Eswar Prasad
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| Um navio cargueiro no Canal do Panamá, Cidade do Panamá, Panamá, março de 2026 Enea Lebrun / Reuters |
Não faz muito tempo, a globalização era vista por acadêmicos e formuladores de políticas como uma força poderosa que aproximava o mundo e promovia prosperidade e estabilidade econômica. O livre fluxo de bens, serviços, dinheiro, recursos naturais e pessoas beneficiaria todos os países e possibilitaria a transferência de conhecimento, ideias e tecnologia além das fronteiras nacionais. A globalização prometia reduzir as divisões entre as economias avançadas e em desenvolvimento, unindo-as em uma malha de interesses compartilhados. Parecia razoável supor que isso até mesmo promoveria a estabilidade geopolítica, já que a prosperidade coletiva incentivaria os países a conter conflitos que pudessem perturbar suas relações econômicas.
Hoje, essa grande esperança da globalização foi frustrada. Os efeitos devastadores da globalização sobre os empregos nas economias avançadas desempenharam um papel importante em levar muitas democracias, incluindo os Estados Unidos, à beira da anarquia. Políticos que buscam tirar proveito da reação negativa contra a globalização a retrataram como uma força maligna que expõe as empresas e os trabalhadores de seus países à concorrência estrangeira destrutiva. O sonho de integração deu lugar a uma realidade de fragmentação, na qual os padrões de comércio e fluxos de capital refletem alianças geopolíticas em vez de transcender as divergências entre elas. Longe de ser o antídoto para a rivalidade geopolítica que se imaginava originalmente, a globalização tornou-se ela própria uma fonte de dissensão.
O fracasso da globalização em cumprir sua promessa de gerar benefícios amplos e equitativos criou um mundo no qual as forças econômicas de soma positiva são menos capazes de contrabalançar as forças de soma zero da geopolítica do que desde a década de 1990. A agressiva disputa entre a China e os Estados Unidos na última década exemplifica essa mudança. As duas superpotências estão explicitamente engajadas em uma competição pela supremacia econômica e geopolítica. Sem a força contrária de vínculos econômicos e financeiros mutuamente benéficos para impedir que a competição saia do controle, a relação entre os dois países tornou-se prejudicial não apenas para Pequim e Washington, mas também para o resto do mundo, que sofre com os danos colaterais. Essa relação fragmentada é emblemática da nova instabilidade de uma ordem mundial menos contida pela integração econômica.
A natureza mutável da globalização, no entanto, não deve significar seu obituário. Em vez disso, economistas e formuladores de políticas devem refletir sobre como a globalização se desviou do caminho, transformando-se de uma força que promove a cooperação em uma que alimenta conflitos, para que possam, mais uma vez, canalizar produtivamente seus efeitos positivos. Aproveitar o potencial da globalização para melhorar os resultados econômicos e as vidas, ao mesmo tempo que se atenuam seus efeitos destrutivos, é mais necessário do que nunca para neutralizar a fragmentação que continua a aumentar o risco de conflitos interestatais perigosos.
TEMPOS NEM TÃO BONS
O comércio internacional e os fluxos financeiros começaram a se expandir rapidamente em meados da década de 1980, à medida que os governos desmantelavam as barreiras entre si. Os avanços tecnológicos, incluindo o uso generalizado de contêineres e melhorias na logística comercial, reduziram os custos de transporte e impulsionaram o comércio internacional. A noção de um mercado global unificado para bens e serviços, no qual cada país seria capaz de se especializar naquilo em que fosse relativamente melhor produzido, já não parecia tão improvável. Surgiu um amplo consenso de que os interesses comerciais, ansiosos por construir cadeias de suprimentos globais e vender seus produtos e serviços em todo o mundo, serviriam como a cola que uniria o mundo.
