O novo normal de Gaza

Um mau acordo é pior do que nenhum acordo

SERGEY RADCHENKO
SERGEY RADCHENKO é Professor Distinto Wilson E. Schmidt na Escola de Estudos Internacionais Avançados na Europa da Universidade Johns Hopkins.

Foreign Affairs

Um militar ucraniano dispara um obus perto de Kostiantynivka, Ucrânia, novembro de 2025
Stringer / Reuters

Em agosto, o presidente dos EUA, Donald Trump, ficou desapontado quando uma reunião no Alasca com o presidente russo, Vladimir Putin, não conseguiu produzir um avanço para o fim da guerra na Ucrânia. "Não chegamos lá", reconheceu Trump na época. Putin havia demonstrado pouco interesse em ceder em suas exigências maximalistas, tornando um acordo de paz algo remoto, mas o fracasso totalmente previsível da aventura no Alasca evidentemente não impediu Trump de tentar novamente. Em novembro, um plano de paz de 28 pontos — que, segundo relatos da mídia, foi elaborado por autoridades russas e americanas — foi enviado a Kiev e à União Europeia ucraniana.

Em meio a esse espetáculo de propostas e negociações, Trump permanece comprometido com a busca de uma fantasia. O presidente americano parece relutante em aceitar que seu homólogo russo não deseja encerrar a guerra sem garantir a rendição completa da Ucrânia. Trump continua acreditando que, se receber incentivos suficientes ou for ameaçado com novas sanções, Putin trocará seus objetivos de longo prazo por um acordo razoável que preserve uma Ucrânia truncada, mas basicamente independente, capaz de se defender contra novas investidas russas.

Impaciente por resultados concretos, Trump até agora não conseguiu desenvolver um processo consistente e profissional para alcançá-los. Sua abordagem para a pacificação sofreu com um grau improvável de improvisação, exclusão de conhecimento especializado regional e, consequentemente, superficialidade e devaneios. O plano de 28 pontos não foi exceção: elaborado sem consultar os aliados europeus e entregue às pressas aos ucranianos exaustos, estava repleto de inconsistências e erros flagrantes, e teve que ser revisto quase imediatamente, minando a credibilidade de todo o esforço. O vazamento de transcrições que mostram o enviado de Trump, Steve Witkoff, aconselhando os russos sobre a maneira correta de se comunicar com o presidente americano evidencia lapsos de julgamento estarrecedores entre autoridades-chave encarregadas de zelar pelos interesses nacionais dos Estados Unidos.

Embora Trump deseje sinceramente a paz, ele não compreendeu totalmente como essa paz se encaixa na grande estratégia americana. Ao buscar a paz a qualquer preço — inclusive ao custo de concessões significativas à Rússia — os Estados Unidos correm o risco de fortalecer um adversário e permitir que Putin transforme uma derrota estratégica certa em vitória.

QUANDO AMBOS OS LADOS ESTÃO PERDENDO

Para qualquer pessoa que tenha acompanhado de perto este conflito, deve ser evidente que, quase quatro anos depois, a Rússia está em situação muito pior do que em fevereiro de 2022. Sua economia, por mais resiliente que tenha sido, agora se encontra em situação crítica. Com inflação descontrolada e uma taxa de juros de 16,5%, a Rússia está em uma trajetória constante rumo à recessão. Há escassez de mão de obra, especialmente de mão de obra altamente qualificada. Há também escassez de pessoal para a máquina de guerra russa (um fato previsível, dados os números astronômicos de baixas, talvez mais de um milhão de homens, que a Rússia sofreu). Os preços mais baixos do petróleo dificultam o fechamento dos rombos em seu orçamento pelo Kremlin, levando a menores gastos em áreas não diretamente relacionadas à guerra, como saúde e educação. A Rússia se vê cada vez mais dependente da China como fonte de tecnologias-chave e como mercado para hidrocarbonetos russos; tal dependência torna a Rússia profundamente vulnerável aos caprichos de Pequim.

Em resumo, esta guerra empobreceu a Rússia, acelerando seu declínio como potencial grande potência. Mas, embora a trajetória da Rússia rumo à irrelevância seja evidente, seu comportamento agressivo em relação aos vizinhos (em parte, claramente um sinal de desespero do Kremlin) tem favorecido o Ocidente. A beligerância de Putin, incluindo sua afirmação arrogante e totalmente irrealista de que está pronto para a guerra com a Europa "agora mesmo", está ajudando a concentrar a atenção dos europeus na necessidade de um plano de longo prazo para conter a Rússia. Desde 2022, a OTAN cresceu rápida e fluentemente, com a Suécia e a Finlândia fortalecendo o flanco norte da aliança. Enquanto isso, o temor de que a guerra na Ucrânia se alastre para a Europa Oriental — alimentado pelas provocações insensatas de Moscou e sua propensão à guerra híbrida — impulsionou o aumento dos gastos com defesa e uma cooperação ainda mais estreita na área de defesa dentro da União Europeia. Tudo isso é muito ruim para a Rússia, que simplesmente não pode se dar ao luxo de um confronto prolongado com a aliança mais poderosa do mundo.

Certamente, a Ucrânia também enfrenta enormes dificuldades. Isso inclui encontrar homens para lutar e financiar operações de guerra. Há também um crescente ressentimento no país em relação aos métodos de governo do presidente ucraniano Volodymyr Zelensky e à suposta corrupção de alguns de seus associados, como Andriy Yermak, ex-chefe de gabinete do presidente. Os russos de fato obtiveram alguns ganhos no campo de batalha, mas não do tipo que justificaria o otimismo que Putin está tão desesperado para projetar. Na realidade, ambos os países estão perdendo esta guerra. A questão é qual deles perderá primeiro. Não há razão para acreditar que a Rússia — ainda atolada em Donbas após quatro anos — conseguirá repentinamente as vitórias decisivas no campo de batalha que levarão à capitulação imediata de Kiev. Em vez disso, todos os indícios apontam para uma guerra de desgaste que nenhum dos lados conseguirá encerrar de forma significativa.

OS PARÂMETROS DA PAZ

Putin tem repetidamente afirmado que a Rússia deseja a paz na Ucrânia. Mas, como Carl von Clausewitz disse de forma memorável, um agressor é “sempre amante da paz” na medida em que prefere invadir sem oposição. Em sua época, Joseph Stalin falou sobre a importância de abraçar a “bandeira da paz” como forma de mobilizar a opinião pública global em prol da causa soviética (que, em seu caso, frequentemente era a guerra). Putin se encaixa perfeitamente nessa tradição. Mas suas declarações pacifistas — condicionadas, necessariamente, pela exigência de que a Ucrânia se renda às demandas da Rússia — afetam a forma como muitas pessoas no Ocidente percebem a guerra na Ucrânia. É intuitivamente atraente acreditar, como Trump acredita, que a paz pode estar próxima se as autoridades ocidentais apenas dessem uma chance aos russos e lhes oferecessem algo em troca.

No entanto, os parâmetros da paz russa já estavam claros muito antes da proposta de 28 pontos que deixou as capitais ocidentais perplexas em novembro. O rascunho do acordo resultante das negociações russo-ucranianas em Belarus e Istambul, em março e abril de 2022, e as declarações posteriores do Kremlin (incluindo as exigências apresentadas pelos russos à Ucrânia na versão mais recente das negociações de Istambul, em maio e junho de 2025) já demonstraram o que os russos aceitam e o que não aceitam. As condições de Putin incluem a neutralidade permanente da Ucrânia, o que impediria a possível adesão do país à OTAN ou a presença de tropas estrangeiras em seu território; severas restrições às forças armadas ucranianas, incluindo limites no número de tropas e nos tipos de armamento que Kiev poderia possuir; e garantias de segurança frágeis que a Rússia poderia vetar caso optasse por invadir a Ucrânia novamente.

Putin tem objetivos ainda mais ambiciosos. Ele quer que a Ucrânia e os países ocidentais aceitem a conquista russa de Donbas, Kherson e Zaporíjia — mesmo que partes significativas desses territórios ainda estejam em mãos ucranianas — e a anexação da Crimeia. Ele exige a retirada da Ucrânia de toda a região de Donetsk, que a Rússia tentou, sem sucesso, capturar. Ele quer que as sanções contra a Rússia sejam suspensas e que os países desistam de responsabilizar o Kremlin — e a ele pessoalmente — por esta guerra. Ele quer que a Ucrânia altere suas leis sobre idioma e memória histórica para se adequar às preferências da Rússia em relação à identidade nacional e histórica da Ucrânia.

Por fim, Putin quer Zelensky destituído do poder. Ele justifica esse ponto — ironicamente, para um autocrata ilegítimo — com referências à legitimidade decadente de Zelensky (Kiev tem se mostrado relutante em realizar eleições presidenciais, agora atrasadas, em tempos de guerra). A verdadeira razão, sem dúvida, é que Putin está indignado com o fato de Zelensky ter resistido à sua intimidação. Ele quer a saída do presidente ucraniano para enviar um sinal a outros potenciais desafiantes na vizinhança imediata da Rússia.

Nem tudo no plano inicial de 28 pontos é desprovido de mérito, contudo. Por exemplo, não há nada a ganhar em se apegar à ideia claramente irrealizável da eventual adesão da Ucrânia à OTAN. Nestes quase quatro anos de conflito, nem os Estados Unidos nem seus aliados europeus demonstraram qualquer indício de disposição para entrar em guerra com a Rússia por causa da Ucrânia. A fantasia da adesão da Ucrânia à OTAN deve ser descartada. A Ucrânia e seus aliados poderiam acomodar outras exigências russas também, incluindo a proteção dos direitos dos falantes de russo na Ucrânia, ou mesmo a reintegração da Igreja Ortodoxa Russa, que Kiev proibiu em 2024.

