Os líderes europeus têm buscado maneiras de flexibilizar as regras orçamentárias para que possam aumentar os orçamentos militares. Mas o novo regime político não criará mais espaço para o investimento social e ecológico de que a Europa precisa desesperadamente após anos de austeridade.
Servaas Storm
 |
| O presidente francês Emmanuel Macron (à direita) e o novo chanceler alemão Friedrich Merz (à esquerda) falam à imprensa após conversas no Palácio do Eliseu em 7 de maio de 2025, em Paris, França. (Sean Gallup / Getty Images) |
Estes são tempos desesperadores. Enquanto o rancoroso governo Trump se afasta da Europa, acusando suas nações "patéticas" de "parasitas" e retirando o apoio à ingrata Ucrânia, que Donald Trump culpa por ter "iniciado a guerra" com a Rússia, os líderes perplexos da União Europeia lutam para liberar centenas de bilhões de euros para aumentar os gastos com defesa.
O estresse é palpável. Após décadas negligenciando seus próprios orçamentos militares, permanecendo sob a tutela da defesa dos EUA e colhendo os "dividendos da paz" do pós-Guerra Fria, os países da UE se encontram repentinamente em uma nova e mais fria realidade: precisam se defender sozinhos. Eles estão explorando urgentemente novas maneiras de reforçar rapidamente sua infraestrutura de defesa.
O maior obstáculo para esse renascimento do "keynesianismo militar", reminiscente da era da Guerra Fria, é o fato de que o aumento imediato dos gastos públicos (para pelo menos a norma da OTAN de 2% do PIB) exige financiamento do déficit e dívidas públicas mais elevadas. Isso entra em conflito com a disciplina fiscal (autoimposta) do Pacto de Estabilidade e Crescimento (PEC) da UE.
Enquanto o mundo arde, muitos macroeconomistas europeus, para quem salvaguardar a credibilidade do arcabouço macroeconômico da zona do euro é uma questão de vida ou morte, estão perdendo o sono com os riscos para a sustentabilidade fiscal da Europa e a credibilidade de suas regras fiscais. Ou quando dormem, têm pesadelos com as declarações do presidente francês Emmanuel Macron, segundo o qual o PEC está “obsoleto”.
Pacto de estabilidade e crescimento
Regras rigorosas sobre política fiscal foram incorporadas à arquitetura política da área da moeda comum, a zona do euro, que consiste em vinte economias-membro da UE (ver tabela abaixo). A união monetária tem sido, desde o início, um projeto político neoliberal com o objetivo de liberar os mercados europeus para empresas e finanças privadas, ao mesmo tempo em que restringe o espaço para políticas públicas e regulamentação.
"Regras rigorosas sobre política fiscal foram incorporadas à arquitetura política da zona do euro."
Suas estruturas se baseiam em uma hierarquia de atores na formulação de políticas, na qual a política monetária do Banco Central Europeu (BCE) supranacional serve apenas para manter a estabilidade de preços. Os Estados-membros devem adotar políticas que promovam o emprego e o crescimento econômico em nível nacional por meio de mercados desregulamentados e flexíveis (principalmente o mercado de trabalho), enquanto regras rígidas limitam estritamente o escopo para os Estados usarem a política fiscal em apoio a esses objetivos.
 |
A situação fiscal nos países da Zona do Euro, 2024 |
Codificadas no Pacto de Estabilidade e Crescimento (PEC), essas regras obrigam os governos da Zona do Euro a manter orçamentos equilibrados (ao longo do ciclo econômico), limitar um déficit orçamentário (temporário) a um máximo de 3% do PIB e restringir a trajetória da dívida pública de seus países a um máximo de 60% do PIB. O propósito declarado dessas regras fiscais é evitar trajetórias potencialmente insustentáveis da dívida pública que resultariam de uma política fiscal "irresponsável" em nível nacional, devido às suas implicações para a estabilidade financeira e monetária da Zona do Euro como um todo.
