Samuel Charap e Sergey Radchenko
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| Após um ataque de drone russo em Odessa, Ucrânia, maio de 2025 Nina Liashonok / Reuters |
Já se passaram quase três meses desde que o presidente dos EUA, Donald Trump, lançou um grande esforço para pôr fim à guerra na Ucrânia. As trocas diplomáticas que se seguiram ainda não produziram resultados significativos. Com o presidente russo Vladimir Putin, Trump enfrenta um adversário astuto e experiente que espera capitalizar a impaciência do presidente americano com a guerra para coagir a Ucrânia a assinar o que os russos não conseguiram conquistar pela força no campo de batalha.
Não há razão para acreditar que Trump concordará com a lista de exigências de Putin. Na verdade, ele expressou repetidamente frustração com a falta de progresso nas negociações e ameaçou se retirar, enquanto a Rússia continua avançando, centímetro por centímetro, em uma longa guerra de atrito sem fim à vista.
Em meio a todas as propostas e contrapropostas recentes, ameaças e contraameaças, reexaminar a última tentativa real de levar esta guerra a um fim negociado pode ajudar a fundamentar o esforço atual. Em 2024, na Foreign Affairs, nos aprofundamos na história das negociações que começaram nas primeiras semanas da guerra e que, até o final de março de 2022, haviam produzido o chamado Comunicado de Istambul, uma estrutura para um acordo. O acordo central no acordo teria implicado a Ucrânia a adotar a neutralidade permanente, excluindo sua possível adesão à OTAN, em troca de garantias de segurança inabaláveis. As partes não conseguiram finalizar o acordo nos meses subsequentes, e a guerra entrou em seu quarto ano.
Com as negociações novamente em andamento após um hiato de três anos, é um bom momento para rever as lições de Istambul e avaliar o que pode ser aprendido desse processo para o atual esforço diplomático. É claro que muita coisa mudou nesse período, portanto, é improvável que o próprio acordo de Istambul seja o ponto de partida para as negociações atuais. Mas essa tentativa oferece lições mais amplas que podem embasar as negociações de hoje. O principal imperativo para ambas as partes em qualquer acordo será garantir sua segurança a longo prazo. Todas as partes cujos interesses estão em jogo nas negociações precisam estar presentes; se não estiverem presentes, poderão minar quaisquer acordos. A falta de disposição ocidental em fornecer garantias de segurança à Ucrânia tem sido um grande desafio para se chegar a um acordo; continua sendo um impedimento. O otimismo de um beligerante quanto às suas perspectivas no campo de batalha também pode diminuir seu interesse em fechar um acordo. E, por fim, a mecânica monótona de um cessar-fogo não é menos crucial do que a alta política de concordar com a ordem do pós-guerra. Ambas devem ser buscadas simultaneamente se as partes esperam pôr fim a esta guerra sangrenta e desgastante.
Não há razão para acreditar que Trump concordará com a lista de exigências de Putin. Na verdade, ele expressou repetidamente frustração com a falta de progresso nas negociações e ameaçou se retirar, enquanto a Rússia continua avançando, centímetro por centímetro, em uma longa guerra de atrito sem fim à vista.
Em meio a todas as propostas e contrapropostas recentes, ameaças e contraameaças, reexaminar a última tentativa real de levar esta guerra a um fim negociado pode ajudar a fundamentar o esforço atual. Em 2024, na Foreign Affairs, nos aprofundamos na história das negociações que começaram nas primeiras semanas da guerra e que, até o final de março de 2022, haviam produzido o chamado Comunicado de Istambul, uma estrutura para um acordo. O acordo central no acordo teria implicado a Ucrânia a adotar a neutralidade permanente, excluindo sua possível adesão à OTAN, em troca de garantias de segurança inabaláveis. As partes não conseguiram finalizar o acordo nos meses subsequentes, e a guerra entrou em seu quarto ano.