Mas mesmo que a Ucrânia estivesse disposta a fazer tais concessões, a Rússia ofereceria pouco em troca. Qualquer acordo de paz prematuro que prejudique as perspectivas de sobrevivência da Ucrânia como um país soberano e permita que a Rússia saia impune de agressões territoriais seria contrário aos interesses ocidentais, para não mencionar os da Ucrânia. É por essa razão que o plano de 28 pontos de Trump provocou uma reação tão negativa entre os aliados europeus, bem como em Kiev. Ele aceitou a maioria das exigências do Kremlin como ponto de partida para as negociações. E ofereceu uma suposta paz que, na verdade, poderia ser muito pior tanto para a Ucrânia quanto para o Ocidente do que a continuação da guerra. Guerras sangrentas e desgastantes são custosas em termos humanos e materiais, mas se a alternativa a tal guerra for a paz da rendição à Rússia de Putin, então essa paz pode esperar.

POUCO A GANHAR, MUITO A PERDER

As intenções de Trump são boas: acabar com uma guerra que já ceifou centenas de milhares de vidas parece ser um objetivo razoável. E o diálogo de Trump com Moscou já trouxe dividendos importantes. Por exemplo, o Kremlin diminuiu o tom beligerante de suas ameaças nucleares. Ao mesmo tempo, os Estados Unidos não devem parecer ansiosos demais pela paz. Essa é invariavelmente uma má estratégia de negociação. Estar ansioso demais por qualquer coisa geralmente indica fraqueza e, neste caso, os Estados Unidos estão claramente em uma posição de força. Estão apoiando a nobre causa de um país que se tornou um aliado de fato dos Estados Unidos, um país que Washington pode se dar ao luxo de apoiar indefinidamente. O apoio ao esforço de guerra ucraniano custa aos Estados Unidos muito menos do que qualquer uma de suas guerras recentes no Oriente Médio.

Além disso, embora seja verdade que a Ucrânia queira acabar com esta guerra o mais rápido possível, ela não está desesperada para se render ao agressor. As pesquisas de opinião pública na Ucrânia — por exemplo, as realizadas pelo Instituto Internacional de Sociologia de Kiev neste outono — mostram uma oposição esmagadora à ideia de ceder voluntariamente qualquer território à Rússia que ainda esteja em mãos ucranianas. Uma grande maioria dos ucranianos também se opõe à cessão de qualquer território.

Há um consenso público na Ucrânia de que esta é uma guerra de sobrevivência nacional. Enquanto esse consenso prevalecer, os Estados Unidos não têm nenhuma razão válida para forçar a Ucrânia a fazer concessões abrangentes ao Kremlin. Se essas concessões servissem aos interesses nacionais dos EUA, certamente seria diferente. Mas os Estados Unidos não ganham nada com a capitulação da Ucrânia à Rússia. Pelo contrário. Os Estados Unidos não deveriam querer permitir que um Estado revisionista e agressivo, com a intenção de desmantelar a ordem internacional liderada pelos EUA, vença uma grande guerra na Europa. Os interesses nacionais dos EUA são, portanto, melhor atendidos pela continuidade do fornecimento de informações e equipamentos militares à Ucrânia, especialmente quando os aliados dos EUA na Europa estão dispostos a pagar por armas americanas. Entre outros benefícios, esse compromisso americano ajudará Moscou a chegar à conclusão de que esta guerra é impossível de vencer, o que pode muito bem levar a um desejo genuíno de paz e a uma disposição para fazer as concessões necessárias.

CONCLUSÕES TARDIOSAS

Negociações só valem a pena quando servem a um propósito claro e bem ponderado. Os Estados Unidos não devem se desesperar para alcançar uma paz que beneficie seus adversários em detrimento de seus aliados e dos próprios Estados Unidos. Washington não ganhará nada estendendo aos russos uma tábua de salvação na forma de negociações de paz patrocinadas pelos EUA que forcem a Ucrânia a uma rendição efetiva e atendam às exigências essenciais de Putin.

Para usar uma analogia, ceder à Rússia agora seria um pouco como o presidente Ronald Reagan, em 1983, forçando a oposição afegã a aceitar as exigências soviéticas. Com que propósito? E como isso teria beneficiado os Estados Unidos? Reagan nunca teve essa intenção e continuou apoiando a resistência afegã, forçando, em última análise, os soviéticos a reconsiderarem seus objetivos no Afeganistão. De fato, a liderança soviética reconheceu quase imediatamente o erro de sua invasão (assim como hoje muitos na liderança russa compreendem inquestionavelmente a insensatez da invasão da Ucrânia). Mas a arrogância e a inércia mantiveram os soviéticos atolados na guerra impossível de vencer por mais alguns anos. No fim, o presidente soviético Mikhail Gorbachev, descrevendo o Afeganistão como uma “ferida sangrenta”, decretou a retirada. Sua decisão de se retirar do Afeganistão em 1989 é hoje vista como um elemento importante na história do recuo soviético e, eventualmente, do colapso imperial da União Soviética. Isso não teria sido possível se Reagan — guiado como certamente estava pelo desejo geral de paz — tivesse facilitado um acordo que deixasse os soviéticos entrincheirados em Cabul.

Trump precisa reconhecer que, apesar dos horrores viscerais da guerra, não deve ter pressa em impor um acordo ruim. Os europeus estão claramente desesperados para desempenhar um papel maior no conflito. Se a Europa continuar financiando a compra de armas americanas para a Ucrânia — o que, por qualquer critério de compartilhamento de encargos, certamente deveriam e estão dispostos a fazer —, ainda há tempo para negociar um acordo melhor. Não se exige muito dos Estados Unidos que demonstrem paciência e permaneçam ao lado dos ucranianos e de seus aliados europeus. Se Trump conseguir demonstrar ao público americano que os custos da guerra na Ucrânia são suportados principalmente pela Europa, e não pelos Estados Unidos, então ele não será tão desnecessariamente pressionado a entregar a Ucrânia à Rússia.

O melhor que pode acontecer à Rússia é que ela descubra os limites de seu imperialismo da maneira mais difícil — atolada na Ucrânia. Por outro lado, vencer a guerra (e é isso que Putin claramente espera alcançar, seja no campo de batalha ou por meio de negociações de paz) apenas inflamaria ainda mais a arrogância de Putin e encorajaria mais agressões. A Rússia deve enfrentar as consequências de suas políticas equivocadas, e não colher os frutos da expansão territorial. Ela deve ser levada a perceber que existem maneiras melhores de alcançar a grandeza do que invadir seus vizinhos. Em nome da paz, Trump não deve criar mais obstáculos para essa constatação tardia.

Por que as negociações de paz fracassam na Ucrânia

Aprendendo as lições certas com três anos de guerra desgastante e negociações vacilantes

Samuel Charap e Sergey Radchenko

Foreign Affairs

Após um ataque de drone russo em Odessa, Ucrânia, maio de 2025
Nina Liashonok / Reuters

Já se passaram quase três meses desde que o presidente dos EUA, Donald Trump, lançou um grande esforço para pôr fim à guerra na Ucrânia. As trocas diplomáticas que se seguiram ainda não produziram resultados significativos. Com o presidente russo Vladimir Putin, Trump enfrenta um adversário astuto e experiente que espera capitalizar a impaciência do presidente americano com a guerra para coagir a Ucrânia a assinar o que os russos não conseguiram conquistar pela força no campo de batalha.

Não há razão para acreditar que Trump concordará com a lista de exigências de Putin. Na verdade, ele expressou repetidamente frustração com a falta de progresso nas negociações e ameaçou se retirar, enquanto a Rússia continua avançando, centímetro por centímetro, em uma longa guerra de atrito sem fim à vista.

Em meio a todas as propostas e contrapropostas recentes, ameaças e contraameaças, reexaminar a última tentativa real de levar esta guerra a um fim negociado pode ajudar a fundamentar o esforço atual. Em 2024, na Foreign Affairs, nos aprofundamos na história das negociações que começaram nas primeiras semanas da guerra e que, até o final de março de 2022, haviam produzido o chamado Comunicado de Istambul, uma estrutura para um acordo. O acordo central no acordo teria implicado a Ucrânia a adotar a neutralidade permanente, excluindo sua possível adesão à OTAN, em troca de garantias de segurança inabaláveis. As partes não conseguiram finalizar o acordo nos meses subsequentes, e a guerra entrou em seu quarto ano.

Com as negociações novamente em andamento após um hiato de três anos, é um bom momento para rever as lições de Istambul e avaliar o que pode ser aprendido desse processo para o atual esforço diplomático. É claro que muita coisa mudou nesse período, portanto, é improvável que o próprio acordo de Istambul seja o ponto de partida para as negociações atuais. Mas essa tentativa oferece lições mais amplas que podem embasar as negociações de hoje. O principal imperativo para ambas as partes em qualquer acordo será garantir sua segurança a longo prazo. Todas as partes cujos interesses estão em jogo nas negociações precisam estar presentes; se não estiverem presentes, poderão minar quaisquer acordos. A falta de disposição ocidental em fornecer garantias de segurança à Ucrânia tem sido um grande desafio para se chegar a um acordo; continua sendo um impedimento. O otimismo de um beligerante quanto às suas perspectivas no campo de batalha também pode diminuir seu interesse em fechar um acordo. E, por fim, a mecânica monótona de um cessar-fogo não é menos crucial do que a alta política de concordar com a ordem do pós-guerra. Ambas devem ser buscadas simultaneamente se as partes esperam pôr fim a esta guerra sangrenta e desgastante.

HORIZONTE LONGE

Nenhum acordo de paz duradouro será possível sem abordar os temores mútuos da Ucrânia e da Rússia a longo prazo. Assim como fizeram em Istambul em 2022, ambos os lados ainda priorizam essas preocupações com a segurança nacional. Outras questões — como o status do território disputado, o alívio das sanções à Rússia e o financiamento da reconstrução econômica pós-guerra na Ucrânia — são importantes, mas fundamentalmente secundárias. Em Istambul, ambos os países priorizaram a segurança pós-guerra acima de tudo. O Kremlin insistiu que a Ucrânia renunciasse à adesão à OTAN, nunca hospedasse forças estrangeiras ou exercícios envolvendo forças estrangeiras em seu território e aceitasse alguns limites no tamanho e na estrutura de suas forças armadas. Kiev, por sua vez, não queria limites restritivos para suas forças e estava focada em obter garantias de segurança de seus parceiros ocidentais — e na aceitação implícita pelo Kremlin de que essas potências viriam em defesa da Ucrânia caso Moscou lançasse um novo ataque.

