Esther Dweck, Fernando Maccari Lara, Guilherme Mello, Julia Braga e Pedro Rossi
Folha de S.Paulo
Vivemos a mais longa crise econômica da nossa história e o ritmo de recuperação segue muito lento, apesar da enorme capacidade ociosa da nossa indústria, mantendo um alto nível de desemprego, incertezas sobre o futuro do país e um processo de empobrecimento de amplos setores da população.
Nesse ambiente de demanda reprimida, o governo deveria estar agindo como a experiência internacional nos ensinou após a grande crise de 2008/2009, oferecendo estímulos fiscais para que o país volte a crescer de forma consistente.
Contudo, nossas autoridades e muitos economistas ortodoxos parecem continuar reféns de um diagnóstico que dominou a narrativa política nos últimos quatro anos: a ideia de que o desequilíbrio fiscal é a raiz dos problemas econômicos e o excesso de gastos públicos é a sua causa.
Apesar do evidente insucesso dessa política e dos prejuízos sociais que dela decorrem, alguns economistas, dos quais deveríamos esperar menos dogmatismo, insistem em manter de pé o teto de gastos --a regra fiscal que congela por 20 anos o gasto público na esfera federal, uma regra que não encontra precedentes no mundo desenvolvido e que está ameaçando paralisar a máquina pública.
O que nos remete à seguinte pergunta: a insistência em um diagnóstico e uma política equivocada reflete apenas uma fé cega ou estaria a serviço de determinados interesses econômicos e políticos?
Em quase todos os países do mundo, mas especialmente nos países avançados, o Estado exerce um papel distributivo importante, por meio da política fiscal. Nos países da OCDE e na União Europeia, a desigualdade medida depois do efeito na renda dos impostos, das transferências sociais e dos serviços públicos como saúde e educação é muito inferior à desigualdade da renda bruta de mercado. Isso é fruto da atuação redistributiva do Estado.
O Brasil é o país da América Latina que mais reduz a desigualdade por meio de seu gasto social, de acordo com os estudos da Cepal (Comissão Econômica para a América Latina e o Caribe) e de Fernando Gaiger Silveira. Essa redução ocorre, principalmente, via transferências às famílias e gastos sociais em educação e saúde.
Já o sistema tributário é concentrador de renda, pois há grande participação de impostos sobre bens e serviços, que penalizam os mais pobres. Portanto, o ajuste fiscal pelos gastos é uma estratégia que desmonta justamente o lado progressivo da política fiscal.
Como mostrado no livro "Economia para Poucos", os efeitos sociais da austeridade já podem ser notados na restrição de acesso a saúde, educação, moradia e à deterioração do ambiente. Dada a sua seletividade, tais políticas impactam mais fortemente alguns grupos, especialmente negros e mulheres.
Mas há alternativas. Uma nota para discussão publicada pelo corpo técnico do FMI aponta que, nos últimos dez anos, houve diversas reformas nos regimes fiscais, constituindo as chamadas regras fiscais de "segunda geração".
As principais mudanças foram o aumento da flexibilidade (como novas cláusulas de escape para períodos de baixo crescimento) e aprimoramentos em sua aplicabilidade.
Nesse ambiente de demanda reprimida, o governo deveria estar agindo como a experiência internacional nos ensinou após a grande crise de 2008/2009, oferecendo estímulos fiscais para que o país volte a crescer de forma consistente.
Contudo, nossas autoridades e muitos economistas ortodoxos parecem continuar reféns de um diagnóstico que dominou a narrativa política nos últimos quatro anos: a ideia de que o desequilíbrio fiscal é a raiz dos problemas econômicos e o excesso de gastos públicos é a sua causa.
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| Keiny Andrade/Folhapress |
Além de tal diagnóstico não ser confirmado pelos números, ele tem sido usado para defender uma política de ajuste fiscal, que reduziu o investimento público ao menor nível em 50 anos e não obteve sucesso em controlar o déficit público.
