A tragédia da política externa das grandes potências

Será que os realistas detêm a solução para um mundo em crise?

STACIE E. GODDARD

STACIE E. GODDARD é Professora Betty Freyhof Johnson ’44 de Ciência Política no Wellesley College e Pró-Reitora Associada para o Wellesley in the World.

Foreign Affairs

Ricardo Santos

Por quase 30 anos após o fim da Guerra Fria, as elites da política externa americana argumentaram que os Estados Unidos deveriam usar seu poder militar e econômico inigualável como uma força de transformação. Para alguns, isso significava trabalhar para expandir o papel de instituições multilaterais como a OTAN, promover o livre comércio irrestrito e proteger os direitos humanos em todo o mundo, mesmo que isso implicasse o uso da força militar. Outros acreditavam que os Estados Unidos deveriam usar seu poder militar como a lança da democracia, subjugando terroristas violentos, derrubando regimes tirânicos e dissuadindo potenciais potências revisionistas. Essas visões, contudo, eram duas faces da mesma moeda: subjacente a ambas estava a crença de que os Estados Unidos devem manter sua posição dominante no mundo e, quando necessário, usar seu poder para defender os direitos liberais.

Mas, após os fracassos das intervenções americanas no Afeganistão e no Iraque, a ascensão de grandes potências rivais e o enfraquecimento da democracia americana em território nacional, essa era de relativo consenso bipartidário chegou ao fim. A política externa dos EUA está em desordem, sem uma visão clara para o futuro. Para Emma Ashford, pesquisadora sênior do Stimson Center, o caminho a seguir reside no que ela chama de “internacionalismo realista”. Fundamentada em uma longa tradição de pensamento realista, essa estratégia coloca o interesse nacional — e não a ideologia — no centro da formulação da política externa e considera a busca pela democratização no exterior desnecessária, até mesmo insensata.

Ashford também se opõe ao que considera apelos excessivamente puristas por recuo ou mesmo isolacionismo. O engajamento internacional, argumenta ela, não é mais uma escolha; A segurança e a prosperidade dos Estados Unidos estão atreladas a um mercado global aberto. Na prática, um Washington que seguisse seu internacionalismo realista se retiraria militarmente de locais onde os Estados Unidos não têm interesse nacional, como o Oriente Médio; reduziria seu apoio em locais onde os parceiros podem gerenciar as ameaças à segurança por conta própria, como a Europa; e aceitaria que não pode determinar o destino da Ucrânia. De forma provocativa, Ashford encoraja os Estados Unidos a aceitarem as “esferas de influência” das grandes potências, ao mesmo tempo que garantem que possam usar instrumentos não militares, especialmente ferramentas econômicas, para combater agressões que possam prejudicar a economia global.

O esforço de Ashford para desvendar o caótico debate de política externa de Washington é impressionante, decompondo suas linhas de pensamento em quatro posições claras. E sua própria posição preferida é a da prudência. Rejeitando o triunfalismo liberal, ela reconhece a necessidade de conter as ambições americanas de promover mudanças no exterior. Ao contrário dos falcões e isolacionistas, no entanto, ela também reconhece que somente cultivando relações sólidas com outros países os Estados Unidos podem garantir segurança e prosperidade em seu próprio território.

Mas Ashford também reconhece que os realistas muitas vezes têm dificuldade em ganhar influência em Washington. "Ninguém gosta de um realista político", lamenta ela, citando o cientista político realista Robert Gilpin. Historicamente, as estratégias propostas pelos realistas foram mal compreendidas, ignoradas ou até mesmo ridicularizadas como frias e imorais. Na visão de Ashford, no entanto, esse problema de relações públicas é um obstáculo secundário. A tarefa mais urgente dos realistas é definir e articular um paradigma estratégico coerente, que então atraia os formuladores de políticas graças ao seu raciocínio sólido, especialmente em um momento de turbulência geopolítica.

É aqui que o livro tropeça. Ele subestima o grau em que a obsessão dos realistas com a razão fria muitas vezes os deixou relutantes em lidar com a necessidade de galvanizar tanto a opinião pública quanto a das elites. Boas ideias não bastam. Se realistas como Ashford não conseguirem encontrar uma maneira de cativar a imaginação dos formuladores de políticas e dos americanos comuns, toda a razão do mundo não importará.

DO CAOS À ORDEM

O debate sobre política externa em Washington parece agora cacofônico. Cada visão representada nele, escreve Ashford, “repudia alguma parte central do consenso pós-Guerra Fria: construção de nações, promoção da democracia, globalização, comércio ou... primazia militar”. Mas os vários campos não conseguem se unir. Alguns “permanecem decididamente ideológicos em sua orientação, enquanto outros se inclinam para abordagens mais tradicionais da realpolitik”. Para aumentar a confusão, essas visões não “se encaixam mais perfeitamente em linhas políticas partidárias”.

No entanto, Ashford argumenta que uma taxonomia útil pode ser imposta a esse debate. Ela defende que, em essência, os pensadores e profissionais da política externa dos EUA agora tomam um de dois lados em duas questões-chave de política externa, resultando em quatro blocos distintos. A primeira questão diz respeito ao papel da ideologia na política externa dos EUA: os Estados Unidos devem buscar remodelar a ordem internacional à sua imagem? A segunda questão diz respeito ao que impulsiona a violência e a instabilidade na política internacional: a insegurança surge quando as grandes potências não conseguem conter “atores revisionistas determinados”? Ou, inversamente, as ameaças de uso da força são, na maioria das vezes, provocações desnecessárias, criando percepções errôneas que levam a espirais de escalada?

Na visão de Ashford, as duas respostas possíveis para cada pergunta “produzem quatro visões frequentemente muito distintas” para o engajamento global dos Estados Unidos. Algumas das correntes de pensamento de Ashford assemelham-se às conhecidas categorias de estrategistas de Walter Russell Mead (hamiltonianos, jeffersonianos, jacksonianos e wilsonianos), mas diferem por irem além da descrição e, em vez disso, definirem esses grupos por suas premissas fundamentais. Os “primacistas da ordem liberal” (pessoas que Mead chamou de wilsonianos) permanecem firmemente comprometidos com a ideia de que os valores liberais devem nortear a política externa americana e acreditam que as falhas na dissuasão convidam à agressão autocrática. No cerne da primazia liberal está “a noção de que uma ordem de instituições internacionais liberais liderada pelos Estados Unidos pode estabilizar o sistema internacional, superar rivalidades e trazer paz ao mundo”. Esse grupo inclui muitos neoconservadores, como o pesquisador da Brookings Institution, Robert Kagan, bem como figuras tradicionais da política externa democrata, como Samantha Power.

Os pensadores da política externa dos EUA se dividiram em quatro blocos distintos.

Os membros de um segundo grupo, que Ashford denomina “construtores progressistas do mundo”, inspiram-se numa herança “anti-guerra e socialista”. Tal como os primacistas liberais, eles “acreditam na construção de um mundo melhor”, mas principalmente “através de ferramentas não militares”. Citando o especialista em política externa Robert Farley, Ashford observa que este movimento, por vezes incoerente, até recentemente, se uniu em torno de apenas duas convicções centrais: que “os Estados Unidos devem abster-se de travar guerras estúpidas e aleatórias” e que “o orçamento de defesa dos EUA é demasiado elevado”. Mas este grupo (cujos adeptos incluem Matthew Duss, conselheiro de política externa do senador Bernie Sanders na sua campanha presidencial de 2020, e a investigadora da Chatham House, Heather Hurlburt) está a fazer esforços “para construir um quadro de política externa e de defesa mais matizado e distintamente ‘progressista’... de preferência com uma inclinação redistributiva”.

Entre aqueles que acreditam que a política externa dos EUA deveria ser menos motivada por ideologia, os "falcões da América em primeiro lugar" (os jacksonianos de Mead) buscam a "paz pela força", a dissuasão de agressores por meio do poderio militar, em vez de instituições internacionais. Os membros desse grupo (incluindo alguns dentro do governo do presidente Donald Trump, como o subsecretário de Defesa Elbridge Colby) acreditam que os Estados Unidos devem se esforçar para permanecer a potência dominante na política internacional. Eles não são cruzados ideológicos, mas estão mais do que dispostos a usar a força para coagir potências agressivas, atores não estatais rebeldes ou mesmo aliados e parceiros dos EUA.

Aqueles no quarto e último grupo, os "realistas-contenciosos", também acreditam que os interesses devem prevalecer sobre a ideologia na política externa dos EUA. Mas eles são muito mais céticos do que os falcões da América em primeiro lugar quando se trata da capacidade de Washington de alcançar a primazia por meio da força militar. Este grupo inclui uma variedade heterogênea de acadêmicos, democratas progressistas, republicanos conservadores, “libertários e anti-imperialistas para quem a moderação é uma questão moral”, defensores da redução do déficit, grupos de veteranos — e a própria Ashford. “Talvez seja mais simples dizer que os realistas moderadores são unidos principalmente por sua oposição à primazia (ou ‘engajamento profundo’) e sua tendência a extrapolar seus limites”, explica Ashford. “Este é o fator central que os diferencia dos... defensores do ‘América Primeiro’”. Seus objetivos se restringem a impedir o surgimento de uma potência hegemônica que possa ameaçar o sistema global de livre comércio do qual depende a saúde política e econômica dos Estados Unidos.