Essas preocupações com a segurança futura continuam sendo a questão central hoje. Os ucranianos temem que, a menos que tenham capacidade de se defender e garantias das potências ocidentais, qualquer acordo de paz ostensivo apenas configure uma futura invasão russa. Os russos temem que uma Ucrânia bem armada possa tentar recuperar qualquer território ucraniano que Moscou ainda ocupe. E o Kremlin se preocupa com a perspectiva — por mais improvável que pareça agora — de uma eventual adesão da Ucrânia à OTAN e com as implicações de segurança a longo prazo de tal desenvolvimento. Embora o governo Trump esteja descartando a adesão, isso oferece pouco conforto a Moscou — um futuro governo poderia mudar de ideia.

O principal objetivo tanto da Rússia quanto da Ucrânia é garantir a segurança a longo prazo.

Esse foco em garantir a segurança após o fim da guerra molda o comportamento militar e as posições de barganha de ambos os lados. As negociações atuais devem abordar essas percepções de ameaça para maximizar as chances de sucesso. No momento, outras questões, particularmente a questão do controle territorial e o reconhecimento das anexações ilegais da Rússia, parecem ter ganhado destaque. Versões vazadas de propostas de paz dos EUA, por exemplo, referem-se a Washington concedendo "reconhecimento de jure" da Crimeia como parte da Rússia e "reconhecimento de fato" dos demais territórios ocupados pela Rússia. Mas o foco no território desvia a atenção da agenda primária de segurança. A Rússia se saiu bem sem que nenhum país reconhecesse formalmente sua ocupação da Crimeia desde a anexação do território em março de 2014, e pode sobreviver perfeitamente sem esse reconhecimento no futuro. E é desnecessário declarar "reconhecimento de fato" de outras áreas, porque o reconhecimento é um ato legal; ou é de jure ou não é. De fato, independentemente de como qualquer parte externa veja suas reivindicações territoriais, é improvável que a Rússia ou a Ucrânia entreguem os territórios que atualmente ocupam. As realidades da guerra, não as da mesa de negociações, determinarão o controle territorial.

Embora o Kremlin não se oponha a legitimar suas conquistas, e os ucranianos certamente ficariam felizes em recuperar os territórios que perderam para a Rússia, Istambul demonstrou que o status dos territórios ocupados pela Rússia na Ucrânia não será um elemento tão importante nas negociações quanto às vezes se faz crer. De fato, em Istambul, as negociações contornaram deliberadamente a questão das fronteiras e do território. Embora importante, a questão era e continua sendo secundária às principais preocupações de segurança.

TODOS SENTADOS À MESA

Negociações bem-sucedidas devem incluir todas as partes relevantes. Se os direitos de um Estado estão em jogo em uma determinada negociação, esse Estado deve estar presente desde o início do processo. Os apoiadores de Kiev frequentemente insistem que ela não pode ser marginalizada em nenhuma resolução diplomática do conflito. Eles repetem o slogan "Nada sobre a Ucrânia sem a Ucrânia". Mas Istambul demonstrou que esse slogan não é exclusivo da Ucrânia. De fato, as discussões em Istambul excluíram as principais potências ocidentais — Estados Unidos, Reino Unido, Alemanha e outros — mesmo quando a Rússia e a Ucrânia negociavam questões relacionadas a esses países e suas obrigações.

Autoridades ocidentais nos disseram que a Ucrânia não consultou os Estados Unidos e outros países ocidentais até a emissão do Comunicado de Istambul. Essa exclusão foi em grande parte uma questão de urgência: as forças russas estavam nos arredores de Kiev, então os negociadores não tinham tempo para diplomacia multilateral. Mas a falta de envolvimento ocidental nas negociações fez com que as autoridades ocidentais se recusassem a aceitar o comunicado, independentemente de seus méritos. Eles poderiam ter dito: "Nada sobre o Ocidente sem o Ocidente".

Em suma, acordos escritos sem a presença de todos os afetados na criação dificilmente terão sucesso. Os mediadores de hoje acharão muito mais fácil conduzir a guerra para as negociações se todas as partes — incluindo ucranianos e europeus — estiverem envolvidas desde o primeiro dia.

Há razões práticas para adotar uma abordagem inclusiva. Se os Estados Unidos e a Europa trabalhassem juntos, em vez de com objetivos opostos, como parecem estar fazendo hoje, para alcançar uma paz viável, Putin teria menos espaço para o que Trump descreveu como "me enrolar", isto é, iludi-lo prolongando as negociações. Os europeus também estariam menos inclinados a atrapalhar o processo de paz, como fizeram, por exemplo, recusando-se a discutir o alívio das sanções ou a inventar seus planos de enviar tropas terrestres para a Ucrânia.

COMPROMISSO, NÃO KABUKI

Istambul demonstrou que, quando a situação ficou crítica, os apoiadores ocidentais da Ucrânia não estavam dispostos a dar a Kiev a garantia que esta acreditava ser essencial para sua segurança. De fato, os governos ocidentais se distanciaram do Comunicado de Istambul não apenas por não estarem envolvidos nas negociações subjacentes, mas também porque a garantia de segurança descrita no documento ia muito além do que Washington e as capitais aliadas estavam dispostas a fornecer. O acordo de Istambul teria obrigado os Estados Unidos e seus aliados a defender a Ucrânia caso ela fosse atacada novamente — em linguagem muito mais concreta (incluindo, por exemplo, uma estipulação sobre a imposição de uma zona de exclusão aérea) do que a contida no Artigo 5 do Tratado do Atlântico Norte, a cláusula de defesa coletiva da Carta da OTAN.

Três anos depois, a aversão ao envolvimento militar direto ainda obscurece a abordagem ocidental em relação à Ucrânia. Ficou claro, por exemplo, que o governo Trump não está disposto a oferecer garantias de segurança. Mas Trump está apenas dando continuidade a uma política que herdou — afinal, o governo Biden também não fez tal oferta. Nem mesmo os europeus se mostraram dispostos a oferecer uma garantia explícita de segurança. As potências ocidentais claramente não estão dispostas a intervir agora, e ainda não está claro se estariam dispostas a fazê-lo caso a Rússia reinvadisse a Ucrânia após um futuro cessar-fogo.

Debates sobre a perspectiva de tropas europeias em solo ucraniano ignoram essa questão fundamental, que permanece sem resposta desde Istambul. De fato, garantias não exigiriam necessariamente a presença de forças ocidentais na Ucrânia (e é improvável que a Rússia concorde com tal esquema, em qualquer caso). Em vez de discutir a possibilidade de enviar forças para a Ucrânia após um futuro hipotético cessar-fogo, os governos europeus deveriam responder à pergunta de primeira ordem sobre sua disposição de oferecer garantias reais a Kiev. Enviar forças para a Ucrânia sem uma garantia seria teatro político, não um compromisso genuíno.

O CÁLCULO DO CAMPO DE BATALHA

Assim como em 2022, o cálculo do campo de batalha paira sobre a mesa de negociações. As concessões que cada lado fará dependem, em última análise, de como eles percebem os custos da procrastinação. Se os russos acreditarem que a guerra está indo bem para eles e que Trump acabará deixando a Ucrânia e os europeus se virarem sozinhos, eles darão mais ênfase à ação militar. Se o Kremlin concluir que o fracasso das negociações de paz provavelmente diminuirá suas perspectivas de guerra a longo prazo, Moscou demonstrará maior ânsia em negociar.

Enfrentando probabilidades maiores no campo de batalha no momento, os ucranianos estão prontos para negociar. Se, no entanto, a situação melhorar, eles também poderão concluir que a ação militar serviria melhor aos seus propósitos do que conversar com os russos. Foi, de fato, o que aconteceu após Istambul, em 2022. As negociações fracassaram em parte porque, após a derrota dos russos perto de Kiev, o presidente ucraniano Volodymyr Zelensky decidiu que poderia evitar concessões dolorosas e prosseguir no campo de batalha.

Os Estados Unidos têm muita influência para influenciar as percepções de cada lado sobre os prós e os contras das negociações. Washington deve usá-la com sabedoria para tornar um resultado negociado mais atraente do que o prolongamento dos combates. Isso exigiria uma calibração cuidadosa da ajuda militar americana para deixar claro para Moscou e Kiev que os Estados Unidos estão comprometidos em preservar a soberania da Ucrânia e impedir uma vitória russa, mas não em ajudar a Ucrânia a restaurar suas fronteiras internacionalmente reconhecidas. Os Estados Unidos também devem trabalhar com seus aliados europeus para que se alinhem em torno dos mesmos objetivos. Ao induzir um impasse, tal política tornaria as negociações mais atraentes do que a continuação dos combates para ambos os lados.

DUAS FRENTES

Para ter sucesso, as negociações devem abordar o processo pelo qual os combates chegarão ao fim, bem como a forma como os contornos da ordem de segurança do pós-guerra serão delineados. Em Istambul, em 2022, os negociadores ucranianos e russos concentraram-se quase exclusivamente nesta última. Com admirável ambição, as partes buscaram superar as principais disputas geopolíticas – a questão da ampliação da OTAN, o papel da Ucrânia na segurança europeia, os compromissos de segurança dos EUA no espaço pós-soviético e assim por diante – que escaparam a um acordo diplomático por décadas. O comunicado silenciou sobre a questão mais mundana de como chegar a uma cessação das hostilidades. Mas, sem um caminho acordado para pôr fim aos combates, as negociações sobre um acordo estavam cada vez mais desconectadas das realidades militares de uma guerra em intensificação. Eventualmente, essa desconexão tornou as negociações politicamente insustentáveis.

No início de sua iniciativa para encerrar a guerra neste ano, Trump parecia priorizar exclusivamente um cessar-fogo. Como ele mesmo afirmou após sua discussão com Zelensky no Salão Oval em 28 de fevereiro: "Quero que [a guerra] acabe imediatamente... Quero um cessar-fogo agora".

