Stacie E. Goddard, Ronald R. Krebs, Christian Kreuder-Sonnen e Berthold Rittberger
Foreign Affairs
A ordem internacional liberal está morrendo e seus apoiadores transatlânticos estão de luto. Durante o primeiro governo Trump, muitos estavam em negação, mas poucos estão agora. Alguns estão furiosos, denunciando um vilão – geralmente o presidente dos EUA, Donald Trump – por ter destruído desnecessariamente o que lhes é caro e prometendo se apresentar para fortalecer as instituições globais: em março, por exemplo, a ministra das Relações Exteriores da Alemanha, Annalena Baerbock, declarou que "começou um tempo implacável em que devemos defender a ordem internacional baseada em regras e a força da lei mais do que nunca contra o poder do mais forte". Outros, como o secretário-geral da OTAN, Mark Rutte, e o primeiro-ministro britânico, Keir Starmer, esperam poder negociar – que, ao se ajoelharem diante da Casa Branca e bajularem Trump, possam persuadir os Estados Unidos a reinvestir em suas alianças históricas e defender princípios-chave como a soberania territorial. Outros ainda estão deprimidos, resignados com o fim da ordem, mas incapazes de imaginar um futuro alternativo.
Poucos desses enlutados parecem realmente prontos para aceitar o fim da ordem. Mas deveriam. Rezar por sua ressurreição não é apenas ingênuo; é contraproducente. Todas essas respostas diagnosticam erroneamente a doença mais profunda da ordem e, portanto, prescrevem o remédio errado. A crise da ordem internacional liberal não pode ser atribuída à peculiar marca niilista de Trump, nem à forte guinada neoliberal que a ordem tomou na década de 1990, nem à ascensão de potências revisionistas e iliberais como China e Rússia.
Esses fatores desempenharam um papel, mas a ordem do pós-guerra acabou decaindo porque o que muitos viam como sua maior força — como suas instituições, normas e regras eram baseadas em princípios liberais — era, na verdade, uma fonte de fraqueza. Ao fornecer bens públicos universalmente reconhecidos, criar instituições inclusivas e se comprometer com o Estado de Direito, seus apoiadores acreditavam que a ordem se mostraria particularmente robusta.
A consequência inesperada, no entanto, foi uma ordem rígida e insensível, que apenas encorajou as forças que clamavam por sua ruína. Paradoxalmente, para que uma ordem internacional multilateral e cooperativa que facilite a paz e a prosperidade e permita que as democracias liberais prosperem seja revivida, sua estrutura e procedimentos não podem ser rigidamente vinculados a princípios liberais. Em vez disso, ela deve ser ressuscitada de uma forma muito mais pragmática e pluralista, que substitua o procedimentalismo liberal por uma maior contestação política.
CONTOS INCRÍVEIS
Existem muitas narrativas sobre o declínio da ordem internacional do pós-guerra, mas elas geralmente compartilham um ponto de origem comum e seus primeiros capítulos se sobrepõem. No final da década de 1940, os líderes ocidentais foram tomados por um desejo sincero de evitar os erros egoístas e míopes que deram origem ao fascismo e à Segunda Guerra Mundial. Liderados pelos Estados Unidos, eles criaram instituições como as Nações Unidas, o Fundo Monetário Internacional, o Banco Mundial e o Acordo Geral sobre Tarifas e Comércio (GATT) para proteger as fronteiras nacionais; incentivar o fluxo mais livre de mercadorias, dinheiro e ideias; promover o desenvolvimento econômico e a estabilidade monetária; e combater o comunismo e outras forças políticas iliberais. Essas normas e instituições estabeleceram uma ordem internacional que definiu o comportamento legítimo do Estado em consonância com os compromissos liberais. Por um tempo, de acordo com os relatos dominantes sobre seu declínio, a ordem internacional do pós-guerra obteve grande sucesso, especialmente no Ocidente. E seu líder reconhecido, os Estados Unidos, foi um hegemon notavelmente benevolente.
As narrativas então divergem. Uma das narrativas atribui a queda da ordem à sua hipocrisia subjacente, muitas vezes oculta. Nessa narrativa, a ordem nunca entregou integralmente os bens públicos prometidos porque os Estados Unidos e outros atores poderosos a manipularam para garantir que se apropriariam de uma parcela desproporcional dos ganhos. Nunca permitiram fluxos verdadeiramente livres de comércio, investimento, ideias e pessoas porque temiam um mundo de igualdade real. Como resultado, aqueles na periferia estavam sempre correndo, mas nunca alcançando o mesmo nível. A solução: eliminar completamente o poder e o privilégio da ordem internacional para que ela finalmente correspondesse aos seus alegados ideais liberais.
Uma segunda narrativa, mais trágica, atribui o declínio da ordem ao triunfalismo pós-Guerra Fria. Após o colapso da União Soviética, o poder desmedido que os Estados Unidos e seus aliados possuíam permitiu-lhes tentar aperfeiçoar o mundo da "liberdade perante a lei" com o qual há muito fantasiavam. Impuseram padrões excessivamente elevados de governança liberal em muitos domínios políticos, com muita rapidez. Eles concederam autoridade a um crescente conjunto de burocracias e tribunais internacionais que careciam da legitimidade conferida por eleições democráticas e que pareciam, e frequentemente eram, distantes e irresponsáveis. A solução: restaurar o tipo de ordem que prosperara nas décadas imediatamente posteriores à Segunda Guerra Mundial, quando a rede de instituições internacionais era menos densa e essas instituições operavam com um toque mais leve.
Uma terceira narrativa atribui o colapso da ordem à sabotagem. Nesse relato, após a Guerra Fria, os Estados Unidos e seus aliados acolheram seletivamente Estados não liberais, como China e Rússia, nas instituições da ordem, na esperança de que sua inclusão na ordem incentivasse sua liberalização. Mas essa estratégia de engajamento fracassou. A ascensão da China e o retorno da Rússia enfraqueceram a ordem internamente. Enquanto isso, quanto mais a ordem conseguia produzir prosperidade, mais provocava uma reação negativa de pessoas ofendidas na Europa, América do Norte e Austrália, que acreditavam que "a ascensão do resto", nas palavras do jornalista Fareed Zakaria, havia ocorrido às suas custas. A solução: expulsar os Estados que não são verdadeiramente crentes.
