Como é o multilateralismo após o declínio dos EUA

A atual crise na ordem mundial não se resume ao fato de Donald Trump ignorar as instituições multilaterais. Os EUA há muito descumprem as regras; a verdadeira mudança é que Washington está perdendo a capacidade de ditar as normas aos outros Estados.

Juliano Fiori

Jacobin

As pesadas tarifas dos EUA sobre as exportações brasileiras são mais um sinal da disposição de Washington de punir seus adversários políticos. No entanto, resistir a tais medidas exigirá mais do que apelos ao espírito do multilateralismo. (Ricardo Stuckert / Handout / Anadolu via Getty Images)

O presidente do Brasil, Luiz Inácio Lula da Silva, reagiu com uma postura de desafio justificado à recente confirmação de que o governo dos Estados Unidos imporia uma tarifa de 25% sobre as exportações brasileiras. Entre os "atos, políticas e práticas" que o Gabinete do Representante Comercial dos Estados Unidos considerou "irrazoáveis ​​ou discriminatórios" e passíveis de investigação formal, foram citados os serviços brasileiros de pagamento eletrônico. O governo Trump tem criticado frequentemente o Pix, um mecanismo de pagamento instantâneo mantido por bancos brasileiros sem a intermediação de empresas norte-americanas como Visa e Mastercard. No entanto, a imposição dessas tarifas também faz parte de um número crescente de medidas destinadas a minar o governo Lula antes das eleições de outubro, num momento em que os Estados Unidos buscam acesso privilegiado às abundantes reservas brasileiras de elementos de terras raras. Um porta-voz do presidente brasileiro questionou a legitimidade da investigação, afirmando que ela "não se baseava em regras de comércio multilateral".

No entanto, há um problema maior. Embora os governos nacionais ainda invoquem tais regras em defesa de sua soberania, as condições que permitiram a expansão do multilateralismo no século XX já não existem. Embora o desrespeito flagrante da administração Trump às normas e instituições internacionais possa ser intuitivamente visto como prova disso, esse não é o indicador mais importante: afinal, é prerrogativa de uma potência hegemônica contornar regras universais enquanto fiscaliza a adesão de outros a elas. Mais relevante é a aparente incapacidade dos Estados Unidos de reformular essas regras em consonância com sua própria geoestratégia em evolução. E, à medida que Washington se afastou do multilateralismo, sua preeminência global no exercício da coerção também diminuiu. Dada a ausência efetiva dos Estados Unidos nas instituições multilaterais existentes, as tentativas de conferir-lhes novos significados — sobretudo por parte de Estados revisionistas como a China e a Rússia — têm sido utilizadas para minar a própria hegemonia americana. Contudo, à medida que Donald Trump aponta novos alvos ao redor do mundo, tanto adversários de ocasião quanto rivais sistêmicos também reagem na mesma moeda.

Guerra econômica

Particularmente reveladoras, nesse sentido, são as mudanças na condução da guerra econômica. O dólar americano tem sido a moeda de referência global desde o Acordo de Bretton Woods, de 1944, conferindo a Washington um controle singular sobre os fluxos internacionais de capital e de mercadorias. Por meio da imposição de diversas formas de "bloqueio" — desde sanções e tarifas até cercos marítimos —, os Estados Unidos condicionaram as relações econômicas de uma maneira que, por algum tempo, serviu para gerar um sistema de consentimento ao seu poder imperial. No entanto, tais medidas forçaram reações que, em última análise, contribuíram para a erosão de sua hegemonia global. Sob a pressão das sanções americanas, por exemplo, a Rússia, o Irã e a Venezuela adotaram estratégias de desdolarização, liquidando transações comerciais em outras moedas, especialmente o yuan. Contudo, como observou recentemente o historiador Nicholas Mulder, muitos Estados reagiram à crescente coerção de Washington desenvolvendo "não apenas rotas de evasão, mas também suas próprias contra-armas econômicas".

A ameaça de tarifas recíprocas tem sido o recurso mais comum entre os Estados alvo da coerção econômica da segunda administração Trump. A consequência mais drástica dessa abordagem foi o embargo comercial mútuo, de ​​facto, mantido entre os Estados Unidos e a China durante um mês em meados de 2025, depois que o presidente chinês, Xi Jinping, respondeu repetidamente à escalada tarifária de Trump. Em resposta ao recente anúncio de tarifas sobre as exportações brasileiras, o porta-voz de Lula invocou a Lei de Reciprocidade Econômica do Brasil, que permite ao governo responder de forma proporcional a medidas de outros Estados que prejudiquem sua competitividade. Ainda assim, ele reafirmou o compromisso do governo com o multilateralismo, prometendo buscar reparação por meio do mecanismo de solução de controvérsias da Organização Mundial do Comércio.

No entanto, se as medidas de proteção comercial recuperaram a legitimidade internacional como meio de defesa da soberania nacional, o uso de barreiras físicas ao comércio como "contra-arma" econômica trouxe consigo a ameaça de consequências mais imediatas e generalizadas. Durante décadas, analistas de segurança energética e estrategistas de política externa estudaram a possibilidade de o Irã bloquear efetivamente o Estreito de Ormuz. A concretização dessa possibilidade — e a imposição, pelo Irã, de uma taxa de passagem para navios que cruzassem o estreito — deveria ter causado menos surpresa do que a decisão de curta duração de Trump de fazer o mesmo. No entanto, as ações defensivas do Irã, em resposta à guerra deflagrada contra ele pelos Estados Unidos e por Israel, são muito mais notáveis ​​por suas implicações sistêmicas.