Na realidade, essas regras universais não impediram o desenvolvimento de tais trajetórias insustentáveis, como ilustrado pelos casos da França, Espanha e Bélgica. Mas elas incutiram a austeridade nos corações e mentes dos formuladores de políticas em economias tão diversas quanto a Itália e a Alemanha, levando a um crescimento extremamente lento, à decadência da infraestrutura pública e ao enfraquecimento da proteção social. Devido ao Pacto de Estabilidade e Crescimento (PEC), a zona do euro ficou presa em um modelo de austeridade deliberadamente despolitizado e em um déficit democrático correspondente.
As rígidas regras fiscais tornaram-se insustentáveis após a pandemia de COVID-19 e a subsequente crise energética, visto que os gastos públicos eram essenciais para navegar na recessão causada pelo colapso das cadeias de suprimentos globais, pelos lockdowns e pela guerra na Ucrânia. Com efeito, o Pacto de Estabilidade e Crescimento (PEC) foi suspenso de 2020 até o final de 2023.
"As rígidas regras fiscais tornaram-se insustentáveis após a pandemia de COVID-19 e a subsequente crise energética."
O pacto foi restabelecido em abril de 2024, após uma modesta reforma das regras que ofereceu aos países da zona do euro alguma flexibilidade e trégua para lidar com emergências "excepcionais" na forma de "cláusulas de salvaguarda". Ao abrigo destas cláusulas de salvaguarda (gerais ou nacionais), os países da zona euro sujeitos ao procedimento por défice excessivo (PDE) podem obter autorização para se desviarem temporariamente das regras fiscais padrão e dos planos de ajustamento fiscal a médio prazo acordados, em caso de uma grave recessão económica na UE e/ou de um choque exógeno negativo e temporário.
Em 2024, doze países-membros da zona euro terão dívidas públicas superiores a 60% do PIB. Cinco países (Bélgica, França, Grécia, Itália e Espanha) têm um rácio dívida pública/PIB superior a 100%; em Portugal, a dívida pública é igual a 95% do PIB. Até a Alemanha está a quebrar a regra, com um rácio dívida/PIB de 63%.
Os governos de seis países têm um défice fiscal superior a 3% do PIB. A Bélgica e a Itália têm défices superiores a 4% do PIB, enquanto o governo de Macron em França luta, numa situação política tensa, para controlar um défice fiscal de 6,2% do PIB.
Armas e manteiga
A França e os outros países não podem tomar mais empréstimos sem pagar taxas de juros muito mais altas; seus governos estão significativamente expostos a um aumento nos spreads de juros soberanos e à volatilidade, ou a uma redução no crescimento. Nenhum desses países tem margem de manobra para o tipo de aumento massivo de gastos com remilitarização que se acredita ser necessário hoje. Para eles, as regras do Pacto de Estabilidade e Crescimento (PEC) são quase irrelevantes, conforme o mercado de títulos decidir.
"O dilema 'armas versus manteiga' está ressurgindo no regime macroeconômico europeu, construído sobre uma adesão obstinada à austeridade fiscal."
Na Europa, os gastos com defesa estão aquém da norma da OTAN (2% do PIB ou mais) em todos os estados-membros da zona do euro, com exceção da Grécia e dos países bálticos. Se os gastos com defesa aumentarem, e assumindo que as tarifas de Trump causarão uma recessão global, a maioria dos países da zona do euro terá que cortar outros itens de gastos públicos — com previdência social, pensões, educação, mudanças climáticas e saúde — se quiserem aderir ao Pacto de Estabilidade e Crescimento (PEC). O dilema "armas versus manteiga" está ressurgindo no regime macroeconômico europeu, construído com base na adesão obstinada à austeridade fiscal.
Entra em cena o presidente Trump, cuja abordagem retributiva e confrontacional deu à Europa um "eletrochoque", nas palavras de Macron. O presidente francês insiste que a Europa precisa impulsionar suas indústrias de defesa diante de uma ordem mundial geopolítica reconfigurada:
Devemos também desenvolver uma base europeia de defesa, industrial e tecnológica totalmente integrada. Isso vai muito além de um simples debate sobre números de gastos. Se tudo o que fizermos for nos tornarmos clientes ainda maiores dos EUA, em vinte anos, ainda não teremos resolvido a questão da soberania europeia.