Apesar do evidente insucesso dessa política e dos prejuízos sociais que dela decorrem, alguns economistas, dos quais deveríamos esperar menos dogmatismo, insistem em manter de pé o teto de gastos --a regra fiscal que congela por 20 anos o gasto público na esfera federal, uma regra que não encontra precedentes no mundo desenvolvido e que está ameaçando paralisar a máquina pública.
O que nos remete à seguinte pergunta: a insistência em um diagnóstico e uma política equivocada reflete apenas uma fé cega ou estaria a serviço de determinados interesses econômicos e políticos?
O diagnóstico está errado: a culpa não é do gasto público
A ideia de que o governo precisa cortar gastos para voltar a crescer ganhou status de mantra. Argumentos falsos e mesmo um tanto infantis como "acabou o dinheiro" e "o Brasil quebrou", em conjunto com as frequentes comparações do Orçamento do governo com o orçamento de uma família têm promovido um ambiente que deixa pouco espaço para o debate qualificado.
Não, o país não quebrou. Não, o dinheiro não vai acabar enquanto o Estado puder exercer suas funções fiscais na sua própria moeda e alocar recursos a partir das escolhas da sociedade.
No entanto, é fato que o Brasil enfrenta um déficit público considerável e houve um aumento da dívida pública desde 2014. Mas qual é a causa do aumento dessa dívida?
Entre 2007 e 2014, a dívida bruta se manteve relativamente estável em torno de 57% do PIB (Produto Interno Bruto).
Nesse período, os juros nominais contribuíram em média com 5,7 pontos percentuais (p.p.) do PIB por ano para o aumento da dívida, enquanto o crescimento do PIB nominal contribuiu em montante semelhante (5,6 p.p.) para a redução da dívida.
O resultado primário, que se manteve positivo ao longo de quase todo aquele período, mesmo em um cenário de crescimento maior dos gastos públicos, teve um impacto de 2,2 p.p. na redução da dívida, que foi quase todo compensado por outros fatores, levando a contribuição das emissões líquidas para próximo de zero.
A ideia de que o governo precisa cortar gastos para voltar a crescer ganhou status de mantra. Argumentos falsos e mesmo um tanto infantis como "acabou o dinheiro" e "o Brasil quebrou", em conjunto com as frequentes comparações do Orçamento do governo com o orçamento de uma família têm promovido um ambiente que deixa pouco espaço para o debate qualificado.
Não, o país não quebrou. Não, o dinheiro não vai acabar enquanto o Estado puder exercer suas funções fiscais na sua própria moeda e alocar recursos a partir das escolhas da sociedade.
No entanto, é fato que o Brasil enfrenta um déficit público considerável e houve um aumento da dívida pública desde 2014. Mas qual é a causa do aumento dessa dívida?
Entre 2007 e 2014, a dívida bruta se manteve relativamente estável em torno de 57% do PIB (Produto Interno Bruto).
Nesse período, os juros nominais contribuíram em média com 5,7 pontos percentuais (p.p.) do PIB por ano para o aumento da dívida, enquanto o crescimento do PIB nominal contribuiu em montante semelhante (5,6 p.p.) para a redução da dívida.
O resultado primário, que se manteve positivo ao longo de quase todo aquele período, mesmo em um cenário de crescimento maior dos gastos públicos, teve um impacto de 2,2 p.p. na redução da dívida, que foi quase todo compensado por outros fatores, levando a contribuição das emissões líquidas para próximo de zero.
Já entre 2015 e 2018, o aumento da dívida bruta se deve a dois condicionantes principais: a péssima performance do crescimento econômico (2,8 p.p.) e o aumento do efeito dos juros nominais (cuja contribuição passa de 5,7 p.p. para 7,1 p.p.).
O resultado primário, por sua vez, passa a contribuir para o aumento do indicador da dívida, mesmo com a queda do crescimento dos gastos.
