Peter Cowhey e Meg Rithmire
Foreign Affairs
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| O presidente dos EUA, Donald Trump, e o presidente chinês, Xi Jinping, em Pequim, em maio de 2026. Kenny Holston / Reuters |
Viajantes que retornam da China frequentemente relatam ter visto o futuro. Os avanços do país em tecnologias comerciais de ponta são visíveis nos robôs que preparam e servem comida em restaurantes, nos drones que entregam alimentos e medicamentos e na implementação de robôs industriais e humanoides nas linhas de produção das fábricas. Mesmo fora da China, grande parte do mundo já está familiarizada com os veículos elétricos chineses — que aliam preços acessíveis a um design elegante, contando com recursos como bancos com função de massagem e baterias intercambiáveis que conquistam passageiros de Londres a Santiago.
A maioria dos americanos, no entanto, desconhece esse futuro. Os veículos elétricos chineses estão praticamente ausentes do mercado dos EUA, barrados por tarifas de 250% e amplas restrições ligadas à segurança nacional. Além disso, um receio compartilhado por ambos os partidos políticos impediu que muitas tecnologias chinesas de ponta — incluindo drones e robôs — chegassem ao território americano. Com exceção de alguns poucos produtos, principalmente eletrônicos de consumo, o mercado dos EUA permanece em grande parte alheio aos frutos do avançado ecossistema manufatureiro da China.
Os Estados Unidos têm suas razões para essa lacuna de percepção. Já durante o segundo mandato de Obama, se não antes, ficou claro que a China não jogava limpo nos negócios. Governos sucessivos recorreram a uma série de medidas de defesa comercial e a queixas oficiais junto à Organização Mundial do Comércio para combater subsídios desleais; paralelamente, decisões do Comitê de Investimento Estrangeiro nos Estados Unidos (CFIUS) buscaram impedir que tecnologias americanas sensíveis caíssem nas mãos de atores chineses. Desde 2017, empresas chinesas também têm sido alvo de revisões de segurança mais rigorosas.
Hoje, muitos atores em Washington defendem que os Estados Unidos deveriam fazer ainda mais para se desvincular dos negócios com a China. Membros do Congresso, por exemplo, pressionam empresas farmacêuticas americanas a interromper ensaios clínicos no país asiático, alegando preocupações de que o ecossistema chinês de pesquisa e desenvolvimento tenha vínculos com o Exército de Libertação Popular. Outros propõem leis para proibir que empresas chinesas sejam proprietárias de terras agrícolas nos EUA, sob a justificativa de proteger o abastecimento de alimentos e a infraestrutura crítica do país.
Apontar que os ganhos da China foram obtidos de forma ilícita é, muitas vezes, uma crítica justificada. Respostas defensivas também trazem uma sensação de satisfação — como se os Estados Unidos pudessem equilibrar o jogo e criar, instantaneamente, concorrentes americanos eficazes simplesmente barrando empresas chinesas que cresceram e evoluíram de maneira desleal. Infelizmente, essa abordagem pouco contribui para promover os interesses econômicos e de segurança dos Estados Unidos. As empresas chinesas já não são apenas produtoras eficientes ou imitadoras; em termos de conhecimento e capacidade de produção, elas são, cada vez mais, líderes globais em muitos setores. Negar-lhes o acesso ao mercado americano prejudica a competitividade dos EUA, dificulta os esforços do país para construir capacidade industrial interna e garante que a indústria e os consumidores americanos permaneçam distantes da fronteira do avanço tecnológico.
Em vez disso, os americanos precisam reconhecer com honestidade a dimensão do progresso industrial e tecnológico da China. Os Estados Unidos não precisam aceitar as importações e os investimentos chineses incondicionalmente, mas devem reconhecer que sua própria competitividade a longo prazo depende de que suas empresas e consumidores estejam expostos ao que há de mais avançado. A proposta vaga do presidente dos EUA, Donald Trump, de criar um "Conselho de Investimentos" conjunto com a China — anunciada após sua cúpula de maio com o líder chinês Xi Jinping — parecia sugerir que Washington estava caminhando nessa direção. No entanto, nada de concreto surgiu desse conselho, e gerenciar fluxos de investimento diretamente entre líderes certamente não é eficiente.
É possível adotar uma estratégia mais madura de abertura seletiva. Os Estados Unidos deveriam permitir investimentos chineses cuidadosamente estruturados em áreas onde os benefícios econômicos e tecnológicos sejam substanciais, ao mesmo tempo em que impõem salvaguardas rigorosas para mitigar riscos de segurança. Construir a confiança política necessária para manter um mercado seletivamente aberto a investimentos diretos chineses exige uma supervisão regulatória competente, transparente e minuciosa. Com essa abordagem, Washington pode penalizar algumas importações, mas ainda assim permitir o acesso ao mercado americano por meio de investimentos em instalações produtivas nos EUA. Existe um precedente claro para essa estratégia. Na verdade, é exatamente o que a China fez com empresas ocidentais durante décadas.