Um impasse tornaria as negociações mais atraentes para ambos os lados.

Seu governo posteriormente pediu um cessar-fogo incondicional de 30 dias, posição que Zelensky abraçou, mas Putin rejeitou. Então, durante reuniões com os dois lados em Riad, em março, Washington pressionou por uma abordagem em fases, visando um acordo que proibisse ataques à infraestrutura energética e outro que proibisse ataques à navegação civil no Mar Negro.

Esses acordos nunca foram concluídos. De fato, nas últimas semanas, o governo parece ter abandonado os esforços para chegar a um cessar-fogo completo e, em vez disso, se voltou para a discussão dos termos de um acordo final. Durante reuniões em Paris e depois em Londres, em abril, com representantes ucranianos e europeus, a equipe americana apresentou um plano de paz multifacetado, abrangendo muitas das questões mais controversas, desde a rejeição da proposta de Kiev de ingressar na OTAN até a oferta de reconhecimento americano à anexação da Crimeia pela Rússia. Esse esforço, em troca de um grande acordo, também parece ter apresentado pouco progresso. Enquanto isso, a guerra continua.

As negociações de Istambul, bem como as dificuldades atuais de Trump, sugerem que discussões paralelas sobre a mecânica do cessar-fogo e os elementos de um acordo político serão necessárias para chegar a uma conclusão sobre qualquer um desses temas. Para avançar em uma dessas vias, Ucrânia e Rússia precisarão avançar em ambas simultaneamente.

UM POSSÍVEL DEGELO

As negociações de 2022 servem como um lembrete de que Putin e Zelensky são capazes de aceitar concessões significativas. Ambos ganharam reputação de maximalismo nos últimos três anos. Mas Istambul mostrou que poderiam estar abertos ao tipo de compromissos politicamente arriscados necessários para a paz.

Em 2022, Putin estava disposto a se envolver em um processo diplomático sobre o status da Crimeia e a, pelo menos, considerar a possibilidade de os Estados Unidos intervirem na Ucrânia caso a Rússia invadisse novamente. Ele também concordou notavelmente com a ambição da Ucrânia de buscar a adesão à União Europeia. Zelensky, por sua vez, estava disposto a renunciar à adesão à OTAN, abraçando a neutralidade permanente, e até mesmo pediu abertamente conversas diretas com Putin para concluir o acordo.

Portanto, não é sensato tomar suas atuais posições publicamente declaradas como base. Tais posições muitas vezes são apenas uma oferta inicial. Cada lado está naturalmente interessado em criar a impressão de que suas posições são inegociáveis. A barganha surge no processo. Um acordo de paz pode ser muito difícil — talvez impossível — de ser alcançado. Mas, como demonstraram as negociações de 2022, negociações fracassadas podem ser o prenúncio de muitos anos de guerra.

SAMUEL CHARAP é titular da Cátedra Distinta de Política para a Rússia e a Eurásia e Cientista Político Sênior na RAND Corporation.

SERGEY RADCHENKO é Professor Distinto Wilson E. Schmidt na Escola de Estudos Internacionais Avançados na Europa da Universidade Johns Hopkins.

A China não quer liderar um Eixo

As profundas dúvidas de Pequim sobre a Rússia e a Coreia do Norte

Sergey Radchenko

Foreign Affairs

Presidente chinês Xi Jinping e presidente russo Vladimir Putin em Kazan, Rússia, outubro de 2024
Kristina Kormilitsyna / Reuters

A proclamação de uma parceria "sem limites" e "sem áreas 'proibidas'" entre China e Rússia, em 2022, teve um efeito de longo alcance. O acordo implicava que Pequim e Moscou estavam prestes a ressuscitar sua aliança há muito extinta que, quando uniu brevemente as duas potências na década de 1950, projetava uma ameaça formidável que os Estados Unidos não podiam se dar ao luxo de ignorar.

Apesar de suas várias divergências, o presidente chinês Xi Jinping chamou o presidente russo Vladimir Putin de seu "querido amigo" e foi ouvido em março de 2023 dizendo a ele que os dois estavam juntos "impulsionando mudanças nunca vistas em um século". Seus encontros frequentes produziram um conjunto de declarações programáticas que destacam uma oposição compartilhada ao "hegemonismo" — um código para o domínio americano — e prometem uma ordem internacional mais "justa". De acordo com o embaixador da Rússia na China, Igor Morgulov, Xi aceitou o convite de Putin para participar das celebrações do Dia da Vitória em Moscou em maio de 2025. E a parceria entre eles se estendeu além da retórica e do simbolismo: a China forneceu apoio material à brutal guerra de agressão da Rússia na Ucrânia, na forma de tecnologias de dupla utilização, com aplicações militares e comerciais, e compras de petróleo e gás russos.

E, no entanto, a liderança chinesa permanece em conflito em relação à Rússia, temendo se envolver nos esquemas antiocidentais radicais de Putin e encarando com apreensão a perspectiva de uma guerra fria que a China não quer nem sabe como travar. Pequim não quer se comprometer com uma aliança formal sino-russa e resiste veementemente à ideia de pertencer a um "eixo" de algum tipo com a Rússia, a Coreia do Norte e o Irã. E o regime de Kim Jong-un em Pyongyang é cada vez mais a principal fonte de irritação em Pequim.

Em janeiro de 2025, participei de discussões em Pequim e Sanya, na China, organizadas pela Universidade Tsinghua, que visavam servir como uma forma de diplomacia de Nível II, uma prática na qual atores não estatais da sociedade civil de vários países se reúnem para discutir as relações entre seus governos. Esse diálogo reuniu acadêmicos, ex-altos funcionários e diplomatas da China, Rússia e Estados Unidos para conversas acaloradas, porém produtivas.

Uma percepção marcante emergiu dessas conversas: a principal razão para a aparente relutância de Pequim em construir uma coalizão trilateral com a Rússia e a Coreia do Norte é que tal arranjo exigiria liderança estratégica da China, e Pequim está decididamente desinteressada em tal perspectiva. Isso se deve, em parte, ao fato de que qualquer eixo liderado por Pequim exigiria uma missão em torno da qual seus aliados pudessem se unir — e ninguém em Pequim parece saber qual deveria ser essa missão.

A hesitação da China em liderar uma aliança de parceiros pouco confiáveis ​​em uma luta contra o Ocidente sugere que seus líderes estão cientes dos altos custos do confronto e estão se protegendo. A diplomacia não convencional do presidente Donald Trump, que combina retórica militante e ameaças de guerra econômica com promessas de cooperação entre grandes potências com a China e a Rússia, aumentou a incerteza em Pequim quanto à direção dos Estados Unidos. Como resultado, Washington tem uma oportunidade de ouro para testar as intenções da China por meio de esforços diplomáticos renovados, mesmo enquanto se prepara para a contenção.

REMORSO DO LÍDER

As consultas das quais participei se concentraram na questão da relação da China com o regime rebelde da Coreia do Norte. Na opinião dos participantes chineses, Pequim não encorajou a recente mudança de Kim para a Rússia, que culminou em um tratado de aliança com a Rússia em junho de 2024; de fato, parece provável que Pequim nem sequer tenha sido consultada previamente sobre essa mudança. Xi também não aprovou o envolvimento direto da Coreia do Norte na guerra da Rússia contra a Ucrânia, que incluiu o envio de cerca de 10.000 soldados norte-coreanos para a região russa de Kursk, para repelir uma incursão ucraniana. Essa medida demonstrou que Kim está disposto e é capaz de agir independentemente de Pequim, mesmo continuando a depender do comércio com a China para a sobrevivência de seu regime. Ao oferecer tropas e grandes quantidades de munições a Putin, Kim fez questão de mostrar a Xi que não é vassalo da China.

Os russos nessas consultas lamentaram a falta de coordenação entre China, Coreia do Norte e Rússia. Putin, que se reúne frequentemente, ainda que separadamente, com Xi e Kim, gostaria de realizar uma cúpula trilateral para estreitar as relações entre os três países. Mas Xi e Kim não se veem desde 2019. Os países já realizaram consultas trilaterais, a mais recente em outubro de 2018, mas a Coreia do Norte agora resiste a tais reuniões, preferindo a companhia da Rússia à China.

Pequim também não está disposta a criar um bloco no Leste Asiático, em parte por medo de que isso leve Japão, Coreia do Sul e Estados Unidos a construírem um bloco mais abertamente antichinês. Os chineses também se preocupam, muito mais do que os russos, com o programa nuclear da Coreia do Norte. Os russos se resignaram pragmaticamente a uma Coreia do Norte nuclear. Mas Pequim, vendo os potenciais efeitos colaterais no Japão e na Coreia do Sul — que poderiam ser pressionados a iniciar seus próprios programas nucleares — pode estar interessada em retomar as negociações de desnuclearização com Pyongyang, mesmo que o objetivo de uma Península Coreana livre de armas nucleares pareça inalcançável. Alguns participantes chineses expressaram preocupação com a militância norte-coreana, incluindo a possibilidade de o regime de Kim lançar provocações militares contra a Coreia do Sul. Não é de surpreender que a China tema ser arrastada para um conflito por um Estado cliente inquieto, imprevisível e geralmente pouco confiável — seja a Coreia do Norte ou a Rússia.

A reticência da China em servir como porta-estandarte de Pyongyang não é novidade. Quando, em março de 1990, o secretário-geral do Partido Comunista Chinês, Jiang Zemin, visitou a Coreia do Norte, o Secretário-Geral Kim Il-sung prometeu-lhe que "o povo coreano continuaria inabalavelmente a erguer a bandeira da revolução e do socialismo... e a lutar lado a lado com o povo chinês na causa comum da construção do socialismo". Ele tinha esperança de que, após o colapso soviético, a China liderasse a luta em nome da causa comunista. Mas Pequim, sem pressa em assumir a bandeira descartada do socialismo soviético, hesitou, concentrando-se, em vez disso, na reforma econômica e em uma política externa pragmática, apelidada de taoguang yanghui ("esconder as próprias capacidades e esperar o momento oportuno"). A China estabeleceu laços diplomáticos com a Coreia do Sul e, embora Pequim não tenha rompido com Pyongyang, a relação nunca recuperou a intimidade do início da Guerra Fria, quando os dois lutaram juntos contra os Estados Unidos. China e Coreia do Norte nunca mais seriam, nas palavras do líder chinês Mao Zedong, "tão próximas quanto lábios e dentes".