Tal aumento foi compensado pelos demais fatores, fazendo com que as emissões líquidas respondessem por apenas 0,5 p.p. do PIB/ano do aumento da dívida bruta ao longo do período.
Portanto, o suposto excesso de gastos públicos não explica a evolução da dívida.
Os aumentos recentes da dívida pública decorrem principalmente dos gastos com juros e da queda do crescimento econômico, que não apenas reduz a contribuição do PIB para a queda do indicador da dívida pública, como impacta fortemente a arrecadação e afeta o resultado primário. Conforme veremos, a redução do crescimento é em parte explicada pelo corte de gastos públicos.
Não obstante, há outro mito que ronda o debate público: o mito do "crescimento acelerado dos gastos obrigatórios", pleiteado por Marcos Lisboa, Marcos Mendes e Marcelo Gazzano em artigo publicado na Folha no dia 8 deste mês (Por que o governo deve cortar gastos para o Brasil crescer?).
Um crescimento acelerado é uma referência ao aumento da taxa de crescimento. No entanto, ao contrário do que os autores argumentam, os dados mostram que a taxa de crescimento do gasto público caiu desde 2011, tanto os discricionários quanto os obrigatórios.
A taxa de crescimento real das despesas primárias do governo federal desacelerou de 5,2% ao ano no período de 2003 a 2010 para 3,5% no período de 2011 a 2014 e, finalmente, para 0,5% no período de 2015 a 2018. No entanto, a desaceleração das receitas nesses períodos foi maior, o que resultou na deterioração do resultado primário.
O resultado primário, por sua vez, passa a contribuir para o aumento do indicador da dívida, mesmo com a queda do crescimento dos gastos.
Tal aumento foi compensado pelos demais fatores, fazendo com que as emissões líquidas respondessem por apenas 0,5 p.p. do PIB/ano do aumento da dívida bruta ao longo do período.
Portanto, o suposto excesso de gastos públicos não explica a evolução da dívida.
Os aumentos recentes da dívida pública decorrem principalmente dos gastos com juros e da queda do crescimento econômico, que não apenas reduz a contribuição do PIB para a queda do indicador da dívida pública, como impacta fortemente a arrecadação e afeta o resultado primário. Conforme veremos, a redução do crescimento é em parte explicada pelo corte de gastos públicos.
Não obstante, há outro mito que ronda o debate público: o mito do "crescimento acelerado dos gastos obrigatórios", pleiteado por Marcos Lisboa, Marcos Mendes e Marcelo Gazzano em artigo publicado na Folha no dia 8 deste mês (Por que o governo deve cortar gastos para o Brasil crescer?).
Um crescimento acelerado é uma referência ao aumento da taxa de crescimento. No entanto, ao contrário do que os autores argumentam, os dados mostram que a taxa de crescimento do gasto público caiu desde 2011, tanto os discricionários quanto os obrigatórios.
A taxa de crescimento real das despesas primárias do governo federal desacelerou de 5,2% ao ano no período de 2003 a 2010 para 3,5% no período de 2011 a 2014 e, finalmente, para 0,5% no período de 2015 a 2018. No entanto, a desaceleração das receitas nesses períodos foi maior, o que resultou na deterioração do resultado primário.
Ao analisar a evolução da composição das despesas entre 2002 e 2014, apontada por alguns como o período de "gastança", não se verifica um aumento substantivo dos gastos do governo federal em relação ao PIB, tampouco da proporção do gasto com pessoal, que se reduz em 0,7 p.p. do PIB.
As despesas que aumentam são as transferências para as famílias (0,6 p.p. do PIB), Educação (0,5 p.p.), investimentos (0,3 p.p.) e despesas correntes (0,3 p.p.).
Portanto, o maior aumento relativo foi dos investimentos públicos. Os investimentos cresceram em média 8,5% ao ano entre 2003 e 2010 e caíram 31% em média por ano, entre 2015 e 2018.