Esse acordo conectava economias avançadas e de mercado emergentes em uma teia de relações mutuamente benéficas. A demanda externa por bens ajudou muitos países de mercado emergentes a desenvolver seus setores manufatureiros, o que impulsionou o crescimento de suas classes médias. Com a expansão do comércio, muitos desses países registraram superávits comerciais, exportando mais do que importando. Entretanto, alguns países ricos, incluindo Austrália, Espanha, Reino Unido e, principalmente, os Estados Unidos, começaram a contrair empréstimos do resto do mundo para financiar seus déficits comerciais.
Mas nem todos apreciaram a maneira como a globalização reorganizou as economias internas dos países ricos. Os grandes benefícios agregados gerados pelo livre comércio não foram distribuídos igualmente; algumas indústrias intensivas em mão de obra, como calçados, móveis e têxteis, foram dizimadas, enquanto outras foram forçadas a se retrair sob a pressão da concorrência estrangeira. A abertura dos mercados automobilísticos dos EUA para importações do Japão na década de 1970, por exemplo, trouxe benefícios significativos para os consumidores americanos na forma de mais opções e preços mais baixos. Mas não parecia ser assim para os operários da indústria automobilística em Detroit, que perderam seus empregos à medida que os concorrentes estrangeiros ultrapassaram as empresas americanas. De fato, não há uma maneira simples para aqueles que se beneficiam da globalização compensarem aqueles que enfrentam seus custos diretos. O enfraquecimento das redes de proteção social nos países ricos, sem mencionar os avanços tecnológicos que permitiram às empresas manufatureiras reduzir sua força de trabalho, agravou os problemas dos trabalhadores.
A insatisfação pública provocou uma virada retórica devastadora na política interna dos países ricos. Culpar a globalização, ou parceiros comerciais específicos, em vez de políticas internas falhas ou tecnologia, tornou-se uma maneira politicamente conveniente para os políticos explorarem a raiva dos eleitores cujas vidas foram afetadas pela desindustrialização. Políticas tributárias que favoreciam os ricos e políticas regulatórias frouxas contribuíram para a concentração de riqueza, enquanto cortes nos gastos sociais alimentaram o desespero econômico. A globalização passou a servir como um bode expiatório conveniente para o aumento da desigualdade, a redução das oportunidades de emprego e políticas governamentais que não conseguiram amenizar a sensação concomitante de desespero econômico. As consequências internas da reação contra a globalização nos Estados Unidos resultaram, eventualmente, na eleição de Donald Trump como presidente.
Políticos que surfaram na onda do descontentamento antiglobalização para chegar ao poder sentiram-se pressionados a transformar a retórica em política. Seguindo o exemplo de Trump, eles adotaram políticas protecionistas, como tarifas sobre importações, que alegavam que revitalizariam a indústria nacional e aumentariam o emprego, mas que, na verdade, apenas aumentaram os preços e reduziram as opções para os consumidores, ao mesmo tempo que interromperam o comércio e prejudicaram o crescimento econômico. Em paralelo ao fracasso da globalização em proporcionar benefícios amplos e equitativos, a virada antiglobalista na política interna tensionou as relações entre os países, intensificando as rivalidades geopolíticas.
DOUTRINA DO CHOQUE
A relação entre os EUA e a China nas últimas duas décadas exemplifica a mudança na posição política da globalização, de uma força positiva para uma força maligna. Após a adesão da China à Organização Mundial do Comércio em 2001, apoiada pelos Estados Unidos, ambos os países abraçaram a ideia de que sua relação comercial poderia se tornar um jogo de soma positiva e mutuamente benéfico. O comércio cresceu substancialmente, com os Estados Unidos logo se tornando o principal mercado de exportação da China. Os fluxos financeiros dos Estados Unidos para a China aumentaram após 2010, quando Pequim começou a abrir sua economia e seus mercados para investidores estrangeiros. Empresas americanas estavam ansiosas para estabelecer partes de suas cadeias de suprimentos na China para aproveitar os baixos custos de mão de obra e outros custos e para vender seus produtos em seus mercados em rápido crescimento. Instituições financeiras americanas ofereceram seus serviços a uma classe média chinesa em rápida expansão, que exigia serviços de maior qualidade do que os fornecidos pelos bancos estatais.