FALHA EM SINALIZAR

Os líderes chineses podem estar buscando lições da última vez em que as superpotências se enfrentaram. Os historiadores têm respostas conflitantes sobre o motivo do início da Guerra Fria: se Joseph Stalin a queria ou se foi um infeliz acidente. Parece plausível que o que Stalin realmente desejasse fosse um compromisso entre as grandes potências e os Estados Unidos, segundo o qual Moscou e Washington respeitariam as esferas legítimas de influência um do outro. Os problemas começaram quando Washington e Stalin divergiram sobre até onde a esfera legítima de influência de Moscou deveria se estender na Europa e na Ásia. Reagindo ao que considerou movimentos agressivos de Moscou, Washington, receosa de subestimar as ambições expansionistas de Stalin, buscou a contenção.

O dilema atual de Pequim é que ela não sabe como tranquilizar os Estados Unidos de que não busca outra guerra fria, mesmo enquanto se prepara ativamente para travar uma. O implacável desenvolvimento nuclear da China, suas operações de espionagem hostil, sua retórica militante e, acima de tudo, seu apoio à Rússia sugerem que Xi já fez sua escolha e que um confronto com os Estados Unidos é inevitável.

As relações da China com a Rússia e a Coreia do Norte continuam úteis em sua luta contra a hegemonia ocidental. Os estrategistas chineses pensam em termos geopolíticos simples: os Estados Unidos, líder do Ocidente, estão tentando derrubar a China; Putin está confrontando o Ocidente com sua guerra na Ucrânia; portanto, Putin está ajudando a China e não pode ser jogado para debaixo do ônibus. Da mesma forma, a China não abandonará completamente a Coreia do Norte, não porque aprove Kim, mas porque ele continua sendo uma arma valiosa contra os Estados Unidos.

Por outro lado, envolver-se demais no relacionamento com uma Rússia militante encurralaria Pequim. O apoio fraternal de Xi a Putin prejudicou a posição da China na Europa: a ministra das Relações Exteriores da Alemanha, Annalena Baerbock, criticou a China em dezembro de 2024 por "se opor aos nossos principais interesses europeus com sua ajuda econômica e armamentista à Rússia", e o presidente francês, Emmanuel Macron, pressionou Xi a restringir o apoio a Moscou durante as negociações em maio de 2024. Dado que a relação comercial da China com a União Europeia vale US$ 762 bilhões e se tornou ainda mais crítica em meio à estagnação econômica da China, os estrategistas em Pequim devem se perguntar se a polarização econômica que acompanharia uma guerra fria emergente é realmente do interesse da China. O ministro das Relações Exteriores, Wang Yi, por sua vez, esforçou-se na Conferência de Segurança de Munique, em fevereiro de 2025, para tranquilizar os líderes europeus de que Pequim não planeja derrubar a ordem global vigente.

No entanto, como a experiência do presente e dos séculos anteriores demonstrou, os laços econômicos não impedem conflitos entre grandes potências. A aposta imprudente de Putin na Ucrânia demonstrou sua disposição de sacrificar laços econômicos lucrativos com a Europa em troca de glória. E nenhum diplomata ou acadêmico chinês, por mais bem relacionado que seja, pode falar com segurança por Xi, que, como Putin, pode ainda optar pelo confronto com o Ocidente.

FALAR NÃO É BARATO

Uma das maneiras mais importantes pelas quais Xi sinalizará suas intenções em relação ao Ocidente será o curso que decidir seguir com Taiwan. "Ninguém jamais poderá romper os laços de parentesco entre [Taiwan e o continente], e ninguém jamais poderá impedir a reunificação da China", anunciou ele em sua mensagem de Ano Novo de 2025. Assim como seus antecessores, Xi se recusou a renunciar ao possível uso da força para unificar a China e Taiwan. Mas, ao contrário deles, imbuiu seus comentários de um grande senso de urgência, como se já tivesse decidido invadir Taiwan e estivesse apenas esperando uma oportunidade para fazê-lo.

É possível, no entanto, que Xi esteja genuinamente indeciso e esteja aguardando a resposta dos EUA. Aqui, também, as lições da Guerra Fria se aplicam. Stalin calculou mal a resposta de Washington à invasão norte-coreana da Coreia do Sul em 1950, em parte porque concluiu, a partir de informações obtidas por meio de interceptações de telegramas, que os Estados Unidos não interviriam para defender a Coreia do Sul. Ele não previu como as percepções de ameaça e as políticas de Washington haviam evoluído em resposta às ações agressivas de Moscou. Xi também poderia concluir que Washington não leva a sério a defesa de Taiwan e agir de acordo. E, como Stalin, ele poderia errar em seus cálculos, com consequências ainda mais trágicas para o mundo.

Assim como as escaladas da Guerra Fria foram contingentes e graduais, com momentos de tensão pontuados por esforços para consertar as coisas, a relação EUA-China hoje não está além da redenção, mesmo que esteja bem encaminhada para o confronto. Se não quiser passar do conhecimento sobre a Guerra Fria para o combate de uma nova, o governo chinês não deve agir como se não quisesse um diálogo com os Estados Unidos.

Nicholas Burns, embaixador dos EUA na China durante o governo Biden, enfrentou obstrução diplomática e teve muito pouco acesso aos formuladores de políticas chineses. A China ignorou os esforços do Pentágono para manter o diálogo entre os militares e, embora o ex-secretário de Defesa Lloyd Austin tenha finalmente se encontrado com seu homólogo chinês Dong Jun em maio de 2024, os contatos permanecem esporádicos. Tal obstrução pode ser uma forma de sinalizar descontentamento com o que a China percebe como a postura agressiva de Washington, mas, intencionalmente ou não, envia outra mensagem: a de que Pequim já está firmemente determinada a uma nova guerra fria.

Em vez disso, Pequim deveria sinalizar a Washington, em público ou por canais privados, que não planeja invadir Taiwan em um futuro próximo. Deveria moderar a retórica pública sobre a iminente "reunificação" para fornecer uma base para a construção da tão necessária confiança.

Pequim também deveria deixar claro que não busca uma aliança com Moscou. A parceria "sem limites", que causou grande alarme no Ocidente sem nenhum ganho para a China, é um lembrete de que o que Pequim diz sobre seu relacionamento com a Rússia pode ter impacto direto nas percepções de ameaça ocidentais. O desaparecimento da linguagem "anti-hegemônica" das declarações sino-russas não eliminará as preocupações dos EUA sobre um eixo emergente, mas pelo menos reduzirá as evidências substanciais de tais preocupações.

Mais importante ainda, os líderes chineses deveriam se envolver mais diretamente em ajudar a pôr fim à guerra da Rússia na Ucrânia. Como principal compradora de hidrocarbonetos russos e importante fornecedora de bens industriais e de consumo para a Rússia, a China tem uma influência econômica substancial no relacionamento, que poderia usar para encorajar Putin a aceitar um cessar-fogo. Um conflito congelado não seria contrário ao interesse da China em evitar uma escalada na Ucrânia, estabilizaria as relações com a Europa e poderia até mesmo representar uma área de sobreposição entre Pequim e o governo Trump, que sinalizou seu interesse em um cessar-fogo independentemente de uma solução abrangente para a guerra. Considerando os comentários de Wang em Munique de que "todas as partes e todos os interessados ​​devem, no momento apropriado, participar do processo de negociações de paz" e a intenção de Trump de manter negociações de paz com a Rússia, agora é o momento para a China sinalizar seu interesse em um diálogo direto e substancial com os Estados Unidos sobre a guerra na Ucrânia.

APRENDENDO COM O PASSADO

Quando as nuvens começaram a se dissipar sobre o relacionamento EUA-URSS em 1945, o presidente Harry S. Truman previu com confiança que conseguiria o que queria em 85% das vezes porque, como ele mesmo disse, "a União Soviética precisava mais de nós do que nós dela". A realidade se mostrou mais complexa. Temendo que os americanos interpretassem quaisquer concessões soviéticas como fraqueza, Stalin instruiu seu ministro das Relações Exteriores, Vyacheslav Molotov, a "mostrar total obstinação". Hoje, os Estados Unidos, sem um monopólio nuclear e enfrentando um adversário muito mais poderoso na China, não podem aspirar à taxa de sucesso prevista por Truman. A diplomacia ativa, portanto, é a melhor esperança de Washington para mitigar e talvez até mesmo reverter a queda para o confronto com Pequim.

Primeiro, os Estados Unidos deveriam redobrar seus esforços para dissuadir Taiwan de proclamar a independência, uma medida altamente desestabilizadora que teria consequências perigosas para o Leste Asiático e o mundo. Washington poderia vincular sua diplomacia com Taiwan à garantia privada da China de que não invadirá a ilha.

Ao mesmo tempo, os Estados Unidos também deveriam dizer francamente à China que Washington será forçado a se preparar para um conflito por Taiwan, a menos que Pequim demonstre, por meio de declarações públicas e uma disposição demonstrada de se envolver em medidas de construção de confiança no Leste Asiático, que não busca outra guerra fria. Tais medidas poderiam incluir retribuir o apelo de Trump pelo controle de armas, desenvolver contatos entre militares e abster-se de exercícios militares provocativos.

Quando era conselheiro de segurança nacional e secretário de Estado do presidente Richard Nixon, Henry Kissinger repreendeu os democratas por pregarem os direitos humanos à União Soviética. Ele entendeu corretamente que tal postura incomodava os soviéticos e dificultava a diplomacia. Ele obteve vitórias formidáveis ​​contra a União Soviética ao ser pioneiro na reaproximação com a China e, mesmo assim, superar o Kremlin no Oriente Médio. Os Estados Unidos deveriam agora canalizar Kissinger em sua abordagem à China e abster-se de dar sermões a Pequim sobre valores democráticos, que alarmam os líderes chineses e pouco contribuem para a melhoria dos direitos humanos na China. Trump parece ter uma propensão natural a evitar o assunto, visto que nunca se apropriou da linguagem liberal internacionalista de seus antecessores.