Remédio errado: corte de gastos não gera crescimento
Para além dos mitos criados em torno do excesso de gastos públicos, o debate brasileiro também está preso à ideia de que o ajuste fiscal e o corte de gastos contribuem para o crescimento econômico, a chamada tese da "contração fiscal expansionista", formulada por Alberto Alesina e outros economistas italianos na década de 1990.
Essa tese passou a ser desconstruída, desde 2012, pelos fatos e por novos estudos, até mesmo do FMI (Fundo Monetário Internacional), demonstrando as falhas da metodologia usada para embasar a conclusão.
Como argumentou Paul Krugman, a austeridade é um culto em decadência e a pesquisa que lhe dava suporte foi desacreditada. Há estudos que mostram que, além do efeito recessivo, a austeridade também provoca um aumento da dívida pública e uma piora da desigualdade social.
Mesmo autores como Alesina, Carlo Favero e Francesco Giavazzi, em texto publicado em 2018, reconhecem que a austeridade fiscal é contracionista no curto prazo e tem efeitos diferentes de acordo com as especificidades de cada país.
No Brasil, defensores da austeridade como Lisboa, Mendes e Gazzano têm argumentado que somos um caso especial em que a expansão do gasto "perdeu grande parte da sua eficácia" e o multiplicador fiscal é baixo.
Entretanto, os autores tropeçam nos dados e usam uma variável de resultado para ilustrar um estímulo fiscal, misturando a dinâmica das receitas e das despesas.
Os pesquisadores Sérgio Gobetti, Rodrigo Orair e Frederico Nascimento Dutra, em texto publicado em 2018 no Ipea (Instituto de Pesquisa Econômica Aplicada), mostram que no ano de 2015, por exemplo, os elevados déficits primário e nominal são consequências do movimento das receitas.
Simultaneamente, ocorreu uma forte contração de despesas, implicando um impulso fiscal negativo de 1,5% do PIB.
Diversos trabalhos empíricos têm adotado diferentes metodologias para estimar os multiplicadores fiscais, dos quais se destacam os trabalhos acadêmicos de Alan Auerbach e Yuriy Gorodnichenko.
Essa literatura indica que esses multiplicadores são relativamente elevados, apontando para a possibilidade de que a expansão fiscal seja eficaz para estimular a demanda agregada e a produção, principalmente na situação de altíssima capacidade ociosa como existe atualmente no Brasil.
Os resultados empíricos não deixam dúvida de que os multiplicadores variam ao longo do ciclo econômico. Na fase recessiva, com desemprego e capacidade ociosa, o multiplicador fiscal é maior.
Além disso algumas categorias de despesas públicas tendem a ter um efeito sobre o gasto agregado muito maior do que outras.
Para o caso brasileiro, Orair, Fernando Siqueira e Gobetti, em estudo premiado pelo Tesouro Nacional em 2016, estimaram que, nas recessões, o multiplicador das despesas com investimentos, benefícios sociais e com pessoal assumem valores da ordem de 1,68, 1,51 e 1,33 respectivamente.
Diante do exposto, a interpretação de que a crise brasileira é decorrente de excessos de gastos não faz nenhum sentido, assim como cortar gastos não contribuirá para a retomada do crescimento.
Não se quer com isso dizer que o desempenho macroeconômico, a partir de 2015, esteja relacionado exclusivamente ao corte das despesas públicas, pois a crise brasileira deve ser estudada a partir de suas múltiplas determinações.
Entretanto, todas as evidências mostram que a virada na política econômica para a austeridade em 2015 contribuiu para o aprofundamento da recessão.
Consequências e aspectos políticos da austeridade
As despesas que aumentam são as transferências para as famílias (0,6 p.p. do PIB), Educação (0,5 p.p.), investimentos (0,3 p.p.) e despesas correntes (0,3 p.p.).
Portanto, o maior aumento relativo foi dos investimentos públicos. Os investimentos cresceram em média 8,5% ao ano entre 2003 e 2010 e caíram 31% em média por ano, entre 2015 e 2018.