No entanto, problemas estavam surgindo. Os Estados Unidos registraram um déficit comercial bilateral de mercadorias com a China de US$ 83 bilhões em 2000. O déficit aumentou constantemente, atingindo US$ 418 bilhões em 2018, um aumento de 0,8% do PIB dos EUA para 2% nesse período. O financiamento aparentemente generoso dos déficits comerciais dos EUA pela China veio em grande parte dos lucros das empresas chinesas que exportavam produtos baratos para os Estados Unidos. A ascensão meteórica da China, de uma pequena economia de baixa renda para o maior país comercial do mundo, logo trouxe à tona as tensões latentes sob essa era de cordialidade.
No que ficou conhecido como o "choque da China", os empregos de manufatura americanos com salários mais altos entraram em colapso e o setor manufatureiro se esvaziou. Muitas empresas americanas jogaram a toalha e fecharam as portas, incapazes de competir com a enxurrada de produtos baratos da China. Algumas estimativas apontam que as perdas de empregos nos EUA atribuíveis ao choque da China entre 1999 e 2011 ultrapassaram dois milhões, incluindo cerca de um milhão de empregos na indústria manufatureira. Outras forças, como as mudanças tecnológicas, desempenharam um papel, e a China não era a única concorrente de baixos salários da indústria manufatureira dos EUA. Ainda assim, os políticos americanos não resistiram à tentação de atribuir a maior parte da culpa pelo declínio da indústria manufatureira dos EUA à China. Demonizar a China como uma concorrente desleal contribuiu para o desgaste de uma relação que os líderes de ambos os países outrora consideravam mutuamente benéfica.
A natureza mutável da globalização não deve ocasionar o seu obituário.
Washington, no entanto, não merece toda a culpa pela deterioração da relação outrora promissora. Enquanto os líderes chineses falavam sobre a “cooperação ganha-ganha” possibilitada pela globalização, eles inclinaram o jogo a favor das empresas chinesas. Pequim forneceu uma variedade de apoios, incluindo empréstimos bancários baratos e subsídios para terrenos e energia, às suas empresas manufatureiras (tanto privadas quanto estatais), enquanto se recusava a dar às empresas americanas acesso livre e irrestrito aos seus mercados domésticos. As empresas estrangeiras que buscavam estabelecer operações na China eram obrigadas a formar joint ventures com empresas nacionais, o que permitia que as empresas chinesas absorvessem tecnologia e know-how de seus parceiros estrangeiros e, eventualmente, competissem diretamente com eles.
As empresas americanas, tanto do setor manufatureiro quanto do de serviços, estão cada vez mais desiludidas com sua incapacidade de operar livremente na China. Como resultado, os interesses comerciais deixaram de ser uma forte força estabilizadora na relação sino-americana. Isso ajuda a explicar por que, quando Trump impôs tarifas sobre as importações chinesas em 2018 e as aumentou nos anos seguintes, e quando o governo Biden manteve essas tarifas, adicionando novas restrições ao comércio e ao investimento, a reação da comunidade empresarial americana foi relativamente discreta. Hoje, as empresas americanas não defendem mais com a mesma veemência de antes a manutenção de um relacionamento equilibrado, resistindo pouco à hostilidade em relação à China, que se torna um tema bipartidário em Washington.