CAVALOS DE TROIA?
Desde a década de 1990, a China exige que investidores globais operem sob condições projetadas para promover seus objetivos de desenvolvimento nacional. Quando montadoras ou fabricantes de celulares estrangeiros queriam aproveitar a mão de obra barata da China, Pequim exigia que as empresas utilizassem cadeias de suprimentos locais, transferissem tecnologia, compartilhassem a gestão com empresas chinesas, oferecessem treinamento de mão de obra e garantissem medidas de segurança (por exemplo, a localização de dados e a submissão à supervisão governamental). O objetivo sempre foi garantir que as empresas estrangeiras investissem de maneira a fomentar um ecossistema chinês. Como disse Jeffrey Immelt, então CEO da GE, sobre a China em 2010: "Não tenho certeza se, no final das contas, eles querem que qualquer um de nós vença ou tenha sucesso".
De fato, a GE passou décadas acessando o mercado chinês por meio de joint ventures que acabaram gerando concorrentes chineses. A China agora abriga empresas privadas e estatais — como Midea, Haier e State Grid — que ascenderam para competir com a GE em áreas que vão desde eletrodomésticos até a geração e transmissão de energia. Muitas estão até expandindo suas estratégias globalmente, inclusive para os Estados Unidos.
Empresas chinesas de setores de fronteira tecnológica, como veículos elétricos (VEs), robótica e ciências da vida, buscam especialmente acesso ao vasto mercado consumidor dos EUA. Em seu mercado interno, essas empresas enfrentam margens de lucro reduzidas — consequência do excesso de capacidade e da "involução" decorrentes do investimento estatal excessivo e da hipercompetição em setores específicos. Para sobreviver e prosperar, elas precisam de mercados estrangeiros, e os Estados Unidos continuam sendo o maior mercado consumidor do mundo. Empresas como o conglomerado de eletrônicos e VEs Xiaomi e a fabricante de baterias CATL manifestaram publicamente o desejo de acessar o mercado americano, sinalizando que realizariam investimentos significativos no país em troca desse acesso. Até o momento, no entanto, o governo dos EUA tem bloqueado tais investimentos devido a preocupações com a segurança. Várias tecnologias são vistas como modernos cavalos de Troia. Os veículos elétricos, por exemplo, não são apenas carros; são redes móveis de sensores, software, computadores, baterias e sistemas de comunicação capazes de coletar dados, mapear cidades e infraestruturas e integrar-se às redes nacionais de energia. Os receios variam desde os plausíveis (veículos com conexões chinesas mapeando a infraestrutura crítica dos EUA) até os improváveis (controle remoto e até mesmo a transformação de veículos em armas nas vias públicas).
Essas realidades exigem vigilância. No entanto, a solução não é rejeitar todo investimento chinês, a menos que ele não apresente absolutamente nenhuma preocupação de segurança. Tal abordagem corre o risco de isolar economicamente os Estados Unidos. Se as empresas americanas não precisarem competir com os líderes globais, elas passarão a vender seus produtos cada vez mais apenas para o público americano. Os Estados Unidos acabarão se tornando uma ilha de empresas e práticas obsoletas; esse isolamento enfraquecerá o dinamismo americano, reduzirá a competitividade e corroerá a segurança econômica em um sentido mais amplo.
UM CONTROLE DE ACESSO MAIS INTELIGENTE
Em vez disso, os Estados Unidos podem adotar condições estratégicas para investimentos, tal como fez a China. O Conselho de Investimentos de Trump permanece um tanto misterioso — até agora, não passou de um tema de discussão —, mas não é difícil imaginar que ele recorra aos diversos instrumentos regulatórios de Washington para criar e manter uma estrutura abrangente de controle de investimentos para empresas chinesas. Na verdade, a imposição de tal regime seria relativamente simples para Washington, visto que o país já dispõe de grande parte da sofisticação institucional necessária para implementar essas condições. Além do CFIUS, os Estados Unidos contam com um arsenal substancial de ferramentas para monitorar, vetar seletivamente e condicionar investimentos chineses. Diversas agências reguladoras — incluindo a Food and Drug Administration (FDA), o Bureau of Industry and Security do Departamento de Comércio e a Federal Communications Commission (FCC) — podem estabelecer regras específicas para empresas de setores determinados, como ciências da vida, veículos elétricos conectados e robótica. Normas sobre localização de dados, exigência de parcerias locais e diversificação da cadeia de suprimentos podem ajudar a garantir que as cadeias de suprimentos chinesas não sejam simplesmente incorporadas à produção norte-americana.