Os críticos podem argumentar que reduzir os grandes debates estratégicos a uma matriz 2x2 é uma simplificação excessiva, que ignora importantes disputas sobre a utilidade da força militar ou o valor das instituições. Mas a taxonomia de Ashford é uma contribuição importante. Ao contrastar posições de política externa em termos de algumas premissas básicas, ela sugere caminhos para um diálogo construtivo entre facções rivais.

A PAZ EM RETIRO

Como todos os realistas, Ashford baseia sua estratégia preferida em várias premissas fundamentais sobre a natureza da política internacional. Os Estados Unidos (e todos os países) devem priorizar sua segurança acima de tudo. Devem buscar promover o interesse nacional, não agir em nome do bem universal. E devem fazê-lo em um mundo fundamentalmente anárquico — um mundo que carece de um governo global. Mas ela se diferencia dos realistas tradicionais ao reconhecer que a manutenção de uma economia global aberta e livre é vital para a prosperidade dos Estados Unidos e, portanto, o interesse nacional não se separa facilmente do interesse internacional. Além disso, ela questiona antigas premissas realistas sobre a primazia do poder militar, argumentando que instrumentos econômicos e diplomáticos são frequentemente tão eficazes quanto o militar para garantir o interesse nacional.

Se Washington adotasse uma estratégia realista-internacionalista, argumenta Ashford, a política externa dos EUA seguiria uma direção radicalmente diferente e mais pragmática. Não faria mais sentido para os Estados Unidos alegarem, por exemplo, que uma agressão contra Taiwan representa uma ameaça existencial, especialmente quando uma promessa de defender a soberania da ilha a todo custo poderia envolver as forças armadas americanas em uma guerra catastrófica. E com o retorno da multipolaridade, os formuladores de políticas dos EUA teriam que “aprender a conviver novamente com a realidade das esferas de influência”. Teriam que reconhecer que Taiwan está inequivocamente na esfera de influência da China.

Tal reconhecimento não significa necessariamente abandonar pequenos Estados à dominação. Em vez disso, os Estados Unidos deveriam buscar transferir o ônus da proteção para seus aliados e parceiros e recorrer a meios não militares para dissuadir a agressão. Na visão de Ashford, não há razão para que o Japão e a Coreia do Sul não possam assumir a principal responsabilidade pela segurança de Taiwan. Na Ásia, Ashford sugere que os Estados Unidos devem implantar um conjunto limitado de recursos aéreos e marítimos voltados para a proteção das rotas marítimas globais. Ela também argumenta que Washington pode usar uma variedade de instrumentos políticos — ferramentas econômicas, talento diplomático e conhecimento de inteligência — para se manter segura sem provocar conflitos militares desnecessários.

Em última análise, Ashford acredita que a posição geográfica privilegiada dos Estados Unidos e sua dissuasão nuclear os tornam fundamentalmente seguros. Uma vez aceita essa premissa, não há razão para Washington investir enormes recursos na manutenção do poderio militar. É fácil entender o apelo de um mundo assim. Mas, como a própria Ashford questiona, se uma abordagem realista para a política externa é tão razoável, por que, repetidamente, governos americanos a rejeitaram em favor de abordagens belicistas ou internacionalistas liberais?

O PODER DA PARÁBOLA

Ashford atribui a culpa principalmente a forças que fogem ao controle dos realistas. O partidarismo nos EUA frequentemente mina uma abordagem moderada e racional à política externa. A opinião pública, argumenta ela, tende a seguir os caprichos das elites, que tendem a favorecer narrativas mais grandiosas. Burocracias arraigadas se opõem ferozmente a cortes orçamentários prudentes. E os aliados democráticos dos Estados Unidos no exterior frequentemente incentivam os líderes americanos a adotar uma estrutura wilsoniana.

Em um nível profundo, escreve Ashford, os americanos também querem que sua política externa pareça estar enraizada na moralidade e são fundamentalmente resistentes ao “ceticismo dos realistas em relação à mudança transformadora” e à sua visão um tanto “pessimista da natureza humana”. Ashford não é a primeira realista americana a reconhecer que a grande estratégia realista raramente mobilizou o apoio público. Ao final da Segunda Guerra Mundial, havia pouco consenso sobre qual direção a política externa dos EUA deveria tomar. Os Estados Unidos deveriam retornar ao isolamento ou se dedicar à construção de uma ordem liberal e internacional? Deveria cooperar com a União Soviética ou tratar essa potência como uma rival ideológica?

Realistas como George Kennan, diretor de planejamento político do presidente Harry Truman, defendiam uma estratégia prudente baseada no interesse nacional. Acreditando que a União Soviética era motivada principalmente pela insegurança, Kennan instou Washington a buscar a contenção por meio de instrumentos econômicos e políticos e a priorizar a defesa de centros industriais como a Alemanha e o Japão. O cientista político Hans Morgenthau, um realista influente, aconselhou Washington a evitar embarcar em uma cruzada liberal para não provocar uma guerra com Moscou.

Kennan foi imortalizado como o pai da contenção e, portanto, o arquiteto da estratégia dos Estados Unidos na Guerra Fria. Mas, na verdade, a visão realista mais ampla de Kennan acabou perdendo. Em vez disso, Truman e seus sucessores pintaram a União Soviética como uma ameaça existencial e ideológica. Adotando a teoria do dominó, Washington tratou todas as partes do globo como essenciais para a luta contra a agressão comunista, justificando as intervenções militares com apelos a valores liberais universais.

Isso aconteceu porque os falcões e os internacionalistas liberais demonstraram capacidade de tecer grandes narrativas que ressoavam com o público e com os parceiros estrangeiros, marginalizando a grande estratégia realista por décadas. Após o fim da Guerra Fria, os estrategistas realistas voltaram a instar os líderes americanos a restringirem seus compromissos globais e colherem os dividendos da paz internamente. A opinião pública parecia estar do lado desses realistas: uma pesquisa do Pew Research Center de 1993 revelou que apenas 10% dos americanos queriam que seu país assumisse o papel de "líder mundial único" e expandisse a OTAN. Mas, como Ashford compreende, o público em geral não lideraria esse movimento. Sob o governo do presidente Bill Clinton, os primacistas liberais assumiram as rédeas da política externa apelando para uma superioridade moral. A expansão da OTAN para o leste, argumentou a Secretária de Estado Madeleine Albright em janeiro de 1997, poderia "derrotar antigos ódios" e "deter conflitos". Mais tarde naquele ano, outra pesquisa do Pew Research Center constatou que a maioria dos americanos passou a apoiar a expansão da OTAN.

A ARMADILHA DO PRAGMÁTICO

Em última análise, Ashford parece acreditar que argumentos racionais podem superar o problema de relações públicas do realismo. Mas aqui, Ashford repete o erro de tantos realistas: estão tão convencidos de sua capacidade superior de raciocinar que negligenciam a importância do fundamento ético desse raciocínio. A omissão de uma estratégia em termos de ideais pode facilmente levar à percepção de que os realistas são egoístas e amorais, especialmente nos Estados Unidos. Esse erro levou alguns a rotularem Trump como realista, confundindo seu “transacionalismo grosseiro... desprovido de moralidade” com um compromisso de princípios com o interesse nacional dos EUA.

Na verdade, os realistas poderiam se considerar os mais verdadeiros defensores dos ideais americanos. No cerne de grande parte (embora não de toda) da teoria realista reside um compromisso normativo com os processos democráticos. De fato, Ashford argumenta que “a moralidade... pode ser o fundamento do pensamento realista”. Ela escreve que um “segundo interesse fundamental” que os formuladores de políticas realistas devem buscar garantir — depois da proteção dos Estados Unidos contra ameaças básicas, como um ataque nuclear — é “a democracia e a prosperidade interna”. O próprio conceito de interesse nacional incorpora a ideia de que os objetivos de um país no exterior devem ser tanto coletivos quanto contestados. Uma política externa baseada no interesse nacional deve apelar para diferentes interesses dentro de uma sociedade; seus objetivos e meios precisam fazer sentido para o público como um apelo à ação coletiva.

Nem todos os realistas são democratas fervorosos. Mas a visão realista de um interesse nacional coletivo cria, pelo menos em teoria, mais espaço para contestação do que suas contrapartes. Os defensores da política “América Primeiro” silenciam alternativas instigando o medo, como quando o senador Roger Wicker aplaudiu os ataques do governo Trump ao Irã como necessários para “eliminar uma ameaça existencial”. Os primacistas liberais parecem mais democráticos, com sua dedicação a fóruns e procedimentos multilaterais concebidos para criar condições equitativas. Mas o seu compromisso com o liberalismo universal como um conjunto de princípios inegociáveis ​​impede, na prática, a contestação, excluindo e estigmatizando aqueles que discordam.

Os realistas precisam desenvolver uma narrativa moral.

