Pequim está adquirindo silenciosamente uma nova forma de poder
Mark Jia
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| Ministério do Comércio da China, Pequim, junho de 2025 Florence Lo / Reuters |
Essas medidas podem parecer uma retaliação burocrática comum — os passos mais recentes em um ciclo já conhecido de sanções, investigações e contramedidas. No entanto, elas fazem parte de uma mudança importante nos termos da rivalidade global. Tradicionalmente, as avaliações sobre a capacidade de um país de moldar eventos além de suas fronteiras concentravam-se em seu poderio militar, tamanho econômico e alcance cultural. Hoje, compreender o poder nacional exige também levar em conta o que os países podem obter por meio do direito. As recentes iniciativas de Pequim para resistir à extraterritorialidade decorrem diretamente de um projeto estratégico, conduzido pelo Estado, para ampliar o poder jurídico da China.
Os Estados Unidos lideraram a construção da ordem jurídica do pós-guerra e, durante décadas, detiveram uma capacidade desproporcional de moldar resultados globais por meio de instrumentos jurídicos. No início da década de 2010, por exemplo, Washington valeu-se de diversas vantagens jurisdicionais para isolar o Irã dos mercados de petróleo e do sistema bancário global, pressionando o país a negociar. O poder jurídico dos Estados Unidos baseou-se, em parte, na riqueza e na força militar, mas também dependeu da competência dos profissionais do direito americanos, da credibilidade das instituições jurídicas dos EUA e do controle jurisdicional que o país manteve sobre pontos-chave da economia global.
Essas vantagens não passaram despercebidas pela China. Na última década, Pequim mobilizou ministérios, tribunais, faculdades de direito e associações de advogados em torno de um objetivo comum: capacitar a China a utilizar o direito de forma mais eficaz além de suas fronteiras. Pequim investiu na formação de um corpo de advogados com conhecimento em direito estrangeiro e internacional. Orientou entidades chinesas sobre como se defenderem com mais eficácia em tribunais estrangeiros e internacionais. Promoveu tribunais e órgãos de arbitragem chineses como alternativas aos fóruns ocidentais. Ampliou o uso de instrumentos jurídicos sofisticados — incluindo sanções, normas de bloqueio, controles de exportação e revisões de segurança nacional — para fiscalizar a conduta de atores estrangeiros. E buscou exercer maior influência sobre normas globais, desde padrões técnicos até as regras que regem as rotas marítimas.
A busca da China por influência jurídica tem obtido sucesso real. No entanto, a partir de certo ponto, o país enfrentará dificuldades. É relativamente fácil promulgar novas leis e formar advogados melhores; mais difícil é reproduzir a credibilidade institucional e a indispensabilidade econômica que fizeram dos Estados Unidos uma força jurídica dominante. Contudo, os Estados Unidos não podem simplesmente presumir que as vantagens herdadas perdurarão. O país precisa trabalhar para preservar as instituições jurídicas, a expertise profissional, as relações econômicas e os compromissos internacionais que, há muito, sustentam o poder jurídico norte-americano. Se, em vez disso, Washington desmantelar as estruturas jurídicas que sustentam seu poder — como começou a fazer nos últimos anos —, Pequim poderá estar bem posicionada para ocupar esse vácuo.
CONSTRUINDO UM ORDENAMENTO
O extraordinário poder jurídico de Washington remonta ao papel central que os Estados Unidos desempenharam na concepção da ordem internacional do pós-Segunda Guerra Mundial. Mesmo antes da guerra, o país já havia desenvolvido uma ampla classe jurídica, escritórios de advocacia corporativa sofisticados e instituições constitucionais distintas, embora os sistemas jurídicos europeus ainda detivessem maior prestígio intelectual. A ascensão dos Estados Unidos durante o conflito permitiu mobilizar essas capacidades internas para construir regras e instituições internacionais centradas no país. Washington ajudou a moldar a Carta da ONU, o Acordo Geral sobre Tarifas e Comércio (GATT) e o sistema de Bretton Woods, incorporando a influência norte-americana às instituições que regem a segurança, o comércio e as finanças internacionais.
Os Estados Unidos continuaram a acumular poder jurídico ao longo da segunda metade do século XX. Suas faculdades de direito, escritórios de advocacia e agências governamentais ajudaram a formar um contingente de advogados talentosos e especialistas em direito de segurança nacional, disputas transfronteiriças e direito internacional. Hoje, o Gabinete do Consultor Jurídico do Departamento de Estado emprega cerca de 200 advogados — quase o triplo dos aproximadamente 70 advogados empregados por sua contraparte britânica — e os distribui entre mais de 20 unidades especializadas que cuidam de negociações de tratados e de casos perante tribunais internacionais. No Departamento de Justiça, o Escritório de Litígios Estrangeiros protege os interesses americanos em milhares de processos ao redor do mundo. Esses e outros órgãos conferiram a Washington uma capacidade incomum de promover seus interesses no exterior, tanto em tribunais quanto em fóruns diplomáticos.