O que as três narrativas compartilham é um desejo nostálgico de retornar a um momento em que a ordem internacional funcionava. Elas vislumbram uma viagem no tempo, pouco antes de as coisas darem errado. No entanto, as três narrativas falham porque não conseguem enxergar que a morte da ordem foi predestinada. A doença que, em última análise, se provou fatal para a ordem internacional do pós-guerra estava codificada em seu DNA liberal.
PRIMEIROS PRINCÍPIOS
O poder americano construiu e sustentou a ordem internacional que tomou forma após a Segunda Guerra Mundial, mas a retórica liberal definiu seu propósito, sustentou seu projeto e lhe deu legitimidade. Seus defensores argumentavam que uma ordem internacional promoveria os interesses universais pelos quais todos os indivíduos racionais anseiam. Como todas as pessoas anseiam pela liberdade de perseguir seus interesses como bem entenderem, a ordem removeria os impedimentos econômicos e políticos a essa liberdade.
Os fundadores e apoiadores da ordem também sustentavam que suas instituições eram necessárias porque os bens públicos que elas garantiam seriam escassos. Consistentes com as premissas liberais individualistas, seus defensores sustentavam que, mesmo que todos desejassem bens comuns, como segurança coletiva e livre comércio, prefeririam que outros pagassem os custos de provê-los. Essa parecia ser a lição clara da política internacional entre guerras, quando políticas comerciais de "empobrecer o vizinho" levaram a um protecionismo autodestrutivo e o interesse próprio míope minou a Liga das Nações.
Por fim, a ordem internacional do pós-guerra, assim como as constituições nacionais liberais, invocaria o Estado de Direito para domar a política de poder. Suas instituições seriam transparentes e suas regras vinculativas, mesmo para aqueles que as redigiam. A tomada de decisões e a execução seriam protegidas do exercício despido do poder pelos países. Segundo o historiador Mark Mazower, a ordem do pós-guerra vislumbrava "a possibilidade de criar uma zona livre de política".
O liberalismo da ordem internacional tornou-se sua ruína.
Esses argumentos, derivados de premissas liberais e formulados em linguagem liberal, surgiram em todos os domínios políticos. Um regime de comércio internacional baseado em regras, declarou o presidente dos EUA, Harry Truman, em 1949, significaria que "todos os países, incluindo o nosso, se beneficiariam enormemente de um programa construtivo para o melhor uso dos recursos humanos e naturais do mundo". Organizações de segurança coletiva, como as Nações Unidas e a OTAN, foram fundadas em razão da verdade universal de que, como afirmou Carlo Sforza, ministro das Relações Exteriores da Itália, na cerimônia de assinatura do Tratado do Atlântico Norte em 1949, “nenhuma nação no mundo pode se sentir segura em sua prosperidade e paz se todos os seus vizinhos não estiverem marchando com a mesma segurança em direção aos mesmos objetivos de prosperidade e segurança”. Como a OTAN promoveu o bem de todos, declarou o primeiro-ministro belga Paul-Henri Spaak, todos “os povos do mundo têm... o direito de se alegrar com isso”.
Uma geração depois, o texto do Tratado de Não Proliferação Nuclear de 1968 afirmava que seu objetivo era evitar “a devastação que uma guerra nuclear causaria a toda a humanidade”. Apesar da desigualdade formalizada pelo TNP entre os que tinham e os que não tinham recursos nucleares, ele se pretendia legítimo porque tinha regras com as quais seus signatários haviam consentido livremente e que os tecnocratas da Agência Internacional de Energia Atômica (AIEA) aplicariam imparcialmente. Ao assinar o TNP, o presidente americano Lyndon Johnson prometeu que "os Estados Unidos não estão pedindo a nenhum país que aceite salvaguardas que nós mesmos não estejamos dispostos a aceitar".
Muitas dessas reivindicações eram ambiciosas e algumas eram hipócritas. Impérios — tanto liberais quanto comunistas — dominavam vastas áreas do globo, a pobreza e a desigualdade generalizadas desmentiam a promessa de prosperidade econômica para todos, e exceções protecionistas foram incorporadas ao regime comercial emergente. Às vezes, os arquitetos anglo-americanos da ordem do pós-guerra abraçaram a política de poder, mesmo enquanto ocultavam seu exercício de poder em uma retórica de direitos liberais.
Mas seria um erro descartar a linguagem liberal que legitimou a ordem do pós-guerra como mera retórica. Os princípios liberais ditaram como os defensores da ordem reagiram e canalizaram as demandas por reforma — e acabaram minando a capacidade da ordem de se adaptar às mudanças tectônicas da política mundial. O liberalismo da ordem internacional tornou-se sua ruína.
A ordem do pós-guerra deveria ser excepcionalmente capaz de canalizar o descontentamento para reformas.
O PODER DA POLÍTICA
Finalmente, uma ordem global mais duradoura e cooperativa basearia sua legitimidade não em uma governança tecnocrática supostamente neutra, mas em trocas expressamente políticas. Órgãos políticos inclusivos e representativos às vezes acabam representando uma gama tão ampla de visões e interesses que não conseguem avançar em direção a objetivos concretos: considere os poucos resultados tangíveis que as conferências de revisão do TNP, orientadas por consenso, conseguiram produzir nos últimos anos. Para corrigir isso, grupos multilaterais menores e seletivos devem ser convocados sob a égide do TNP e buscar acordos sobre questões concretas de proliferação, escalada e segurança. As potências nucleares existentes provavelmente ainda exerceriam influência significativa nessas mesas de negociação, mas a inclusão formal de órgãos especializados, como o atual Grupo de Fornecedores Nucleares, daria aos Estados e ativistas sem armas nucleares mais influência sobre as agendas, procedimentos e deliberações de subgrupos seletivos.
As organizações multilaterais também devem reconectar seus processos de tomada de decisão com a política nacional. Embora as instituições internacionais devam estabelecer metas amplas — como a redução das emissões de dióxido de carbono — grande parte da execução deve ser deixada a cargo dos governos nacionais, e não de mecanismos burocráticos supranacionais. Essa foi a abordagem adotada pelo Acordo Climático de Paris, que gerou uma infraestrutura financeira coletiva útil para apoiar políticas relacionadas ao clima. Com razão, os críticos duvidam que os países possam ou venham a implementar ou aplicar programas internacionais de forma eficaz, mas órgãos governamentais globais insensíveis perdem legitimidade e eficácia de qualquer maneira. Os acordos internacionais são duradouros na medida em que são respaldados por políticas nacionais, e não protegidos delas. Os líderes nacionais precisam persuadir seus cidadãos do valor da ação coletiva, e não se esconder atrás de juízes e burocratas internacionais distantes.
