Por que as negociações de paz fracassam na Ucrânia

Aprendendo as lições certas com três anos de guerra desgastante e negociações vacilantes

Samuel Charap e Sergey Radchenko

Foreign Affairs

Após um ataque de drone russo em Odessa, Ucrânia, maio de 2025
Nina Liashonok / Reuters

Já se passaram quase três meses desde que o presidente dos EUA, Donald Trump, lançou um grande esforço para pôr fim à guerra na Ucrânia. As trocas diplomáticas que se seguiram ainda não produziram resultados significativos. Com o presidente russo Vladimir Putin, Trump enfrenta um adversário astuto e experiente que espera capitalizar a impaciência do presidente americano com a guerra para coagir a Ucrânia a assinar o que os russos não conseguiram conquistar pela força no campo de batalha.

Não há razão para acreditar que Trump concordará com a lista de exigências de Putin. Na verdade, ele expressou repetidamente frustração com a falta de progresso nas negociações e ameaçou se retirar, enquanto a Rússia continua avançando, centímetro por centímetro, em uma longa guerra de atrito sem fim à vista.

Em meio a todas as propostas e contrapropostas recentes, ameaças e contraameaças, reexaminar a última tentativa real de levar esta guerra a um fim negociado pode ajudar a fundamentar o esforço atual. Em 2024, na Foreign Affairs, nos aprofundamos na história das negociações que começaram nas primeiras semanas da guerra e que, até o final de março de 2022, haviam produzido o chamado Comunicado de Istambul, uma estrutura para um acordo. O acordo central no acordo teria implicado a Ucrânia a adotar a neutralidade permanente, excluindo sua possível adesão à OTAN, em troca de garantias de segurança inabaláveis. As partes não conseguiram finalizar o acordo nos meses subsequentes, e a guerra entrou em seu quarto ano.

Com as negociações novamente em andamento após um hiato de três anos, é um bom momento para rever as lições de Istambul e avaliar o que pode ser aprendido desse processo para o atual esforço diplomático. É claro que muita coisa mudou nesse período, portanto, é improvável que o próprio acordo de Istambul seja o ponto de partida para as negociações atuais. Mas essa tentativa oferece lições mais amplas que podem embasar as negociações de hoje. O principal imperativo para ambas as partes em qualquer acordo será garantir sua segurança a longo prazo. Todas as partes cujos interesses estão em jogo nas negociações precisam estar presentes; se não estiverem presentes, poderão minar quaisquer acordos. A falta de disposição ocidental em fornecer garantias de segurança à Ucrânia tem sido um grande desafio para se chegar a um acordo; continua sendo um impedimento. O otimismo de um beligerante quanto às suas perspectivas no campo de batalha também pode diminuir seu interesse em fechar um acordo. E, por fim, a mecânica monótona de um cessar-fogo não é menos crucial do que a alta política de concordar com a ordem do pós-guerra. Ambas devem ser buscadas simultaneamente se as partes esperam pôr fim a esta guerra sangrenta e desgastante.

HORIZONTE LONGE

Nenhum acordo de paz duradouro será possível sem abordar os temores mútuos da Ucrânia e da Rússia a longo prazo. Assim como fizeram em Istambul em 2022, ambos os lados ainda priorizam essas preocupações com a segurança nacional. Outras questões — como o status do território disputado, o alívio das sanções à Rússia e o financiamento da reconstrução econômica pós-guerra na Ucrânia — são importantes, mas fundamentalmente secundárias. Em Istambul, ambos os países priorizaram a segurança pós-guerra acima de tudo. O Kremlin insistiu que a Ucrânia renunciasse à adesão à OTAN, nunca hospedasse forças estrangeiras ou exercícios envolvendo forças estrangeiras em seu território e aceitasse alguns limites no tamanho e na estrutura de suas forças armadas. Kiev, por sua vez, não queria limites restritivos para suas forças e estava focada em obter garantias de segurança de seus parceiros ocidentais — e na aceitação implícita pelo Kremlin de que essas potências viriam em defesa da Ucrânia caso Moscou lançasse um novo ataque.

Essas preocupações com a segurança futura continuam sendo a questão central hoje. Os ucranianos temem que, a menos que tenham capacidade de se defender e garantias das potências ocidentais, qualquer acordo de paz ostensivo apenas configure uma futura invasão russa. Os russos temem que uma Ucrânia bem armada possa tentar recuperar qualquer território ucraniano que Moscou ainda ocupe. E o Kremlin se preocupa com a perspectiva — por mais improvável que pareça agora — de uma eventual adesão da Ucrânia à OTAN e com as implicações de segurança a longo prazo de tal desenvolvimento. Embora o governo Trump esteja descartando a adesão, isso oferece pouco conforto a Moscou — um futuro governo poderia mudar de ideia.

O principal objetivo tanto da Rússia quanto da Ucrânia é garantir a segurança a longo prazo.

Esse foco em garantir a segurança após o fim da guerra molda o comportamento militar e as posições de barganha de ambos os lados. As negociações atuais devem abordar essas percepções de ameaça para maximizar as chances de sucesso. No momento, outras questões, particularmente a questão do controle territorial e o reconhecimento das anexações ilegais da Rússia, parecem ter ganhado destaque. Versões vazadas de propostas de paz dos EUA, por exemplo, referem-se a Washington concedendo "reconhecimento de jure" da Crimeia como parte da Rússia e "reconhecimento de fato" dos demais territórios ocupados pela Rússia. Mas o foco no território desvia a atenção da agenda primária de segurança. A Rússia se saiu bem sem que nenhum país reconhecesse formalmente sua ocupação da Crimeia desde a anexação do território em março de 2014, e pode sobreviver perfeitamente sem esse reconhecimento no futuro. E é desnecessário declarar "reconhecimento de fato" de outras áreas, porque o reconhecimento é um ato legal; ou é de jure ou não é. De fato, independentemente de como qualquer parte externa veja suas reivindicações territoriais, é improvável que a Rússia ou a Ucrânia entreguem os territórios que atualmente ocupam. As realidades da guerra, não as da mesa de negociações, determinarão o controle territorial.

