A promessa e o perigo de reconhecer a Palestina

Uma solução de dois estados ainda pode emergir de uma realidade de um estado?

Marc Lynch e Shibley Telhami

Foreign Affairs

Um comício para marcar o 77º aniversário da Nakba, Cisjordânia, maio de 2025
Mohammed Torokman / Reuters

Em junho, as Nações Unidas planejaram convocar uma conferência sobre a solução de dois Estados para o conflito israelense-palestino. Lideradas pela França e pela Arábia Saudita, esperava-se que as nações reunidas concordassem em reconhecer um Estado palestino e apelassem por um processo de paz renovado, presumivelmente baseado na Iniciativa de Paz Árabe de 2002, liderada pela Arábia Saudita, que propunha a paz total entre os Estados árabes e Israel após a criação de um Estado palestino.

Israel condenou repetidamente a conferência, e os Estados Unidos não se mostraram muito entusiasmados. "Estamos instando os governos a não participarem da conferência", dizia um telegrama enviado em junho pelo Departamento de Estado em Washington às embaixadas americanas em todo o mundo, segundo a Reuters. "Os Estados Unidos se opõem a quaisquer medidas que reconheçam unilateralmente um Estado palestino conjectural, o que acrescenta obstáculos jurídicos e políticos significativos à eventual resolução do conflito e poderia coagir Israel durante uma guerra, apoiando assim seus inimigos", afirmava o telegrama.

O governo Trump tinha uma objeção mais fundamental à conferência: opõe-se não apenas ao reconhecimento de um Estado palestino, mas também ao estabelecimento de tal Estado. "A menos que aconteçam coisas significativas que mudem a cultura, não há espaço para isso", disse Mike Huckabee, embaixador dos EUA em Israel, em entrevista à Bloomberg News, acrescentando que não esperava ver tal resultado "em nossa vida". E se tal Estado algum dia surgir, sugeriu ele, não deveria estar localizado nos territórios palestinos ocupados por Israel, mas sim ser separado de "um país muçulmano".

Poucos dias antes do início previsto da conferência, Israel realizou uma série de ataques aéreos contra o Irã. A guerra de 12 dias resultante, à qual os Estados Unidos acabaram se juntando, ofuscou a questão israelense-palestina e tornou logisticamente impossível o prosseguimento da conferência, que foi adiada. "Este adiamento não pode minar nossa determinação em avançar com a implementação da solução de dois Estados", disse o presidente francês, Emmanuel Macron, em entrevista coletiva. "Quaisquer que sejam as circunstâncias", acrescentou, "declarei minha determinação em reconhecer o Estado da Palestina".

Macron não está sozinho, e o impulso em favor de um reconhecimento mais amplo provavelmente continuará crescendo nas próximas semanas e meses. Independentemente de a conferência da ONU ocorrer ou não conforme o planejado, a questão do reconhecimento internacional não desaparecerá.

A realidade no terreno pode parecer menos propícia a um renascimento da solução de dois Estados do que à consolidação da realidade de um Estado. A guerra israelense em Gaza está abrindo caminho para o retorno do controle direto de Israel, a ocupação do território e a possível expulsão de palestinos. Na Cisjordânia, colonos israelenses apoiados pelas forças de segurança israelenses intensificaram uma campanha de violência e intimidação, esvaziando comunidades palestinas em um esforço para lançar as bases para a anexação israelense. Autoridades israelenses deixam claro que não têm interesse em uma solução de dois Estados, uma posição expressa publicamente pelo primeiro-ministro Benjamin Netanyahu, mais recentemente quando o presidente Donald Trump o recebeu na Casa Branca no início de julho. E, de acordo com inúmeras reportagens da mídia, os detalhes das propostas de Trump para um "grande acordo" que vincula o fim da guerra de Gaza a uma maior normalização entre Israel e os países árabes não incluem a criação de um Estado palestino.