Pela primeira vez, a Comissão Europeia concorda, declarando que a emergência de segurança enfrentada pela Europa após a guerra da Rússia contra a Ucrânia constitui um conjunto de "circunstâncias excepcionais" que justificam a proclamação de um "estado de exceção". Na Conferência de Segurança de Munique, em fevereiro de 2025, a presidente da Comissão Europeia, Ursula von der Leyen, anunciou que deseja "ativar a cláusula de salvaguarda para investimentos em defesa".
Na verdade, não existe uma cláusula de escape específica. Por isso, a Comissão Europeia propôs, em vez disso, ativar a cláusula de escape nacional temporária, disponível para países individuais no âmbito do Pacto de Estabilidade e Crescimento (PEC), para acomodar os gastos com defesa sem acionar o procedimento de déficit excessivo. A cláusula de escape nacional pode ser ativada por um período máximo de quatro anos, a partir de 2025, e está limitada a um aumento apenas nas despesas com defesa — até um máximo de 1,5% do PIB.
Cabe aos governos nacionais decidir se utilizam ou não a margem extra para manobra orçamentária. O período de quatro anos parece bastante curto, no entanto, dado que as despesas com defesa agora precisam ser aumentadas por um longo período, e os contratos nessa área se estendem por muitos anos.
Adiando a responsabilidade
Na verdade, a Comissão Europeia está adiando a responsabilidade (e o financiamento) para os governos nacionais. É aqui que começam os problemas. Países da zona do euro, como os Países Baixos, a Estónia e a Lituânia, que cumprem as condições do Pacto de Estabilidade e Crescimento (PEC), não precisam de ativar a cláusula de salvaguarda nacional, uma vez que dispõem de margem de manobra política para aumentar as despesas militares.
A cláusula de salvaguarda é, portanto, relevante principalmente para países com restrições fiscais, com elevadas dívidas públicas e/ou elevados défices fiscais. No entanto, para a Bélgica, França, Itália e Espanha em particular, a disponibilidade da cláusula de salvaguarda nacional pode não ser suficiente.
Estes países altamente endividados podem temer que a utilização da margem de manobra fiscal adicional criada pela cláusula de salvaguarda possa resultar em reações negativas por parte dos investidores do mercado obrigacionista, já abalados pelas tarifas de Trump. Por outras palavras, estes países podem hesitar em incorrer no risco adicional associado a empréstimos adicionais, por mais limitados que sejam, em prol do rearmamento.
"Tornar-se-á mais difícil obrigar os países a cumprir as regras, uma vez que a exceção se torne a regra e um resgate financeiro esteja praticamente garantido."
Esse receio específico é provavelmente exagerado, pois o BCE protegerá o valor nominal desses títulos realizando, devidamente, "compras no mercado secundário de títulos emitidos em jurisdições que apresentem deterioração das condições de financiamento não justificada pelos fundamentos específicos de cada país, para neutralizar os riscos ao mecanismo de transmissão na medida necessária".
O mecanismo de salvaguarda fornecido pelo BCE, por sua vez, levanta sérias preocupações de que o uso de cláusulas de salvaguarda nacionais possa minar a credibilidade do Pacto de Estabilidade e Crescimento (PEC) e levar a problemas de risco moral. Tornar-se-á mais difícil obrigar os países a cumprir as regras, uma vez que a exceção se torne a regra e um resgate financeiro esteja praticamente garantido.
Os países europeus com dívidas elevadas podem, no entanto, preferir a opção mais segura de empréstimos comuns da UE para financiar gastos adicionais com defesa. Em vez de títulos do euro, a Comissão Europeia propôs a criação do instrumento financeiro Ação de Segurança para a Europa (SAFE), no valor de € 150 bilhões, do qual os Estados-membros podem obter empréstimos (até o final de 2030) para financiar despesas adicionais com defesa, de acordo com critérios comuns — o mais importante, aquisição conjunta e fornecimento exclusivo de produtores europeus.
O mecanismo proposto será atrativo apenas para os países que não conseguem acessar os mercados financeiros em condições mais favoráveis do que as da Comissão. O mecanismo proposto é surpreendentemente limitado em tamanho em relação ao desafio representado pelo rearmamento. No entanto, um mecanismo maior provavelmente teria maior oposição dos países da UE (com menos restrições fiscais) que não esperam se beneficiar dele.