Como os realistas reconhecem uma variedade de interesses nacionais e consideram a dinâmica de poder uma condição normal das relações internacionais, estão dispostos a se engajar de maneira mais pluralista e a trilhar caminhos para a cooperação tanto com parceiros quanto com rivais. Poderiam ser muito mais explícitos sobre o valor moral dessas abordagens. Por exemplo, poderiam enfatizar que, ao defenderem um fim negociado para a guerra na Ucrânia, não buscam apenas economizar dinheiro à custa da democracia. Em vez disso, procuram pôr fim a um conflito que ainda ameaça se tornar uma guerra devastadora entre grandes potências, consolidar as conquistas ucranianas e permitir que a tarefa vital da reconstrução tenha início.

Ashford prestou um serviço valioso aos formuladores de políticas ao oferecer uma avaliação lúcida da dinâmica de poder global contemporânea, um argumento bem fundamentado em favor de parcerias internacionais e um alerta sóbrio sobre as consequências de provocar conflitos catastróficos. Trata-se de um plano de política externa eminentemente racional. No entanto, sua abordagem, por vezes breve demais, do problema de relações públicas do realismo incorre em uma armadilha familiar e desnecessária. Para que o internacionalismo realista prevaleça como uma grande estratégia, seus adeptos precisam desenvolver uma narrativa moral capaz de conquistar corações, e não apenas mentes.

Como colocar a teoria das relações internacionais em prática

Estrategistas americanos deveriam pensar mais como cientistas sociais

STACIE E. GODDARD
STACIE E. GODDARD é Professora Betty Freyhof Johnson ’44 de Ciência Política e Pró-Reitora Associada para Wellesley no Mundo.

JOSHUA D. KERTZER
JOSHUA D. KERTZER é Professor John Zwaanstra de Estudos Internacionais e de Governo na Universidade de Harvard.

Foreign Affairs

Bandeiras americanas no National Mall em Washington, D.C., outubro de 2025
Kylie Cooper / Reuters

A grande estratégia dos Estados Unidos está em turbulência. Na última década, mudanças de poder, disputas territoriais e a fragilidade das instituições internacionais alimentaram um debate cada vez mais acalorado sobre a posição geopolítica em que os Estados Unidos se encontram e a trajetória necessária da política externa americana. Alguns analistas e formuladores de políticas em Washington (como a ex-vice-conselheira de Segurança Nacional para Estratégia dos EUA, Nadia Schadlow, e o subsecretário de Defesa, Elbridge Colby) acreditam que, após várias décadas de hegemonia dos EUA, a competição entre grandes potências retornou e Washington deve adotar uma política externa voltada para o combate às ameaças de Pequim e Moscou. Outros, incluindo ex-membros do governo Biden, como Rebecca Lissner e Mira Rapp-Hooper, argumentam que, embora o multilateralismo liberal que definiu a ordem pós-Segunda Guerra Mundial esteja ameaçado, ele persistirá; os líderes dos EUA devem manter-se firmes em uma grande estratégia que promova instituições fortes, democracia e livre comércio. Outros ainda — como o ex-diplomata americano Michael McFaul e a escritora Anne Applebaum — acreditam que o momento atual é definido por um novo grau de contestação de normas, no qual os estados revisionistas, em particular, sentem-se cada vez mais empoderados para desrespeitar regras que antes limitavam conflitos, promoviam os direitos humanos e até protegiam a soberania. Esses analistas aconselham que os Estados Unidos devem defender explicitamente as normas críticas, promovendo-as no exterior.

Por mais diferentes que esses argumentos possam parecer, eles têm uma base comum. Cada um deles se fundamenta em um dos três paradigmas que dominaram a teoria das relações internacionais desde a Segunda Guerra Mundial: realismo, liberalismo e construtivismo. Os realistas veem a política como enraizada na anarquia, levando os países a competir por poder e segurança. Os liberais partem do pressuposto de que todos os indivíduos almejam bens públicos universalmente desejados, que são melhor alcançados por meio da democracia, economias abertas e instituições multilaterais. Os construtivistas acreditam que a adoção de ideias e normas políticas pelas grandes potências impulsiona a trajetória dos assuntos globais tanto quanto a vontade de poder de qualquer Estado.

Os profissionais da área às vezes descartam a teoria das relações internacionais como irrelevante para a formulação de políticas no mundo real. Em 2010, por exemplo, o veterano diplomata americano David Newsom reclamou que ela era “irrelevante ou inacessível aos formuladores de políticas” e permanecia “presa em um círculo de discussões acadêmicas esotéricas”. A divisão entre teoria e prática é problemática em tempos normais e extremamente perigosa em tempos turbulentos. Para muitas das vozes que lideram o debate sobre política externa em Washington, os paradigmas das relações internacionais permanecem em segundo plano, gerando uma série de recomendações estratégicas que não podem ser facilmente debatidas ou conciliadas, pois se baseiam em pressupostos fundamentalmente diferentes sobre o funcionamento da política internacional. Se os pressupostos realistas sobre poder e segurança estiverem corretos, os Estados Unidos precisam se preparar para décadas de competição entre grandes potências. Mas se as crenças liberais sobre a universalidade dos desejos individuais estiverem corretas, os formuladores de políticas dos EUA deveriam, na verdade, se esforçar para reconstruir e reforçar uma ordem liberal. E se os pressupostos construtivistas estiverem corretos, qualquer grande estratégia dos EUA deve permanecer ancorada em normas e valores legítimos.

Para superar o caos, os formuladores de políticas em Washington precisam dedicar mais tempo, e não menos, à discussão das filosofias fundamentais que sustentam suas recomendações estratégicas. Nenhum paradigma isolado provavelmente fornecerá o caminho certo a seguir. Mas, a menos que formuladores de políticas e acadêmicos debatam suas grandes estratégias preferidas, reconhecendo explicitamente suas raízes paradigmáticas, continuarão a falar sem se entender.

Tragicamente, o governo Trump buscou desmantelar fóruns existentes, como o Escritório de Avaliação de Redes do Pentágono, que expunham os formuladores de políticas a — nas palavras do ex-secretário de Defesa Robert Gates — “intelectuais e ideias”. Restaurar espaços nos quais acadêmicos e estrategistas possam debater paradigmas concorrentes é vital para elaborar uma grande estratégia coerente em uma era de incertezas.

PRINCIPAIS MODELOS

De acordo com uma pesquisa de 2007 do projeto de Ensino, Pesquisa e Política Internacional da Universidade William & Mary, quase 70% dos currículos introdutórios de relações internacionais nos EUA eram orientados pelo debate entre os paradigmas realista, liberal e construtivista. A palavra “paradigma”, em oposição a “teoria”, é importante. Os paradigmas são usados ​​para gerar teorias, mas são mais abrangentes: eles fornecem não proposições específicas, mas estruturas amplas sobre quem importa na política internacional, os tipos de fatores aos quais se deve prestar atenção para entender como funciona a geopolítica e se as interações políticas tendem a ser harmoniosas ou hostis.

Os realistas afirmam que sua visão de mundo é antiga, encontrada em Tucídides, Sun Tzu e Maquiavel. E nos anos que se seguiram à Segunda Guerra Mundial, os realistas dominaram a disciplina acadêmica. Em termos simples, os realistas acreditam que a política internacional é anárquica. Todos os Estados são soberanos, mas nenhum é soberano sobre eles. Isso significa que os Estados necessariamente vivem em um mundo de incertezas, no qual os líderes não podem confiar nas intenções uns dos outros. Tudo o que podem fazer é maximizar seu poder para se manterem seguros.

Para os realistas, então, a ordem global que parece estar emergindo é um retorno a uma norma familiar — e trágica. As últimas décadas podem ter parecido ordenadas, mas isso ocorreu apenas porque o poder dos EUA era excepcionalmente incomparável. Mesmo enquanto Washington construía instituições, promovia o livre comércio e impunha sua visão liberal ao mundo na década de 1990, o fim da ordem que dominava já se anunciava com a expansão do poder econômico da China. De fato, realistas como John Mearsheimer agora criticam os líderes americanos por terem pensado diferente. E embora a Rússia possa não igualar o poder econômico da China, também se mostrou cada vez mais disposta a desafiar as ambições americanas. Como uma potência hegemônica em declínio, sugerem os realistas, os Estados Unidos devem reconhecer que enfrentarão sérios conflitos com outras grandes potências. As armas nucleares podem ter diminuído a probabilidade de uma guerra declarada entre grandes potências, mas a agressão do presidente russo Vladimir Putin demonstra que elas não são suficientes para impedir a escalada dos conflitos.

O liberalismo também reivindica uma venerável tradição intelectual enraizada no pensamento de Adam Smith, John Locke e Immanuel Kant, entre outros teóricos. Os liberais acreditam que, embora o poder dos EUA possa ter sido essencial na construção da ordem global pós-Segunda Guerra Mundial, essa ordem proporcionou bens públicos incomparáveis ​​em todo o mundo, lançando as bases para um comércio livre global robusto, permitindo a disseminação da democracia e inaugurando um mundo mais pacífico e cooperativo. Ao contrário dos realistas, os liberais acreditam que as democracias são atores muito mais confiáveis ​​no cenário mundial do que as autocracias. Uma observação liberal fundamental é que as democracias não entram em guerra umas com as outras. Os liberais atribuem esse pacifismo relativo a uma série de mecanismos de contenção inerentes à sociedade democrática, incluindo a influência da opinião pública sobre os líderes, uma imprensa mais livre e processos de tomada de decisão social mais racionais. Eles também acreditam que os benefícios do livre comércio superam logicamente os benefícios da apreensão violenta de bens de outros países e que as instituições internacionais, em geral, oferecem mais às grandes potências do que lhes tiram.