Aprimorar os vínculos entre a ordem internacional e a legitimidade política nacional também exigirá que todos os Estados, especialmente as democracias liberais, renovem seu compromisso com a não intervenção nos assuntos internos de outros países. Os críticos nacionalistas da ordem internacional liberal ganharam enorme força com a alegação de que são vítimas dessa ordem e que suas instituições subverteram os interesses nacionais. O presidente russo, Vladimir Putin, por exemplo, aponta o influxo de organizações não governamentais pró-democracia no espaço pós-soviético como a razão para a insegurança russa, as chamadas revoluções coloridas e, em última análise, a guerra na Ucrânia. Populistas na Europa e nos Estados Unidos atacam a OMC por minar seus setores manufatureiros.
Uma ordem internacional pragmática e pluralista não precisa legitimar a repressão política. Não exigiria que seus membros se mantivessem calados diante de violações massivas de direitos humanos. No entanto, estabeleceria limites claros para as políticas que os liberais adotam em tais circunstâncias: eles não devem usar instrumentos materiais coercitivos — militares ou econômicos — para efetuar mudanças ou apoiar forças liberais em outros países por meios secretos. Os liberais devem recorrer a instrumentos mais humildes, mas ainda poderosos: persuasão e manifestação.
Uma ordem global pluralista e multilateral pode não corresponder às aspirações liberais, mas fomentaria a cooperação transnacional e seria mais adaptável, responsiva e resiliente. Ao diminuir as chances de conflitos catastróficos entre grandes potências e enfrentar um conjunto crucial de desafios globais, tal ordem ajudaria a manter um mundo em que a democracia liberal pudesse florescer. É o melhor que podemos esperar — e seria o suficiente.
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| Policiais e soldados holandeses patrulham antes de uma cúpula da OTAN em Haia, junho de 2025 Yves Herman / Reuters |
A ordem internacional liberal está morrendo e seus apoiadores transatlânticos estão de luto. Durante o primeiro governo Trump, muitos estavam em negação, mas poucos estão agora. Alguns estão furiosos, denunciando um vilão – geralmente o presidente dos EUA, Donald Trump – por ter destruído desnecessariamente o que lhes é caro e prometendo se apresentar para fortalecer as instituições globais: em março, por exemplo, a ministra das Relações Exteriores da Alemanha, Annalena Baerbock, declarou que "começou um tempo implacável em que devemos defender a ordem internacional baseada em regras e a força da lei mais do que nunca contra o poder do mais forte". Outros, como o secretário-geral da OTAN, Mark Rutte, e o primeiro-ministro britânico, Keir Starmer, esperam poder negociar – que, ao se ajoelharem diante da Casa Branca e bajularem Trump, possam persuadir os Estados Unidos a reinvestir em suas alianças históricas e defender princípios-chave como a soberania territorial. Outros ainda estão deprimidos, resignados com o fim da ordem, mas incapazes de imaginar um futuro alternativo.
Poucos desses enlutados parecem realmente prontos para aceitar o fim da ordem. Mas deveriam. Rezar por sua ressurreição não é apenas ingênuo; é contraproducente. Todas essas respostas diagnosticam erroneamente a doença mais profunda da ordem e, portanto, prescrevem o remédio errado. A crise da ordem internacional liberal não pode ser atribuída à peculiar marca niilista de Trump, nem à forte guinada neoliberal que a ordem tomou na década de 1990, nem à ascensão de potências revisionistas e iliberais como China e Rússia.
Esses fatores desempenharam um papel, mas a ordem do pós-guerra acabou decaindo porque o que muitos viam como sua maior força — como suas instituições, normas e regras eram baseadas em princípios liberais — era, na verdade, uma fonte de fraqueza. Ao fornecer bens públicos universalmente reconhecidos, criar instituições inclusivas e se comprometer com o Estado de Direito, seus apoiadores acreditavam que a ordem se mostraria particularmente robusta.
A consequência inesperada, no entanto, foi uma ordem rígida e insensível, que apenas encorajou as forças que clamavam por sua ruína. Paradoxalmente, para que uma ordem internacional multilateral e cooperativa que facilite a paz e a prosperidade e permita que as democracias liberais prosperem seja revivida, sua estrutura e procedimentos não podem ser rigidamente vinculados a princípios liberais. Em vez disso, ela deve ser ressuscitada de uma forma muito mais pragmática e pluralista, que substitua o procedimentalismo liberal por uma maior contestação política.
CONTOS INCRÍVEIS
Existem muitas narrativas sobre o declínio da ordem internacional do pós-guerra, mas elas geralmente compartilham um ponto de origem comum e seus primeiros capítulos se sobrepõem. No final da década de 1940, os líderes ocidentais foram tomados por um desejo sincero de evitar os erros egoístas e míopes que deram origem ao fascismo e à Segunda Guerra Mundial. Liderados pelos Estados Unidos, eles criaram instituições como as Nações Unidas, o Fundo Monetário Internacional, o Banco Mundial e o Acordo Geral sobre Tarifas e Comércio (GATT) para proteger as fronteiras nacionais; incentivar o fluxo mais livre de mercadorias, dinheiro e ideias; promover o desenvolvimento econômico e a estabilidade monetária; e combater o comunismo e outras forças políticas iliberais. Essas normas e instituições estabeleceram uma ordem internacional que definiu o comportamento legítimo do Estado em consonância com os compromissos liberais. Por um tempo, de acordo com os relatos dominantes sobre seu declínio, a ordem internacional do pós-guerra obteve grande sucesso, especialmente no Ocidente. E seu líder reconhecido, os Estados Unidos, foi um hegemon notavelmente benevolente.
As narrativas então divergem. Uma das narrativas atribui a queda da ordem à sua hipocrisia subjacente, muitas vezes oculta. Nessa narrativa, a ordem nunca entregou integralmente os bens públicos prometidos porque os Estados Unidos e outros atores poderosos a manipularam para garantir que se apropriariam de uma parcela desproporcional dos ganhos. Nunca permitiram fluxos verdadeiramente livres de comércio, investimento, ideias e pessoas porque temiam um mundo de igualdade real. Como resultado, aqueles na periferia estavam sempre correndo, mas nunca alcançando o mesmo nível. A solução: eliminar completamente o poder e o privilégio da ordem internacional para que ela finalmente correspondesse aos seus alegados ideais liberais.