O freio da dívida alemão
As propostas fiscais da comissão foram ofuscadas pela revisão da regra fiscal constitucional alemã, conhecida como "freio da dívida", em março de 2025. Em particular, a reforma alemã eliminará a restrição de empréstimos para gastos relacionados à defesa (e inclui um pacote de gastos extraordinários em infraestrutura, proteção climática e transformação verde da economia, da ordem de 10% do PIB).
A reforma alemã não se baseia na ativação de uma cláusula de salvaguarda, que, por definição, implica uma suspensão meramente temporária do funcionamento normal das regras existentes. Em vez disso, ela substitui as regras existentes, especificamente, modificando permanentemente o limite superior do déficit da Alemanha. O novo limite seria essencialmente determinado pelo valor das despesas com defesa (acima de 1% do PIB). A taxa de juros dos títulos alemães aumentou acentuadamente em resposta à reforma do freio da dívida.
A reforma do freio da dívida da Alemanha viola as regras do Pacto de Estabilidade e Crescimento (PEC): com uma relação dívida pública/PIB superior a 60% (em 2024), a Alemanha deveria ajustar sua política fiscal de forma crível para garantir que sua dívida entre em uma "trajetória plausível de queda" no médio prazo. Remover a restrição de empréstimos sobre os gastos com defesa terá o efeito oposto.
"As propostas fiscais da comissão foram ofuscadas pela revisão da regra fiscal constitucional alemã, conhecida como 'freio da dívida', em março de 2025."
A relação dívida pública/PIB da Alemanha está projetada para subir para 90% ou 100% em 2035, segundo economistas como Lars Feld e Jeromin Zettelmeyer, que presumem que o aumento dos gastos públicos não levará a uma taxa mais rápida de crescimento (nominal) do PIB. Em contrapartida, segundo Peter Bofinger, o índice de endividamento aumentaria para apenas 73% em 2035 se a reforma gerasse impulso econômico adicional. Mesmo neste último caso, no entanto, como a revisão do freio da dívida deve ser aplicada permanentemente, a inconsistência entre as novas regras da Alemanha e as regras do Pacto de Estabilidade e Crescimento (PEC) será difícil de ignorar.
Outros Estados-membros, incluindo aqueles com menor espaço fiscal, podem seguir o exemplo e violar as normas de déficit e dívida. Portanto, de uma forma ou de outra, o conflito entre as regras fiscais alemãs reformuladas e o sistema baseado em regras que sustenta a coordenação da política fiscal na zona do euro terá que ser resolvido para sustentar a união monetária.
Uma opção seria restaurar o BCE como árbitro, impondo uma regra robusta de não resgate financeiro, o que geraria um forte incentivo à disciplina fiscal em nível nacional. No entanto, a pressão sobre o BCE para intervir nos mercados de títulos em nome de países que enfrentam dificuldades para refinanciar suas dívidas inevitavelmente aumentará. Isso é especialmente provável quando os Estados-membros maiores e sistemicamente vitais da zona do euro — como a França, que já enfrenta dificuldades — acabarem em dificuldades. Outra opção envolveria uma nova reforma do Pacto de Estabilidade e Crescimento (PEC), nos moldes do freio de dívida reconstituído pela Alemanha, isentando permanentemente as despesas de defesa das regras fiscais.
Futuros fiscais
O que provavelmente acontecerá a seguir? A reforma permanente do freio constitucional da dívida da Alemanha e a isenção temporária dos gastos com defesa das regras fiscais deflacionárias da Europa prenunciam uma reforma fundamental da arquitetura política da zona do euro? A mudança para o keynesianismo militar prenuncia uma abordagem de política fiscal mais sensata que contribuirá para um renascimento do crescimento europeu, em vez de causar danos a si mesmo, como foi o caso com o PEC?
É difícil fazer previsões, especialmente sobre o futuro. Mas as seguintes inferências podem ser tiradas com segurança. Primeiro, embora a lógica neoliberal subjacente à estrutura política da zona do euro possa acomodar uma suspensão temporária de suas regras fiscais (como um "estado de emergência"), especialmente em momentos de ameaça crítica ao sistema, ela não pode lidar com um abandono permanente dessas regras.