Em comparação com o realismo e o liberalismo, o construtivismo é um paradigma mais recente nas relações internacionais, embora também se baseie em uma linhagem que remonta a séculos. O principal argumento dos construtivistas é que a política mundial é tanto ideológica quanto material e que as relações entre os Estados dependem tanto de normas quanto de poder militar ou econômico. Ao longo do último século, argumentam eles, os Estados passaram a compartilhar cada vez mais um conjunto específico de normas que estabelecem os limites do comportamento legítimo. A guerra, antes considerada um instrumento perfeitamente normal da política externa, passou a ser vista como ilegal e a ser empregada apenas em legítima defesa. Esperava-se que os líderes reconhecessem os direitos humanos básicos de seus cidadãos. Caso contrário, a comunidade internacional poderia responsabilizá-los por esses padrões, que passaram a se sobrepor à norma da soberania.

FOCO FIXO

John Maynard Keynes escreveu, de forma memorável, que “os homens práticos, que se consideram totalmente isentos de quaisquer influências intelectuais, são geralmente escravos de algum pensador ultrapassado”. O mesmo se aplica aos políticos e líderes políticos contemporâneos dos EUA, mesmo que não se identifiquem como adeptos de um paradigma específico das relações internacionais. Nem todos os paradigmas exercem a mesma influência sobre a política externa americana. Embora os realistas tradicionalmente dominem os debates acadêmicos, eles têm tido menos influência nos círculos políticos, um fato que atribuem a uma aversão americana à política de poder. Mas figuras influentes da política externa, como George Kennan, Henry Kissinger e James Baker, eram realistas.

Os liberais têm ganhado muito mais destaque recentemente. De fato, desde a década de 1990, Washington tem sido dominada por um consenso bipartidário de que o livre comércio, o multilateralismo e a promoção da democracia devem guiar a política externa dos EUA. O construtivismo também tem tido um espaço visível: idealistas autoproclamados, como a ex-diplomata Samantha Power, e neoconservadores, como Robert Kagan, estavam ambos comprometidos com a posição de que valores e normas deveriam formar a base da grande estratégia.

Esses compromissos paradigmáticos orientam os diagnósticos das elites da política externa sobre o comportamento de outros Estados e as respostas estratégicas que elas prescrevem. Considere os debates de política externa que atualmente agitam Washington sobre a estratégia dos EUA em relação à Rússia e à Ucrânia, que se tornam mais caóticos e improdutivos do que deveriam ser porque paradigmas muito diferentes — e não reconhecidos — ancoram argumentos distintos. Para aqueles que adotam pressupostos realistas, a causa do conflito entre esses dois países foi a expansão da OTAN para o leste, que ameaçou a segurança russa e teve a consequência previsível de desencadear a agressão russa. Aqueles que abordam a invasão da Ucrânia pela Rússia a partir de uma perspectiva liberal acreditam que não se tratou de uma tentativa de autodefesa, mas sim de uma agressão declarada, fruto da disfuncionalidade do regime autocrático russo. A solução seria redobrar os recursos da OTAN, inclusive convidando a Ucrânia a aderir à aliança.

Enquanto isso, os formuladores de políticas com inclinações construtivistas veem a guerra na Ucrânia como uma ameaça às normas essenciais que mantêm a comunidade internacional unida. Como Applebaum argumentou no final de 2024, Putin “quer mostrar ao seu próprio povo que as aspirações democráticas da Ucrânia são vãs” e “provar que uma série de leis e normas internacionais, incluindo a Carta das Nações Unidas e as Convenções de Genebra, já não importam”. As consequências de permitir que a Rússia ultrapasse os limites do comportamento legítimo são graves. Isso não só coloca a Ucrânia e a Europa em risco, como também pode permitir que outras potências, principalmente a China, busquem conflitos e competições desenfreadas.

CÂMERAS ESTIPOCULARES

Os paradigmas fornecem um meio de interpretar o passado e o presente, bem como de vislumbrar um futuro caótico. Mas também podem limitar a imaginação estratégica, especialmente se os formuladores de políticas desconhecerem as visões de mundo que orientam seu pensamento. É claro que as perspectivas dos líderes nem sempre se encaixam perfeitamente em categorias paradigmáticas. Mas reconhecer que se está usando uma lente — e qual lente — torna muito mais fácil saber quando deixá-la de lado.

Por exemplo, apesar de suas diferenças significativas, cada um dos paradigmas dominantes das relações internacionais modernas trata os Estados soberanos como os principais atores da história. Mas são os indivíduos, e não os Estados, que muitas vezes impulsionam a mudança global. Numa era de personalismo, as idiossincrasias, disposições e emoções dos líderes individuais importam mais do que nunca, gerando grandes oscilações políticas quando os líderes mudam de poder. Nem os realistas, nem os liberais, nem os construtivistas estavam preparados para prever as mudanças que a ascensão de Mikhail Gorbachev à liderança da União Soviética em 1985 traria para a política global. Tampouco qualquer um dos paradigmas dominantes das relações internacionais foi capaz de prever que um pequeno grupo de extremistas religiosos poderia lançar um ataque devastador contra o território dos EUA.

Essa mesma cegueira afeta as análises da política autoritária contemporânea. As tentativas de encaixar o presidente dos EUA, Donald Trump, em modelos convencionais — particularmente o esforço para retratá-lo como um realista — falham. Seu conceito de interesse nacional dos EUA muitas vezes parece incoerente e subordinado ao seu interesse pessoal. Ele intensifica a competição entre os Estados Unidos e a China como grandes potências, ao mesmo tempo que demonstra indiferença à construção de alianças necessárias para vencer tal competição. Ele aumenta as tarifas para repatriar a indústria manufatureira americana, enquanto tenta implementar uma repressão à imigração que reduz a força de trabalho dos EUA. A resistência de Putin às instituições liberais e às normas contra a agressão, da mesma forma, está inextricavelmente ligada à sua compreensão peculiar da história da Rússia como uma potência vitimada. Remova esses líderes da equação e torna-se difícil prever as trajetórias de seus países.

Paradigmas podem limitar a imaginação estratégica.

Se os líderes políticos e analistas fossem mais explícitos sobre as estruturas teóricas que os guiam, reconheceriam melhor essas lacunas conceituais. Em vez de reconhecer a influência da política personalista, líderes políticos e analistas frequentemente encontram maneiras de encaixar as evidências à força em paradigmas existentes. Se Putin faz um discurso afirmando ter invadido a Ucrânia por medo do poder americano e por preocupação com a segurança da Rússia, os realistas tendem a aceitar isso como prova de seu paradigma. Ao mesmo tempo, liberais e construtivistas parecem ignorar o fato de que um líder russo poderia perceber grupos ocidentais de defesa da democracia como uma ameaça.

Por fim, quando os paradigmas são ignorados, podem se tornar profecias autorrealizáveis, moldando a geopolítica em vez de apenas descrevê-la. Em 1998, uma equipe de especialistas da OTAN veio a Yale para defender a política do governo Clinton de expandir a aliança para o leste. Durante uma sessão de perguntas e respostas, o especialista em relações internacionais Bruce Russett perguntou se a expansão da OTAN poderia, involuntariamente, ameaçar a Rússia e, nesse processo, impedir os esforços do presidente russo Boris Yeltsin em prol de reformas democráticas. Como descreve o historiador John Lewis Gaddis, houve um momento de silêncio consternado. "Meu Deus! Nunca tínhamos pensado nisso!", respondeu um dos especialistas, aparentemente sincero em sua surpresa.

PREENCHENDO A LACUNA

Não há como eliminar o pensamento paradigmático, nem deveria ser. Mas os estrategistas de Washington fariam bem em pensar mais como cientistas sociais. Isso significa não apenas explicitar suas premissas paradigmáticas, mas também se esforçar para explicar por que os outros lados estão equivocados. Os realistas que atuam no governo Trump precisam articular por que o fortalecimento das instituições multilaterais de segurança e a promoção da democracia não devem mais ser uma prioridade da política externa dos EUA. Os críticos liberais e construtivistas devem esclarecer por que a estratégia dos EUA irá falhar sem compromissos institucionais e normativos, em vez de simplesmente presumir que isso acontecerá.

Um raciocínio paradigmático sólido também exige que os formuladores de políticas façam uma pergunta simples: O que provaria que uma estratégia está errada? Analistas cujos argumentos se baseiam em paradigmas não reconhecidos podem facilmente ignorar fatos importantes ou distorcer a realidade. Perguntar antecipadamente quais eventos refutariam suas previsões pode corrigir esse viés. Se a China e os Estados Unidos chegarem a um acordo comercial, e se o governo Trump estiver disposto a permitir que outras grandes potências reivindiquem "esferas de influência", isso pareceria inconsistente com a teoria realista. Se as democracias continuarem a retroceder e o protecionismo aumentar, os liberais precisam reavaliar se realmente existem bens públicos universalmente desejados.