Washington pode e deve aprimorar essas ferramentas para moldar os investimentos chineses de acordo com seus próprios termos. O CFIUS, por exemplo, projeta os cenários de risco mais improváveis e avalia se eles podem ser mitigados. As aprovações desse comitê interinstitucional para investimentos e aquisições sensíveis frequentemente envolvem "acordos de segurança nacional" — arranjos especiais de governança corporativa elaborados em colaboração entre as empresas e a equipe do CFIUS, contendo cláusulas de proteção à cibersegurança, gestão de dados e monitoramento contínuo das decisões corporativas por especialistas em segurança nacional nomeados para os conselhos de administração.
Esse é um bom ponto de partida para um sistema robusto de controle de investimentos, mas tais acordos concentram-se apenas na proteção da segurança nacional, e não na ampliação dos benefícios econômicos. Para uma abordagem mais incisiva, poder-se-ia também exigir que empresas com capital chinês mantivessem conselhos de governança corporativa especiais, encarregados de monitorar e implementar requisitos econômicos, como treinamento de mão de obra, diversificação de fornecedores, transferência de tecnologia, entre outros.
Embora a solução administrativa específica possa evoluir com a prática, a tarefa central é clara: Washington precisa de uma coordenação e de processos de avaliação mais sistemáticos. É necessária uma estrutura que seja, ao mesmo tempo, mais aberta e mais direcionada no que tange à mitigação de riscos e à governança. Isso exige maior coordenação entre os órgãos reguladores de setores específicos. De fato, dada a complexidade das cadeias de suprimentos e das estruturas de propriedade das empresas multinacionais, até mesmo determinar a identidade nacional de uma companhia requer coordenação entre os diversos órgãos do governo dos EUA. O CFIUS pode não considerar que uma empresa seja controlada por interesses chineses, por exemplo, mas o Departamento de Comércio pode julgá-la suficientemente vinculada a um “adversário estrangeiro”. A capacidade de lidar com essas complexidades regulatórias é importante, uma vez que somente por meio de uma boa coordenação burocrática Washington consegue tanto reconhecer os riscos das tecnologias quanto aproveitar seus benefícios.
O MODELO TESLA
A estratégia da China para veículos elétricos (VEs) é particularmente instrutiva. Pequim começou a incentivar a produção nacional de VEs e de baterias de grande porte no início dos anos 2000, principalmente por meio de subsídios e políticas industriais. Empresas privadas como CATL e BYD avançaram na tecnologia de baterias, mas o setor — especialmente as grandes fabricantes estatais — precisava de pressão competitiva para aprimorar seus veículos e atender às preferências dos consumidores. Em 2019, Pequim decidiu equilibrar os riscos e benefícios de permitir a entrada em larga escala da Tesla, então líder global na fabricação de VEs, no mercado chinês. O governo eliminou a exigência de *joint ventures*, e a Tesla tornou-se a primeira montadora global a operar uma fábrica na China sem um parceiro local.
O governo de Xangai ofereceu incentivos expressivos para a Gigafactory 3 da Tesla na cidade, incluindo terrenos e empréstimos subsidiados. No entanto, o governo chinês — receoso quanto a uma empresa americana mapear estradas e coletar dados de cidadãos chineses a bordo dos veículos — exigiu que a Tesla armazenasse todos os dados pessoais dos motoristas chineses dentro da China. Em 2024, também foi exigido que a Tesla utilizasse uma empresa chinesa — a gigante da internet Baidu — para serviços de navegação no país e que mantivesse todos os dados de mapeamento localizados em território chinês.
A produção da Tesla na China disparou; mesmo durante a pandemia de COVID-19, a fábrica de Xangai produzia 140.000 veículos por ano, e a localização das cadeias de suprimentos (atingindo 85% em 2020) reduziu os custos. A Tesla tornou-se lucrativa pela primeira vez em 2020, impulsionada pelo mercado chinês, e, em 2022, Xangai já havia se transformado em um polo de exportação para o restante da Ásia e para a Europa.
Enquanto isso, a Baidu aproveitou a parceria com a Tesla para desenvolver tecnologias de ponta em direção autônoma e já lançou "robotáxis" na Suíça, nos Emirados Árabes Unidos e em outros locais. Talvez o mais importante seja que o sucesso da Tesla no mercado chinês ajudou a impulsionar a indústria local de VEs e serviu de inspiração para concorrentes nacionais, como a BYD, incentivando-as a focar especialmente no design e na experiência do consumidor. Atualmente, a BYD vende mais VEs globalmente do que a Tesla, e esta última está promovendo uma versão mais barata do Model Y para competir com empresas como BYD e Xiaomi.