Nem todos os aspectos da relação entre a China e os Estados Unidos se tornaram estritamente competitivos; ambos os países, por vezes, estiveram dispostos a cooperar em questões como as mudanças climáticas. Mas a erosão das forças de equilíbrio e a expansão das áreas de conflito tornaram a coexistência menos harmoniosa. A crescente dependência de Pequim e Washington em relação aos controles de exportação exemplifica o novo equilíbrio instável. Os Estados Unidos anteriormente adotavam uma política tecnológica mais cooperativa, embora ainda competitiva, com a China, marcada pelo livre fluxo bidirecional de conhecimento técnico, pessoal, material e financiamento. O governo Biden tentou limitar o acesso da China à tecnologia e a chips de computador avançados, um esforço que o governo Trump intensificou. Após anos de controles de exportação dos EUA, as tarifas de Trump em abril de 2025 foram a gota d'água para a China: Pequim retaliou restringindo suas exportações de elementos de terras raras, dos quais os fabricantes americanos de tecnologia avançada necessitam desesperadamente. A cada movimento e contra-movimento, a perspectiva de uma relação econômica mutuamente benéfica recua ainda mais em relação à relação geopolítica intrinsecamente competitiva entre os dois países. E sem um contrapeso econômico para essa competição, a crescente influência de um país ocorre necessariamente às custas do outro.
JOGO DE IMITAÇÃO
Governos e corporações, ao tentarem lidar com uma nova ordem econômica caracterizada por barreiras crescentes, começaram a redirecionar os fluxos comerciais e financeiros de maneira consistente com seus alinhamentos geopolíticos. Isso só piora a situação.
Apesar de sua histórica defesa do livre comércio, as economias avançadas estão adotando políticas industriais nas quais o governo, e não o mercado, escolhe vencedores e perdedores. A política industrial já foi um anátema para países com economias orientadas para o mercado, mas agora é vista por muitos como uma ferramenta legítima para impulsionar a competitividade das empresas nacionais nos mercados doméstico e internacional. Veja, por exemplo, a Lei de Redução da Inflação (IRA, na sigla em inglês) do governo Biden, que entrou em vigor em agosto de 2022. Com o objetivo declarado de preservar a supremacia tecnológica dos EUA e promover o investimento doméstico em tecnologias verdes e outras novas tecnologias, o governo implementou subsídios e isenções fiscais para incentivar a produção de veículos elétricos e componentes de energia renovável nos Estados Unidos. Ao fazer isso, efetivamente ergueu barreiras ao livre comércio.
Em seu retorno à presidência, Trump revogou partes da IRA. Mas, em vez de recuar nas políticas industriais, seu governo ergueu mais barreiras. A Iniciativa de Manufatura "Made in America", por exemplo, inclui medidas para promover empresas nacionais e incentivar compras domésticas — em detrimento direto de empresas estrangeiras. O governo também instrumentalizou a política comercial para extrair concessões de parceiros, muitas vezes em questões não relacionadas ao comércio. E seu regime tarifário injetou mais incerteza no futuro do comércio global.
Essa nova forma de globalização pode intensificar a volatilidade econômica e geopolítica.
Para as empresas que passaram a depender da livre circulação de bens e serviços, o resultado tem sido extremamente disruptivo. Empresas que operam além das fronteiras tornaram-se vítimas de guerras comerciais cada vez mais comuns, já que as tarifas impostas por um país, juntamente com as ações retaliatórias em cascata tomadas por outros, podem rapidamente se transformar em hostilidades econômicas mais amplas. As consequentes rupturas em até mesmo um único elo de uma cadeia de suprimentos global finamente tecida podem paralisar setores inteiros.
Em resposta a esses novos riscos, as empresas multinacionais estão buscando estratégias de "resiliência". Muitas empresas tentaram concentrar suas instalações de produção em locais que prometem relativa segurança contra riscos geopolíticos: relocalização da produção em seus países de origem, “localização de parceiros” da produção em países vistos como aliados geopolíticos, estabelecimento de instalações de produção em vários países para abastecer os mercados domésticos de cada um desses países ou alguma combinação dos três. Outras estão tentando diversificar os locais das instalações de produção, as fontes de matérias-primas ou os mercados para os produtos finais. A Apple, por exemplo, começou a investir na Índia, transferindo parte de sua produção de telefones da China. Os fabricantes chineses, tentando contornar as tarifas americanas, aumentaram seus investimentos no México, Vietnã e outros países com maior acesso aos mercados dos EUA. Minimizar custos — incluindo mão de obra, terra e energia — não é mais o principal fator que impulsiona as decisões sobre onde instalar fábricas físicas ou outras operações comerciais.