Essas conversas exigem fóruns que reúnam acadêmicos e formuladores de políticas. Deixados por conta própria, como observou o cientista político Stephen Walt, os formuladores de políticas se concentram demais nos “problemas de hoje”. E sem oportunidades de se envolverem na formulação de políticas reais, os acadêmicos podem se deter em debates abstratos e intradisciplinares. Desde a década de 1990, o Conselho Nacional de Inteligência promoveu o diálogo entre acadêmicos e oficiais de inteligência, publicando os resultados em seus relatórios de Tendências Globais. O Escritório de Avaliação de Redes do Pentágono valorizou a colaboração com acadêmicos em questões de defesa e segurança nacional. Nenhuma dessas instituições buscou explicitamente debater paradigmas de relações internacionais, mas, ao reunir uma ampla gama de acadêmicos em Washington, incentivaram discussões acaloradas sobre pressupostos fundamentais da política externa.

O governo Trump, no entanto, está trabalhando agressivamente para fechar esses espaços — justamente quando Washington mais precisa deles. Em março, o Escritório de Avaliação de Redes foi fechado e, em setembro, a Diretora de Inteligência Nacional, Tulsi Gabbard, anunciou o fim dos relatórios de Tendências Globais. Essas medidas ocorreram em um clima de crescente hostilidade em relação ao ensino superior e à teoria em geral.

Eliminar essas instituições e oportunidades de debate não expulsará a teoria da política externa. Simplesmente obscurecerá seu papel. E, assim, garantirá que os paradigmas se tornem menos uma fonte de esclarecimento estratégico e ainda mais uma fonte de cegueira na política externa.

O liberalismo condenou a Ordem Internacional Liberal

Um sistema menos legalista ajudaria a proteger as democracias

Stacie E. Goddard, Ronald R. Krebs, Christian Kreuder-Sonnen e Berthold Rittberger

Foreign Affairs

Policiais e soldados holandeses patrulham antes de uma cúpula da OTAN em Haia, junho de 2025 Yves Herman / Reuters

A ordem internacional liberal está morrendo e seus apoiadores transatlânticos estão de luto. Durante o primeiro governo Trump, muitos estavam em negação, mas poucos estão agora. Alguns estão furiosos, denunciando um vilão – geralmente o presidente dos EUA, Donald Trump – por ter destruído desnecessariamente o que lhes é caro e prometendo se apresentar para fortalecer as instituições globais: em março, por exemplo, a ministra das Relações Exteriores da Alemanha, Annalena Baerbock, declarou que "começou um tempo implacável em que devemos defender a ordem internacional baseada em regras e a força da lei mais do que nunca contra o poder do mais forte". Outros, como o secretário-geral da OTAN, Mark Rutte, e o primeiro-ministro britânico, Keir Starmer, esperam poder negociar – que, ao se ajoelharem diante da Casa Branca e bajularem Trump, possam persuadir os Estados Unidos a reinvestir em suas alianças históricas e defender princípios-chave como a soberania territorial. Outros ainda estão deprimidos, resignados com o fim da ordem, mas incapazes de imaginar um futuro alternativo.

Poucos desses enlutados parecem realmente prontos para aceitar o fim da ordem. Mas deveriam. Rezar por sua ressurreição não é apenas ingênuo; é contraproducente. Todas essas respostas diagnosticam erroneamente a doença mais profunda da ordem e, portanto, prescrevem o remédio errado. A crise da ordem internacional liberal não pode ser atribuída à peculiar marca niilista de Trump, nem à forte guinada neoliberal que a ordem tomou na década de 1990, nem à ascensão de potências revisionistas e iliberais como China e Rússia.

Esses fatores desempenharam um papel, mas a ordem do pós-guerra acabou decaindo porque o que muitos viam como sua maior força — como suas instituições, normas e regras eram baseadas em princípios liberais — era, na verdade, uma fonte de fraqueza. Ao fornecer bens públicos universalmente reconhecidos, criar instituições inclusivas e se comprometer com o Estado de Direito, seus apoiadores acreditavam que a ordem se mostraria particularmente robusta.

A consequência inesperada, no entanto, foi uma ordem rígida e insensível, que apenas encorajou as forças que clamavam por sua ruína. Paradoxalmente, para que uma ordem internacional multilateral e cooperativa que facilite a paz e a prosperidade e permita que as democracias liberais prosperem seja revivida, sua estrutura e procedimentos não podem ser rigidamente vinculados a princípios liberais. Em vez disso, ela deve ser ressuscitada de uma forma muito mais pragmática e pluralista, que substitua o procedimentalismo liberal por uma maior contestação política.

CONTOS INCRÍVEIS

Existem muitas narrativas sobre o declínio da ordem internacional do pós-guerra, mas elas geralmente compartilham um ponto de origem comum e seus primeiros capítulos se sobrepõem. No final da década de 1940, os líderes ocidentais foram tomados por um desejo sincero de evitar os erros egoístas e míopes que deram origem ao fascismo e à Segunda Guerra Mundial. Liderados pelos Estados Unidos, eles criaram instituições como as Nações Unidas, o Fundo Monetário Internacional, o Banco Mundial e o Acordo Geral sobre Tarifas e Comércio (GATT) para proteger as fronteiras nacionais; incentivar o fluxo mais livre de mercadorias, dinheiro e ideias; promover o desenvolvimento econômico e a estabilidade monetária; e combater o comunismo e outras forças políticas iliberais. Essas normas e instituições estabeleceram uma ordem internacional que definiu o comportamento legítimo do Estado em consonância com os compromissos liberais. Por um tempo, de acordo com os relatos dominantes sobre seu declínio, a ordem internacional do pós-guerra obteve grande sucesso, especialmente no Ocidente. E seu líder reconhecido, os Estados Unidos, foi um hegemon notavelmente benevolente.

As narrativas então divergem. Uma das narrativas atribui a queda da ordem à sua hipocrisia subjacente, muitas vezes oculta. Nessa narrativa, a ordem nunca entregou integralmente os bens públicos prometidos porque os Estados Unidos e outros atores poderosos a manipularam para garantir que se apropriariam de uma parcela desproporcional dos ganhos. Nunca permitiram fluxos verdadeiramente livres de comércio, investimento, ideias e pessoas porque temiam um mundo de igualdade real. Como resultado, aqueles na periferia estavam sempre correndo, mas nunca alcançando o mesmo nível. A solução: eliminar completamente o poder e o privilégio da ordem internacional para que ela finalmente correspondesse aos seus alegados ideais liberais.

Uma segunda narrativa, mais trágica, atribui o declínio da ordem ao triunfalismo pós-Guerra Fria. Após o colapso da União Soviética, o poder desmedido que os Estados Unidos e seus aliados possuíam permitiu-lhes tentar aperfeiçoar o mundo da "liberdade perante a lei" com o qual há muito fantasiavam. Impuseram padrões excessivamente elevados de governança liberal em muitos domínios políticos, com muita rapidez. Eles concederam autoridade a um crescente conjunto de burocracias e tribunais internacionais que careciam da legitimidade conferida por eleições democráticas e que pareciam, e frequentemente eram, distantes e irresponsáveis. A solução: restaurar o tipo de ordem que prosperara nas décadas imediatamente posteriores à Segunda Guerra Mundial, quando a rede de instituições internacionais era menos densa e essas instituições operavam com um toque mais leve.

Uma terceira narrativa atribui o colapso da ordem à sabotagem. Nesse relato, após a Guerra Fria, os Estados Unidos e seus aliados acolheram seletivamente Estados não liberais, como China e Rússia, nas instituições da ordem, na esperança de que sua inclusão na ordem incentivasse sua liberalização. Mas essa estratégia de engajamento fracassou. A ascensão da China e o retorno da Rússia enfraqueceram a ordem internamente. Enquanto isso, quanto mais a ordem conseguia produzir prosperidade, mais provocava uma reação negativa de pessoas ofendidas na Europa, América do Norte e Austrália, que acreditavam que "a ascensão do resto", nas palavras do jornalista Fareed Zakaria, havia ocorrido às suas custas. A solução: expulsar os Estados que não são verdadeiramente crentes.

O que as três narrativas compartilham é um desejo nostálgico de retornar a um momento em que a ordem internacional funcionava. Elas vislumbram uma viagem no tempo, pouco antes de as coisas darem errado. No entanto, as três narrativas falham porque não conseguem enxergar que a morte da ordem foi predestinada. A doença que, em última análise, se provou fatal para a ordem internacional do pós-guerra estava codificada em seu DNA liberal.

PRIMEIROS PRINCÍPIOS

O poder americano construiu e sustentou a ordem internacional que tomou forma após a Segunda Guerra Mundial, mas a retórica liberal definiu seu propósito, sustentou seu projeto e lhe deu legitimidade. Seus defensores argumentavam que uma ordem internacional promoveria os interesses universais pelos quais todos os indivíduos racionais anseiam. Como todas as pessoas anseiam pela liberdade de perseguir seus interesses como bem entenderem, a ordem removeria os impedimentos econômicos e políticos a essa liberdade.

Os fundadores e apoiadores da ordem também sustentavam que suas instituições eram necessárias porque os bens públicos que elas garantiam seriam escassos. Consistentes com as premissas liberais individualistas, seus defensores sustentavam que, mesmo que todos desejassem bens comuns, como segurança coletiva e livre comércio, prefeririam que outros pagassem os custos de provê-los. Essa parecia ser a lição clara da política internacional entre guerras, quando políticas comerciais de "empobrecer o vizinho" levaram a um protecionismo autodestrutivo e o interesse próprio míope minou a Liga das Nações.