Trump também deveria oferecer à China um papel direto em trazer a Rússia à mesa de negociações para pôr fim à guerra na Ucrânia. Pequim já tem um interlocutor para a Rússia e a Ucrânia, o embaixador Li Hui, e já emitiu declarações sobre a necessidade de uma resolução pacífica. Ao convidar Pequim para negociações, Trump poderia testar a boa vontade da China e, caso um acordo seja alcançado, garantir que a China tenha interesse na implementação de um cessar-fogo.

Fevereiro de 2025 marca o 75º aniversário da assinatura do tratado de aliança sino-soviético. A aliança aparentemente inexpugnável foi, na verdade, dilacerada por contradições internas e durou apenas cerca de dez anos antes de ruir em uma nuvem de acusações mútuas de traição. A decisão da China de buscar a modernização e o desenvolvimento em parceria, em vez de em confronto com o Ocidente, poupou-a do destino da União Soviética. Hoje, China e Rússia estão mais uma vez trabalhando juntas, mas seu relacionamento não é uma aliança e está longe de ser "sem limites". Com a possibilidade de outra Guerra Fria se aproximando, a China não tem certeza se realmente deseja liderar um eixo de clientes obstinados e pouco confiáveis ​​em um confronto com os Estados Unidos. É do interesse de ambos os países aproveitar essa incerteza para explorar acordos alternativos.

SERGEY RADCHENKO é Professor Emérito Wilson E. Schmidt na Escola de Estudos Internacionais Avançados da Universidade Johns Hopkins.

As negociações que poderiam ter encerrado a guerra na Ucrânia

Uma história oculta de diplomacia que fracassou, mas que traz lições para negociações futuras

Samuel Charap e Sergey Radchenko

Foreign Affairs

Negociadores russos e ucranianos se reúnem por videoconferência em março de 2022
Foto publicada no Telegram em 14 de março de 2022 por Vladimir Medinsky / Ilustração da Foreign Affairs

Nas primeiras horas de 24 de fevereiro de 2022, a Força Aérea Russa atingiu alvos em toda a Ucrânia. Ao mesmo tempo, a infantaria e os veículos blindados de Moscou invadiram o país vindos do norte, leste e sul. Nos dias seguintes, os russos tentaram cercar Kiev.

Estes foram os primeiros dias e semanas de uma invasão que poderia muito bem ter resultado na derrota e subjugação da Ucrânia pela Rússia. Em retrospecto, parece quase um milagre que isso não tenha acontecido.

O que aconteceu no campo de batalha é relativamente bem compreendido. O que é menos compreendido é a intensa diplomacia simultânea envolvendo Moscou, Kiev e uma série de outros atores, que poderia ter resultado em um acordo poucas semanas após o início da guerra.

No final de março de 2022, uma série de reuniões presenciais na Bielorrússia e na Turquia e compromissos virtuais por videoconferência produziram o chamado Comunicado de Istambul, que descreveu uma estrutura para um acordo. Negociadores ucranianos e russos começaram então a trabalhar no texto de um tratado, alcançando progressos substanciais em direção a um acordo. Mas, em maio, as negociações foram interrompidas. A guerra continuou e, desde então, custou dezenas de milhares de vidas de ambos os lados.

O que aconteceu? Quão perto as partes estavam de encerrar a guerra? E por que nunca finalizaram um acordo?

Para lançar luz sobre esse episódio frequentemente esquecido, mas crítico, da guerra, examinamos minutas de acordos trocadas entre os dois lados, alguns detalhes dos quais não foram divulgados anteriormente. Também conduzimos entrevistas com vários participantes das negociações, bem como com autoridades que atuavam na época em importantes governos ocidentais, a quem concedemos anonimato para discutir assuntos delicados. E revisamos inúmeras entrevistas contemporâneas e mais recentes com declarações de autoridades ucranianas e russas que atuavam na época das negociações. A maioria delas está disponível no YouTube, mas não está em inglês e, portanto, não é amplamente conhecida no Ocidente. Por fim, examinamos a cronologia dos eventos desde o início da invasão até o final de maio, quando as negociações foram interrompidas. Quando juntamos todas essas peças, o que descobrimos é surpreendente — e pode ter implicações significativas para futuros esforços diplomáticos para encerrar a guerra.

Em meio à agressão sem precedentes de Moscou, os russos e os ucranianos quase finalizaram um acordo.

Alguns observadores e autoridades (incluindo, principalmente, o presidente russo Vladimir Putin) alegaram que havia um acordo em pauta que teria encerrado a guerra, mas que os ucranianos o abandonaram devido a uma combinação de pressão de seus patrocinadores ocidentais e às próprias suposições arrogantes de Kiev sobre a fraqueza militar russa. Outros descartaram completamente a importância das negociações, alegando que as partes estavam apenas cumprindo formalidades e ganhando tempo para realinhamentos no campo de batalha, ou que os rascunhos dos acordos não eram sérios.

Embora essas interpretações contenham núcleos de verdade, elas obscurecem mais do que esclarecem. Não havia uma única prova cabal; essa história desafia explicações simples. Além disso, tais relatos monocausais omitem completamente um fato que, em retrospecto, parece extraordinário: em meio à agressão sem precedentes de Moscou, russos e ucranianos quase finalizaram um acordo que teria encerrado a guerra e fornecido à Ucrânia garantias multilaterais de segurança, abrindo caminho para sua neutralidade permanente e, posteriormente, para sua adesão à UE.

Um acordo final, no entanto, mostrou-se ilusório por uma série de razões. Os parceiros ocidentais de Kiev relutaram em se envolver em uma negociação com a Rússia, particularmente uma que criasse novos compromissos para eles com a segurança da Ucrânia. O sentimento público na Ucrânia se agravou com a descoberta das atrocidades russas em Irpin e Bucha. E com o fracasso do cerco russo a Kiev, o presidente Volodymyr Zelensky tornou-se mais confiante de que, com apoio ocidental suficiente, poderia vencer a guerra no campo de batalha. Finalmente, embora a tentativa das partes de resolver disputas de longa data sobre a arquitetura de segurança oferecesse a perspectiva de uma resolução duradoura para a guerra e de uma estabilidade regional duradoura, elas miraram alto demais, cedo demais. Tentaram chegar a um acordo abrangente, mesmo quando um cessar-fogo básico se mostrou inalcançável.

Hoje, quando as perspectivas de negociações parecem sombrias e as relações entre as partes são quase inexistentes, a história das negociações da primavera de 2022 pode parecer uma distração com pouca perspicácia diretamente aplicável às circunstâncias atuais. Mas Putin e Zelensky surpreenderam a todos com sua disposição mútua de considerar concessões de longo alcance para pôr fim à guerra. Eles podem muito bem surpreender a todos novamente no futuro.

ASSURANCE OR GUARANTEE?

What did the Russians want to accomplish by invading Ukraine? On February 24, 2022, Putin gave a speech in which he justified the invasion by mentioning the vague goal of “denazification” of the country. The most reasonable interpretation of “denazification” was that Putin sought to topple the government in Kyiv, possibly killing or capturing Zelensky in the process.

Yet days after the invasion began, Moscow began probing to find grounds for a compromise. A war Putin expected to be a cakewalk was already proving anything but, and this early openness to talking suggests he appears to have already abandoned the idea of outright regime change. Zelensky, as he had before the war, voiced an immediate interest in a personal meeting with Putin. Though he refused to talk directly with Zelensky, Putin did appoint a negotiating team. Belarusian President Alexander Lukashenko played the part of mediator.

The talks began on February 28 at one of Lukashenko’s spacious countryside residences near the village of Liaskavichy, about 30 miles from the Belarusian-Ukrainian border. The Ukrainian delegation was headed by Davyd Arakhamia, the parliamentary leader of Zelensky’s political party, and included Defense Minister Oleksii Reznikov, presidential adviser Mykhailo Podolyak, and other senior officials. The Russian delegation was led by Vladimir Medinsky, a senior adviser to the Russian president who had earlier served as culture minister. It also included deputy ministers of defense and foreign affairs, among others.

At the first meeting, the Russians presented a set of harsh conditions, effectively demanding Ukraine’s capitulation. This was a nonstarter. But as Moscow’s position on the battlefield continued to deteriorate, its positions at the negotiating table became less demanding. So on March 3 and March 7, the parties held a second and third round of talks, this time in Kamyanyuki, Belarus, just across the border from Poland. The Ukrainian delegation presented demands of their own: an immediate cease-fire and the establishment of humanitarian corridors that would allow civilians to safely leave the war zone. It was during the third round of talks that the Russians and the Ukrainians appear to have examined drafts for the first time. According to Medinsky, these were Russian drafts, which Medinsky’s delegation brought from Moscow and which probably reflected Moscow’s insistence on Ukraine’s neutral status.

At this point, in-person meetings broke up for nearly three weeks, although the delegations continued to meet via Zoom. In those exchanges, the Ukrainians began to focus on the issue that would become central to their vision of the endgame for the war: security guarantees that would oblige other states to come to Ukraine’s defense if Russia attacked again in the future. It is not entirely clear when Kyiv first raised this issue in conversations with the Russians or Western countries. But on March 10, Ukrainian Foreign Minister Dmytro Kuleba, then in Antalya, Turkey, for a meeting with his Russian counterpart, Sergey Lavrov, spoke of a “systematic, sustainable solution” for Ukraine, adding that the Ukrainians were “ready to discuss” guarantees it hoped to receive from NATO member states and Russia.

Podolyak e o embaixador ucraniano na Turquia, Vasyl Bodnar, após uma reunião com os russos, Istambul, março de 2022
Kemal Aslan / Reuters

What Kuleba seemed to have in mind was a multilateral security guarantee, an arrangement whereby competing powers commit to the security of a third state, usually on the condition that it will remain unaligned with any of the guarantors. Such agreements had mostly fallen out of favor after the Cold War. Whereas alliances such as NATO intend to maintain collective defense against a common enemy, multilateral security guarantees are designed to prevent conflict among the guarantors over the alignment of the guaranteed state, and by extension to ensure that state’s security.