Uma combinação de credibilidade jurídica e influência econômica também consolidou o alcance jurídico global dos Estados Unidos. Washington capitalizou essas vantagens ao longo de décadas, aplicando leis antitruste a empresas estrangeiras, proibindo o suborno no exterior e utilizando sanções e controles de exportação para moldar o comportamento de atores internacionais. O país desenvolveu uma forma distinta de poder jurisdicional: a capacidade de submeter atores e atividades estrangeiras ao alcance da legislação dos EUA. As partes em disputas jurídicas frequentemente escolhem os tribunais americanos por considerá-los sofisticados e imparciais. Por sua vez, empresas estrangeiras podem ficar sujeitas à jurisdição dos EUA se suas transações forem liquidadas em dólares, se seus produtos incorporarem software ou componentes americanos, se pretenderem adquirir uma empresa americana ou se sua conduta afetar os mercados dos EUA. Essas conexões conferem aos legisladores, tribunais e órgãos reguladores dos EUA um alcance substancial em áreas tão variadas quanto dívida soberana e financiamento do terrorismo.
Essas mesmas vantagens fortaleceram a capacidade de Washington de moldar normas jurídicas globais. As abordagens americanas em relação ao direito comercial e à conformidade corporativa (*compliance*) disseminaram-se amplamente, muitas vezes porque empresas estrangeiras se adequam voluntariamente a elas para preservar o acesso aos mercados dos EUA. Bancos globais, por exemplo, criaram sistemas abrangentes de verificação de sanções baseados em regras administradas pelo Departamento do Tesouro dos EUA. Os Estados Unidos não são o único centro de influência jurídica no mundo. A *common law* inglesa ainda rege regras fundamentais sobre finanças transfronteiriças, transporte marítimo, contratos comerciais e arbitragem internacional. A União Europeia exerce grande influência em áreas como proteção de dados, concorrência e segurança alimentar. No entanto, graças ao talento jurídico, à reputação jurídica e às dependências econômicas, os Estados Unidos permaneceram como um ponto central no direito global.
O DIREITO E UMA NOVA ORDEM
À medida que a China emergia como potência global, seus líderes passaram a encarar o direito como um instrumento de ação estatal e a reconhecer a vulnerabilidade do país ao poder jurídico de outras nações. A pressão exercida por Washington — por meio de sanções, controles de exportação e ações judiciais contra as empresas chinesas Huawei e ZTE — apenas ressaltou a urgência de desenvolver a capacidade jurídica interna da China. Já em 2014, Pequim começou a enfatizar a necessidade de um "trabalho jurídico voltado para o exterior"; no Quarto Plenário do Partido Comunista em 2019, os líderes incluíram o fortalecimento do poder jurídico chinês em um plano mais amplo de modernização do sistema de governança do país. Em 2023, o Partido dedicou uma sessão de estudos do Politburo ao tema do "Estado de Direito nas relações com o exterior". Nessa reunião, o líder chinês Xi Jinping apontou o fortalecimento das capacidades jurídicas da China como uma "necessidade de longo prazo" para o avanço do objetivo de rejuvenescimento nacional.
Autoridades chinesas condenam a hegemonia jurídica americana, ao mesmo tempo em que estudam atentamente as instituições e técnicas que a sustentam. Uma das principais prioridades tem sido o desenvolvimento de talentos na área jurídica. Antes de Xi assumir o poder em 2012, a China já contava com mais faculdades de direito do que os Estados Unidos, mas a qualidade era desigual e faltavam abordagens sistemáticas para o ensino de direito estrangeiro. Desde então, as faculdades de direito chinesas lançaram dezenas de programas, institutos e cursos voltados à formação de advogados em direito internacional e nos sistemas jurídicos de outros países. Em 2024, Pequim oficializou 51 parcerias lideradas por universidades que reúnem faculdades de direito, órgãos governamentais, tribunais, escritórios de advocacia e câmaras de arbitragem para capacitar estudantes para a prática jurídica internacional e transfronteiriça.
Desde 2012, Pequim adicionou disposições extraterritoriais a mais de 20 leis.