Por fim, a ordem internacional do pós-guerra, assim como as constituições nacionais liberais, invocaria o Estado de Direito para domar a política de poder. Suas instituições seriam transparentes e suas regras vinculativas, mesmo para aqueles que as redigiam. A tomada de decisões e a execução seriam protegidas do exercício despido do poder pelos países. Segundo o historiador Mark Mazower, a ordem do pós-guerra vislumbrava "a possibilidade de criar uma zona livre de política".

O liberalismo da ordem internacional tornou-se sua ruína.

Esses argumentos, derivados de premissas liberais e formulados em linguagem liberal, surgiram em todos os domínios políticos. Um regime de comércio internacional baseado em regras, declarou o presidente dos EUA, Harry Truman, em 1949, significaria que "todos os países, incluindo o nosso, se beneficiariam enormemente de um programa construtivo para o melhor uso dos recursos humanos e naturais do mundo". Organizações de segurança coletiva, como as Nações Unidas e a OTAN, foram fundadas em razão da verdade universal de que, como afirmou Carlo Sforza, ministro das Relações Exteriores da Itália, na cerimônia de assinatura do Tratado do Atlântico Norte em 1949, “nenhuma nação no mundo pode se sentir segura em sua prosperidade e paz se todos os seus vizinhos não estiverem marchando com a mesma segurança em direção aos mesmos objetivos de prosperidade e segurança”. Como a OTAN promoveu o bem de todos, declarou o primeiro-ministro belga Paul-Henri Spaak, todos “os povos do mundo têm... o direito de se alegrar com isso”.

Uma geração depois, o texto do Tratado de Não Proliferação Nuclear de 1968 afirmava que seu objetivo era evitar “a devastação que uma guerra nuclear causaria a toda a humanidade”. Apesar da desigualdade formalizada pelo TNP entre os que tinham e os que não tinham recursos nucleares, ele se pretendia legítimo porque tinha regras com as quais seus signatários haviam consentido livremente e que os tecnocratas da Agência Internacional de Energia Atômica (AIEA) aplicariam imparcialmente. Ao assinar o TNP, o presidente americano Lyndon Johnson prometeu que "os Estados Unidos não estão pedindo a nenhum país que aceite salvaguardas que nós mesmos não estejamos dispostos a aceitar".

Muitas dessas reivindicações eram ambiciosas e algumas eram hipócritas. Impérios — tanto liberais quanto comunistas — dominavam vastas áreas do globo, a pobreza e a desigualdade generalizadas desmentiam a promessa de prosperidade econômica para todos, e exceções protecionistas foram incorporadas ao regime comercial emergente. Às vezes, os arquitetos anglo-americanos da ordem do pós-guerra abraçaram a política de poder, mesmo enquanto ocultavam seu exercício de poder em uma retórica de direitos liberais.

Mas seria um erro descartar a linguagem liberal que legitimou a ordem do pós-guerra como mera retórica. Os princípios liberais ditaram como os defensores da ordem reagiram e canalizaram as demandas por reforma — e acabaram minando a capacidade da ordem de se adaptar às mudanças tectônicas da política mundial. O liberalismo da ordem internacional tornou-se sua ruína.

DEPENDÊNCIA DO CAMINHO

Todas as ordens internacionais são contestadas; mesmo a ordem mais inclusiva distribui custos e benefícios de forma desigual. Na década de 1970, críticos do então Terceiro Mundo viam o sistema de comércio global como distorcido em favor dos ricos e defendiam o que chamavam de Nova Ordem Econômica Internacional, que abordaria a desigualdade econômica por meio da melhoria dos termos de troca, permitindo aos países mais pobres maior acesso aos mercados dos mais ricos e promovendo a ajuda ao desenvolvimento e a transferência de tecnologia. Posteriormente, à medida que a China se tornou uma potência econômica, passou a exigir mais voz na Organização Mundial do Comércio (OMC). Mais recentemente, os líderes da Índia questionaram por que a crescente riqueza de seu país não resultou em um assento permanente no Conselho de Segurança da ONU. Depois que a globalização transferiu empregos na indústria para fora das economias ricas e industrializadas, os populistas desses países prometeram usar o poder estatal para controlar os mercados.

Mas a ordem internacional liberal do pós-guerra deveria ser a única capaz de canalizar esse tipo de descontentamento para reformas que sustentassem seus princípios e sua forma básica. Como a ordem fornecia bens públicos, todos deveriam ter interesse em sua sobrevivência. Como suas instituições eram abertas a todos, todos podiam apresentar queixas e buscar reparação por meio dos processos existentes. E se esses processos falhassem, como as regras e procedimentos institucionais estavam abertos ao debate, os desafios poderiam resultar em reformas institucionais mais profundas. Reclamações poderiam ser acomodadas e a revolução evitada.

Essa era a teoria. Mas, na prática, a retórica liberal que sustentava a ordem desencadeou processos que eventualmente levaram à supressão da contestação. Justificar a ordem em termos de interesses universais e bens públicos significava que aqueles que a acusavam de injustiça sistêmica poderiam ser — e frequentemente eram — demitidos. Se todos os indivíduos racionais e morais quisessem o que a ordem fornecia, então os críticos eram irracionais e desinformados ou imorais e hipócritas. Quando críticos do Sul global propuseram uma visão conflitante do comércio centrada nos interesses nacionais dos países em desenvolvimento, defensores como Peter Thomas Bauer, um proeminente economista britânico, zombaram deles como "bárbaros intelectuais" que não conseguiam compreender os "princípios básicos da economia". Quando o empreendedor Ross Perot atacou o proposto Acordo de Livre Comércio da América do Norte (NAFTA) em sua campanha presidencial de 1992 nos EUA, prevendo em um debate naquele ano que ele resultaria em "um som gigante de sucção indo para o sul", economistas tradicionais como Paul Krugman o acusaram de "contar mentiras maliciosas". O candidato democrata à vice-presidência, Al Gore, alegou que Perot estava apenas vendendo uma "política de negativismo e medo" em benefício próprio. Vinte e cinco anos depois, o protecionismo de Trump foi parte do que tornou ele e seus apoiadores "deploráveis". Países que buscavam armas nucleares, independentemente de suas reais preocupações com a segurança, eram frequentemente estigmatizados como "bandidos", "fora da lei", "rebeldes", "renegados" ou até mesmo "demônios".

A ordem do pós-guerra deveria ser excepcionalmente capaz de canalizar o descontentamento para reformas.

Mesmo quando os defensores da ordem reconheceram que os críticos tinham razão, responderam de maneiras que os deixaram frustrados e desencorajados. Em vez de abordar diretamente as queixas substantivas, os defensores implementaram reformas processuais consistentes com a lógica liberal de legitimação da ordem. Se os críticos acusavam os países ocidentais ricos de não cumprirem as regras, a resposta liberal era direta: eliminar brechas, tornar as leis mais vinculativas e conceder mais autoridade aos tribunais e organizações internacionais.

Como resultado, em resposta a ondas de contestações, a arquitetura racional-legal da ordem floresceu. Diante dos persistentes debates na OMC sobre agricultura e propriedade intelectual — frequentemente colocando países ricos do Norte global contra nações mais pobres do Sul global —, as autoridades comerciais internacionais não ajustaram as regras para refletir os diversos interesses nacionais, mas, em vez disso, tentaram especificar melhor a lei e eliminar a imprecisão. Consequentemente, os países tiveram menos flexibilidade para acomodar seus interesses domésticos enquanto se esforçavam para aderir às leis da OMC. Para tentar isolar a aplicação das regras da política de poder, a OMC foi equipada com tribunais comerciais, munidos do poder de julgar disputas e interpretar e executar a lei.

O Tribunal Penal Internacional foi criado para responsabilizar indivíduos, incluindo funcionários públicos, por crimes particularmente graves. A arbitragem vinculativa por meio do Banco Mundial tornou-se o cerne do regime de investimento internacional. A AIEA estendeu sua autoridade de inspeção a instalações não declaradas, autorizou seus inspetores a empregar métodos mais invasivos e exigiu que os Estados apresentassem relatórios mais abrangentes. Burocratas internacionais passaram a governar questões grandes e pequenas, desde crimes contra a humanidade até padrões de segurança para navios de cruzeiro. De acordo com o Anuário de Organizações Internacionais, entre 1990 e 2020, o número global de organizações internacionais (incluindo organizações não governamentais) aumentou de cerca de 6.000 para 72.500.

Para os liberais, a arbitrariedade é inimiga da legitimidade nas ordens políticas e nos sistemas jurídicos, e a incerteza é uma fonte de conflitos. Processos transparentes, baseados em regras claras e que produzem resultados previsíveis, são a base tanto da ordem quanto da justiça. Eliminar exceções e erradicar a imprecisão são, de um ponto de vista liberal, passos necessários para aperfeiçoar as falhas congênitas da ordem.