Embora o Kremlin não se oponha a legitimar suas conquistas, e os ucranianos certamente ficariam felizes em recuperar os territórios que perderam para a Rússia, Istambul demonstrou que o status dos territórios ocupados pela Rússia na Ucrânia não será um elemento tão importante nas negociações quanto às vezes se faz crer. De fato, em Istambul, as negociações contornaram deliberadamente a questão das fronteiras e do território. Embora importante, a questão era e continua sendo secundária às principais preocupações de segurança.

TODOS SENTADOS À MESA

Negociações bem-sucedidas devem incluir todas as partes relevantes. Se os direitos de um Estado estão em jogo em uma determinada negociação, esse Estado deve estar presente desde o início do processo. Os apoiadores de Kiev frequentemente insistem que ela não pode ser marginalizada em nenhuma resolução diplomática do conflito. Eles repetem o slogan "Nada sobre a Ucrânia sem a Ucrânia". Mas Istambul demonstrou que esse slogan não é exclusivo da Ucrânia. De fato, as discussões em Istambul excluíram as principais potências ocidentais — Estados Unidos, Reino Unido, Alemanha e outros — mesmo quando a Rússia e a Ucrânia negociavam questões relacionadas a esses países e suas obrigações.

Autoridades ocidentais nos disseram que a Ucrânia não consultou os Estados Unidos e outros países ocidentais até a emissão do Comunicado de Istambul. Essa exclusão foi em grande parte uma questão de urgência: as forças russas estavam nos arredores de Kiev, então os negociadores não tinham tempo para diplomacia multilateral. Mas a falta de envolvimento ocidental nas negociações fez com que as autoridades ocidentais se recusassem a aceitar o comunicado, independentemente de seus méritos. Eles poderiam ter dito: "Nada sobre o Ocidente sem o Ocidente".

Em suma, acordos escritos sem a presença de todos os afetados na criação dificilmente terão sucesso. Os mediadores de hoje acharão muito mais fácil conduzir a guerra para as negociações se todas as partes — incluindo ucranianos e europeus — estiverem envolvidas desde o primeiro dia.

Há razões práticas para adotar uma abordagem inclusiva. Se os Estados Unidos e a Europa trabalhassem juntos, em vez de com objetivos opostos, como parecem estar fazendo hoje, para alcançar uma paz viável, Putin teria menos espaço para o que Trump descreveu como "me enrolar", isto é, iludi-lo prolongando as negociações. Os europeus também estariam menos inclinados a atrapalhar o processo de paz, como fizeram, por exemplo, recusando-se a discutir o alívio das sanções ou a inventar seus planos de enviar tropas terrestres para a Ucrânia.

COMPROMISSO, NÃO KABUKI

Istambul demonstrou que, quando a situação ficou crítica, os apoiadores ocidentais da Ucrânia não estavam dispostos a dar a Kiev a garantia que esta acreditava ser essencial para sua segurança. De fato, os governos ocidentais se distanciaram do Comunicado de Istambul não apenas por não estarem envolvidos nas negociações subjacentes, mas também porque a garantia de segurança descrita no documento ia muito além do que Washington e as capitais aliadas estavam dispostas a fornecer. O acordo de Istambul teria obrigado os Estados Unidos e seus aliados a defender a Ucrânia caso ela fosse atacada novamente — em linguagem muito mais concreta (incluindo, por exemplo, uma estipulação sobre a imposição de uma zona de exclusão aérea) do que a contida no Artigo 5 do Tratado do Atlântico Norte, a cláusula de defesa coletiva da Carta da OTAN.

Três anos depois, a aversão ao envolvimento militar direto ainda obscurece a abordagem ocidental em relação à Ucrânia. Ficou claro, por exemplo, que o governo Trump não está disposto a oferecer garantias de segurança. Mas Trump está apenas dando continuidade a uma política que herdou — afinal, o governo Biden também não fez tal oferta. Nem mesmo os europeus se mostraram dispostos a oferecer uma garantia explícita de segurança. As potências ocidentais claramente não estão dispostas a intervir agora, e ainda não está claro se estariam dispostas a fazê-lo caso a Rússia reinvadisse a Ucrânia após um futuro cessar-fogo.

Debates sobre a perspectiva de tropas europeias em solo ucraniano ignoram essa questão fundamental, que permanece sem resposta desde Istambul. De fato, garantias não exigiriam necessariamente a presença de forças ocidentais na Ucrânia (e é improvável que a Rússia concorde com tal esquema, em qualquer caso). Em vez de discutir a possibilidade de enviar forças para a Ucrânia após um futuro hipotético cessar-fogo, os governos europeus deveriam responder à pergunta de primeira ordem sobre sua disposição de oferecer garantias reais a Kiev. Enviar forças para a Ucrânia sem uma garantia seria teatro político, não um compromisso genuíno.

O CÁLCULO DO CAMPO DE BATALHA

Assim como em 2022, o cálculo do campo de batalha paira sobre a mesa de negociações. As concessões que cada lado fará dependem, em última análise, de como eles percebem os custos da procrastinação. Se os russos acreditarem que a guerra está indo bem para eles e que Trump acabará deixando a Ucrânia e os europeus se virarem sozinhos, eles darão mais ênfase à ação militar. Se o Kremlin concluir que o fracasso das negociações de paz provavelmente diminuirá suas perspectivas de guerra a longo prazo, Moscou demonstrará maior ânsia em negociar.