Mas o reconhecimento de um Estado palestino pode não estar totalmente descartado. Os custos do conflito em curso são altos, e Trump parece inclinar-se para uma perspectiva sobre questões regionais semelhante à dos líderes dos Estados do Golfo, que priorizam a estabilidade e precisam mostrar ao seu povo algum progresso na questão palestina para justificar uma maior cooperação. Visto pelo prisma da visão de mundo transacional de Trump, os Estados Unidos dão, Israel recebe e o Golfo paga — e paga bem. Israel é um dependente caro: a guerra em Gaza custou a Washington mais de US$ 22 bilhões, ao mesmo tempo em que sobrecarregou as forças armadas americanas e envolveu os Estados Unidos na luta contra o Irã. O confronto com os rebeldes houthis do Iêmen — que impuseram um bloqueio a navios com destino a Israel, em solidariedade aos palestinos — imobilizou a Marinha dos EUA e exigiu o uso de munições que custaram mais de US$ 1 bilhão, levando Trump a alcançar uma espécie de cessar-fogo com os houthis sem sequer consultar Israel.

Trump está claramente frustrado com o status quo e, quanto aos seus antecessores, a jogada política mais facilmente disponível que ele poderia escolher seria uma medida simbólica que reafirmasse uma solução de dois Estados, mas não a produzisse de fato. Os Estados do Golfo, os europeus e muitos outros atores lhe dirão que um cessar-fogo em Gaza, embora desesperadamente necessário, não é suficiente. Mesmo que um cessar-fogo se estabeleça, é improvável que leve ao fim permanente da guerra. Como até mesmo muitos israelenses linha-dura passaram a aceitar, o exército israelense não será capaz de destruir o Hamas. Portanto, a única maneira de encerrar a guerra, sem uma mudança radical na opinião pública ou na liderança israelense, é os Estados Unidos conterem um governo israelense expansionista, armado com armas americanas ruinosas.

Com tudo isso em mente, a pressão pelo reconhecimento de um Estado Palestino não deve ser descartada. Se uma nova e grande onda de países reconhecer conjuntamente um Estado Palestino, isso serviria como um poderoso símbolo da crescente frustração internacional com a destruição de Gaza por Israel e a dominação da Cisjordânia, semelhante ao apartheid. Grande parte do mundo acolheria com satisfação uma alternativa ao aparentemente inexorável impulso de aniquilação e anexação. O reconhecimento também ajudaria a ancorar o debate sobre o conflito israelense-palestino no direito internacional e poderia salvar Gaza da destruição e do despovoamento em larga escala ameaçados por alguns ministros do governo israelense. E daria ao governo Trump uma vantagem que poderia usar para pressionar por um grande acordo que ele espera negociar.

Mas o reconhecimento da soberania palestina de jure, na ausência de mudanças reais na prática, seria uma armadilha. O reconhecimento não pode ser um fim em si mesmo. Se muitos países optarem por reconhecer a Palestina, mas não enfrentarem a realidade da crescente dominação israelense sobre os territórios ocupados, o reconhecimento poderá se mostrar seriamente contraproducente. Se o reconhecimento formal se tornar um substituto para a defesa da primazia do direito internacional e para a abordagem das realidades centrais do sofrimento palestino, seria, na melhor das hipóteses, um gesto vazio — e, na pior, uma má alocação épica do escasso capital político internacional.

RECONHECIMENTO, SE VOCÊ CONSEGUIR MANTER

A pressão pelo reconhecimento do Estado da Palestina tem uma longa história. A Assembleia Geral da ONU admitiu a Palestina como membro sem direito a voto em 2012. Embora isso não tenha promovido significativamente a independência ou a soberania palestina, permitiu que a Palestina se tornasse um Estado-Parte do Tribunal Penal Internacional (TPI) e expandisse seus esforços diplomáticos dentro das instituições da ONU. O reconhecimento também reforça inerentemente o ideal vacilante de uma solução de dois Estados e reforça o princípio de que o controle israelense da Cisjordânia, Gaza e Jerusalém Oriental é ilegal e que "Israel tem a obrigação de pôr fim à sua presença ilegal nos Territórios Palestinos Ocupados o mais rápido possível", como afirmou o Tribunal Internacional de Justiça em uma decisão abrangente no ano passado.