Com as negociações novamente em andamento após um hiato de três anos, é um bom momento para rever as lições de Istambul e avaliar o que pode ser aprendido desse processo para o atual esforço diplomático. É claro que muita coisa mudou nesse período, portanto, é improvável que o próprio acordo de Istambul seja o ponto de partida para as negociações atuais. Mas essa tentativa oferece lições mais amplas que podem embasar as negociações de hoje. O principal imperativo para ambas as partes em qualquer acordo será garantir sua segurança a longo prazo. Todas as partes cujos interesses estão em jogo nas negociações precisam estar presentes; se não estiverem presentes, poderão minar quaisquer acordos. A falta de disposição ocidental em fornecer garantias de segurança à Ucrânia tem sido um grande desafio para se chegar a um acordo; continua sendo um impedimento. O otimismo de um beligerante quanto às suas perspectivas no campo de batalha também pode diminuir seu interesse em fechar um acordo. E, por fim, a mecânica monótona de um cessar-fogo não é menos crucial do que a alta política de concordar com a ordem do pós-guerra. Ambas devem ser buscadas simultaneamente se as partes esperam pôr fim a esta guerra sangrenta e desgastante.
HORIZONTE LONGE
Nenhum acordo de paz duradouro será possível sem abordar os temores mútuos da Ucrânia e da Rússia a longo prazo. Assim como fizeram em Istambul em 2022, ambos os lados ainda priorizam essas preocupações com a segurança nacional. Outras questões — como o status do território disputado, o alívio das sanções à Rússia e o financiamento da reconstrução econômica pós-guerra na Ucrânia — são importantes, mas fundamentalmente secundárias. Em Istambul, ambos os países priorizaram a segurança pós-guerra acima de tudo. O Kremlin insistiu que a Ucrânia renunciasse à adesão à OTAN, nunca hospedasse forças estrangeiras ou exercícios envolvendo forças estrangeiras em seu território e aceitasse alguns limites no tamanho e na estrutura de suas forças armadas. Kiev, por sua vez, não queria limites restritivos para suas forças e estava focada em obter garantias de segurança de seus parceiros ocidentais — e na aceitação implícita pelo Kremlin de que essas potências viriam em defesa da Ucrânia caso Moscou lançasse um novo ataque.
Essas preocupações com a segurança futura continuam sendo a questão central hoje. Os ucranianos temem que, a menos que tenham capacidade de se defender e garantias das potências ocidentais, qualquer acordo de paz ostensivo apenas configure uma futura invasão russa. Os russos temem que uma Ucrânia bem armada possa tentar recuperar qualquer território ucraniano que Moscou ainda ocupe. E o Kremlin se preocupa com a perspectiva — por mais improvável que pareça agora — de uma eventual adesão da Ucrânia à OTAN e com as implicações de segurança a longo prazo de tal desenvolvimento. Embora o governo Trump esteja descartando a adesão, isso oferece pouco conforto a Moscou — um futuro governo poderia mudar de ideia.
O principal objetivo tanto da Rússia quanto da Ucrânia é garantir a segurança a longo prazo.
Esse foco em garantir a segurança após o fim da guerra molda o comportamento militar e as posições de barganha de ambos os lados. As negociações atuais devem abordar essas percepções de ameaça para maximizar as chances de sucesso. No momento, outras questões, particularmente a questão do controle territorial e o reconhecimento das anexações ilegais da Rússia, parecem ter ganhado destaque. Versões vazadas de propostas de paz dos EUA, por exemplo, referem-se a Washington concedendo "reconhecimento de jure" da Crimeia como parte da Rússia e "reconhecimento de fato" dos demais territórios ocupados pela Rússia. Mas o foco no território desvia a atenção da agenda primária de segurança. A Rússia se saiu bem sem que nenhum país reconhecesse formalmente sua ocupação da Crimeia desde a anexação do território em março de 2014, e pode sobreviver perfeitamente sem esse reconhecimento no futuro. E é desnecessário declarar "reconhecimento de fato" de outras áreas, porque o reconhecimento é um ato legal; ou é de jure ou não é. De fato, independentemente de como qualquer parte externa veja suas reivindicações territoriais, é improvável que a Rússia ou a Ucrânia entreguem os territórios que atualmente ocupam. As realidades da guerra, não as da mesa de negociações, determinarão o controle territorial.