Uma segunda narrativa, mais trágica, atribui o declínio da ordem ao triunfalismo pós-Guerra Fria. Após o colapso da União Soviética, o poder desmedido que os Estados Unidos e seus aliados possuíam permitiu-lhes tentar aperfeiçoar o mundo da "liberdade perante a lei" com o qual há muito fantasiavam. Impuseram padrões excessivamente elevados de governança liberal em muitos domínios políticos, com muita rapidez. Eles concederam autoridade a um crescente conjunto de burocracias e tribunais internacionais que careciam da legitimidade conferida por eleições democráticas e que pareciam, e frequentemente eram, distantes e irresponsáveis. A solução: restaurar o tipo de ordem que prosperara nas décadas imediatamente posteriores à Segunda Guerra Mundial, quando a rede de instituições internacionais era menos densa e essas instituições operavam com um toque mais leve.
Uma terceira narrativa atribui o colapso da ordem à sabotagem. Nesse relato, após a Guerra Fria, os Estados Unidos e seus aliados acolheram seletivamente Estados não liberais, como China e Rússia, nas instituições da ordem, na esperança de que sua inclusão na ordem incentivasse sua liberalização. Mas essa estratégia de engajamento fracassou. A ascensão da China e o retorno da Rússia enfraqueceram a ordem internamente. Enquanto isso, quanto mais a ordem conseguia produzir prosperidade, mais provocava uma reação negativa de pessoas ofendidas na Europa, América do Norte e Austrália, que acreditavam que "a ascensão do resto", nas palavras do jornalista Fareed Zakaria, havia ocorrido às suas custas. A solução: expulsar os Estados que não são verdadeiramente crentes.
O que as três narrativas compartilham é um desejo nostálgico de retornar a um momento em que a ordem internacional funcionava. Elas vislumbram uma viagem no tempo, pouco antes de as coisas darem errado. No entanto, as três narrativas falham porque não conseguem enxergar que a morte da ordem foi predestinada. A doença que, em última análise, se provou fatal para a ordem internacional do pós-guerra estava codificada em seu DNA liberal.
PRIMEIROS PRINCÍPIOS
O poder americano construiu e sustentou a ordem internacional que tomou forma após a Segunda Guerra Mundial, mas a retórica liberal definiu seu propósito, sustentou seu projeto e lhe deu legitimidade. Seus defensores argumentavam que uma ordem internacional promoveria os interesses universais pelos quais todos os indivíduos racionais anseiam. Como todas as pessoas anseiam pela liberdade de perseguir seus interesses como bem entenderem, a ordem removeria os impedimentos econômicos e políticos a essa liberdade.
Os fundadores e apoiadores da ordem também sustentavam que suas instituições eram necessárias porque os bens públicos que elas garantiam seriam escassos. Consistentes com as premissas liberais individualistas, seus defensores sustentavam que, mesmo que todos desejassem bens comuns, como segurança coletiva e livre comércio, prefeririam que outros pagassem os custos de provê-los. Essa parecia ser a lição clara da política internacional entre guerras, quando políticas comerciais de "empobrecer o vizinho" levaram a um protecionismo autodestrutivo e o interesse próprio míope minou a Liga das Nações.
Por fim, a ordem internacional do pós-guerra, assim como as constituições nacionais liberais, invocaria o Estado de Direito para domar a política de poder. Suas instituições seriam transparentes e suas regras vinculativas, mesmo para aqueles que as redigiam. A tomada de decisões e a execução seriam protegidas do exercício despido do poder pelos países. Segundo o historiador Mark Mazower, a ordem do pós-guerra vislumbrava "a possibilidade de criar uma zona livre de política".
O liberalismo da ordem internacional tornou-se sua ruína.
Esses argumentos, derivados de premissas liberais e formulados em linguagem liberal, surgiram em todos os domínios políticos. Um regime de comércio internacional baseado em regras, declarou o presidente dos EUA, Harry Truman, em 1949, significaria que "todos os países, incluindo o nosso, se beneficiariam enormemente de um programa construtivo para o melhor uso dos recursos humanos e naturais do mundo". Organizações de segurança coletiva, como as Nações Unidas e a OTAN, foram fundadas em razão da verdade universal de que, como afirmou Carlo Sforza, ministro das Relações Exteriores da Itália, na cerimônia de assinatura do Tratado do Atlântico Norte em 1949, “nenhuma nação no mundo pode se sentir segura em sua prosperidade e paz se todos os seus vizinhos não estiverem marchando com a mesma segurança em direção aos mesmos objetivos de prosperidade e segurança”. Como a OTAN promoveu o bem de todos, declarou o primeiro-ministro belga Paul-Henri Spaak, todos “os povos do mundo têm... o direito de se alegrar com isso”.
Uma geração depois, o texto do Tratado de Não Proliferação Nuclear de 1968 afirmava que seu objetivo era evitar “a devastação que uma guerra nuclear causaria a toda a humanidade”. Apesar da desigualdade formalizada pelo TNP entre os que tinham e os que não tinham recursos nucleares, ele se pretendia legítimo porque tinha regras com as quais seus signatários haviam consentido livremente e que os tecnocratas da Agência Internacional de Energia Atômica (AIEA) aplicariam imparcialmente. Ao assinar o TNP, o presidente americano Lyndon Johnson prometeu que "os Estados Unidos não estão pedindo a nenhum país que aceite salvaguardas que nós mesmos não estejamos dispostos a aceitar".
Muitas dessas reivindicações eram ambiciosas e algumas eram hipócritas. Impérios — tanto liberais quanto comunistas — dominavam vastas áreas do globo, a pobreza e a desigualdade generalizadas desmentiam a promessa de prosperidade econômica para todos, e exceções protecionistas foram incorporadas ao regime comercial emergente. Às vezes, os arquitetos anglo-americanos da ordem do pós-guerra abraçaram a política de poder, mesmo enquanto ocultavam seu exercício de poder em uma retórica de direitos liberais.