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| Uma linha de produção de estações de recarga para veículos elétricos em Hohhot, China, junho de 2026. Maxim Shemetov / Reuters |
Para os Estados Unidos, eis a grande ironia: o investimento e a expertise em manufatura de que o país necessita para competir com a China podem, cada vez mais, vir apenas da própria China. Durante anos, analistas propuseram, em vez disso, trabalhar com aliados e terceiros países para construir um mercado de grande escala fora da China — um mercado com regras comuns que pudesse servir de contrapeso à enorme dimensão chinesa e operar paralelamente a ela. Essa ideia remonta a pelo menos uma década e assumiu diversas formas: desde o acordo comercial Parceria Trans-Pacífico, da era Obama, passando pela campanha do primeiro governo Trump para mobilizar aliados a fim de excluir empresas de telecomunicações chinesas, até a Estrutura Econômica para o Indo-Pacífico e o Conselho de Comércio e Tecnologia Transatlântico, da era Biden. As três administrações buscaram formar coalizões de países com regras ou padrões comuns para, coletivamente, fazer frente à escala da China.
No entanto, apesar de seus méritos teóricos, todos esses esforços fracassaram ou obtiveram apenas ganhos limitados. E agora é tarde demais para tal visão: as tecnologias chinesas atingiram uma espécie de ponto de inflexão, tornando-se onipresentes em um grande número de países. O momento para uma coordenação ampla e conjunta visando a um desacoplamento drástico em relação à China já passou. A colaboração seletiva em salvaguardas tecnológicas específicas ou na diversificação das cadeias de suprimentos pode ser viável, mas a maior parte do mundo aceitou um futuro que inclui uma presença econômica chinesa substancial em seus territórios.
Até mesmo os aliados tradicionais mais próximos dos Estados Unidos — Canadá e Reino Unido — parecem reconhecer essa nova realidade e estão adotando uma postura pragmática em relação à China. Eles veem a China com cautela, mas consideram a interdependência duradoura como um fato consumado, especialmente em um cenário no qual os Estados Unidos alteram constantemente suas próprias abordagens comerciais. Ottawa e Londres estão acolhendo investimentos e exportações da China, porém sob regras criativas destinadas a equilibrar melhor os custos e benefícios.
O Canadá, por exemplo, deixou de lado as tarifas elevadas sobre veículos elétricos chineses em favor de cotas de importação, visando localizar a produção por meio de joint ventures cuidadosamente estruturadas com empresas canadenses. Empresas chinesas já estão localizando a produção na União Europeia, e uma proposta recente do bloco — a Lei do Acelerador Industrial (Industrial Accelerator Act) — prevê limites à participação acionária estrangeira, além de exigir a localização da cadeia de suprimentos e a transferência de tecnologia. Essas regras permitem que empresas chinesas acessem os mercados do Canadá e da UE, ao mesmo tempo em que garantem benefícios para os sistemas produtivos locais. Uma estratégia semelhante é possível nos Estados Unidos.
O CASO DE SUCESSO DO TIKTOK
Os Estados Unidos não precisam escolher entre uma abertura ingênua e uma exclusão generalizada. De fato, o governo Trump optou, em pelo menos uma ocasião, por um caminho mais inteligente. As operações do TikTok nos EUA, pertencentes à ByteDance — que coletam enormes volumes de dados de usuários americanos e utilizam um algoritmo para promover conteúdo —, levantaram preocupações legítimas de segurança nacional. Embora o processo do governo Trump para lidar com essas questões tenha sido conturbado, a ByteDance acabou concordando em vender suas operações nos EUA para uma *joint venture* sob controle americano, na qual a empresa chinesa manteve uma participação minoritária. O controle sobre o software do TikTok e suas atualizações passou para uma equipe americana. Todos os dados pessoais devem, agora, ser armazenados nos Estados Unidos. Esses arranjos estão sujeitos a monitoramento e relatórios, demonstrando que é possível adotar uma abertura seletiva para investimentos diretos chineses.
Medidas para garantir a segurança da automação robótica ou proteger dados biomédicos seriam, naturalmente, mais complexas. E alguns investimentos chineses deveriam ser rejeitados. No entanto, os Estados Unidos possuem a capacidade institucional para elaborar proteções robustas. O país pode acolher investimentos que fortaleçam a indústria americana, ao mesmo tempo em que impõe salvaguardas eficazes. O cenário ideal seria uma abertura seletiva acompanhada de uma estratégia de política industrial sustentável e, futuramente, de uma coordenação com outros grandes mercados para a gestão transparente de riscos. O desafio mais difícil é de natureza política: reconhecer que os Estados Unidos já estão em desvantagem em diversos setores vitais e que as barreiras erguidas por Washington estão custando mais ao país do que propriamente protegendo-o.
Peter Cowhey é professor emérito de política tecnológica da Qualcomm na Escola de Política e Estratégia Global da Universidade da Califórnia, em San Diego.
Meg Rithmire é professora James E. Robison na Unidade de Negócios, Governo e Economia Internacional da Harvard Business School.
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