Em sua aclamada análise da Grande Depressão, o historiador Charles Kindleberger argumentou que a estabilidade da economia mundial dependia da existência de um único Estado hegemônico capaz de liderar por meio do fornecimento de bens públicos internacionais. Em 1973, quando The World in Depression foi publicado, os Estados Unidos já haviam consolidado há muito tempo sua hegemonia global, apresentando a proteção à liberdade de navegação como um desses bens públicos, ao mesmo tempo em que exerciam sua prerrogativa hegemônica de controlar o fluxo comercial através de vias navegáveis ​​internacionais. Se o fechamento do Estreito de Ormuz pelo Irã e sua solicitação para que aliados Houthis fechassem o Estreito de Bab el-Mandeb representam um desafio direto à liberdade de navegação, a incapacidade dos Estados Unidos de garantir a observância desse princípio é mais um indício do colapso de sua hegemonia.

Em um mundo pós-ordem hegemônica dos Estados Unidos, as instituições multilaterais — especialmente as das Nações Unidas — estão perdendo relevância política. Elas se tornam menos eficazes na imposição de limites aos interesses nacionais. Tais instituições, de modo geral, foram viabilizadas e sustentadas no âmbito do sistema de consentimento da hegemonia americana. Embora continuem a servir como espaços de contestação defensiva contra imposições imperiais e a hipocrisia, é provável que o domínio das grandes potências gere respostas mais diretas e coercitivas. Contudo, para as potências médias em particular, o multilateralismo oferece a oportunidade de exercerem sua própria influência relativa na construção de iniciativas coletivas que protejam melhor seus interesses. De fato, as potências médias desempenharam um papel fundamental na definição de muitas instituições da ONU.

Potências médias

Em seu discurso no Fórum Econômico Mundial, em janeiro deste ano, o primeiro-ministro canadense Mark Carney conclamou as potências médias a "construir uma nova ordem que abranja nossos valores, como o respeito aos direitos humanos, o desenvolvimento sustentável, a solidariedade, a soberania e a integridade territorial dos diversos Estados". No entanto, apesar de toda a sua postura moral, foi o reconhecimento da influência limitada de seu país — e, consequentemente, de seu interesse em unir forças com outros em posição semelhante — que motivou Carney a assumir a liderança na promoção de coalizões de potências médias. De fato, ele deixou claro que a defesa desses valores não era sua preocupação primordial alguns meses depois, quando anunciou seu apoio ao bombardeio do Irã pelos EUA e por Israel.

Na ausência da consolidação de uma nova ordem hegemônica global, surgirão novas modalidades de engajamento multilateral. É provável que formações regionais e de blocos — já em ascensão no primeiro quarto do século XXI — desempenhem um papel de maior destaque. Contudo, até o momento, o impacto global das iniciativas das potências médias tem sido limitado. O atual governo dos EUA parece empenhado em conter a influência desses países. Em meados de julho, o subsecretário de Defesa para Política dos EUA, Elbridge Colby, publicou uma sequência de mensagens na rede social X sobre a estratégia coletiva entre potências médias, argumentando que ela se baseava em "uma compreensão equivocada das relações internacionais". "'Potências médias' não possuem uma base coerente para o alinhamento", acrescentou ele.

No entanto, a convergência estratégica das potências médias não será determinada primordialmente pelas inclinações ideológicas de seus governos. Em vez disso, essas potências serão compelidas a cultivar inovações diplomáticas — mesmo quando a formação de coalizões não for viável ou preferível — em decorrência de sua posição em relação às potências imperiais. A postura de Lula, ao projetar o Brasil como mediador internacional, é um exemplo revelador. Em consonância com a própria tradição de política externa brasileira, o papel do país — ao lado da Turquia — em negociações anteriores sobre o programa nuclear iraniano demonstrou disposição para desempenhar essa função sistêmica em meio a sinais iniciais de um relativo declínio americano. As ofertas de Lula para mediar negociações de paz entre Ucrânia e Rússia, bem como entre Venezuela e Estados Unidos, servem como exemplos mais recentes. Ainda assim, tal diplomacia não oferecerá defesa imediata contra a coerção exercida pela administração Trump. Medidas econômicas de contrapartida, explorando a rivalidade da China com os Estados Unidos, tornar-se-ão, então, cada vez mais centrais para os esforços brasileiros de afirmar a soberania nacional.

O fim da ordem não implica necessariamente o fim do multilateralismo. As grandes transformações estruturais do nosso tempo gerarão novos canais de cooperação internacional, fundamentados em interesses comuns. A medida em que esses canais de cooperação poderão limitar a predominância das grandes potências dependerá do investimento subsequente das potências médias na sua expansão.

Este ensaio integra o projeto After Order, do Alameda, que explora a disputa pela soberania em um mundo fragmentado.

Colaborador

Juliano Fiori é diretor do instituto de pesquisa Alameda. Ele está trabalhando em um livro sobre a economia política das reivindicações contemporâneas de soberania. Vive no Rio de Janeiro.