Mas seria um erro descartar a linguagem liberal que legitimou a ordem do pós-guerra como mera retórica. Os princípios liberais ditaram como os defensores da ordem reagiram e canalizaram as demandas por reforma — e acabaram minando a capacidade da ordem de se adaptar às mudanças tectônicas da política mundial. O liberalismo da ordem internacional tornou-se sua ruína.
DEPENDÊNCIA DO CAMINHO
Todas as ordens internacionais são contestadas; mesmo a ordem mais inclusiva distribui custos e benefícios de forma desigual. Na década de 1970, críticos do então Terceiro Mundo viam o sistema de comércio global como distorcido em favor dos ricos e defendiam o que chamavam de Nova Ordem Econômica Internacional, que abordaria a desigualdade econômica por meio da melhoria dos termos de troca, permitindo aos países mais pobres maior acesso aos mercados dos mais ricos e promovendo a ajuda ao desenvolvimento e a transferência de tecnologia. Posteriormente, à medida que a China se tornou uma potência econômica, passou a exigir mais voz na Organização Mundial do Comércio (OMC). Mais recentemente, os líderes da Índia questionaram por que a crescente riqueza de seu país não resultou em um assento permanente no Conselho de Segurança da ONU. Depois que a globalização transferiu empregos na indústria para fora das economias ricas e industrializadas, os populistas desses países prometeram usar o poder estatal para controlar os mercados.
Mas a ordem internacional liberal do pós-guerra deveria ser a única capaz de canalizar esse tipo de descontentamento para reformas que sustentassem seus princípios e sua forma básica. Como a ordem fornecia bens públicos, todos deveriam ter interesse em sua sobrevivência. Como suas instituições eram abertas a todos, todos podiam apresentar queixas e buscar reparação por meio dos processos existentes. E se esses processos falhassem, como as regras e procedimentos institucionais estavam abertos ao debate, os desafios poderiam resultar em reformas institucionais mais profundas. Reclamações poderiam ser acomodadas e a revolução evitada.
Essa era a teoria. Mas, na prática, a retórica liberal que sustentava a ordem desencadeou processos que eventualmente levaram à supressão da contestação. Justificar a ordem em termos de interesses universais e bens públicos significava que aqueles que a acusavam de injustiça sistêmica poderiam ser — e frequentemente eram — demitidos. Se todos os indivíduos racionais e morais quisessem o que a ordem fornecia, então os críticos eram irracionais e desinformados ou imorais e hipócritas. Quando críticos do Sul global propuseram uma visão conflitante do comércio centrada nos interesses nacionais dos países em desenvolvimento, defensores como Peter Thomas Bauer, um proeminente economista britânico, zombaram deles como "bárbaros intelectuais" que não conseguiam compreender os "princípios básicos da economia". Quando o empreendedor Ross Perot atacou o proposto Acordo de Livre Comércio da América do Norte (NAFTA) em sua campanha presidencial de 1992 nos EUA, prevendo em um debate naquele ano que ele resultaria em "um som gigante de sucção indo para o sul", economistas tradicionais como Paul Krugman o acusaram de "contar mentiras maliciosas". O candidato democrata à vice-presidência, Al Gore, alegou que Perot estava apenas vendendo uma "política de negativismo e medo" em benefício próprio. Vinte e cinco anos depois, o protecionismo de Trump foi parte do que tornou ele e seus apoiadores "deploráveis". Países que buscavam armas nucleares, independentemente de suas reais preocupações com a segurança, eram frequentemente estigmatizados como "bandidos", "fora da lei", "rebeldes", "renegados" ou até mesmo "demônios".
A ordem do pós-guerra deveria ser excepcionalmente capaz de canalizar o descontentamento para reformas.
Mesmo quando os defensores da ordem reconheceram que os críticos tinham razão, responderam de maneiras que os deixaram frustrados e desencorajados. Em vez de abordar diretamente as queixas substantivas, os defensores implementaram reformas processuais consistentes com a lógica liberal de legitimação da ordem. Se os críticos acusavam os países ocidentais ricos de não cumprirem as regras, a resposta liberal era direta: eliminar brechas, tornar as leis mais vinculativas e conceder mais autoridade aos tribunais e organizações internacionais.
Como resultado, em resposta a ondas de contestações, a arquitetura racional-legal da ordem floresceu. Diante dos persistentes debates na OMC sobre agricultura e propriedade intelectual — frequentemente colocando países ricos do Norte global contra nações mais pobres do Sul global —, as autoridades comerciais internacionais não ajustaram as regras para refletir os diversos interesses nacionais, mas, em vez disso, tentaram especificar melhor a lei e eliminar a imprecisão. Consequentemente, os países tiveram menos flexibilidade para acomodar seus interesses domésticos enquanto se esforçavam para aderir às leis da OMC. Para tentar isolar a aplicação das regras da política de poder, a OMC foi equipada com tribunais comerciais, munidos do poder de julgar disputas e interpretar e executar a lei.
O Tribunal Penal Internacional foi criado para responsabilizar indivíduos, incluindo funcionários públicos, por crimes particularmente graves. A arbitragem vinculativa por meio do Banco Mundial tornou-se o cerne do regime de investimento internacional. A AIEA estendeu sua autoridade de inspeção a instalações não declaradas, autorizou seus inspetores a empregar métodos mais invasivos e exigiu que os Estados apresentassem relatórios mais abrangentes. Burocratas internacionais passaram a governar questões grandes e pequenas, desde crimes contra a humanidade até padrões de segurança para navios de cruzeiro. De acordo com o Anuário de Organizações Internacionais, entre 1990 e 2020, o número global de organizações internacionais (incluindo organizações não governamentais) aumentou de cerca de 6.000 para 72.500.
Para os liberais, a arbitrariedade é inimiga da legitimidade nas ordens políticas e nos sistemas jurídicos, e a incerteza é uma fonte de conflitos. Processos transparentes, baseados em regras claras e que produzem resultados previsíveis, são a base tanto da ordem quanto da justiça. Eliminar exceções e erradicar a imprecisão são, de um ponto de vista liberal, passos necessários para aperfeiçoar as falhas congênitas da ordem.