Remédio errado: corte de gastos não gera crescimento
Para além dos mitos criados em torno do excesso de gastos públicos, o debate brasileiro também está preso à ideia de que o ajuste fiscal e o corte de gastos contribuem para o crescimento econômico, a chamada tese da "contração fiscal expansionista", formulada por Alberto Alesina e outros economistas italianos na década de 1990.
Essa tese passou a ser desconstruída, desde 2012, pelos fatos e por novos estudos, até mesmo do FMI (Fundo Monetário Internacional), demonstrando as falhas da metodologia usada para embasar a conclusão.
Como argumentou Paul Krugman, a austeridade é um culto em decadência e a pesquisa que lhe dava suporte foi desacreditada. Há estudos que mostram que, além do efeito recessivo, a austeridade também provoca um aumento da dívida pública e uma piora da desigualdade social.
Mesmo autores como Alesina, Carlo Favero e Francesco Giavazzi, em texto publicado em 2018, reconhecem que a austeridade fiscal é contracionista no curto prazo e tem efeitos diferentes de acordo com as especificidades de cada país.
No Brasil, defensores da austeridade como Lisboa, Mendes e Gazzano têm argumentado que somos um caso especial em que a expansão do gasto "perdeu grande parte da sua eficácia" e o multiplicador fiscal é baixo.
Entretanto, os autores tropeçam nos dados e usam uma variável de resultado para ilustrar um estímulo fiscal, misturando a dinâmica das receitas e das despesas.
Os pesquisadores Sérgio Gobetti, Rodrigo Orair e Frederico Nascimento Dutra, em texto publicado em 2018 no Ipea (Instituto de Pesquisa Econômica Aplicada), mostram que no ano de 2015, por exemplo, os elevados déficits primário e nominal são consequências do movimento das receitas.
Simultaneamente, ocorreu uma forte contração de despesas, implicando um impulso fiscal negativo de 1,5% do PIB.
Diversos trabalhos empíricos têm adotado diferentes metodologias para estimar os multiplicadores fiscais, dos quais se destacam os trabalhos acadêmicos de Alan Auerbach e Yuriy Gorodnichenko.
Essa literatura indica que esses multiplicadores são relativamente elevados, apontando para a possibilidade de que a expansão fiscal seja eficaz para estimular a demanda agregada e a produção, principalmente na situação de altíssima capacidade ociosa como existe atualmente no Brasil.
Os resultados empíricos não deixam dúvida de que os multiplicadores variam ao longo do ciclo econômico. Na fase recessiva, com desemprego e capacidade ociosa, o multiplicador fiscal é maior.
Além disso algumas categorias de despesas públicas tendem a ter um efeito sobre o gasto agregado muito maior do que outras.
Para o caso brasileiro, Orair, Fernando Siqueira e Gobetti, em estudo premiado pelo Tesouro Nacional em 2016, estimaram que, nas recessões, o multiplicador das despesas com investimentos, benefícios sociais e com pessoal assumem valores da ordem de 1,68, 1,51 e 1,33 respectivamente.
Diante do exposto, a interpretação de que a crise brasileira é decorrente de excessos de gastos não faz nenhum sentido, assim como cortar gastos não contribuirá para a retomada do crescimento.
Não se quer com isso dizer que o desempenho macroeconômico, a partir de 2015, esteja relacionado exclusivamente ao corte das despesas públicas, pois a crise brasileira deve ser estudada a partir de suas múltiplas determinações.
Entretanto, todas as evidências mostram que a virada na política econômica para a austeridade em 2015 contribuiu para o aprofundamento da recessão.
Consequências e aspectos políticos da austeridade
Em quase todos os países do mundo, mas especialmente nos países avançados, o Estado exerce um papel distributivo importante, por meio da política fiscal. Nos países da OCDE e na União Europeia, a desigualdade medida depois do efeito na renda dos impostos, das transferências sociais e dos serviços públicos como saúde e educação é muito inferior à desigualdade da renda bruta de mercado. Isso é fruto da atuação redistributiva do Estado.
