscal e potencializando o que pode se fazer pelos mais pobres.

Além disso, dada a natureza do imposto a ser restituído, o cashback cria incentivos para que haja aumento na formalização das empresas ao longo da cadeia produtiva e não apenas entre as que venderão bens e serviços aos elegíveis ao programa. Uma maior formalização amplia a base tributária, gerando espaço para redução da alíquota efetiva, beneficiando todos os demais consumidores.

A política social brasileira tem muitos motivos para se orgulhar. Os efeitos da expansão do Bolsa Família e seu novo desenho sobre redução de desigualdades, pobreza, pobreza extrema e infantil, insegurança alimentar e desemprego merecem ser celebrados. O programa chegou aos seus 20 anos repaginado, maior, mais generoso, como deve ser a relação entre o Estado brasileiro e seus cidadãos.

No horizonte, se vislumbra o cashback, que, em conjunto com o Bolsa Família, será um importante parceiro no desafio de fazer com que nenhuma pessoa passe fome neste país.

Novo modelo de renda básica exige superar armadilhas do passado, dizem especialistas

Programa mais abrangente que o Bolsa Família pode substituir auxílio emergencial depois da pandemia

VÁRIOS AUTORES (nomes ao final do texto)

Folha de S.Paulo

[RESUMO] Proposta do governo de ampliação do Bolsa Família pode ser novo passo rumo à implantação da transferência de renda universal e incondicional, desde que se criem consensos com base na experiência e se evitem debates e pressupostos equivocados, como apontar os métodos de inclusão de famílias como principal problema do programa.

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O DIA DA MARMOTA

No clássico filme “Feitiço do Tempo”, de 1993, Bill Murray interpreta um apresentador da previsão do tempo na TV cheio de empáfia que é pego em uma armadilha temporal, ficando preso por anos no mesmo dia: o “dia da marmota”, título original do longa (“Groundhog Day”).

Se de início a repetição lhe parece divertida, aos poucos se transforma em tédio e desespero. Em um final feliz, o protagonista abandona a arrogância, conquista um grande amor e volta ao tempo linear.

Subjacente ao mote do filme, está a pressuposição de um tempo cíclico, que se repete. A noção de eterno retorno é muito antiga —está presente, por exemplo, na filosofia estoica e na mitologia hindu— e nos ensina, grosso modo, a encarar as dificuldades vividas e a construir resiliência. No século 19, Nietzsche trouxe a hipótese para a filosofia ocidental e apontou o terror nela embutido, questionando quem de nós estaria contente o bastante com a própria vida para topar revivê-la infinitamente.

Indutora de reflexões importantes, a ideia do eterno retorno torna-se muito prejudicial se ultrapassa as fronteiras religiosas, filosóficas e artísticas e invade a formulação de políticas públicas. Isso nos leva a retomar discussões ultrapassadas como se fossem inovações, como quem se esquece do desenvolvimento ocorrido nos últimos anos.

Ficamos, assim, refém de dogmas, estagnados, presos no tempo. Nas discussões sobre o modelo de transferência de renda que virá após o auxílio emergencial, o prejuízo dessa algema temporal é ainda mais contundente, porque pode fazer com que deixemos milhões de pessoas na pobreza enquanto reinauguramos debates ou que desenhemos um novo modelo fadado ao fracasso.

A adoção de uma renda básica de cidadania, universal, incondicional e suficiente para erradicar a pobreza nos livraria do receio de cair nas armadilhas do passado. Porém, o debate político concreto aponta que as decisões se direcionam para um formato mais restrito, de uma renda mínima mais generosa que o Bolsa Família em termos de público e verba distribuída, talvez aliada a benefícios de caráter universal para segmentos específicos da população, a exemplo das crianças.

Para sermos bem realistas, se contarmos com boa dose de responsabilidade social da classe política, chegaremos a um modelo de transferência de renda capaz de atender dignamente os 50% mais pobres da população. Nesse caso, a implementação da nova transferência é relativamente fácil, porque consiste na ampliação e na revisão incremental do próprio Bolsa Família.

E aí, sejamos justos, não há motivos sequer para trocar o nome do programa. Tal mudança só confundiria a população e causaria entre os mais pobres a sensação de que a existência do benefício depende de manter no poder quem o criou —sentimentos diametralmente opostos à noção de renda básica.

A transformação de um debate sobre renda universal e incondicional em um programa de renda mínima pode frustrar os defensores da renda básica de cidadania, mas não precisa ser assim. Podemos encarar esse programa mais abrangente de renda mínima como um novo passo em direção à universalização do benefício, como tanto nos ensina seu maior defensor no Brasil, o ex-senador Eduardo Suplicy.

No entanto, para que essa percepção otimista tenha base concreta, é preciso que a nova transferência resguarde a dimensão de direitos presente na ideia de renda básica. E, para tanto, não podemos deixar seu desenho cair em debates superados ou nas arapucas do eterno retorno. Por isso, enumeramos aqui cinco armadilhas das quais devemos escapar: o pente-fino, o bolsa-relé, a árvore de Natal, a porta de saída e o fantasma multidimensional.