PERIGO LEGAL

A ordem do pós-guerra já foi mais tolerante à ambiguidade nas regras e instituições internacionais. Seus criadores compreenderam que a ambiguidade costuma ser a graxa que movimenta os acordos internacionais. O GATT, assinado em 1947 após a perspectiva de uma Organização Internacional do Comércio (OIC), permitiu que os Estados violassem algumas de suas obrigações por razões de "segurança nacional" e, em grande parte, permitiu que os Estados definissem a segurança nacional por si próprios. As negociações multilaterais patrocinadas pelo GATT reduziram gradualmente tarifas e cotas em todo o mundo, abriram caminho para a crescente prosperidade global e tornaram possível a fundação da OMC. Se os puristas do livre comércio estivessem no comando, o GATT teria fracassado tanto quanto a OIT.

Um amplo apoio jamais teria se consolidado em torno da Declaração Universal dos Direitos Humanos de 1948 se ela tivesse delineado os direitos em detalhes e insistido em sua aplicação vinculativa, tanto interna quanto internacionalmente. Em vez disso, seus signatários concordaram que "todo indivíduo e todo órgão da sociedade" — não os Estados-membros — "devem se esforçar, por meio do ensino e da educação, para promover o respeito a esses direitos e liberdades" — não por meio de coerção — e "por meio de medidas progressivas, nacionais e internacionais" — por tempo indeterminado — "para garantir seu reconhecimento e observância universais e efetivos" — mas não a punição por sua violação.

O TNP de 1968, por sua vez, só foi aprovado porque seu texto ambíguo deixou alguma margem de manobra tanto para os Estados nucleares quanto para os não nucleares. As potências nucleares existentes se comprometeram a "prosseguir as negociações de boa-fé... sobre um tratado de desarmamento geral e completo sob estrito e efetivo controle internacional", mas não com um cronograma explícito ou executável. Os Estados não nucleares aceitaram a desigualdade consagrada no TNP, mas apenas porque o próprio tratado estava sujeito a revisão e renovação a cada cinco anos. Se os Estados não nucleares tivessem insistido em um processo vinculativo pelo qual as potências nucleares tivessem que se livrar de suas armas, o TNP jamais teria sido assinado, e muitos outros Estados poderiam muito bem já ter adquirido armas nucleares.

No entanto, tais disposições ambíguas e brechas sempre estiveram em tensão com a arquitetura conceitual e a linguagem liberais que os mais fervorosos defensores da ordem internacional do pós-guerra acreditavam que davam legitimidade à ordem. Quando surgiram reclamações, os internacionalistas não conseguiam defender facilmente o status quo sem contradizer os princípios fundadores da ordem. Assim, parecia que a única maneira consistente de avançar era tornar as regras mais rigorosas, erradicar ambiguidades e tornar a aplicação mais vinculativa. Em contraste com o GATT, por exemplo, a OMC tornou as exceções de segurança nacional que os países buscavam obter passíveis de revisão e reversão. Uma série de novos tratados e protocolos de direitos humanos submeteu a conduta interna dos Estados à revisão judicial. Em 1995, o TNP foi prorrogado por tempo indeterminado, legalizando ainda mais o regime de não proliferação nuclear.

A ambiguidade é a graxa que move os mecanismos dos acordos internacionais.

No entanto, essas mesmas medidas, tomadas para preservar a ordem, acabaram por torná-la mais frágil e frágil. Conflitos de interesse não desaparecem simplesmente. Se os prejudicados forem privados da oportunidade de expressar seu descontentamento dentro das instituições, buscarão soluções em outros lugares. Distanciar as instituições internacionais das armadilhas da política de poder é também separá-las da fonte rejuvenescedora da política nacional. A política, como a tradição democrática corretamente enfatiza, é uma fonte crucial de legitimidade. Ela conecta os resultados das políticas públicas aos interesses de indivíduos e países. À medida que essa conexão se desvanecia, as decisões tomadas por juízes e tecnocratas internacionais pareciam arbitrárias, apesar de sua expertise e da suposta justiça de seus procedimentos. Leis e regulamentos cada vez mais precisos lançavam luz sobre a hipocrisia persistente e impune dos privilegiados. Violações flagrantes em diversos âmbitos políticos sugeriam que o compromisso da ordem com o Estado de Direito era apenas uma fachada retórica. Na ausência de um fluxo constante de feedback da política nacional e de fóruns e procedimentos que permitissem ajustes com base nisso, as instituições internacionais tornaram-se locais rígidos de aplicação das regras.

Os críticos do regime de comércio internacional há muito tempo acusavam a desigualdade de estar embutida nas regras da ordem, mas essas alegações repercutiram de forma mais ampla à medida que as regras se tornaram mais elaboradas e legalistas com a fundação da OMC. As políticas agrícolas protecionistas dos EUA e da UE foram, por exemplo, cada vez mais apontadas como evidência de podridão sistêmica. Como afirmou o Ministro do Comércio e Indústria da Índia, Arun Jaitley, em 2003, essas regras eram "contrárias à equidade, à justiça e ao jogo limpo". A análise do acadêmico Matthew Stephen dos discursos proferidos por representantes dos países do Sul global em reuniões da OMC confirma que, entre 2001 e 2013, as autoridades não apenas se opuseram à hipocrisia ocidental em relação ao comércio, como também levantaram dúvidas crescentes sobre os valores fundamentais de reciprocidade e comércio aberto nos quais o regime do pós-guerra se baseava.

À medida que novas regras se acumulavam no domínio nuclear, Estados não nucleares começaram a questionar mais abertamente a definição de bem público que as instituições da ordem alegavam defender. Após a permanência do TNP, as potências nucleares demonstraram pouco interesse em tomar medidas significativas em direção à abolição nuclear, e o regime nuclear mais amplo baseou-se na premissa de que a dissuasão nuclear continuava sendo um pilar vital da estabilidade global. O ministro das Relações Exteriores da Índia, Jaswant Singh, escreveu na Foreign Affairs em 1998 que as potências nucleares do mundo estavam sustentando um sistema de "apartheid nuclear", sugerindo que o sistema era intrinsecamente corrupto e irreversível. Críticos acusaram as potências nucleares de hipocrisia, por exemplo, por fecharem os olhos para a dissuasão nuclear oculta de Israel e por concederem à Índia uma isenção do regime de controle de exportação nuclear, o que levou um diplomata a gracejar à Reuters: "TNP descanse em paz?" Graças ao déficit de legitimidade do TNP, a "Iniciativa Humanitária", que negava o valor da dissuasão nuclear para a segurança nacional e humana, rapidamente ganhou força. Em 2017, a grande maioria dos Estados-membros da ONU — mas nenhuma potência nuclear — desafiou fundamentalmente o regime nuclear vigente, aprovando o Tratado sobre a Proibição de Armas Nucleares, mais conhecido como Tratado de Proibição Nuclear.

Dúvidas sobre a legitimidade da ordem comercial também deram origem a desafios existenciais cada vez maiores. Críticos no Sul global, como o presidente brasileiro Luiz Inácio Lula da Silva, começaram a invocar a linguagem do "apartheid comercial" para deslegitimar a OMC. No rico Norte global, pessoas que percebiam que as grandes corporações multinacionais tinham influência excessiva também clamavam por uma reconstrução radical da ordem. Notavelmente, mais de 50.000 manifestantes se reuniram em Seattle em 1999 para interromper a Terceira Conferência Ministerial da OMC.

Basear retoricamente a ordem internacional do pós-guerra na provisão de bens públicos globais também criou espaço para o surgimento de narrativas de vitimização no cerne da ordem. Se uma ordem global cooperativa servisse ao bem global, e se construí-la fosse um ato de generosidade global, poderia realmente ser do interesse nacional dos países centrais? Críticos do multilateralismo, detratores da ajuda externa e céticos do livre comércio há muito tempo defendiam essa afirmação. À medida que a ordem liberal se transformava em governança global e o direito internacional se tornava mais elaborado e aplicável — em domínios tão diversos quanto comércio, investimento, direitos humanos e materiais nucleares —, essa linha de argumentação encontrou maior apoio nos países ricos. Os custos de fornecer uma gama crescente de bens públicos pareciam infinitos, e os benefícios para o país pareciam mais amorfos. Nacionalistas populistas como Trump, os defensores do Brexit no Reino Unido e Viktor Orbán na Hungria encontraram o terreno político cada vez mais fértil.

NOVA ORDEM

A autoridade da ordem internacional liberal já era frágil antes de Trump retornar ao Salão Oval. Observando com pesar os destroços, alguns de seus apoiadores estão, compreensivelmente, apelando aos seus defensores mais fervorosos para que reconstruam e fortaleçam as instituições internacionais liberais. Essa foi a estratégia que os liberais adotaram durante a Guerra Fria, quando excluíram a União Soviética e seus aliados de instituições internacionais importantes. Mas essa abordagem não é mais viável, em grande parte graças aos sucessos que a ordem internacional liberal produziu. Apesar do aumento do "near-shoring" e do "friend-shoring", apesar do aumento do protecionismo e das tarifas, a interdependência econômica mundial permanece impressionante para os padrões históricos. Os processos de globalização trouxeram prosperidade. Mas também criaram novos desafios, como mudanças climáticas, pandemias e migração forçada, que exigem colaboração internacional. E há mais potências nucleares organizadas em blocos de alianças menos integrados, portanto, conter a proliferação é uma tarefa mais complexa.