Ukraine had a bitter experience with a less ironclad version of this sort of agreement: a multilateral security assurance, as opposed to a guarantee. In 1994, it signed on to the so-called Budapest Memorandum, joining the Nuclear Nonproliferation Treaty as a nonnuclear weapons state and agreeing to give up what was then the world’s third-largest arsenal. In return, Russia, the United Kingdom, and the United States promised that they would not attack Ukraine. Yet contrary to a widespread misconception, in the event of aggression against Ukraine, the agreement required the signatories only to call a UN Security Council meeting, not to come to the country’s defense.

Russia’s full-scale invasion—and the cold reality that Ukraine was fighting an existential war on its own—drove Kyiv to find a way to both end the aggression and ensure it never happened again. On March 14, just as the two delegations were meeting via Zoom, Zelensky posted a message on his Telegram channel calling for “normal, effective security guarantees” that would not be “like the Budapest ones.” In an interview with Ukrainian journalists two days later, his adviser Podolyak explained that what Kyiv sought were “absolute security guarantees” that would require that “the signatories . . . do not stand aside in the event of an attack on Ukraine, as is the case now. Instead, they [would] take an active part in defending Ukraine in a conflict.”

Ukraine’s demand not to be left to fend for itself again is completely understandable. Kyiv wanted (and still wants) to have a more reliable mechanism than Russia’s goodwill for its future security. But getting a guarantee would be difficult. Naftali Bennett was the Israeli prime minister at the time the talks were happening and was actively mediating between the two sides. In an interview with journalist Hanoch Daum posted online in February 2023, he recalled that he attempted to dissuade Zelensky from getting stuck on the question of security guarantees. “There is this joke about a guy trying to sell the Brooklyn Bridge to a passerby,” Bennett explained. “I said: ‘America will give you guarantees? It will commit that in several years if Russia violates something, it will send soldiers? After leaving Afghanistan and all that?’ I said: ‘Volodymyr, it won’t happen.’”

To put a finer point on it: if the United States and its allies were unwilling to provide Ukraine such guarantees (for example, in the form of NATO membership) before the war, why would they do so after Russia had so vividly demonstrated its willingness to attack Ukraine? The Ukrainian negotiators developed an answer to this question, but in the end, it didn’t persuade their risk-averse Western colleagues. Kyiv’s position was that, as the emerging guarantees concept implied, Russia would be a guarantor, too, which would mean Moscow essentially agreed that the other guarantors would be obliged to intervene if it attacked again. In other words, if Moscow accepted that any future aggression against Ukraine would mean a war between Russia and the United States, it would be no more inclined to attack Ukraine again than it would be to attack a NATO ally.

A BREAKTHROUGH

Throughout March, heavy fighting continued on all fronts. The Russians attempted to take Chernihiv, Kharkiv, and Sumy but failed spectacularly, although all three cities sustained heavy damage. By mid-March, the Russian army’s thrust toward Kyiv had stalled, and it was taking heavy casualties. The two delegations kept up talks over videoconference but returned to meeting in person on March 29, this time in Istanbul, Turkey.

There, they appeared to have achieved a breakthrough. After the meeting, the sides announced they had agreed to a joint communiqué. The terms were broadly described during the two sides’ press statements in Istanbul. But we have obtained a copy of the full text of the draft communiqué, titled “Key Provisions of the Treaty on Ukraine’s Security Guarantees.” According to participants we interviewed, the Ukrainians had largely drafted the communiqué and the Russians provisionally accepted the idea of using it as the framework for a treaty.

The treaty envisioned in the communiqué would proclaim Ukraine as a permanently neutral, nonnuclear state. Ukraine would renounce any intention to join military alliances or allow foreign military bases or troops on its soil. The communiqué listed as possible guarantors the permanent members of the UN Security Council (including Russia) along with Canada, Germany, Israel, Italy, Poland, and Turkey.

The communiqué also said that if Ukraine came under attack and requested assistance, all guarantor states would be obliged, following consultations with Ukraine and among themselves, to provide assistance to Ukraine to restore its security. Remarkably, these obligations were spelled out with much greater precision than NATO’s Article 5: imposing a no-fly zone, supplying weapons, or directly intervening with the guarantor state’s own military force.

O Comunicado de Istambul pediu que ambos os lados buscassem resolver pacificamente sua disputa sobre a Crimeia durante os próximos 15 anos.

Although Ukraine would be permanently neutral under the proposed framework, Kyiv’s path to EU membership would be left open, and the guarantor states (including Russia) would explicitly “confirm their intention to facilitate Ukraine’s membership in the European Union.” This was nothing short of extraordinary: in 2013, Putin had put intense pressure on Ukrainian President Viktor Yanukovych to back out of a mere association agreement with the EU. Now, Russia was agreeing to “facilitate” Ukraine’s full accession to the EU.

Although Ukraine’s interest in obtaining these security guarantees is clear, it is not obvious why Russia would agree to any of this. Just weeks earlier, Putin had attempted to seize Ukraine’s capital, oust its government, and impose a puppet regime. It seems far-fetched that he suddenly decided to accept that Ukraine—which was now more hostile to Russia than ever, thanks to Putin’s own actions—would become a member of the EU and have its independence and security guaranteed by the United States (among others). And yet the communiqué suggests that was precisely what Putin was willing to accept.

We can only conjecture as to why. Putin’s blitzkrieg had failed; that was clear by early March. Perhaps he was now willing to cut his losses if he got his longest-standing demand: that Ukraine renounce its NATO aspirations and never host NATO forces on its territory. If he could not control the entire country, at least he could ensure his most basic security interests, stem the hemorrhaging of Russia’s economy, and restore the country’s international reputation.

The communiqué also includes another provision that is stunning, in retrospect: it calls for the two sides to seek to peacefully resolve their dispute over Crimea during the next ten to 15 years. Since Russia annexed the peninsula in 2014, Moscow has never agreed to discuss its status, claiming that it was a region of Russia no different than any other. By offering to negotiate over its status, the Kremlin had tacitly admitted that was not the case.

FIGHTING AND TALKING

In remarks he made on March 29, immediately after the conclusion of the talks, Medinsky, the head of the Russian delegation, sounded decidedly upbeat, explaining that the discussions of the treaty on Ukraine’s neutrality were entering the practical phase and that—allowing for all the complexities presented by the treaty’s having many potential guarantors—it was possible that Putin and Zelensky would sign it at a summit in the foreseeable future.

The next day, he told reporters, “Yesterday, the Ukrainian side, for the first time fixed in a written form its readiness to carry out a series of most important conditions for the building of future normal and good-neighborly relations with Russia.” He continued, “They handed to us the principles of a potential future settlement, fixed in writing.”

Meanwhile, Russia had abandoned its efforts to take Kyiv and was pulling back its forces from the entire northern front. Alexander Fomin, Russia’s deputy minister of defense, had announced the decision in Istanbul on March 29, calling it an effort “to build mutual trust.” In fact, the withdrawal was a forced retreat. The Russians had overestimated their capabilities and underestimated the Ukrainian resistance and were now spinning their failure as a gracious diplomatic measure to facilitate peace talks.

Mesmo depois que os relatórios de Bucha viraram manchetes em abril de 2022, os dois lados continuaram trabalhando incansavelmente em um tratado.

The withdrawal had far-reaching consequences. It stiffened Zelensky’s resolve, removing an immediate threat to his government, and demonstrated that Putin’s vaunted military machine could be pushed back, if not defeated, on the battlefield. It also enabled large-scale Western military assistance to Ukraine by freeing up the lines of communication leading to Kyiv. Finally, the retreat set the stage for the gruesome discovery of atrocities that Russian forces had committed in the Kyiv suburbs of Bucha and Irpin, where they had raped, mutilated, and murdered civilians.

Reports from Bucha began to make headlines in early April. On April 4, Zelensky visited the town. The next day, he spoke to the UN Security Council via video and accused Russia of perpetrating war crimes in Bucha, comparing Russian forces to the Islamic State terrorist group (also known as ISIS). Zelensky called for the UN Security Council to expel Russia, a permanent member.

Remarkably, however, the two sides continued to work around the clock on a treaty that Putin and Zelensky were supposed to sign during a summit to be held in the not-too-distant future.

The sides were actively exchanging drafts with each other and, it appears, beginning to share them with other parties. (In his February 2023 interview, Bennett reported seeing 17 or 18 working drafts of the agreement; Lukashenko also reported seeing at least one.) We have closely scrutinized two of these drafts, one that is dated April 12 and another dated April 15, which participants in the talks told us was the last one exchanged between the parties. They are broadly similar but contain important differences—and both show that the communiqué had not resolved some key issues.

Trecho de um rascunho de tratado russo-ucraniano datado de 15 de abril de 2022

First, whereas the communiqué and the April 12 draft made clear that guarantor states would decide independently whether to come to Kyiv’s aid in the event of an attack on Ukraine, in the April 15 draft, the Russians attempted to subvert this crucial article by insisting that such action would occur only “on the basis of a decision agreed to by all guarantor states”—giving the likely invader, Russia, a veto. According to a notation on the text, the Ukrainians rejected that amendment, insisting on the original formula, under which all the guarantors had an individual obligation to act and would not have to reach consensus before doing so.

Trecho de um rascunho de tratado russo-ucraniano datado de 15 de abril de 2022. O texto vermelho em itálico representa posições russas não aceitas pelo lado ucraniano; o texto vermelho em negrito representa posições ucranianas não aceitas pelo lado russo.

Second, the drafts contain several articles that were added to the treaty at Russia’s insistence but were not part of the communiqué and related to matters that Ukraine refused to discuss. These require Ukraine to ban “fascism, Nazism, neo-Nazism, and aggressive nationalism”—and, to that end, to repeal six Ukrainian laws (fully or in part) that dealt, broadly, with contentious aspects of Soviet-era history, in particular the role of Ukrainian nationalists during World War II.