O reconhecimento tornou-se uma opção atraente, já que a indignação com os horrores de Gaza aumentou a pressão por alguma forma de ação internacional significativa. O reconhecimento da Palestina por países europeus, em particular, representaria um grande revés para a diplomacia israelense, dado o feroz lobby israelense para consolidar o apoio ocidental às suas políticas e afastar críticas ao redor do mundo. Se países europeus ricos e influentes se juntassem à lista de Estados que reconhecem a Palestina, isso sinalizaria o rompimento da barreira de proteção de Israel contra pressões internacionais significativas e o deixaria ainda mais dependente de uns Estados Unidos imprevisíveis.

O reconhecimento também seria uma conquista para o príncipe herdeiro saudita, Mohammed bin Salman. Antes do Hamas atacar Israel em 7 de outubro de 2023 e de Israel lançar sua guerra de retaliação em Gaza, o líder saudita esperava normalizar as relações com Israel. Desde então, ele recuou desse objetivo em meio à indignação popular nos países árabes com a campanha de Israel. Vincular o reconhecimento de um Estado palestino (e presumivelmente, a própria normalização da Arábia Saudita com Israel) à Iniciativa de Paz Árabe de 2002 daria a MBS uma forte reivindicação à liderança regional. Também seria uma oportunidade para os sauditas superarem seus rivais nos Emirados Árabes Unidos, que concordaram em desvincular a questão de um estado palestino de suas relações estratégicas com Israel ao assinar os Acordos de Abraão durante o governo anterior de Trump.

O reconhecimento da Palestina ajudaria a ancorar o debate sobre o conflito no direito internacional.

Muitos países já reconhecem a Palestina como um Estado, mas uma nova onda de reconhecimentos poderia desencadear uma cascata de apoio global. Os defensores acreditam que o reconhecimento generalizado poderia exercer nova pressão sobre Israel para que se comprometesse com um resultado de dois Estados, fortalecendo as vozes dos apoiadores israelenses de um Estado palestino independente, que foram silenciados nos últimos anos, e dando aos palestinos uma saída para o impasse atual. Nessa visão, o reconhecimento também poderia representar um ponto focal para a enorme onda de indignação em relação a Gaza, buscando fazer algo tangível. Poderia causar o colapso da coalizão de Netanyahu e galvanizar uma mudança política desesperadamente necessária em Israel. E, dados os enormes recursos que teriam que ser mobilizados para reconstruir Gaza e partes devastadas da Cisjordânia, os doadores provavelmente estariam mais dispostos a investir os fundos como parte de um caminho para um resultado final.

A crença em tal resultado, no entanto, exige o que poderia ser caridosamente descrito como um ato de fé. Já faz muitos anos que uma solução de dois Estados parecia viável, e as perspectivas diminuíram ainda mais nos últimos 19 meses. A situação em Gaza e na Cisjordânia torna a divisão territorial e a coexistência pacífica cada vez mais difíceis de imaginar. Poucos israelenses hoje discordam da embaixadora israelense no Reino Unido, Tzipi Hotovely, que afirmou sem rodeios no mês passado que "a solução de dois Estados acabou".

Isso já era verdade muito antes do ataque do Hamas a Israel em 2023 e da guerra que se seguiu. "Todo o território a oeste do Rio Jordão constitui há muito tempo um único Estado sob o domínio israelense, onde a terra e o povo estão sujeitos a regimes jurídicos radicalmente diferentes, e os palestinos são permanentemente tratados como uma casta inferior", argumentamos nós e dois coautores na Foreign Affairs meses antes de 7 de outubro. O ataque israelense a Gaza consolidou ainda mais essa realidade de um Estado único, semelhante ao apartheid, à medida que as autoridades israelenses pressionam pela ocupação permanente e até mesmo pela anexação do território palestino. À medida que Gaza se tornou inabitável, mais destruição e falta de moradia atingiram a Cisjordânia, e a construção de assentamentos israelenses ali se acelerou.