Embora o Kremlin não se oponha a legitimar suas conquistas, e os ucranianos certamente ficariam felizes em recuperar os territórios que perderam para a Rússia, Istambul demonstrou que o status dos territórios ocupados pela Rússia na Ucrânia não será um elemento tão importante nas negociações quanto às vezes se faz crer. De fato, em Istambul, as negociações contornaram deliberadamente a questão das fronteiras e do território. Embora importante, a questão era e continua sendo secundária às principais preocupações de segurança.
TODOS SENTADOS À MESA
Negociações bem-sucedidas devem incluir todas as partes relevantes. Se os direitos de um Estado estão em jogo em uma determinada negociação, esse Estado deve estar presente desde o início do processo. Os apoiadores de Kiev frequentemente insistem que ela não pode ser marginalizada em nenhuma resolução diplomática do conflito. Eles repetem o slogan "Nada sobre a Ucrânia sem a Ucrânia". Mas Istambul demonstrou que esse slogan não é exclusivo da Ucrânia. De fato, as discussões em Istambul excluíram as principais potências ocidentais — Estados Unidos, Reino Unido, Alemanha e outros — mesmo quando a Rússia e a Ucrânia negociavam questões relacionadas a esses países e suas obrigações.
Autoridades ocidentais nos disseram que a Ucrânia não consultou os Estados Unidos e outros países ocidentais até a emissão do Comunicado de Istambul. Essa exclusão foi em grande parte uma questão de urgência: as forças russas estavam nos arredores de Kiev, então os negociadores não tinham tempo para diplomacia multilateral. Mas a falta de envolvimento ocidental nas negociações fez com que as autoridades ocidentais se recusassem a aceitar o comunicado, independentemente de seus méritos. Eles poderiam ter dito: "Nada sobre o Ocidente sem o Ocidente".
Em suma, acordos escritos sem a presença de todos os afetados na criação dificilmente terão sucesso. Os mediadores de hoje acharão muito mais fácil conduzir a guerra para as negociações se todas as partes — incluindo ucranianos e europeus — estiverem envolvidas desde o primeiro dia.
Há razões práticas para adotar uma abordagem inclusiva. Se os Estados Unidos e a Europa trabalhassem juntos, em vez de com objetivos opostos, como parecem estar fazendo hoje, para alcançar uma paz viável, Putin teria menos espaço para o que Trump descreveu como "me enrolar", isto é, iludi-lo prolongando as negociações. Os europeus também estariam menos inclinados a atrapalhar o processo de paz, como fizeram, por exemplo, recusando-se a discutir o alívio das sanções ou a inventar seus planos de enviar tropas terrestres para a Ucrânia.
COMPROMISSO, NÃO KABUKI
Istambul demonstrou que, quando a situação ficou crítica, os apoiadores ocidentais da Ucrânia não estavam dispostos a dar a Kiev a garantia que esta acreditava ser essencial para sua segurança. De fato, os governos ocidentais se distanciaram do Comunicado de Istambul não apenas por não estarem envolvidos nas negociações subjacentes, mas também porque a garantia de segurança descrita no documento ia muito além do que Washington e as capitais aliadas estavam dispostas a fornecer. O acordo de Istambul teria obrigado os Estados Unidos e seus aliados a defender a Ucrânia caso ela fosse atacada novamente — em linguagem muito mais concreta (incluindo, por exemplo, uma estipulação sobre a imposição de uma zona de exclusão aérea) do que a contida no Artigo 5 do Tratado do Atlântico Norte, a cláusula de defesa coletiva da Carta da OTAN.