O Brasil é o país da América Latina que mais reduz a desigualdade por meio de seu gasto social, de acordo com os estudos da Cepal (Comissão Econômica para a América Latina e o Caribe) e de Fernando Gaiger Silveira. Essa redução ocorre, principalmente, via transferências às famílias e gastos sociais em educação e saúde.
Já o sistema tributário é concentrador de renda, pois há grande participação de impostos sobre bens e serviços, que penalizam os mais pobres. Portanto, o ajuste fiscal pelos gastos é uma estratégia que desmonta justamente o lado progressivo da política fiscal.
Como mostrado no livro "Economia para Poucos", os efeitos sociais da austeridade já podem ser notados na restrição de acesso a saúde, educação, moradia e à deterioração do ambiente. Dada a sua seletividade, tais políticas impactam mais fortemente alguns grupos, especialmente negros e mulheres.
Mas há alternativas. Uma nota para discussão publicada pelo corpo técnico do FMI aponta que, nos últimos dez anos, houve diversas reformas nos regimes fiscais, constituindo as chamadas regras fiscais de "segunda geração".
As principais mudanças foram o aumento da flexibilidade (como novas cláusulas de escape para períodos de baixo crescimento) e aprimoramentos em sua aplicabilidade.
Os que se opõem à mudança nas regras fiscais brasileiras argumentam que isso levaria à fuga de capitais, com consequente crise cambial e aumento da taxa de juros, em situação similar à da Argentina.
Contudo, apesar de os dois países terem dívida pública em patamar semelhante, a dívida brasileira é predominantemente denominada em moeda nacional e as reservas internacionais (US$ 380 bilhões) superam em muito a dívida de curto prazo.
Na Argentina, o percentual da dívida do governo denominado em moeda estrangeira é cerca de 80% e tem curto prazo de maturação. As reservas internacionais da Argentina (US$ 65 bilhões) não são suficientes para liquidar sua dívida em momentos de diminuição da liquidez internacional, ao contrário do Brasil.
A manutenção do teto de gastos representa um entrave à retomada do crescimento econômico, amplia a crise social e aprofunda o desmonte dos serviços públicos. Situação que tende a se agravar com a ameaça do fim da garantia de recursos para áreas prioritárias como saúde e educação.
É preciso urgentemente repensar a política fiscal, considerando seus impactos econômicos, distributivos e na garantia dos direitos humanos.
As evidências da literatura nacional e internacional, além dos dados da realidade brasileira, clamam por uma mudança imediata na condução da política fiscal.
Contudo, apesar de os dois países terem dívida pública em patamar semelhante, a dívida brasileira é predominantemente denominada em moeda nacional e as reservas internacionais (US$ 380 bilhões) superam em muito a dívida de curto prazo.
Na Argentina, o percentual da dívida do governo denominado em moeda estrangeira é cerca de 80% e tem curto prazo de maturação. As reservas internacionais da Argentina (US$ 65 bilhões) não são suficientes para liquidar sua dívida em momentos de diminuição da liquidez internacional, ao contrário do Brasil.
A manutenção do teto de gastos representa um entrave à retomada do crescimento econômico, amplia a crise social e aprofunda o desmonte dos serviços públicos. Situação que tende a se agravar com a ameaça do fim da garantia de recursos para áreas prioritárias como saúde e educação.
É preciso urgentemente repensar a política fiscal, considerando seus impactos econômicos, distributivos e na garantia dos direitos humanos.
As evidências da literatura nacional e internacional, além dos dados da realidade brasileira, clamam por uma mudança imediata na condução da política fiscal.
Esther Dweck é professora do IE-UFRJ e ex-secretária de Orçamento Federal, Fernando Maccari Lara é professor da Unisinos, Guilherme Mello é professor do IE-Unicamp, Julia Braga é professora da Faculdade de Economia da UFF, e Pedro Rossi é professor do IE-Unicamp
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