Enfrentando probabilidades maiores no campo de batalha no momento, os ucranianos estão prontos para negociar. Se, no entanto, a situação melhorar, eles também poderão concluir que a ação militar serviria melhor aos seus propósitos do que conversar com os russos. Foi, de fato, o que aconteceu após Istambul, em 2022. As negociações fracassaram em parte porque, após a derrota dos russos perto de Kiev, o presidente ucraniano Volodymyr Zelensky decidiu que poderia evitar concessões dolorosas e prosseguir no campo de batalha.

Os Estados Unidos têm muita influência para influenciar as percepções de cada lado sobre os prós e os contras das negociações. Washington deve usá-la com sabedoria para tornar um resultado negociado mais atraente do que o prolongamento dos combates. Isso exigiria uma calibração cuidadosa da ajuda militar americana para deixar claro para Moscou e Kiev que os Estados Unidos estão comprometidos em preservar a soberania da Ucrânia e impedir uma vitória russa, mas não em ajudar a Ucrânia a restaurar suas fronteiras internacionalmente reconhecidas. Os Estados Unidos também devem trabalhar com seus aliados europeus para que se alinhem em torno dos mesmos objetivos. Ao induzir um impasse, tal política tornaria as negociações mais atraentes do que a continuação dos combates para ambos os lados.

DUAS FRENTES

Para ter sucesso, as negociações devem abordar o processo pelo qual os combates chegarão ao fim, bem como a forma como os contornos da ordem de segurança do pós-guerra serão delineados. Em Istambul, em 2022, os negociadores ucranianos e russos concentraram-se quase exclusivamente nesta última. Com admirável ambição, as partes buscaram superar as principais disputas geopolíticas – a questão da ampliação da OTAN, o papel da Ucrânia na segurança europeia, os compromissos de segurança dos EUA no espaço pós-soviético e assim por diante – que escaparam a um acordo diplomático por décadas. O comunicado silenciou sobre a questão mais mundana de como chegar a uma cessação das hostilidades. Mas, sem um caminho acordado para pôr fim aos combates, as negociações sobre um acordo estavam cada vez mais desconectadas das realidades militares de uma guerra em intensificação. Eventualmente, essa desconexão tornou as negociações politicamente insustentáveis.

No início de sua iniciativa para encerrar a guerra neste ano, Trump parecia priorizar exclusivamente um cessar-fogo. Como ele mesmo afirmou após sua discussão com Zelensky no Salão Oval em 28 de fevereiro: "Quero que [a guerra] acabe imediatamente... Quero um cessar-fogo agora".

Um impasse tornaria as negociações mais atraentes para ambos os lados.

Seu governo posteriormente pediu um cessar-fogo incondicional de 30 dias, posição que Zelensky abraçou, mas Putin rejeitou. Então, durante reuniões com os dois lados em Riad, em março, Washington pressionou por uma abordagem em fases, visando um acordo que proibisse ataques à infraestrutura energética e outro que proibisse ataques à navegação civil no Mar Negro.

Esses acordos nunca foram concluídos. De fato, nas últimas semanas, o governo parece ter abandonado os esforços para chegar a um cessar-fogo completo e, em vez disso, se voltou para a discussão dos termos de um acordo final. Durante reuniões em Paris e depois em Londres, em abril, com representantes ucranianos e europeus, a equipe americana apresentou um plano de paz multifacetado, abrangendo muitas das questões mais controversas, desde a rejeição da proposta de Kiev de ingressar na OTAN até a oferta de reconhecimento americano à anexação da Crimeia pela Rússia. Esse esforço, em troca de um grande acordo, também parece ter apresentado pouco progresso. Enquanto isso, a guerra continua.

As negociações de Istambul, bem como as dificuldades atuais de Trump, sugerem que discussões paralelas sobre a mecânica do cessar-fogo e os elementos de um acordo político serão necessárias para chegar a uma conclusão sobre qualquer um desses temas. Para avançar em uma dessas vias, Ucrânia e Rússia precisarão avançar em ambas simultaneamente.

UM POSSÍVEL DEGELO

As negociações de 2022 servem como um lembrete de que Putin e Zelensky são capazes de aceitar concessões significativas. Ambos ganharam reputação de maximalismo nos últimos três anos. Mas Istambul mostrou que poderiam estar abertos ao tipo de compromissos politicamente arriscados necessários para a paz.

Em 2022, Putin estava disposto a se envolver em um processo diplomático sobre o status da Crimeia e a, pelo menos, considerar a possibilidade de os Estados Unidos intervirem na Ucrânia caso a Rússia invadisse novamente. Ele também concordou notavelmente com a ambição da Ucrânia de buscar a adesão à União Europeia. Zelensky, por sua vez, estava disposto a renunciar à adesão à OTAN, abraçando a neutralidade permanente, e até mesmo pediu abertamente conversas diretas com Putin para concluir o acordo.

Portanto, não é sensato tomar suas atuais posições publicamente declaradas como base. Tais posições muitas vezes são apenas uma oferta inicial. Cada lado está naturalmente interessado em criar a impressão de que suas posições são inegociáveis. A barganha surge no processo. Um acordo de paz pode ser muito difícil — talvez impossível — de ser alcançado. Mas, como demonstraram as negociações de 2022, negociações fracassadas podem ser o prenúncio de muitos anos de guerra.

SAMUEL CHARAP é titular da Cátedra Distinta de Política para a Rússia e a Eurásia e Cientista Político Sênior na RAND Corporation.

SERGEY RADCHENKO é Professor Distinto Wilson E. Schmidt na Escola de Estudos Internacionais Avançados na Europa da Universidade Johns Hopkins.