PERIGO LEGAL
A ordem do pós-guerra já foi mais tolerante à ambiguidade nas regras e instituições internacionais. Seus criadores compreenderam que a ambiguidade costuma ser a graxa que movimenta os acordos internacionais. O GATT, assinado em 1947 após a perspectiva de uma Organização Internacional do Comércio (OIC), permitiu que os Estados violassem algumas de suas obrigações por razões de "segurança nacional" e, em grande parte, permitiu que os Estados definissem a segurança nacional por si próprios. As negociações multilaterais patrocinadas pelo GATT reduziram gradualmente tarifas e cotas em todo o mundo, abriram caminho para a crescente prosperidade global e tornaram possível a fundação da OMC. Se os puristas do livre comércio estivessem no comando, o GATT teria fracassado tanto quanto a OIT.
Um amplo apoio jamais teria se consolidado em torno da Declaração Universal dos Direitos Humanos de 1948 se ela tivesse delineado os direitos em detalhes e insistido em sua aplicação vinculativa, tanto interna quanto internacionalmente. Em vez disso, seus signatários concordaram que "todo indivíduo e todo órgão da sociedade" — não os Estados-membros — "devem se esforçar, por meio do ensino e da educação, para promover o respeito a esses direitos e liberdades" — não por meio de coerção — e "por meio de medidas progressivas, nacionais e internacionais" — por tempo indeterminado — "para garantir seu reconhecimento e observância universais e efetivos" — mas não a punição por sua violação.
O TNP de 1968, por sua vez, só foi aprovado porque seu texto ambíguo deixou alguma margem de manobra tanto para os Estados nucleares quanto para os não nucleares. As potências nucleares existentes se comprometeram a "prosseguir as negociações de boa-fé... sobre um tratado de desarmamento geral e completo sob estrito e efetivo controle internacional", mas não com um cronograma explícito ou executável. Os Estados não nucleares aceitaram a desigualdade consagrada no TNP, mas apenas porque o próprio tratado estava sujeito a revisão e renovação a cada cinco anos. Se os Estados não nucleares tivessem insistido em um processo vinculativo pelo qual as potências nucleares tivessem que se livrar de suas armas, o TNP jamais teria sido assinado, e muitos outros Estados poderiam muito bem já ter adquirido armas nucleares.
No entanto, tais disposições ambíguas e brechas sempre estiveram em tensão com a arquitetura conceitual e a linguagem liberais que os mais fervorosos defensores da ordem internacional do pós-guerra acreditavam que davam legitimidade à ordem. Quando surgiram reclamações, os internacionalistas não conseguiam defender facilmente o status quo sem contradizer os princípios fundadores da ordem. Assim, parecia que a única maneira consistente de avançar era tornar as regras mais rigorosas, erradicar ambiguidades e tornar a aplicação mais vinculativa. Em contraste com o GATT, por exemplo, a OMC tornou as exceções de segurança nacional que os países buscavam obter passíveis de revisão e reversão. Uma série de novos tratados e protocolos de direitos humanos submeteu a conduta interna dos Estados à revisão judicial. Em 1995, o TNP foi prorrogado por tempo indeterminado, legalizando ainda mais o regime de não proliferação nuclear.
A ambiguidade é a graxa que move os mecanismos dos acordos internacionais.
No entanto, essas mesmas medidas, tomadas para preservar a ordem, acabaram por torná-la mais frágil e frágil. Conflitos de interesse não desaparecem simplesmente. Se os prejudicados forem privados da oportunidade de expressar seu descontentamento dentro das instituições, buscarão soluções em outros lugares. Distanciar as instituições internacionais das armadilhas da política de poder é também separá-las da fonte rejuvenescedora da política nacional. A política, como a tradição democrática corretamente enfatiza, é uma fonte crucial de legitimidade. Ela conecta os resultados das políticas públicas aos interesses de indivíduos e países. À medida que essa conexão se desvanecia, as decisões tomadas por juízes e tecnocratas internacionais pareciam arbitrárias, apesar de sua expertise e da suposta justiça de seus procedimentos. Leis e regulamentos cada vez mais precisos lançavam luz sobre a hipocrisia persistente e impune dos privilegiados. Violações flagrantes em diversos âmbitos políticos sugeriam que o compromisso da ordem com o Estado de Direito era apenas uma fachada retórica. Na ausência de um fluxo constante de feedback da política nacional e de fóruns e procedimentos que permitissem ajustes com base nisso, as instituições internacionais tornaram-se locais rígidos de aplicação das regras.
Os críticos do regime de comércio internacional há muito tempo acusavam a desigualdade de estar embutida nas regras da ordem, mas essas alegações repercutiram de forma mais ampla à medida que as regras se tornaram mais elaboradas e legalistas com a fundação da OMC. As políticas agrícolas protecionistas dos EUA e da UE foram, por exemplo, cada vez mais apontadas como evidência de podridão sistêmica. Como afirmou o Ministro do Comércio e Indústria da Índia, Arun Jaitley, em 2003, essas regras eram "contrárias à equidade, à justiça e ao jogo limpo". A análise do acadêmico Matthew Stephen dos discursos proferidos por representantes dos países do Sul global em reuniões da OMC confirma que, entre 2001 e 2013, as autoridades não apenas se opuseram à hipocrisia ocidental em relação ao comércio, como também levantaram dúvidas crescentes sobre os valores fundamentais de reciprocidade e comércio aberto nos quais o regime do pós-guerra se baseava.
À medida que novas regras se acumulavam no domínio nuclear, Estados não nucleares começaram a questionar mais abertamente a definição de bem público que as instituições da ordem alegavam defender. Após a permanência do TNP, as potências nucleares demonstraram pouco interesse em tomar medidas significativas em direção à abolição nuclear, e o regime nuclear mais amplo baseou-se na premissa de que a dissuasão nuclear continuava sendo um pilar vital da estabilidade global. O ministro das Relações Exteriores da Índia, Jaswant Singh, escreveu na Foreign Affairs em 1998 que as potências nucleares do mundo estavam sustentando um sistema de "apartheid nuclear", sugerindo que o sistema era intrinsecamente corrupto e irreversível. Críticos acusaram as potências nucleares de hipocrisia, por exemplo, por fecharem os olhos para a dissuasão nuclear oculta de Israel e por concederem à Índia uma isenção do regime de controle de exportação nuclear, o que levou um diplomata a gracejar à Reuters: "TNP descanse em paz?" Graças ao déficit de legitimidade do TNP, a "Iniciativa Humanitária", que negava o valor da dissuasão nuclear para a segurança nacional e humana, rapidamente ganhou força. Em 2017, a grande maioria dos Estados-membros da ONU — mas nenhuma potência nuclear — desafiou fundamentalmente o regime nuclear vigente, aprovando o Tratado sobre a Proibição de Armas Nucleares, mais conhecido como Tratado de Proibição Nuclear.