PENTE É ASSUNTO DE CABELO

Para entender a primeira armadilha, sugerimos ao leitor um exercício simples: vá até sua ferramenta de pesquisa predileta na internet e digite a expressão pente-fino. Logo verá que o termo deixou seu terreno comum e se enveredou metaforicamente pelas políticas públicas. Ora, nada contra o uso de metáforas —e inclusive este texto está repleto delas—, mas essa, em específico, frequentemente se transforma em um embuste.

A armadilha do pente-fino faz-se presente no argumento de que o grande problema das nossas transferências assistenciais são os erros de inclusão (atender a quem não precisa), de forma que poderíamos obter os recursos necessários para turbinar o combate à pobreza passando um pente-fino no Bolsa Família e em outros programas sociais. Nessa lógica, nossa política social precisaria apenas de um choque de gestão para se tornar mais eficiente e efetiva.

Balela. É claro que programas sociais têm vazamentos —e é dever do Estado corrigi-los—, mas o Bolsa Família tem excelente focalização, conforme padrões internacionais, e os potenciais recursos que podem ser poupados com pentes-finos ficam muito aquém do necessário para construir um programa de transferência de renda realmente efetivo na superação da pobreza.

Não há saída fácil: precisaremos aliar a discussão de renda básica à reforma tributária, à revisão do teto de gastos e/ou a cortes em políticas e programas que beneficiam os ricos.

BOLSA-RELÉ, UMA LUZ QUE NÃO ACENDE

Pautadas em um irreal rigor focalista também estão as propostas de construção de um bolsa-relé, termo cunhado pelo pesquisador Sergei Soares há quase duas décadas. A armadilha está na ideia de que o poder público seria capaz de identificar instantaneamente quem entra e quem sai da pobreza e, assim, conceder e suspender benefícios em tempo real. Seria como um relé, aquele dispositivo que faz uma lâmpada acender de forma automática na nossa presença e se apagar assim que deixamos o ambiente.

Qualquer um pode abrir uma base de dados e inventar seu próprio bolsa-relé, mas, no mundo real, esbarramos em dois problemas. Primeiro, a volatilidade dos rendimentos de boa parte da população —em especial no setor informal— faz com que a pobreza seja dinâmica. Com as informações disponíveis, é impossível prever com precisão quem ficará abaixo ou acima da linha de pobreza a cada mês.

Segundo, em nenhum país do mundo o Estado é capaz de identificar e atender tão celeremente quem entra e quem sai da pobreza. Podemos melhorar nossos sistemas ao máximo, e ainda assim sempre haverá o tempo operacional requerido para o cadastramento e a emissão do pagamento.

Portanto, precisamos de um programa abrangente para atender tanto a pobreza crônica quanto a transitória e os vulneráveis. Caso contrário, ou deixaremos milhões de brasileiros fora da proteção social ou, em uma hipótese mais otimista e também deplorável, enfrentando a miséria sem nenhum amparo do Estado por alguns meses por ano.

Para que o leitor tenha clareza do que estamos falando: um bolsa-relé restrito à linha de extrema pobreza de um quarto do salário mínimo deixaria cerca de 6 milhões de pessoas na miséria por mais de dois meses no ano, sendo 1,5 milhão de crianças ou adolescentes.

A ÁRVORE DE NATAL ENVERGA E CAI

A terceira armadilha —a árvore de Natal— ocorre quando começamos a pendurar em um programa de transferência de renda outras iniciativas de natureza muito distinta, ao ponto de descaracterizá-lo. A tentação de fazer isso em um programa como o Bolsa Família é muito grande, afinal, ele chega a 20% da população brasileira e coordena toda uma rede intra e interfederativa de articulação nas áreas de assistência social, educação e saúde. Parece, portanto, um jeito fácil de chegar aos mais pobres e, de fato, é.

Esse uso do Bolsa Família para potencializar o acesso dos mais pobres a outras políticas públicas é, no entanto, muito diferente de inserir no próprio desenho do programa iniciativas alheias à sua forma de atuação, tais como defendem os que propõem acoplar vouchers para pagamento de educação infantil.

Sob o peso dos enfeites, o programa se transforma em uma árvore de natal, perde sua capacidade de implementação e se enfraquece no cumprimento de seus principais objetivos.

Ilustração - Jairo Malta

UMA PORTA NO LUGAR ERRADO

Muitos enfeites relacionam-se à percepção de que um programa não deve só transferir renda, mas também prover portas de saída da pobreza, nossa quarta armadilha. Alguns sugerem, por exemplo, que se torne obrigatório o acompanhamento psicossocial das famílias pobres com base em metas de superação da pobreza.

No entanto, se esquecem de que as avaliações das iniciativas internacionais que seguiram esse modelo indicam que o acompanhamento psicossocial se mostrou mais efetivo para a sensação de bem-estar entre as pessoas atendidas que em sua inserção no mercado de trabalho ou superação da pobreza.