"A austeridade não desaparecerá enquanto as finanças públicas permanecerem estruturalmente dependentes dos mercados de títulos."
O domínio (ou autonomia) da política fiscal em relação à política monetária só será possível em uma união política com soberania monetária — e, mesmo assim, não terá a bênção da macroeconomia estabelecida, que dogmaticamente desconfia do fisco e venera o paternalismo tecnocrático dos banqueiros centrais "politicamente independentes". Portanto, em algum momento, veremos a reativação das regras fiscais, provavelmente um tanto modificadas, obrigando os países da zona do euro a cortar outros itens da despesa pública — supondo que os gastos com defesa continuem elevados por muito tempo.
A austeridade não desaparecerá enquanto as finanças públicas permanecerem estruturalmente dependentes dos mercados de títulos. Como resultado, a capacidade do Estado de tributar de forma adequada e progressiva a renda, os lucros corporativos e a riqueza permanece limitada pela ideologia neoliberal (e pelo dinheiro político) que legitima as enormes desigualdades existentes em termos de renda, riqueza e poder político.
Em segundo lugar, é difícil considerar a reforma da camisa de força da política fiscal para permitir maiores gastos militares como uma estratégia macroeconômica sensata. O aumento dos gastos militares, sem dúvida, aumentará a demanda, criará empregos e gerará crescimento adicional na Europa, embora os impactos exatos dependam da quantidade de equipamentos, softwares e armamentos que precisará ser importada.
As coisas não parecem promissoras nesse aspecto. Dos aproximadamente € 75 bilhões em ajuda europeia prometidos à Ucrânia, cerca de 80% tiveram que ser obtidos de fora da Europa — dos quais cerca de 80% vieram dos Estados Unidos. Os benefícios econômicos da remilitarização europeia são ainda mais limitados pela natureza fragmentada das compras públicas de defesa na União Europeia, visto que os interesses nacionais continuam a dominar a tomada de decisões e as indústrias de defesa nacionais são ferozmente protegidas, com a falta de padronização dos tipos de armas como resultado óbvio.
As empresas europeias de defesa são relativamente pequenas, o que leva à duplicação dispendiosa de pesquisa e desenvolvimento e à falta de economias de escala. Eles também estão muito atrás de seus concorrentes americanos, israelenses e chineses em armamento aprimorado por IA, segurança cibernética, tecnologia de satélites e mísseis e tecnologia avançada de blindagem. Os € 150 bilhões alocados para o SAFE parecem patéticos à luz dos investimentos militares estratégicos necessários.
No entanto, o renascimento do keynesianismo militar levará à "exclusão" do espaço da política fiscal para investimentos públicos críticos e prospectivos na transição para energias renováveis, habitação (social), educação, saúde e mitigação e adaptação climática. A relativa facilidade e rapidez com que a Comissão Europeia e os Estados-membros responderam ao choque elétrico de Trump são notáveis — mas igualmente notável é o silêncio ensurdecedor sobre o Acordo Verde e os crescentes problemas socioeconômicos da Europa.
O keynesianismo militar renovado não fará nada para eliminar o déficit democrático no cerne da tomada de decisões da UE. No entanto, distorcerá o progresso tecnológico em direção à defesa, IA e vigilância, tudo em nome dos interesses de segurança nacional, o que, em combinação com as desigualdades de renda e riqueza prevalecentes, terá efeitos sociais corrosivos.
No pior cenário, a UE pode conseguir desenvolver capacidades militares suficientes para repelir ameaças estrangeiras (reais ou percebidas), mas não conseguirá resolver as reais inseguranças econômicas, dificuldades financeiras, corrosão social e desigualdades que afligem grandes setores de sua população. Tudo isso fertilizará ainda mais o terreno fértil para o populismo de extrema direita, já preparado com financiamento de bilionários. No final, o "inimigo interno" pode se mostrar mais perigoso do que quaisquer adversários externos.
Colaborador
Servaas Storm é professor sênior na Universidade de Tecnologia de Delft e autor, com C. W. M. Naastepad, de Macroeconomics Beyond the NAIRU.
Nenhum comentário:
Postar um comentário