As negociações que poderiam ter encerrado a guerra na Ucrânia

Uma história oculta de diplomacia que fracassou, mas que traz lições para negociações futuras

Samuel Charap e Sergey Radchenko

Foreign Affairs

Negociadores russos e ucranianos se reúnem por videoconferência em março de 2022
Foto publicada no Telegram em 14 de março de 2022 por Vladimir Medinsky / Ilustração da Foreign Affairs

Nas primeiras horas de 24 de fevereiro de 2022, a Força Aérea Russa atingiu alvos em toda a Ucrânia. Ao mesmo tempo, a infantaria e os veículos blindados de Moscou invadiram o país vindos do norte, leste e sul. Nos dias seguintes, os russos tentaram cercar Kiev.

Estes foram os primeiros dias e semanas de uma invasão que poderia muito bem ter resultado na derrota e subjugação da Ucrânia pela Rússia. Em retrospecto, parece quase um milagre que isso não tenha acontecido.

O que aconteceu no campo de batalha é relativamente bem compreendido. O que é menos compreendido é a intensa diplomacia simultânea envolvendo Moscou, Kiev e uma série de outros atores, que poderia ter resultado em um acordo poucas semanas após o início da guerra.

No final de março de 2022, uma série de reuniões presenciais na Bielorrússia e na Turquia e compromissos virtuais por videoconferência produziram o chamado Comunicado de Istambul, que descreveu uma estrutura para um acordo. Negociadores ucranianos e russos começaram então a trabalhar no texto de um tratado, alcançando progressos substanciais em direção a um acordo. Mas, em maio, as negociações foram interrompidas. A guerra continuou e, desde então, custou dezenas de milhares de vidas de ambos os lados.

O que aconteceu? Quão perto as partes estavam de encerrar a guerra? E por que nunca finalizaram um acordo?

Para lançar luz sobre esse episódio frequentemente esquecido, mas crítico, da guerra, examinamos minutas de acordos trocadas entre os dois lados, alguns detalhes dos quais não foram divulgados anteriormente. Também conduzimos entrevistas com vários participantes das negociações, bem como com autoridades que atuavam na época em importantes governos ocidentais, a quem concedemos anonimato para discutir assuntos delicados. E revisamos inúmeras entrevistas contemporâneas e mais recentes com declarações de autoridades ucranianas e russas que atuavam na época das negociações. A maioria delas está disponível no YouTube, mas não está em inglês e, portanto, não é amplamente conhecida no Ocidente. Por fim, examinamos a cronologia dos eventos desde o início da invasão até o final de maio, quando as negociações foram interrompidas. Quando juntamos todas essas peças, o que descobrimos é surpreendente — e pode ter implicações significativas para futuros esforços diplomáticos para encerrar a guerra.

Em meio à agressão sem precedentes de Moscou, os russos e os ucranianos quase finalizaram um acordo.

Alguns observadores e autoridades (incluindo, principalmente, o presidente russo Vladimir Putin) alegaram que havia um acordo em pauta que teria encerrado a guerra, mas que os ucranianos o abandonaram devido a uma combinação de pressão de seus patrocinadores ocidentais e às próprias suposições arrogantes de Kiev sobre a fraqueza militar russa. Outros descartaram completamente a importância das negociações, alegando que as partes estavam apenas cumprindo formalidades e ganhando tempo para realinhamentos no campo de batalha, ou que os rascunhos dos acordos não eram sérios.

Embora essas interpretações contenham núcleos de verdade, elas obscurecem mais do que esclarecem. Não havia uma única prova cabal; essa história desafia explicações simples. Além disso, tais relatos monocausais omitem completamente um fato que, em retrospecto, parece extraordinário: em meio à agressão sem precedentes de Moscou, russos e ucranianos quase finalizaram um acordo que teria encerrado a guerra e fornecido à Ucrânia garantias multilaterais de segurança, abrindo caminho para sua neutralidade permanente e, posteriormente, para sua adesão à UE.

Um acordo final, no entanto, mostrou-se ilusório por uma série de razões. Os parceiros ocidentais de Kiev relutaram em se envolver em uma negociação com a Rússia, particularmente uma que criasse novos compromissos para eles com a segurança da Ucrânia. O sentimento público na Ucrânia se agravou com a descoberta das atrocidades russas em Irpin e Bucha. E com o fracasso do cerco russo a Kiev, o presidente Volodymyr Zelensky tornou-se mais confiante de que, com apoio ocidental suficiente, poderia vencer a guerra no campo de batalha. Finalmente, embora a tentativa das partes de resolver disputas de longa data sobre a arquitetura de segurança oferecesse a perspectiva de uma resolução duradoura para a guerra e de uma estabilidade regional duradoura, elas miraram alto demais, cedo demais. Tentaram chegar a um acordo abrangente, mesmo quando um cessar-fogo básico se mostrou inalcançável.

Hoje, quando as perspectivas de negociações parecem sombrias e as relações entre as partes são quase inexistentes, a história das negociações da primavera de 2022 pode parecer uma distração com pouca perspicácia diretamente aplicável às circunstâncias atuais. Mas Putin e Zelensky surpreenderam a todos com sua disposição mútua de considerar concessões de longo alcance para pôr fim à guerra. Eles podem muito bem surpreender a todos novamente no futuro.

ASSURANCE OR GUARANTEE?

What did the Russians want to accomplish by invading Ukraine? On February 24, 2022, Putin gave a speech in which he justified the invasion by mentioning the vague goal of “denazification” of the country. The most reasonable interpretation of “denazification” was that Putin sought to topple the government in Kyiv, possibly killing or capturing Zelensky in the process.

Yet days after the invasion began, Moscow began probing to find grounds for a compromise. A war Putin expected to be a cakewalk was already proving anything but, and this early openness to talking suggests he appears to have already abandoned the idea of outright regime change. Zelensky, as he had before the war, voiced an immediate interest in a personal meeting with Putin. Though he refused to talk directly with Zelensky, Putin did appoint a negotiating team. Belarusian President Alexander Lukashenko played the part of mediator.