Três anos depois, a aversão ao envolvimento militar direto ainda obscurece a abordagem ocidental em relação à Ucrânia. Ficou claro, por exemplo, que o governo Trump não está disposto a oferecer garantias de segurança. Mas Trump está apenas dando continuidade a uma política que herdou — afinal, o governo Biden também não fez tal oferta. Nem mesmo os europeus se mostraram dispostos a oferecer uma garantia explícita de segurança. As potências ocidentais claramente não estão dispostas a intervir agora, e ainda não está claro se estariam dispostas a fazê-lo caso a Rússia reinvadisse a Ucrânia após um futuro cessar-fogo.
Debates sobre a perspectiva de tropas europeias em solo ucraniano ignoram essa questão fundamental, que permanece sem resposta desde Istambul. De fato, garantias não exigiriam necessariamente a presença de forças ocidentais na Ucrânia (e é improvável que a Rússia concorde com tal esquema, em qualquer caso). Em vez de discutir a possibilidade de enviar forças para a Ucrânia após um futuro hipotético cessar-fogo, os governos europeus deveriam responder à pergunta de primeira ordem sobre sua disposição de oferecer garantias reais a Kiev. Enviar forças para a Ucrânia sem uma garantia seria teatro político, não um compromisso genuíno.
O CÁLCULO DO CAMPO DE BATALHA
Assim como em 2022, o cálculo do campo de batalha paira sobre a mesa de negociações. As concessões que cada lado fará dependem, em última análise, de como eles percebem os custos da procrastinação. Se os russos acreditarem que a guerra está indo bem para eles e que Trump acabará deixando a Ucrânia e os europeus se virarem sozinhos, eles darão mais ênfase à ação militar. Se o Kremlin concluir que o fracasso das negociações de paz provavelmente diminuirá suas perspectivas de guerra a longo prazo, Moscou demonstrará maior ânsia em negociar.
Enfrentando probabilidades maiores no campo de batalha no momento, os ucranianos estão prontos para negociar. Se, no entanto, a situação melhorar, eles também poderão concluir que a ação militar serviria melhor aos seus propósitos do que conversar com os russos. Foi, de fato, o que aconteceu após Istambul, em 2022. As negociações fracassaram em parte porque, após a derrota dos russos perto de Kiev, o presidente ucraniano Volodymyr Zelensky decidiu que poderia evitar concessões dolorosas e prosseguir no campo de batalha.
Os Estados Unidos têm muita influência para influenciar as percepções de cada lado sobre os prós e os contras das negociações. Washington deve usá-la com sabedoria para tornar um resultado negociado mais atraente do que o prolongamento dos combates. Isso exigiria uma calibração cuidadosa da ajuda militar americana para deixar claro para Moscou e Kiev que os Estados Unidos estão comprometidos em preservar a soberania da Ucrânia e impedir uma vitória russa, mas não em ajudar a Ucrânia a restaurar suas fronteiras internacionalmente reconhecidas. Os Estados Unidos também devem trabalhar com seus aliados europeus para que se alinhem em torno dos mesmos objetivos. Ao induzir um impasse, tal política tornaria as negociações mais atraentes do que a continuação dos combates para ambos os lados.
DUAS FRENTES
Para ter sucesso, as negociações devem abordar o processo pelo qual os combates chegarão ao fim, bem como a forma como os contornos da ordem de segurança do pós-guerra serão delineados. Em Istambul, em 2022, os negociadores ucranianos e russos concentraram-se quase exclusivamente nesta última. Com admirável ambição, as partes buscaram superar as principais disputas geopolíticas – a questão da ampliação da OTAN, o papel da Ucrânia na segurança europeia, os compromissos de segurança dos EUA no espaço pós-soviético e assim por diante – que escaparam a um acordo diplomático por décadas. O comunicado silenciou sobre a questão mais mundana de como chegar a uma cessação das hostilidades. Mas, sem um caminho acordado para pôr fim aos combates, as negociações sobre um acordo estavam cada vez mais desconectadas das realidades militares de uma guerra em intensificação. Eventualmente, essa desconexão tornou as negociações politicamente insustentáveis.