O próprio governo estabeleceu, no Ministério da Justiça, um departamento dedicado ao Estado de Direito em questões internacionais, bem como um tribunal especializado em comércio internacional e centros de pesquisa de âmbito nacional. Especialistas acadêmicos e profissionais do direito agora orientam entidades chinesas sobre como responder prontamente a litígios no exterior, evitar sentenças à revelia e apresentar as posições jurídicas da China por meio de depoimentos de especialistas e manifestações de amicus curiae. A China também investiu no poder de narrativa — a capacidade de apresentar sua conduta em termos jurídicos que sejam compreensíveis e persuasivos para o público estrangeiro. Como escreveu o secretário do Partido de uma importante faculdade de direito chinesa no People's Daily, "aprimorar a capacidade de propaganda" é fundamental para as ambições jurídicas da China. Consequentemente, as faculdades de direito chinesas passaram a dar maior ênfase ao ensino de como argumentar utilizando a terminologia de sistemas jurídicos estrangeiros. Em uma disciplina sobre o direito de relações exteriores dos EUA ministrada em uma faculdade de destaque, os alunos foram avaliados com base na elaboração de argumentos — fundamentados na Constituição americana — contra uma hipotética mudança na política dos EUA em relação a Taiwan.
Pequim tem demonstrado especial preocupação com leis estrangeiras que alcançam atores chineses. Em um relatório de 2023, o Ministério das Relações Exteriores da China acusou Washington de construir "um sistema jurídico vasto, interconectado e de reforço mútuo para a jurisdição de longo alcance". As regras de bloqueio adotadas pela China em 2021 visavam proteger cidadãos e empresas chinesas ao autorizar o governo a proibir partes locais de cumprir determinadas leis e medidas oficiais estrangeiras; além disso, regulamentações emitidas em 2026 pelo Conselho de Estado (o gabinete chinês) criaram um mecanismo mais amplo para impedir que partes chinesas acatassem alegações indevidas de jurisdição por parte de outros países. Em maio, por exemplo, Pequim proibiu partes chinesas de cumprir sanções dos EUA impostas a cinco refinarias acusadas de comprar petróleo iraniano, bem como de colaborar com a investigação da UE sobre subsídios envolvendo a Nuctech, uma empresa chinesa de equipamentos de segurança.
Outras medidas ampliaram o alcance do direito chinês para além das fronteiras nacionais. Desde 2012, Pequim incluiu dispositivos extraterritoriais em mais de 20 leis. A Lei de Segurança Nacional de Hong Kong de 2020, por exemplo, reivindica jurisdição sobre certas infrações contra a segurança nacional cometidas no exterior que tenham Hong Kong como alvo. A China expandiu seu arsenal jurídico ofensivo para incluir controles de exportação, revisões de investimentos estrangeiros e de segurança cibernética, além de regimes de licenciamento e listas de entidades restritas, utilizando essas ferramentas para congelar ativos, proibir transações ou restringir o acesso a materiais estrategicamente importantes, como as terras raras. Os tribunais chineses também ampliaram seu alcance em disputas transfronteiriças, particularmente em litígios globais de patentes, ao determinar que as partes não iniciem nem busquem a execução de processos concorrentes no exterior.
Em última análise, os líderes chineses acreditam que seu país deve se tornar um participante mais ativo na definição de normas internacionais e um líder na reforma institucional. Diretrizes do Partido preconizam uma maior influência chinesa sobre as regras que regem os oceanos, as regiões polares, o ciberespaço, o espaço sideral, a segurança nuclear, o combate à corrupção, as mudanças climáticas e as finanças internacionais. Elas também defendem uma maior representação chinesa em organizações internacionais. Na Organização Mundial do Comércio, a China tornou-se uma litigante ativa e uma articuladora de coalizões. Instituições chinesas também adquiriram influência significativa no desenvolvimento de normas técnicas internacionais em áreas como telecomunicações, comércio eletrônico e tecnologias emergentes — ao mesmo tempo em que Pequim cria e promove organismos alternativos, sendo o mais bem-sucedido deles o Banco Asiático de Investimento em Infraestrutura, que se consolidou como um importante credor multilateral.
O VEREDITO AINDA NÃO FOI DADO
A China não buscou emular nem romper com todos os aspectos da hegemonia jurídica dos EUA. O país concentrou-se em construir uma infraestrutura jurídica que proteja o comércio e os investimentos chineses e fortaleça a capacidade da China de participar da criação de normas internacionais. Suas ambições de exportar práticas jurídicas chinesas têm sido mais seletivas, focando em ferramentas e técnicas específicas — como a adjudicação assistida por inteligência artificial — em vez de transplantar suas práticas jurídicas integralmente.