The talks began on February 28 at one of Lukashenko’s spacious countryside residences near the village of Liaskavichy, about 30 miles from the Belarusian-Ukrainian border. The Ukrainian delegation was headed by Davyd Arakhamia, the parliamentary leader of Zelensky’s political party, and included Defense Minister Oleksii Reznikov, presidential adviser Mykhailo Podolyak, and other senior officials. The Russian delegation was led by Vladimir Medinsky, a senior adviser to the Russian president who had earlier served as culture minister. It also included deputy ministers of defense and foreign affairs, among others.

At the first meeting, the Russians presented a set of harsh conditions, effectively demanding Ukraine’s capitulation. This was a nonstarter. But as Moscow’s position on the battlefield continued to deteriorate, its positions at the negotiating table became less demanding. So on March 3 and March 7, the parties held a second and third round of talks, this time in Kamyanyuki, Belarus, just across the border from Poland. The Ukrainian delegation presented demands of their own: an immediate cease-fire and the establishment of humanitarian corridors that would allow civilians to safely leave the war zone. It was during the third round of talks that the Russians and the Ukrainians appear to have examined drafts for the first time. According to Medinsky, these were Russian drafts, which Medinsky’s delegation brought from Moscow and which probably reflected Moscow’s insistence on Ukraine’s neutral status.

At this point, in-person meetings broke up for nearly three weeks, although the delegations continued to meet via Zoom. In those exchanges, the Ukrainians began to focus on the issue that would become central to their vision of the endgame for the war: security guarantees that would oblige other states to come to Ukraine’s defense if Russia attacked again in the future. It is not entirely clear when Kyiv first raised this issue in conversations with the Russians or Western countries. But on March 10, Ukrainian Foreign Minister Dmytro Kuleba, then in Antalya, Turkey, for a meeting with his Russian counterpart, Sergey Lavrov, spoke of a “systematic, sustainable solution” for Ukraine, adding that the Ukrainians were “ready to discuss” guarantees it hoped to receive from NATO member states and Russia.

Podolyak e o embaixador ucraniano na Turquia, Vasyl Bodnar, após uma reunião com os russos, Istambul, março de 2022
Kemal Aslan / Reuters

What Kuleba seemed to have in mind was a multilateral security guarantee, an arrangement whereby competing powers commit to the security of a third state, usually on the condition that it will remain unaligned with any of the guarantors. Such agreements had mostly fallen out of favor after the Cold War. Whereas alliances such as NATO intend to maintain collective defense against a common enemy, multilateral security guarantees are designed to prevent conflict among the guarantors over the alignment of the guaranteed state, and by extension to ensure that state’s security.

Ukraine had a bitter experience with a less ironclad version of this sort of agreement: a multilateral security assurance, as opposed to a guarantee. In 1994, it signed on to the so-called Budapest Memorandum, joining the Nuclear Nonproliferation Treaty as a nonnuclear weapons state and agreeing to give up what was then the world’s third-largest arsenal. In return, Russia, the United Kingdom, and the United States promised that they would not attack Ukraine. Yet contrary to a widespread misconception, in the event of aggression against Ukraine, the agreement required the signatories only to call a UN Security Council meeting, not to come to the country’s defense.

Russia’s full-scale invasion—and the cold reality that Ukraine was fighting an existential war on its own—drove Kyiv to find a way to both end the aggression and ensure it never happened again. On March 14, just as the two delegations were meeting via Zoom, Zelensky posted a message on his Telegram channel calling for “normal, effective security guarantees” that would not be “like the Budapest ones.” In an interview with Ukrainian journalists two days later, his adviser Podolyak explained that what Kyiv sought were “absolute security guarantees” that would require that “the signatories . . . do not stand aside in the event of an attack on Ukraine, as is the case now. Instead, they [would] take an active part in defending Ukraine in a conflict.”

Ukraine’s demand not to be left to fend for itself again is completely understandable. Kyiv wanted (and still wants) to have a more reliable mechanism than Russia’s goodwill for its future security. But getting a guarantee would be difficult. Naftali Bennett was the Israeli prime minister at the time the talks were happening and was actively mediating between the two sides. In an interview with journalist Hanoch Daum posted online in February 2023, he recalled that he attempted to dissuade Zelensky from getting stuck on the question of security guarantees. “There is this joke about a guy trying to sell the Brooklyn Bridge to a passerby,” Bennett explained. “I said: ‘America will give you guarantees? It will commit that in several years if Russia violates something, it will send soldiers? After leaving Afghanistan and all that?’ I said: ‘Volodymyr, it won’t happen.’”

To put a finer point on it: if the United States and its allies were unwilling to provide Ukraine such guarantees (for example, in the form of NATO membership) before the war, why would they do so after Russia had so vividly demonstrated its willingness to attack Ukraine? The Ukrainian negotiators developed an answer to this question, but in the end, it didn’t persuade their risk-averse Western colleagues. Kyiv’s position was that, as the emerging guarantees concept implied, Russia would be a guarantor, too, which would mean Moscow essentially agreed that the other guarantors would be obliged to intervene if it attacked again. In other words, if Moscow accepted that any future aggression against Ukraine would mean a war between Russia and the United States, it would be no more inclined to attack Ukraine again than it would be to attack a NATO ally.

A BREAKTHROUGH

Throughout March, heavy fighting continued on all fronts. The Russians attempted to take Chernihiv, Kharkiv, and Sumy but failed spectacularly, although all three cities sustained heavy damage. By mid-March, the Russian army’s thrust toward Kyiv had stalled, and it was taking heavy casualties. The two delegations kept up talks over videoconference but returned to meeting in person on March 29, this time in Istanbul, Turkey.