Outras propostas preveem a inserção de uma condicionalidade de busca de empregos entre os adultos beneficiários, desconsiderando a dinâmica do mercado de trabalho brasileiro e a própria fragilidade das políticas ativas de emprego.

Ora, nada contra o acompanhamento das pessoas vulneráveis, o que é inclusive tarefa prevista no Sistema Único de Assistência Social. Tampouco há como ser contra a articulação de uma rede de políticas públicas para a população mais vulnerável. Porém, em termos concretos, frequentemente o debate sobre portas de saída traz dois riscos: do ponto de vista das famílias, o risco está em individualizar as causas da pobreza, em geral com tintas moralizantes.

Do ponto de vista da política pública, o risco é sobrecarregar o programa de transferência de renda, que passa então a ser julgado também por sua capacidade de resolver sozinho todos os problemas do mundo. Se as causas da pobreza e da desigualdade são diversas, sua solução não será única. Em outras palavras: se fosse fácil assim resolver a questão social, a pobreza mundial já teria sido erradicada há muito tempo.

O FANTASMA DE DIMENSÕES INVISÍVEIS

Por fim, há a armadilha do fantasma multidimensional. Seus defensores afirmam que, sendo a pobreza um fenômeno multidimensional e não restrito à insuficiência monetária, os programas assistenciais devem parar de selecionar seus beneficiários a partir da renda declarada e passar a usar algum indicador multidimensional. Com isso, poderíamos melhorar sua focalização e torná-los mais sensíveis às várias dimensões da pobreza.

São argumentos simples, intuitivos —e errados. Por um lado, basta ver que o Bolsa Família tem níveis de focalização tão bons ou melhores que os de programas de outros países que usam indicadores multidimensionais para selecionar seu público. Usar um critério multidimensional nos impede de atender quem sofreu choques negativos de renda, porque essa pessoa perdeu abruptamente rendimento monetário, e não escolaridade ou outros atributos utilizados no índice multidimensional.

Mais ainda, seu uso provavelmente pioraria a focalização do programa, porque dificultaria a avaliação do poder público sobre a fidedignidade das informações prestadas. Afinal, o Estado brasileiro possui bases de dados que permitem identificar erros e fraudes se as pessoas omitirem rendimentos formais, mas nada poderá fazer se as pessoas informarem incorretamente seu tipo de acesso à água ou a quantidade de banheiros em seu domicílio.

Por outro lado, o critério multidimensional mais esconde que revela. Como é impossível considerar simultaneamente diversas dimensões da pobreza, acabamos tendo que reduzi-las a um índice abstrato. O problema é óbvio: famílias com valores parecidos podem ter carências muito diferentes; seja qual for o número mágico, nada é dito sobre qual a dimensão da pobreza mais penosa para uma dada família.

Este é o fantasma: no afã de considerar todas as dimensões da pobreza, o índice a torna invisível. Para contornar isso, é preciso analisar os indicadores que o compõem e destrinchar as carências que revelam. Um índice que se abra em dimensões é, de fato, uma ferramenta muito útil para direcionar a atuação das políticas públicas aos mais vulneráveis e pode ser feito com base nas informações do Cadastro Único, como já ocorreu.

No entanto, isso em nenhum momento requer a alteração dos requisitos de identificação do público elegível à transferência de renda. É claro que a pobreza é multidimensional, o que não significa que os critérios de seleção de famílias também devam ser.

POR UM FINAL FELIZ

Para que consigamos caminhar do auxílio emergencial para um modelo de transferência de renda efetivo no combate à pobreza e que resguarde a perspectiva de direito presente na ideia de renda básica, temos de considerar todos os aspectos produtivos subjacentes aos argumentos das tais armadilhas.

Sim, precisamos ter um diagnóstico preciso sobre os programas sociais, melhorar nossos sistemas de informação, identificar as carências da população de forma ágil, articular uma rede de políticas públicas direcionadas às múltiplas faces da pobreza e prover meios que favoreçam sua superação.

Mas não podemos nos dar o direito de deixar de lado a experiência e as evidências empíricas e cair em um debate paralisante. Em outros termos, se quisermos sair do dia da marmota e ter um final feliz, tal como o protagonista do filme, precisamos abandonar a arrogância, construir consensos com base no aprendizado e deixar o tempo seguir em frente.

Letícia Bartholo
Socióloga e ex-secretária nacional adjunta de Renda de Cidadania (2012-2016)

Pedro H. G. Ferreira de Souza
Sociólogo e autor de "Uma História da Desigualdade" (ed. Hucitec/Anpocs), vencedor do Livro do Ano no Prêmio Jabuti (2019)

Rodrigo Orair
Economista e ex-diretor da Instituição Fiscal Independente do Senado Federal (2017-2019)

Luis Henrique Paiva
Sociólogo e ex-secretário nacional de Renda de Cidadania (2012-2015)