No início de sua iniciativa para encerrar a guerra neste ano, Trump parecia priorizar exclusivamente um cessar-fogo. Como ele mesmo afirmou após sua discussão com Zelensky no Salão Oval em 28 de fevereiro: "Quero que [a guerra] acabe imediatamente... Quero um cessar-fogo agora".
Um impasse tornaria as negociações mais atraentes para ambos os lados.
Seu governo posteriormente pediu um cessar-fogo incondicional de 30 dias, posição que Zelensky abraçou, mas Putin rejeitou. Então, durante reuniões com os dois lados em Riad, em março, Washington pressionou por uma abordagem em fases, visando um acordo que proibisse ataques à infraestrutura energética e outro que proibisse ataques à navegação civil no Mar Negro.
Esses acordos nunca foram concluídos. De fato, nas últimas semanas, o governo parece ter abandonado os esforços para chegar a um cessar-fogo completo e, em vez disso, se voltou para a discussão dos termos de um acordo final. Durante reuniões em Paris e depois em Londres, em abril, com representantes ucranianos e europeus, a equipe americana apresentou um plano de paz multifacetado, abrangendo muitas das questões mais controversas, desde a rejeição da proposta de Kiev de ingressar na OTAN até a oferta de reconhecimento americano à anexação da Crimeia pela Rússia. Esse esforço, em troca de um grande acordo, também parece ter apresentado pouco progresso. Enquanto isso, a guerra continua.
As negociações de Istambul, bem como as dificuldades atuais de Trump, sugerem que discussões paralelas sobre a mecânica do cessar-fogo e os elementos de um acordo político serão necessárias para chegar a uma conclusão sobre qualquer um desses temas. Para avançar em uma dessas vias, Ucrânia e Rússia precisarão avançar em ambas simultaneamente.
UM POSSÍVEL DEGELO
As negociações de 2022 servem como um lembrete de que Putin e Zelensky são capazes de aceitar concessões significativas. Ambos ganharam reputação de maximalismo nos últimos três anos. Mas Istambul mostrou que poderiam estar abertos ao tipo de compromissos politicamente arriscados necessários para a paz.
Em 2022, Putin estava disposto a se envolver em um processo diplomático sobre o status da Crimeia e a, pelo menos, considerar a possibilidade de os Estados Unidos intervirem na Ucrânia caso a Rússia invadisse novamente. Ele também concordou notavelmente com a ambição da Ucrânia de buscar a adesão à União Europeia. Zelensky, por sua vez, estava disposto a renunciar à adesão à OTAN, abraçando a neutralidade permanente, e até mesmo pediu abertamente conversas diretas com Putin para concluir o acordo.
Portanto, não é sensato tomar suas atuais posições publicamente declaradas como base. Tais posições muitas vezes são apenas uma oferta inicial. Cada lado está naturalmente interessado em criar a impressão de que suas posições são inegociáveis. A barganha surge no processo. Um acordo de paz pode ser muito difícil — talvez impossível — de ser alcançado. Mas, como demonstraram as negociações de 2022, negociações fracassadas podem ser o prenúncio de muitos anos de guerra.
SAMUEL CHARAP é titular da Cátedra Distinta de Política para a Rússia e a Eurásia e Cientista Político Sênior na RAND Corporation.
SERGEY RADCHENKO é Professor Distinto Wilson E. Schmidt na Escola de Estudos Internacionais Avançados na Europa da Universidade Johns Hopkins.
SERGEY RADCHENKO é Professor Distinto Wilson E. Schmidt na Escola de Estudos Internacionais Avançados na Europa da Universidade Johns Hopkins.
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