There, they appeared to have achieved a breakthrough. After the meeting, the sides announced they had agreed to a joint communiqué. The terms were broadly described during the two sides’ press statements in Istanbul. But we have obtained a copy of the full text of the draft communiqué, titled “Key Provisions of the Treaty on Ukraine’s Security Guarantees.” According to participants we interviewed, the Ukrainians had largely drafted the communiqué and the Russians provisionally accepted the idea of using it as the framework for a treaty.

The treaty envisioned in the communiqué would proclaim Ukraine as a permanently neutral, nonnuclear state. Ukraine would renounce any intention to join military alliances or allow foreign military bases or troops on its soil. The communiqué listed as possible guarantors the permanent members of the UN Security Council (including Russia) along with Canada, Germany, Israel, Italy, Poland, and Turkey.

The communiqué also said that if Ukraine came under attack and requested assistance, all guarantor states would be obliged, following consultations with Ukraine and among themselves, to provide assistance to Ukraine to restore its security. Remarkably, these obligations were spelled out with much greater precision than NATO’s Article 5: imposing a no-fly zone, supplying weapons, or directly intervening with the guarantor state’s own military force.

O Comunicado de Istambul pediu que ambos os lados buscassem resolver pacificamente sua disputa sobre a Crimeia durante os próximos 15 anos.

Although Ukraine would be permanently neutral under the proposed framework, Kyiv’s path to EU membership would be left open, and the guarantor states (including Russia) would explicitly “confirm their intention to facilitate Ukraine’s membership in the European Union.” This was nothing short of extraordinary: in 2013, Putin had put intense pressure on Ukrainian President Viktor Yanukovych to back out of a mere association agreement with the EU. Now, Russia was agreeing to “facilitate” Ukraine’s full accession to the EU.

Although Ukraine’s interest in obtaining these security guarantees is clear, it is not obvious why Russia would agree to any of this. Just weeks earlier, Putin had attempted to seize Ukraine’s capital, oust its government, and impose a puppet regime. It seems far-fetched that he suddenly decided to accept that Ukraine—which was now more hostile to Russia than ever, thanks to Putin’s own actions—would become a member of the EU and have its independence and security guaranteed by the United States (among others). And yet the communiqué suggests that was precisely what Putin was willing to accept.

We can only conjecture as to why. Putin’s blitzkrieg had failed; that was clear by early March. Perhaps he was now willing to cut his losses if he got his longest-standing demand: that Ukraine renounce its NATO aspirations and never host NATO forces on its territory. If he could not control the entire country, at least he could ensure his most basic security interests, stem the hemorrhaging of Russia’s economy, and restore the country’s international reputation.

The communiqué also includes another provision that is stunning, in retrospect: it calls for the two sides to seek to peacefully resolve their dispute over Crimea during the next ten to 15 years. Since Russia annexed the peninsula in 2014, Moscow has never agreed to discuss its status, claiming that it was a region of Russia no different than any other. By offering to negotiate over its status, the Kremlin had tacitly admitted that was not the case.

FIGHTING AND TALKING

In remarks he made on March 29, immediately after the conclusion of the talks, Medinsky, the head of the Russian delegation, sounded decidedly upbeat, explaining that the discussions of the treaty on Ukraine’s neutrality were entering the practical phase and that—allowing for all the complexities presented by the treaty’s having many potential guarantors—it was possible that Putin and Zelensky would sign it at a summit in the foreseeable future.

The next day, he told reporters, “Yesterday, the Ukrainian side, for the first time fixed in a written form its readiness to carry out a series of most important conditions for the building of future normal and good-neighborly relations with Russia.” He continued, “They handed to us the principles of a potential future settlement, fixed in writing.”

Meanwhile, Russia had abandoned its efforts to take Kyiv and was pulling back its forces from the entire northern front. Alexander Fomin, Russia’s deputy minister of defense, had announced the decision in Istanbul on March 29, calling it an effort “to build mutual trust.” In fact, the withdrawal was a forced retreat. The Russians had overestimated their capabilities and underestimated the Ukrainian resistance and were now spinning their failure as a gracious diplomatic measure to facilitate peace talks.

Mesmo depois que os relatórios de Bucha viraram manchetes em abril de 2022, os dois lados continuaram trabalhando incansavelmente em um tratado.

The withdrawal had far-reaching consequences. It stiffened Zelensky’s resolve, removing an immediate threat to his government, and demonstrated that Putin’s vaunted military machine could be pushed back, if not defeated, on the battlefield. It also enabled large-scale Western military assistance to Ukraine by freeing up the lines of communication leading to Kyiv. Finally, the retreat set the stage for the gruesome discovery of atrocities that Russian forces had committed in the Kyiv suburbs of Bucha and Irpin, where they had raped, mutilated, and murdered civilians.

Reports from Bucha began to make headlines in early April. On April 4, Zelensky visited the town. The next day, he spoke to the UN Security Council via video and accused Russia of perpetrating war crimes in Bucha, comparing Russian forces to the Islamic State terrorist group (also known as ISIS). Zelensky called for the UN Security Council to expel Russia, a permanent member.

Remarkably, however, the two sides continued to work around the clock on a treaty that Putin and Zelensky were supposed to sign during a summit to be held in the not-too-distant future.

The sides were actively exchanging drafts with each other and, it appears, beginning to share them with other parties. (In his February 2023 interview, Bennett reported seeing 17 or 18 working drafts of the agreement; Lukashenko also reported seeing at least one.) We have closely scrutinized two of these drafts, one that is dated April 12 and another dated April 15, which participants in the talks told us was the last one exchanged between the parties. They are broadly similar but contain important differences—and both show that the communiqué had not resolved some key issues.