A mudança das empresas em direção a formas de comércio global consideradas menos arriscadas — pelo menos em termos de redução de sua vulnerabilidade à turbulência geopolítica — paradoxalmente, provavelmente elevará outras formas de risco para o mundo em geral. A globalização buscou reduzir os conflitos geopolíticos interligando as economias, partindo da ideia de que um mundo integrado teria menos motivos para guerrear. Mas, à medida que as empresas se retiram dos mercados de países considerados rivais geopolíticos em relação aos seus países de origem, os negócios deixam de servir como pontes para manter boas relações. Sem as redes comerciais mutuamente benéficas dos primeiros anos da globalização, essa nova forma de globalização pode, em última análise, intensificar, em vez de diminuir, a volatilidade econômica e geopolítica.
SENTIREM MINHA FALTA QUANDO EU FOR EMBORA
A globalização não acabou. Mas sua versão mais recente corre o risco de servir menos como antídoto para a turbulência geopolítica do que como um fator contribuinte. Países de baixa renda em estágios iniciais de desenvolvimento precisam de acesso aos mercados globais para fortalecer seus setores manufatureiros. Um setor manufatureiro em expansão, com empregos que pagam salários mais altos do que a agricultura e outros setores de produção primária, ainda pode ajudar os países a construir uma classe média capaz de sustentar uma economia doméstica vibrante. Se o comércio global e os fluxos financeiros continuarem a se fragmentar, no entanto, esse caminho para o desenvolvimento poderá ser bloqueado, deixando uma grande parcela da população mundial sem os benefícios das prósperas primeiras décadas da globalização. Os efeitos políticos subsequentes de tal retração econômica podem fazer com que a reação do início do século XXI pareça pitoresca em comparação.
Mesmo em seu estado fragilizado, o projeto da globalização vale a pena ser salvo. Em vez de se afastarem da globalização por acreditarem erroneamente que isso tornará os países mais seguros e menos vulneráveis a riscos e volatilidade externos, os formuladores de políticas precisam encontrar maneiras de lidar com seus impactos menos benéficos. Países com economias avançadas precisam instituir mecanismos mais robustos de apoio à renda para trabalhadores deslocados, além de programas de requalificação e capacitação que lhes permitam aproveitar novas oportunidades econômicas. Em alguns países de mercados emergentes, onde os governos ainda mantêm um controle rígido sobre a economia e os bancos, isso exigirá a reformulação da regulamentação governamental intrusiva e a correção de sistemas financeiros disfuncionais, para que as empresas nacionais possam competir de forma mais eficaz no cenário internacional. As instituições internacionais que supervisionam o comércio e as finanças globais também devem encontrar maneiras de se revitalizar. Para manter sua legitimidade, instituições comerciais como a Organização Mundial do Comércio devem se esforçar mais para aplicar as regras do jogo de maneira consistente e transparente, denunciando as práticas comerciais desleais de todos os países, incluindo os poderosos, como a China e os Estados Unidos. Instituições financeiras como o Fundo Monetário Internacional e o Banco Mundial podem reconquistar o apoio dos países de mercados emergentes reestruturando seus sistemas de governança para dar a esses países quotas de voto justas, proporcionais ao seu poder econômico.
Nada disso será fácil. Mas, se gerenciada de forma eficaz, a globalização ainda pode fazer jus ao seu potencial outrora alardeado como contrapeso à fragmentação e aos conflitos globais. Desistir dela agora deixará o mundo preso em um ciclo vicioso no qual as forças econômicas, políticas e geopolíticas fazem aflorar o pior umas nas outras.
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