Esses investimentos em poder jurídico trouxeram resultados concretos. No entanto, as ambições jurídicas da China também enfrentam limites políticos. Pequim tem tentado tornar seus tribunais e órgãos de arbitragem mais atraentes, criando tribunais comerciais especializados e convidando especialistas estrangeiros para atuar em funções consultivas em disputas transfronteiriças. Essas reformas, contudo, permanecem inseridas em um Judiciário subordinado à liderança do Partido Comunista. O Tribunal Comercial Internacional da China, por exemplo, não é uma ilha isolada dentro do sistema jurídico chinês; ele é composto por juízes da Suprema Corte Popular que atuam na hierarquia judiciária ordinária, controlada pelo Partido. Para tornar as instituições jurídicas chinesas mais atraentes, Pequim precisaria conceder-lhes autonomia real, em vez de apenas esperar profissionalismo em casos rotineiros. Mas, como demonstrou a detenção de dois cidadãos canadenses pela China em 2018 — após o Canadá prender uma executiva da Huawei —, o Partido prontamente interfere no sistema jurídico quando interesses importantes estão em jogo.
A credibilidade do direito chinês é ainda mais prejudicada pela retórica de Pequim. Xi tem enfatizado a importância de projetar a imagem da China como um país que respeita o Estado de Direito. No entanto, a China utiliza cada vez mais o direito para demonstrar determinação e ameaçar com retaliações. Um sistema jurídico apresentado como acolhedor torna-se menos atraente quando também é divulgado como uma arma de luta nacional.
À medida que a China expande seu poder jurídico, os Estados Unidos estão, deliberadamente, erodindo o seu próprio.
Além disso, as ambições jurídicas da China enfrentam limitações econômicas. O domínio global do dólar, bem como o tamanho do mercado e a liderança tecnológica dos Estados Unidos, colocam muitos atores externos sob o alcance da legislação americana. A China tem buscado construir uma influência comparável ao promover o renminbi no comércio transfronteiriço, desenvolver sistemas de pagamento alternativos e dominar cadeias de suprimentos críticas. No entanto, restrições nos mercados financeiros mantiveram a participação do renminbi nas reservas cambiais globais em níveis baixos, na casa de um dígito percentual.
A China permanece em desvantagem em relação aos Estados Unidos em muitos indicadores de poder jurídico. Uma sanção chinesa pode impedir o acesso de empresas ao mercado da China, mas, em geral, não consegue exercer sobre bancos e empresas de todo o mundo o mesmo impacto que uma sanção americana. Como o próprio Ministério das Relações Exteriores da China lamentou em 2023, os Estados Unidos continuam sendo "a única superpotência em sanções no mundo". Pequim também tem encontrado dificuldades para tornar o país um foro preferencial para disputas internacionais. O Tribunal Comercial Internacional da China lidou com menos de 50 casos desde a sua criação, há oito anos. Em 70% a 80% dos casos analisados pelo Tribunal de Arbitragem Internacional de Londres, ambas as partes são estrangeiras. Em contrapartida, casos desse tipo representam menos de 2% do volume de processos da principal instituição de arbitragem comercial da China.
Os Estados Unidos ainda detêm um poder jurídico dominante e, no cenário atual, a China levará tempo para alcançá-los. No entanto, ao mesmo tempo em que a China busca ampliar seu poder jurídico, os Estados Unidos estão, deliberadamente, erodindo o seu próprio. Os ataques da administração Trump a juízes e servidores públicos enfraquecem a confiança nas instituições jurídicas americanas e na capacidade do governo dos EUA de implementar estratégias jurídicas complexas além de suas fronteiras. Washington também vem cedendo influência nos fóruns onde são definidas as regras globais. Após os Estados Unidos se retirarem da Organização Mundial da Saúde (OMS) e abandonarem as negociações de um acordo sobre pandemias, os demais membros da OMS aprovaram o acordo sem a participação de Washington, e a China comprometeu-se a investir US$ 500 milhões para ajudar a preencher o vácuo resultante. O uso agressivo, por parte do governo americano, de controles de exportação, restrições tecnológicas e mecanismos de pressão financeira tem incentivado outros países a reduzir sua exposição à jurisdição dos EUA.
Caso Washington continue a minar suas próprias vantagens, a China já terá estabelecido as bases para oferecer, ao menos, algumas alternativas viáveis. A supremacia do Partido pode limitar a credibilidade dos tribunais chineses, mas não impede a China de vencer disputas no exterior ou de moldar normas jurídicas globais. A China não precisa adotar um Estado de Direito liberal para se tornar uma potência jurídica formidável.
Mark Jia é professor associado na Georgetown Law.
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