Trecho de um rascunho de tratado russo-ucraniano datado de 15 de abril de 2022

First, whereas the communiqué and the April 12 draft made clear that guarantor states would decide independently whether to come to Kyiv’s aid in the event of an attack on Ukraine, in the April 15 draft, the Russians attempted to subvert this crucial article by insisting that such action would occur only “on the basis of a decision agreed to by all guarantor states”—giving the likely invader, Russia, a veto. According to a notation on the text, the Ukrainians rejected that amendment, insisting on the original formula, under which all the guarantors had an individual obligation to act and would not have to reach consensus before doing so.

Trecho de um rascunho de tratado russo-ucraniano datado de 15 de abril de 2022. O texto vermelho em itálico representa posições russas não aceitas pelo lado ucraniano; o texto vermelho em negrito representa posições ucranianas não aceitas pelo lado russo.

Second, the drafts contain several articles that were added to the treaty at Russia’s insistence but were not part of the communiqué and related to matters that Ukraine refused to discuss. These require Ukraine to ban “fascism, Nazism, neo-Nazism, and aggressive nationalism”—and, to that end, to repeal six Ukrainian laws (fully or in part) that dealt, broadly, with contentious aspects of Soviet-era history, in particular the role of Ukrainian nationalists during World War II.

It is easy to see why Ukraine would resist letting Russia determine its policies on historical memory, particularly in the context of a treaty on security guarantees. And the Russians knew these provisions would make it more difficult for the Ukrainians to accept the rest of the treaty. They might, therefore, be seen as poison pills.

It is also possible, however, that the provisions were intended to allow Putin to save face. For example, by forcing Ukraine to repeal statutes that condemned the Soviet past and cast the Ukrainian nationalists who fought the Red Army during World War II as freedom fighters, the Kremlin could argue that it had achieved its stated goal of “denazification,” even though the original meaning of that phrase may well have been the replacement of Zelensky’s government.

In the end, it remains unclear whether these provisions would have been a deal-breaker. The lead Ukrainian negotiator, Arakhamia, later downplayed their importance. As he put it in a November 2023 interview on a Ukrainian television news program, Russia had “hoped until the last moment that they [could] squeeze us to sign such an agreement, that we [would] adopt neutrality. This was the biggest thing for them. They were ready to finish the war if we, like Finland [during the Cold War], adopted neutrality and undertook not to join NATO.”

As negociações contornaram deliberadamente a questão das fronteiras e do território.

The size and the structure of the Ukrainian military was also the subject of intense negotiation. As of April 15, the two sides remained quite far apart on the matter. The Ukrainians wanted a peacetime army of 250,000 people; the Russians insisted on a maximum of 85,000, considerably smaller than the standing army Ukraine had before the invasion in 2022. The Ukrainians wanted 800 tanks; the Russians would allow only 342. The difference between the range of missiles was even starker: 280 kilometers, or about 174 miles, (the Ukrainian position), and a mere 40 kilometers, or about 25 miles, (the Russian position).

The talks had deliberately skirted the question of borders and territory. Evidently, the idea was for Putin and Zelensky to decide on those issues at the planned summit. It is easy to imagine that Putin would have insisted on holding all the territory that his forces had already occupied. The question is whether Zelensky could have been convinced to agree to this land grab.

Despite these substantial disagreements, the April 15 draft suggests that the treaty would be signed within two weeks. Granted, that date might have shifted, but it shows that the two teams planned to move fast. “We were very close in mid-April 2022 to finalizing the war with a peace settlement,” one of the Ukrainian negotiators, Oleksandr Chalyi, recounted at a public appearance in December 2023. “[A] week after Putin started his aggression, he concluded he had made a huge mistake and tried to do everything possible to conclude an agreement with Ukraine.”

WHAT HAPPENED?

So why did the talks break off? Putin has claimed that Western powers intervened and spiked the deal because they were more interested in weakening Russia than in ending the war. He alleged that Boris Johnson, who was then the British prime minister, had delivered the message to the Ukrainians, on behalf of “the Anglo-Saxon world,” that they must “fight Russia until victory is achieved and Russia suffers a strategic defeat.”

The Western response to these negotiations, while a far cry from Putin’s caricature, was certainly lukewarm. Washington and its allies were deeply skeptical about the prospects for the diplomatic track emerging from Istanbul; after all, the communiqué sidestepped the question of territory and borders, and the parties remained far apart on other crucial issues. It did not seem to them like a negotiation that was going to succeed.

Moreover, a former U.S. official who worked on Ukraine policy at the time told us that the Ukrainians did not consult with Washington until after the communiqué had been issued, even though the treaty it described would have created new legal commitments for the United States—including an obligation to go to war with Russia if it invaded Ukraine again. That stipulation alone would have made the treaty a nonstarter for Washington. So instead of embracing the Istanbul communiqué and the subsequent diplomatic process, the West ramped up military aid to Kyiv and increased the pressure on Russia, including through an ever-tightening sanctions regime.

The United Kingdom took the lead. Already on March 30, Johnson seemed disinclined toward diplomacy, stating that instead “we should continue to intensify sanctions with a rolling program until every single one of [Putin’s] troops is out of Ukraine.” On April 9, Johnson turned up in Kyiv —the first foreign leader to visit after the Russian withdrawal from the capital. He reportedly told Zelensky that he thought that “any deal with Putin was going to be pretty sordid.” Any deal, he recalled saying, “would be some victory for him: if you give him anything, he’ll just keep it, bank it, and then prepare for his next assault.” In the 2023 interview, Arakhamia ruffled some feathers by seeming to hold Johnson responsible for the outcome. “When we returned from Istanbul,” he said, “Boris Johnson came to Kyiv and said that we won’t sign anything at all with [the Russians]—and let’s just keep fighting.”