Algum tipo de ordem global não é opcional. É uma necessidade. Os Estados devem concordar com algumas regras de conduta para evitar a escalada em zonas contestadas, como o Mar da China Meridional, e para regular a inteligência artificial. Estados nucleares precisam de fóruns para limitar seus arsenais, construir mecanismos para gerenciar crises e coibir a proliferação. A ação coletiva em nível global é necessária para atenuar os piores efeitos das mudanças climáticas e eliminar futuras pandemias pela raiz.

Uma ordem internacional multilateral, cooperativa e duradoura pode renascer das cinzas. Mas não se os líderes mundiais se apegarem ao legalismo, à governança tecnocrática e à linguagem dos bens públicos universais. Essa nova ordem deve trocar o procedimentalismo pelo pragmatismo, o universalismo pelo pluralismo e a tecnocracia pela política. Uma ordem pragmática deve limitar-se a questões que a maioria dos países concorda serem ameaças significativas à paz e à prosperidade. Para citar apenas um exemplo, há pouca discordância quanto ao perigo da disseminação de armas nucleares. No entanto, a conferência de revisão do TNP não conseguiu produzir um documento de consenso desde 2010. A conferência de revisão do TNP de 2020 (realizada em 2022 devido à pandemia de COVID-19) não conseguiu produzir um acordo após questões acessórias a terem desviado do caminho. Os pontos de discórdia incluíram as objeções da Rússia à formulação sobre a guerra na Ucrânia, a controvérsia sobre uma zona proposta no Oriente Médio livre de armas de destruição em massa e as disputas sobre o Tratado de Proibição Nuclear. Uma abordagem pragmática se concentraria mais especificamente em promover compromissos compartilhados com a segurança nuclear e as limitações de armas. Com a próxima conferência de revisão a um ano de distância, os Estados nucleares devem buscar chegar a um acordo sobre essa agenda pragmática e ampliar o círculo de pragmáticos com ideias semelhantes.

Os Estados devem concordar com algumas regras básicas.

Estabelecer uma nova ordem global mais resiliente também exige uma mudança do universalismo para o pluralismo. A ordem liberal visava eliminar as diferenças: inspirada por seus valores supostamente universais, negava legitimidade a comunidades políticas não liberais e buscava transformá-las em bons liberais, seja por meio de coerção ou engajamento. Uma ordem mais duradoura deve reconhecer, abraçar e até mesmo celebrar a realidade de um mundo marcado por profundas diferenças de valores. Um meio para atingir esse objetivo pluralista seria incentivar o fortalecimento das instituições regionais — não como uma alternativa às instituições globais atuais, mas como um complemento. Organismos regionais são menos propensos do que seus equivalentes globais a enfrentar uma variedade insolúvel de compromissos políticos, circunstâncias econômicas e valores culturais. Historicamente, quando problemas internacionais complexos eram abordados em blocos regionais menores, isso amenizava as diferenças e promovia a confiança regional; os países adquiriam experiência na negociação de diferenças. A cientista política Katherine Beall demonstrou, por exemplo, que os países latino-americanos que resistiram aos esforços internacionais para garantir os direitos humanos se mostraram dispostos a criar organizações regionais para fazer cumprir essas normas.

No futuro, as instituições regionais devem facilitar acordos locais em questões como comércio, poluição e migração. Os bancos regionais de desenvolvimento, que estão mais próximos da realidade do que o Banco Mundial, devem definir prioridades de investimento, e as instituições regionais de segurança, como a Arquitetura de Paz e Segurança da União Africana, devem ser capacitadas para se engajar em mais diplomacia e construção da paz. Acordos regionais podem servir como plataforma para estabelecer acordos inter-regionais e globais que, até agora, têm sido impossíveis de alcançar.

Incentivar instituições regionais também promove o pluralismo por meio do mecanismo familiar do equilíbrio de poder. A resposta da ordem liberal do pós-guerra para impedir que grandes potências atropelassem as menores foi fortalecer leis e procedimentos. A OMC poderia nivelar um pouco o campo de atuação entre, digamos, a UE e o Equador em uma questão como a importação de banana. Estados e blocos ricos e poderosos, no entanto, continuaram a exercer influência desproporcional por meio desses processos legalizados, o que minou sua legitimidade. Em uma ordem mais pragmática e pluralista, na qual as coalizões regionais fossem fortalecidas, os Estados menores poderiam equilibrar as grandes potências individuais de forma mais eficaz por meio da ação coletiva.

Pluralismo não significa que Estados liberais ou instituições regionais devam abandonar seus compromissos liberais. Eles ainda podem defender abertamente os direitos humanos, a democracia e o Estado de Direito. Quando possível, podem firmar parcerias com instituições regionais já existentes voltadas para os direitos humanos, como a Comissão Interamericana de Direitos Humanos, cujos esforços para denunciar violações de direitos humanos podem parecer menos presunçosos do que quando liberais de fora assumem a liderança. Em uma ordem internacional que reconhece a diferença, no entanto, os atores liberais devem reconhecer que existe uma variedade de fórmulas moralmente defensáveis para equilibrar direitos e responsabilidades conflitantes.

O PODER DA POLÍTICA

Finalmente, uma ordem global mais duradoura e cooperativa basearia sua legitimidade não em uma governança tecnocrática supostamente neutra, mas em trocas expressamente políticas. Órgãos políticos inclusivos e representativos às vezes acabam representando uma gama tão ampla de visões e interesses que não conseguem avançar em direção a objetivos concretos: considere os poucos resultados tangíveis que as conferências de revisão do TNP, orientadas por consenso, conseguiram produzir nos últimos anos. Para corrigir isso, grupos multilaterais menores e seletivos devem ser convocados sob a égide do TNP e buscar acordos sobre questões concretas de proliferação, escalada e segurança. As potências nucleares existentes provavelmente ainda exerceriam influência significativa nessas mesas de negociação, mas a inclusão formal de órgãos especializados, como o atual Grupo de Fornecedores Nucleares, daria aos Estados e ativistas sem armas nucleares mais influência sobre as agendas, procedimentos e deliberações de subgrupos seletivos.

As organizações multilaterais também devem reconectar seus processos de tomada de decisão com a política nacional. Embora as instituições internacionais devam estabelecer metas amplas — como a redução das emissões de dióxido de carbono — grande parte da execução deve ser deixada a cargo dos governos nacionais, e não de mecanismos burocráticos supranacionais. Essa foi a abordagem adotada pelo Acordo Climático de Paris, que gerou uma infraestrutura financeira coletiva útil para apoiar políticas relacionadas ao clima. Com razão, os críticos duvidam que os países possam ou venham a implementar ou aplicar programas internacionais de forma eficaz, mas órgãos governamentais globais insensíveis perdem legitimidade e eficácia de qualquer maneira. Os acordos internacionais são duradouros na medida em que são respaldados por políticas nacionais, e não protegidos delas. Os líderes nacionais precisam persuadir seus cidadãos do valor da ação coletiva, e não se esconder atrás de juízes e burocratas internacionais distantes.

Aprimorar os vínculos entre a ordem internacional e a legitimidade política nacional também exigirá que todos os Estados, especialmente as democracias liberais, renovem seu compromisso com a não intervenção nos assuntos internos de outros países. Os críticos nacionalistas da ordem internacional liberal ganharam enorme força com a alegação de que são vítimas dessa ordem e que suas instituições subverteram os interesses nacionais. O presidente russo, Vladimir Putin, por exemplo, aponta o influxo de organizações não governamentais pró-democracia no espaço pós-soviético como a razão para a insegurança russa, as chamadas revoluções coloridas e, em última análise, a guerra na Ucrânia. Populistas na Europa e nos Estados Unidos atacam a OMC por minar seus setores manufatureiros.

Uma ordem internacional pragmática e pluralista não precisa legitimar a repressão política. Não exigiria que seus membros se mantivessem calados diante de violações massivas de direitos humanos. No entanto, estabeleceria limites claros para as políticas que os liberais adotam em tais circunstâncias: eles não devem usar instrumentos materiais coercitivos — militares ou econômicos — para efetuar mudanças ou apoiar forças liberais em outros países por meios secretos. Os liberais devem recorrer a instrumentos mais humildes, mas ainda poderosos: persuasão e manifestação.

Uma ordem global pluralista e multilateral pode não corresponder às aspirações liberais, mas fomentaria a cooperação transnacional e seria mais adaptável, responsiva e resiliente. Ao diminuir as chances de conflitos catastróficos entre grandes potências e enfrentar um conjunto crucial de desafios globais, tal ordem ajudaria a manter um mundo em que a democracia liberal pudesse florescer. É o melhor que podemos esperar — e seria o suficiente.

STACIE E. GODDARD é Professora Betty Freyhof Johnson '44 de Ciência Política e Reitora Associada da Wellesley in the World no Wellesley College.

RONALD R. KREBS é Professor Emérito da Universidade McKnight e Professor de Ciência Política na Universidade de Minnesota.

CHRISTIAN KREUDER-SONNEN é Professor Júnior de Ciência Política e Organizações Internacionais na Universidade Friedrich Schiller de Jena.

BERTHOLD RITTBERGER é catedrático de Relações Internacionais no Instituto Geschwister-Scholl de Ciência Política da Universidade de Munique.