Dúvidas sobre a legitimidade da ordem comercial também deram origem a desafios existenciais cada vez maiores. Críticos no Sul global, como o presidente brasileiro Luiz Inácio Lula da Silva, começaram a invocar a linguagem do "apartheid comercial" para deslegitimar a OMC. No rico Norte global, pessoas que percebiam que as grandes corporações multinacionais tinham influência excessiva também clamavam por uma reconstrução radical da ordem. Notavelmente, mais de 50.000 manifestantes se reuniram em Seattle em 1999 para interromper a Terceira Conferência Ministerial da OMC.
Basear retoricamente a ordem internacional do pós-guerra na provisão de bens públicos globais também criou espaço para o surgimento de narrativas de vitimização no cerne da ordem. Se uma ordem global cooperativa servisse ao bem global, e se construí-la fosse um ato de generosidade global, poderia realmente ser do interesse nacional dos países centrais? Críticos do multilateralismo, detratores da ajuda externa e céticos do livre comércio há muito tempo defendiam essa afirmação. À medida que a ordem liberal se transformava em governança global e o direito internacional se tornava mais elaborado e aplicável — em domínios tão diversos quanto comércio, investimento, direitos humanos e materiais nucleares —, essa linha de argumentação encontrou maior apoio nos países ricos. Os custos de fornecer uma gama crescente de bens públicos pareciam infinitos, e os benefícios para o país pareciam mais amorfos. Nacionalistas populistas como Trump, os defensores do Brexit no Reino Unido e Viktor Orbán na Hungria encontraram o terreno político cada vez mais fértil.
NOVA ORDEM
A autoridade da ordem internacional liberal já era frágil antes de Trump retornar ao Salão Oval. Observando com pesar os destroços, alguns de seus apoiadores estão, compreensivelmente, apelando aos seus defensores mais fervorosos para que reconstruam e fortaleçam as instituições internacionais liberais. Essa foi a estratégia que os liberais adotaram durante a Guerra Fria, quando excluíram a União Soviética e seus aliados de instituições internacionais importantes. Mas essa abordagem não é mais viável, em grande parte graças aos sucessos que a ordem internacional liberal produziu. Apesar do aumento do "near-shoring" e do "friend-shoring", apesar do aumento do protecionismo e das tarifas, a interdependência econômica mundial permanece impressionante para os padrões históricos. Os processos de globalização trouxeram prosperidade. Mas também criaram novos desafios, como mudanças climáticas, pandemias e migração forçada, que exigem colaboração internacional. E há mais potências nucleares organizadas em blocos de alianças menos integrados, portanto, conter a proliferação é uma tarefa mais complexa.
Algum tipo de ordem global não é opcional. É uma necessidade. Os Estados devem concordar com algumas regras de conduta para evitar a escalada em zonas contestadas, como o Mar da China Meridional, e para regular a inteligência artificial. Estados nucleares precisam de fóruns para limitar seus arsenais, construir mecanismos para gerenciar crises e coibir a proliferação. A ação coletiva em nível global é necessária para atenuar os piores efeitos das mudanças climáticas e eliminar futuras pandemias pela raiz.
Uma ordem internacional multilateral, cooperativa e duradoura pode renascer das cinzas. Mas não se os líderes mundiais se apegarem ao legalismo, à governança tecnocrática e à linguagem dos bens públicos universais. Essa nova ordem deve trocar o procedimentalismo pelo pragmatismo, o universalismo pelo pluralismo e a tecnocracia pela política. Uma ordem pragmática deve limitar-se a questões que a maioria dos países concorda serem ameaças significativas à paz e à prosperidade. Para citar apenas um exemplo, há pouca discordância quanto ao perigo da disseminação de armas nucleares. No entanto, a conferência de revisão do TNP não conseguiu produzir um documento de consenso desde 2010. A conferência de revisão do TNP de 2020 (realizada em 2022 devido à pandemia de COVID-19) não conseguiu produzir um acordo após questões acessórias a terem desviado do caminho. Os pontos de discórdia incluíram as objeções da Rússia à formulação sobre a guerra na Ucrânia, a controvérsia sobre uma zona proposta no Oriente Médio livre de armas de destruição em massa e as disputas sobre o Tratado de Proibição Nuclear. Uma abordagem pragmática se concentraria mais especificamente em promover compromissos compartilhados com a segurança nuclear e as limitações de armas. Com a próxima conferência de revisão a um ano de distância, os Estados nucleares devem buscar chegar a um acordo sobre essa agenda pragmática e ampliar o círculo de pragmáticos com ideias semelhantes.
Os Estados devem concordar com algumas regras básicas.
Estabelecer uma nova ordem global mais resiliente também exige uma mudança do universalismo para o pluralismo. A ordem liberal visava eliminar as diferenças: inspirada por seus valores supostamente universais, negava legitimidade a comunidades políticas não liberais e buscava transformá-las em bons liberais, seja por meio de coerção ou engajamento. Uma ordem mais duradoura deve reconhecer, abraçar e até mesmo celebrar a realidade de um mundo marcado por profundas diferenças de valores. Um meio para atingir esse objetivo pluralista seria incentivar o fortalecimento das instituições regionais — não como uma alternativa às instituições globais atuais, mas como um complemento. Organismos regionais são menos propensos do que seus equivalentes globais a enfrentar uma variedade insolúvel de compromissos políticos, circunstâncias econômicas e valores culturais. Historicamente, quando problemas internacionais complexos eram abordados em blocos regionais menores, isso amenizava as diferenças e promovia a confiança regional; os países adquiriam experiência na negociação de diferenças. A cientista política Katherine Beall demonstrou, por exemplo, que os países latino-americanos que resistiram aos esforços internacionais para garantir os direitos humanos se mostraram dispostos a criar organizações regionais para fazer cumprir essas normas.