Since then, Putin has repeatedly used Arakhamia’s remarks to blame the West for the collapse of the talks and demonstrate Ukraine’s subordination to its supporters. Notwithstanding Putin’s manipulative spin, Arakhamia was pointing to a real problem: the communiqué described a multilateral framework that would require Western willingness to engage diplomatically with Russia and consider a genuine security guarantee for Ukraine. Neither was a priority for the United States and its allies at the time.

Putin e Zelensky estavam dispostos a considerar compromissos extraordinários para acabar com a guerra.

In their public remarks, the Americans were never quite so dismissive of diplomacy as Johnson had been. But they did not appear to consider it central to their response to Russia’s invasion. Secretary of State Antony Blinken and Secretary of Defense Lloyd Austin visited Kyiv two weeks after Johnson, mostly to coordinate greater military support. As Blinken put it at a press conference afterward, “The strategy that we’ve put in place—massive support for Ukraine, massive pressure against Russia, solidarity with more than 30 countries engaged in these efforts—is having real results.”

Still, the claim that the West forced Ukraine to back out of the talks with Russia is baseless. It suggests that Kyiv had no say in the matter. True, the West’s offers of support must have strengthened Zelensky’s resolve, and the lack of Western enthusiasm does seem to have dampened his interest in diplomacy. Ultimately, however, in his discussions with Western leaders, Zelensky did not prioritize the pursuit of diplomacy with Russia to end the war. Neither the United States nor its allies perceived a strong demand from him for them to engage on the diplomatic track. At the time, given the outpouring of public sympathy in the West, such a push could well have affected Western policy.

Zelensky was also unquestionably outraged by the Russian atrocities at Bucha and Irpin, and he probably understood that what he began to refer to as Russia’s “genocide” in Ukraine would make diplomacy with Moscow even more politically fraught. Still, the behind-the-scenes work on the draft treaty continued and even intensified in the days and weeks after the discovery of Russia’s war crimes, suggesting that the atrocities at Bucha and Irpin were a secondary factor in Kyiv’s decision-making.

The Ukrainians’ newfound confidence that they could win the war also clearly played a role. The Russian retreat from Kyiv and other major cities in the northeast and the prospect of more weapons from the West (with roads into Kyiv now under Ukrainian control) changed the military balance. Optimism about possible gains on the battlefield often reduces a belligerent’s interest in making compromises at the negotiating table.

Indeed, by late April, Ukraine had hardened its position, demanding a Russian withdrawal from the Donbas as a precondition to any treaty. As Oleksii Danilov, the chair of the Ukrainian National Security and Defense Council, put it on May 2: "A treaty with Russia is impossible—only capitulation can be accepted."

Negociadores russos e ucranianos se reúnem em Istambul, março de 2022
Serviço de Imprensa Presidencial Ucraniano / Reuters

And then there is the Russian side of the story, which is difficult to assess. Was the whole negotiation a well-orchestrated charade, or was Moscow seriously interested in a settlement? Did Putin get cold feet when he understood that the West would not sign on to the accords or that the Ukrainian position had hardened?

Even if Russia and Ukraine had overcome their disagreements, the framework they negotiated in Istanbul would have required buy-in from the United States and its allies. And those Western powers would have needed to take a political risk by engaging in negotiations with Russia and Ukraine and to put their credibility on the line by guaranteeing Ukraine’s security. At the time, and in the intervening two years, the willingness either to undertake high-stakes diplomacy or to truly commit to come to Ukraine’s defense in the future has been notably absent in Washington and European capitals.

A final reason the talks failed is that the negotiators put the cart of a postwar security order before the horse of ending the war. The two sides skipped over essential matters of conflict management and mitigation (the creation of humanitarian corridors, a cease-fire, troop withdrawals) and instead tried to craft something like a long-term peace treaty that would resolve security disputes that had been the source of geopolitical tensions for decades. It was an admirably ambitious effort—but it proved too ambitious.

To be fair, Russia, Ukraine, and the West had tried it the other way around—and also failed miserably. The Minsk agreements signed in 2014 and 2015 following Russia’s annexation of Crimea and invasion of the Donbas covered minutiae such as the date and time of the cessation of hostilities and which weapons system should be withdrawn by what distance. Both sides’ core security concerns were addressed indirectly, if at all.

This history suggests that future talks should move forward on parallel tracks, with the practicalities of ending the war being addressed on one track while broader issues are covered in another.

TENHA EM MENTE

Em 11 de abril de 2024, Lukashenko, o primeiro intermediário das negociações de paz entre a Rússia e a Ucrânia, pediu o retorno ao projeto de tratado a partir da primavera de 2022. "É uma posição razoável", disse ele em conversa com Putin no Kremlin. "Era uma posição aceitável para a Ucrânia também. Eles concordaram com essa posição."

Putin concordou. "Eles concordaram, é claro", disse ele.

Na realidade, porém, russos e ucranianos nunca chegaram a um texto final de compromisso. Mas foram mais longe nessa direção do que se imaginava anteriormente, chegando a uma estrutura abrangente para um possível acordo.

Após os últimos dois anos de carnificina, tudo isso pode ser apenas água passada. Mas é um lembrete de que Putin e Zelensky estavam dispostos a considerar compromissos extraordinários para encerrar a guerra. Portanto, se e quando Kiev e Moscou retornarem à mesa de negociações, eles a encontrarão repleta de ideias que ainda podem ser úteis na construção de uma paz duradoura.

SAMUEL CHARAP é Professor Emérito em Política da Rússia e Eurásia e Cientista Político Sênior na RAND Corporation.

SERGEY RADCHENKO é Professor Emérito Wilson E. Schmidt na Escola de Estudos Internacionais Avançados na Europa da Universidade Johns Hopkins.