Dadas essas condições, o reconhecimento da Palestina pode ser visto como pouco mais do que uma manobra: uma maneira de fazer uma declaração sem fazer nada para causar uma mudança. É muito mais fácil clamar por uma solução de dois Estados do que confrontar a realidade da dominação israelense de um único Estado de fato. É mais fácil afirmar a existência de um Estado palestino do que fazer as coisas extraordinariamente difíceis que seriam necessárias para realmente criá-lo. Para ser mais do que um gesto vazio, a conferência deve anexar demandas por mudanças concretas no terreno para corresponder ao novo status legal da Palestina. A afirmação da soberania palestina também deve explicitar os custos das contínuas violações israelenses do direito internacional, oferecer proteção aos palestinos contra novas depredações e estabelecer etapas para a construção de instituições governamentais e uma economia viável a partir dos escombros deixados por Israel.

NUNCA DIGA NUNCA

Não é surpresa que o governo Trump tenha se oposto à conferência da ONU. É altamente improvável que o próprio Trump se deixe levar por apelos ao direito internacional; ele recentemente emitiu uma ordem executiva sancionando quatro juízes do TPI por sua investigação de supostos crimes de guerra israelenses nos territórios palestinos. E quando se trata de Israel, Trump dificilmente é um caso isolado entre os presidentes americanos: por décadas, sob sucessivas administrações presidenciais, a política dos EUA tem sido defender, da boca para fora, uma solução de dois Estados, enquanto faz todo o possível para impedir a aplicação do direito internacional ao conflito israelense-palestino.

Mas este não é um momento normal na política americana ou global. A disposição de Trump em romper com a tradição e ignorar especialistas, sua afinidade pelos ricos Estados do Golfo e sua aversão pessoal a Netanyahu empurram Washington em direções surpreendentes. O ataque de Trump ao TPI, suas reflexões sobre o despovoamento e a tomada de Gaza e sua exploração de preocupações (genuínas e hipócritas) sobre antissemitismo para atacar universidades americanas sugerem uma orientação convencional de direita pró-Israel. Mas, quando se trata do Oriente Médio, Trump pode ser imprevisível: surpreendeu observadores e até mesmo seus próprios apoiadores ao suspender as sanções ao novo governo da Síria e buscar um acordo nuclear com o Irã.

A dependência de Israel do apoio americano para sua guerra e seu crescente isolamento internacional deixaram o país mais dependente do que nunca de Washington. Ao mesmo tempo, Israel se encontra em desacordo com a política americana em relação ao Irã e à Síria e em desuso entre os americanos comuns, incluindo republicanos com menos de 50 anos. Em seu relacionamento com Washington, Israel talvez esteja mais vulnerável do que em qualquer outro momento desde o fim da Guerra Fria, quando o presidente George H. W. Bush lançou um ambicioso esforço para alcançar uma paz abrangente no Oriente Médio.

Trump se depara, portanto, com uma oportunidade incomum de agitar as coisas. Ele já sinalizou que acredita que é hora de a guerra de Israel em Gaza terminar e que considera a ação sobre a questão palestina conectada à sua diplomacia com o Irã e à parceria com os Estados do Golfo. Ele dá poucos sinais de considerar a relação americana com Israel como algo mais especial do que as relações de Washington com qualquer outro país. Ele centralizou a tomada de decisões na Casa Branca e baniu a expertise burocrática que normalmente mantém as políticas presas a um único caminho. E suas polêmicas políticas internas demonstram que ele pouco se importa com a resistência política interna.

Assumir a responsabilidade por um renovado impulso global para reconhecer o Estado da Palestina e torná-lo realidade na prática seria o tipo de reversão drástica que talvez apenas um líder tão desvinculado de considerações políticas tradicionais e tão pessoalmente volátil quanto Trump poderia realizar. É improvável que aconteça. E não seria suficiente por si só. Mas reconhecer a Palestina e forçar o fim da guerra em Gaza representa o melhor caminho de Trump para forjar um novo acordo nuclear com o Irã, consolidando as parcerias dos EUA no Golfo e provando que ele realmente pode fazer melhor em política externa do que seus antecessores.

MARC LYNCH é Professor de Ciência Política e Relações Internacionais na Universidade George Washington.

SHIBLEY TELHAMI é Professor Anwar Sadat para Paz e Desenvolvimento na Universidade de Maryland e Pesquisador Sênior Não Residente na Brookings Institution.