No futuro, as instituições regionais devem facilitar acordos locais em questões como comércio, poluição e migração. Os bancos regionais de desenvolvimento, que estão mais próximos da realidade do que o Banco Mundial, devem definir prioridades de investimento, e as instituições regionais de segurança, como a Arquitetura de Paz e Segurança da União Africana, devem ser capacitadas para se engajar em mais diplomacia e construção da paz. Acordos regionais podem servir como plataforma para estabelecer acordos inter-regionais e globais que, até agora, têm sido impossíveis de alcançar.
Incentivar instituições regionais também promove o pluralismo por meio do mecanismo familiar do equilíbrio de poder. A resposta da ordem liberal do pós-guerra para impedir que grandes potências atropelassem as menores foi fortalecer leis e procedimentos. A OMC poderia nivelar um pouco o campo de atuação entre, digamos, a UE e o Equador em uma questão como a importação de banana. Estados e blocos ricos e poderosos, no entanto, continuaram a exercer influência desproporcional por meio desses processos legalizados, o que minou sua legitimidade. Em uma ordem mais pragmática e pluralista, na qual as coalizões regionais fossem fortalecidas, os Estados menores poderiam equilibrar as grandes potências individuais de forma mais eficaz por meio da ação coletiva.
Pluralismo não significa que Estados liberais ou instituições regionais devam abandonar seus compromissos liberais. Eles ainda podem defender abertamente os direitos humanos, a democracia e o Estado de Direito. Quando possível, podem firmar parcerias com instituições regionais já existentes voltadas para os direitos humanos, como a Comissão Interamericana de Direitos Humanos, cujos esforços para denunciar violações de direitos humanos podem parecer menos presunçosos do que quando liberais de fora assumem a liderança. Em uma ordem internacional que reconhece a diferença, no entanto, os atores liberais devem reconhecer que existe uma variedade de fórmulas moralmente defensáveis para equilibrar direitos e responsabilidades conflitantes.
O PODER DA POLÍTICA
Finalmente, uma ordem global mais duradoura e cooperativa basearia sua legitimidade não em uma governança tecnocrática supostamente neutra, mas em trocas expressamente políticas. Órgãos políticos inclusivos e representativos às vezes acabam representando uma gama tão ampla de visões e interesses que não conseguem avançar em direção a objetivos concretos: considere os poucos resultados tangíveis que as conferências de revisão do TNP, orientadas por consenso, conseguiram produzir nos últimos anos. Para corrigir isso, grupos multilaterais menores e seletivos devem ser convocados sob a égide do TNP e buscar acordos sobre questões concretas de proliferação, escalada e segurança. As potências nucleares existentes provavelmente ainda exerceriam influência significativa nessas mesas de negociação, mas a inclusão formal de órgãos especializados, como o atual Grupo de Fornecedores Nucleares, daria aos Estados e ativistas sem armas nucleares mais influência sobre as agendas, procedimentos e deliberações de subgrupos seletivos.
As organizações multilaterais também devem reconectar seus processos de tomada de decisão com a política nacional. Embora as instituições internacionais devam estabelecer metas amplas — como a redução das emissões de dióxido de carbono — grande parte da execução deve ser deixada a cargo dos governos nacionais, e não de mecanismos burocráticos supranacionais. Essa foi a abordagem adotada pelo Acordo Climático de Paris, que gerou uma infraestrutura financeira coletiva útil para apoiar políticas relacionadas ao clima. Com razão, os críticos duvidam que os países possam ou venham a implementar ou aplicar programas internacionais de forma eficaz, mas órgãos governamentais globais insensíveis perdem legitimidade e eficácia de qualquer maneira. Os acordos internacionais são duradouros na medida em que são respaldados por políticas nacionais, e não protegidos delas. Os líderes nacionais precisam persuadir seus cidadãos do valor da ação coletiva, e não se esconder atrás de juízes e burocratas internacionais distantes.
Aprimorar os vínculos entre a ordem internacional e a legitimidade política nacional também exigirá que todos os Estados, especialmente as democracias liberais, renovem seu compromisso com a não intervenção nos assuntos internos de outros países. Os críticos nacionalistas da ordem internacional liberal ganharam enorme força com a alegação de que são vítimas dessa ordem e que suas instituições subverteram os interesses nacionais. O presidente russo, Vladimir Putin, por exemplo, aponta o influxo de organizações não governamentais pró-democracia no espaço pós-soviético como a razão para a insegurança russa, as chamadas revoluções coloridas e, em última análise, a guerra na Ucrânia. Populistas na Europa e nos Estados Unidos atacam a OMC por minar seus setores manufatureiros.
Uma ordem internacional pragmática e pluralista não precisa legitimar a repressão política. Não exigiria que seus membros se mantivessem calados diante de violações massivas de direitos humanos. No entanto, estabeleceria limites claros para as políticas que os liberais adotam em tais circunstâncias: eles não devem usar instrumentos materiais coercitivos — militares ou econômicos — para efetuar mudanças ou apoiar forças liberais em outros países por meios secretos. Os liberais devem recorrer a instrumentos mais humildes, mas ainda poderosos: persuasão e manifestação.
Uma ordem global pluralista e multilateral pode não corresponder às aspirações liberais, mas fomentaria a cooperação transnacional e seria mais adaptável, responsiva e resiliente. Ao diminuir as chances de conflitos catastróficos entre grandes potências e enfrentar um conjunto crucial de desafios globais, tal ordem ajudaria a manter um mundo em que a democracia liberal pudesse florescer. É o melhor que podemos esperar — e seria o suficiente.
STACIE E. GODDARD é Professora Betty Freyhof Johnson '44 de Ciência Política e Reitora Associada da Wellesley in the World no Wellesley College.
RONALD R. KREBS é Professor Emérito da Universidade McKnight e Professor de Ciência Política na Universidade de Minnesota.
CHRISTIAN KREUDER-SONNEN é Professor Júnior de Ciência Política e Organizações Internacionais na Universidade Friedrich Schiller de Jena.
BERTHOLD RITTBERGER é catedrático de Relações Internacionais no Instituto Geschwister-Scholl de Ciência Política da Universidade de Munique.
RONALD R. KREBS é Professor Emérito da Universidade McKnight e Professor de Ciência Política na Universidade de Minnesota.
CHRISTIAN KREUDER-SONNEN é Professor Júnior de Ciência Política e Organizações Internacionais na Universidade Friedrich Schiller de Jena.
BERTHOLD RITTBERGER é catedrático de Relações Internacionais no Instituto Geschwister-Scholl de Ciência Política da Universidade de Munique.
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