It is easy to see why Ukraine would resist letting Russia determine its policies on historical memory, particularly in the context of a treaty on security guarantees. And the Russians knew these provisions would make it more difficult for the Ukrainians to accept the rest of the treaty. They might, therefore, be seen as poison pills.

It is also possible, however, that the provisions were intended to allow Putin to save face. For example, by forcing Ukraine to repeal statutes that condemned the Soviet past and cast the Ukrainian nationalists who fought the Red Army during World War II as freedom fighters, the Kremlin could argue that it had achieved its stated goal of “denazification,” even though the original meaning of that phrase may well have been the replacement of Zelensky’s government.

In the end, it remains unclear whether these provisions would have been a deal-breaker. The lead Ukrainian negotiator, Arakhamia, later downplayed their importance. As he put it in a November 2023 interview on a Ukrainian television news program, Russia had “hoped until the last moment that they [could] squeeze us to sign such an agreement, that we [would] adopt neutrality. This was the biggest thing for them. They were ready to finish the war if we, like Finland [during the Cold War], adopted neutrality and undertook not to join NATO.”

As negociações contornaram deliberadamente a questão das fronteiras e do território.

The size and the structure of the Ukrainian military was also the subject of intense negotiation. As of April 15, the two sides remained quite far apart on the matter. The Ukrainians wanted a peacetime army of 250,000 people; the Russians insisted on a maximum of 85,000, considerably smaller than the standing army Ukraine had before the invasion in 2022. The Ukrainians wanted 800 tanks; the Russians would allow only 342. The difference between the range of missiles was even starker: 280 kilometers, or about 174 miles, (the Ukrainian position), and a mere 40 kilometers, or about 25 miles, (the Russian position).

The talks had deliberately skirted the question of borders and territory. Evidently, the idea was for Putin and Zelensky to decide on those issues at the planned summit. It is easy to imagine that Putin would have insisted on holding all the territory that his forces had already occupied. The question is whether Zelensky could have been convinced to agree to this land grab.

Despite these substantial disagreements, the April 15 draft suggests that the treaty would be signed within two weeks. Granted, that date might have shifted, but it shows that the two teams planned to move fast. “We were very close in mid-April 2022 to finalizing the war with a peace settlement,” one of the Ukrainian negotiators, Oleksandr Chalyi, recounted at a public appearance in December 2023. “[A] week after Putin started his aggression, he concluded he had made a huge mistake and tried to do everything possible to conclude an agreement with Ukraine.”

WHAT HAPPENED?

So why did the talks break off? Putin has claimed that Western powers intervened and spiked the deal because they were more interested in weakening Russia than in ending the war. He alleged that Boris Johnson, who was then the British prime minister, had delivered the message to the Ukrainians, on behalf of “the Anglo-Saxon world,” that they must “fight Russia until victory is achieved and Russia suffers a strategic defeat.”

The Western response to these negotiations, while a far cry from Putin’s caricature, was certainly lukewarm. Washington and its allies were deeply skeptical about the prospects for the diplomatic track emerging from Istanbul; after all, the communiqué sidestepped the question of territory and borders, and the parties remained far apart on other crucial issues. It did not seem to them like a negotiation that was going to succeed.

Moreover, a former U.S. official who worked on Ukraine policy at the time told us that the Ukrainians did not consult with Washington until after the communiqué had been issued, even though the treaty it described would have created new legal commitments for the United States—including an obligation to go to war with Russia if it invaded Ukraine again. That stipulation alone would have made the treaty a nonstarter for Washington. So instead of embracing the Istanbul communiqué and the subsequent diplomatic process, the West ramped up military aid to Kyiv and increased the pressure on Russia, including through an ever-tightening sanctions regime.

The United Kingdom took the lead. Already on March 30, Johnson seemed disinclined toward diplomacy, stating that instead “we should continue to intensify sanctions with a rolling program until every single one of [Putin’s] troops is out of Ukraine.” On April 9, Johnson turned up in Kyiv —the first foreign leader to visit after the Russian withdrawal from the capital. He reportedly told Zelensky that he thought that “any deal with Putin was going to be pretty sordid.” Any deal, he recalled saying, “would be some victory for him: if you give him anything, he’ll just keep it, bank it, and then prepare for his next assault.” In the 2023 interview, Arakhamia ruffled some feathers by seeming to hold Johnson responsible for the outcome. “When we returned from Istanbul,” he said, “Boris Johnson came to Kyiv and said that we won’t sign anything at all with [the Russians]—and let’s just keep fighting.”

Since then, Putin has repeatedly used Arakhamia’s remarks to blame the West for the collapse of the talks and demonstrate Ukraine’s subordination to its supporters. Notwithstanding Putin’s manipulative spin, Arakhamia was pointing to a real problem: the communiqué described a multilateral framework that would require Western willingness to engage diplomatically with Russia and consider a genuine security guarantee for Ukraine. Neither was a priority for the United States and its allies at the time.

Putin e Zelensky estavam dispostos a considerar compromissos extraordinários para acabar com a guerra.

In their public remarks, the Americans were never quite so dismissive of diplomacy as Johnson had been. But they did not appear to consider it central to their response to Russia’s invasion. Secretary of State Antony Blinken and Secretary of Defense Lloyd Austin visited Kyiv two weeks after Johnson, mostly to coordinate greater military support. As Blinken put it at a press conference afterward, “The strategy that we’ve put in place—massive support for Ukraine, massive pressure against Russia, solidarity with more than 30 countries engaged in these efforts—is having real results.”

Still, the claim that the West forced Ukraine to back out of the talks with Russia is baseless. It suggests that Kyiv had no say in the matter. True, the West’s offers of support must have strengthened Zelensky’s resolve, and the lack of Western enthusiasm does seem to have dampened his interest in diplomacy. Ultimately, however, in his discussions with Western leaders, Zelensky did not prioritize the pursuit of diplomacy with Russia to end the war. Neither the United States nor its allies perceived a strong demand from him for them to engage on the diplomatic track. At the time, given the outpouring of public sympathy in the West, such a push could well have affected Western policy.

Zelensky was also unquestionably outraged by the Russian atrocities at Bucha and Irpin, and he probably understood that what he began to refer to as Russia’s “genocide” in Ukraine would make diplomacy with Moscow even more politically fraught. Still, the behind-the-scenes work on the draft treaty continued and even intensified in the days and weeks after the discovery of Russia’s war crimes, suggesting that the atrocities at Bucha and Irpin were a secondary factor in Kyiv’s decision-making.

The Ukrainians’ newfound confidence that they could win the war also clearly played a role. The Russian retreat from Kyiv and other major cities in the northeast and the prospect of more weapons from the West (with roads into Kyiv now under Ukrainian control) changed the military balance. Optimism about possible gains on the battlefield often reduces a belligerent’s interest in making compromises at the negotiating table.

Indeed, by late April, Ukraine had hardened its position, demanding a Russian withdrawal from the Donbas as a precondition to any treaty. As Oleksii Danilov, the chair of the Ukrainian National Security and Defense Council, put it on May 2: "A treaty with Russia is impossible—only capitulation can be accepted."

Negociadores russos e ucranianos se reúnem em Istambul, março de 2022
Serviço de Imprensa Presidencial Ucraniano / Reuters

And then there is the Russian side of the story, which is difficult to assess. Was the whole negotiation a well-orchestrated charade, or was Moscow seriously interested in a settlement? Did Putin get cold feet when he understood that the West would not sign on to the accords or that the Ukrainian position had hardened?

Even if Russia and Ukraine had overcome their disagreements, the framework they negotiated in Istanbul would have required buy-in from the United States and its allies. And those Western powers would have needed to take a political risk by engaging in negotiations with Russia and Ukraine and to put their credibility on the line by guaranteeing Ukraine’s security. At the time, and in the intervening two years, the willingness either to undertake high-stakes diplomacy or to truly commit to come to Ukraine’s defense in the future has been notably absent in Washington and European capitals.

A final reason the talks failed is that the negotiators put the cart of a postwar security order before the horse of ending the war. The two sides skipped over essential matters of conflict management and mitigation (the creation of humanitarian corridors, a cease-fire, troop withdrawals) and instead tried to craft something like a long-term peace treaty that would resolve security disputes that had been the source of geopolitical tensions for decades. It was an admirably ambitious effort—but it proved too ambitious.

To be fair, Russia, Ukraine, and the West had tried it the other way around—and also failed miserably. The Minsk agreements signed in 2014 and 2015 following Russia’s annexation of Crimea and invasion of the Donbas covered minutiae such as the date and time of the cessation of hostilities and which weapons system should be withdrawn by what distance. Both sides’ core security concerns were addressed indirectly, if at all.

This history suggests that future talks should move forward on parallel tracks, with the practicalities of ending the war being addressed on one track while broader issues are covered in another.

TENHA EM MENTE

Em 11 de abril de 2024, Lukashenko, o primeiro intermediário das negociações de paz entre a Rússia e a Ucrânia, pediu o retorno ao projeto de tratado a partir da primavera de 2022. "É uma posição razoável", disse ele em conversa com Putin no Kremlin. "Era uma posição aceitável para a Ucrânia também. Eles concordaram com essa posição."

Putin concordou. "Eles concordaram, é claro", disse ele.

Na realidade, porém, russos e ucranianos nunca chegaram a um texto final de compromisso. Mas foram mais longe nessa direção do que se imaginava anteriormente, chegando a uma estrutura abrangente para um possível acordo.

Após os últimos dois anos de carnificina, tudo isso pode ser apenas água passada. Mas é um lembrete de que Putin e Zelensky estavam dispostos a considerar compromissos extraordinários para encerrar a guerra. Portanto, se e quando Kiev e Moscou retornarem à mesa de negociações, eles a encontrarão repleta de ideias que ainda podem ser úteis na construção de uma paz duradoura.

SAMUEL CHARAP é Professor Emérito em Política da Rússia e Eurásia e Cientista Político Sênior na RAND Corporation.

SERGEY RADCHENKO é Professor Emérito Wilson E. Schmidt na Escola de Estudos Internacionais Avançados na Europa da Universidade Johns Hopkins.