A fantasia de um grande acordo entre Estados Unidos e China

Por que um impasse é mais provável do que uma distensão

William Hurst e Peter Trubowitz

Foreign Affairs

Do lado de fora da Lancaster House durante as negociações comerciais entre EUA e China, Londres, junho de 2025
Toby Melville / Reuters

A esperança é eterna no mundo da diplomacia entre as grandes potências. Mesmo hoje, em meio a uma guerra comercial com a China que rompe as normas, fala-se em algum tipo de grande barganha entre líderes entre o presidente dos EUA, Donald Trump, e seu homólogo chinês, Xi Jinping. Trump afirma que "adoraria fechar um acordo com a China". Xi, que respondeu à ofensiva tarifária de Trump de forma ponderada e direcionada, deixou a porta aberta para um acordo negociado. Tal avanço nas relações EUA-China pode parecer atraente neste momento particularmente tenso, mas o histórico de rivalidade estratégica entre a China e os Estados Unidos e as políticas internas de cada país tornam remota a probabilidade de um acordo.

Desde 1950, China e Estados Unidos alternaram entre cooperação e confronto, e vice-versa, diversas vezes. Fizeram isso por razões geopolíticas e políticas internas. Via de regra, só conseguiram cooperar em questões de segurança quando enfrentavam um perigo claro e presente de um inimigo comum. A visita histórica do presidente americano Richard Nixon à China em 1972, por exemplo, levou a uma série de acordos com o objetivo de conter a União Soviética. E os dois países conseguiram cooperação econômica apenas quando ambos eram governados por coalizões domésticas que apoiavam a expansão do comércio internacional, como durante a década de 1990 e o início dos anos 2000. A cooperação tanto em questões de segurança quanto econômicas, por sua vez, sempre foi ilusória.

Hoje, não há nada — internacional ou doméstico — que sugira que este seja um momento propício para a China e os Estados Unidos superarem suas diferenças, seja na esfera da segurança ou econômica. Ambos os países são atualmente governados por coalizões nacionalistas estridentes, com uma reação antiglobalização dominando a política interna. Também não há uma ameaça comum à segurança que una os dois países. De fato, é mais provável que se encontrem em lados opostos (ou pelo menos em propósitos ortogonais) em relação a conflitos internacionais, como os entre Rússia e Ucrânia e entre Israel e Irã. Apenas uma vez nos últimos cem anos, no auge da Guerra Fria, nas décadas de 1950 e 1960, China e Estados Unidos se encontraram em completo desacordo em ambas as dimensões da política. Com o cenário atual se tornando cada vez mais parecido com aquele, é difícil imaginar qualquer um dos líderes retomando relações de forma significativa ou abordando qualquer uma das principais questões que os dividem.

Trump não vai querer jogar as cartas que tem na mão. Se ele pressionasse por um grande acordo, seria quase certamente um acordo faustiano para os Estados Unidos. Para que Washington sele qualquer acordo abrangente e abrangente, os Estados Unidos provavelmente teriam que fazer concessões em relação a Taiwan ou às reivindicações de Pequim no Mar da China Meridional — potencialmente desfazendo assim uma arquitetura de segurança que sustentou a estabilidade regional por décadas.

Os custos estratégicos para os Estados Unidos de ceder influência na região à China superam em muito quaisquer potenciais benefícios econômicos — incluindo o aumento do acesso ao mercado chinês ou até mesmo o ressurgimento da indústria manufatureira americana. Dadas as circunstâncias, os formuladores de políticas americanos deveriam se concentrar em objetivos mais administráveis ​​e cruciais, como reduzir o risco de uma guerra inadvertida, particularmente no Mar da China Meridional e em outros pontos críticos. Um pequeno, mas real, passo para trás em relação à beira do abismo seria realmente grandioso.

ADVERSÁRIOS ÚTEIS, PARCEIROS ÚTEIS

A história mostra que as relações entre a China e os Estados Unidos se deterioram quando os países não compartilham um inimigo comum e quando interesses econômicos nacionalistas e introspectivos prevalecem na política interna. Após a vitória do Partido Comunista na Guerra Civil Chinesa em 1949, por exemplo, os americanos, de Wall Street à Main Street, viam a República Popular da China como parte fundamental da crescente ameaça comunista global orquestrada por Moscou. Essa visão se cristalizou durante a Guerra da Coreia, quando os dois países se enfrentaram no campo de batalha, e se intensificou na década de 1960, quando a rivalidade estratégica entre EUA e China se espalhou pelo mundo em desenvolvimento como parte da competição por "corações e mentes" da Guerra Fria.

Imperativos políticos internos reforçaram essas considerações geopolíticas e alimentaram a hostilidade de ambos os lados. Nas décadas de 1950 e 1960, a globalização e a liberalização do comércio estavam fora de cogitação em ambos os países, embora por razões diferentes. Os Estados Unidos favoreciam o comércio administrado, e não o liberalizado, concentrando-se quase exclusivamente nos laços comerciais com seus aliados ocidentais. Enquanto isso, Washington fez tudo o que pôde para isolar e punir economicamente a China, impondo um amplo embargo comercial. Na China de Mao Zedong, isso pouco importava. Durante esses anos, a China tinha pouco interesse em negociar com o mundo exterior. Com exceção da União Soviética, da Coreia do Norte e de alguns outros postos avançados, como a Albânia, a China manteve os laços econômicos estrangeiros no mínimo.

Durante as duas primeiras décadas da Guerra Fria, China e Estados Unidos não eram apenas rivais estratégicos acirrados; também serviam, como observou o cientista político Tom Christensen, como "adversários úteis" um para o outro internamente. Líderes políticos em ambos os países encontraram vantagem ao apontar para um inimigo implacável em momentos críticos de vulnerabilidade doméstica. Para Mao, isso visava consolidar seu poder após o calamitoso Grande Salto para a Frente e em meio ao tumulto da Revolução Cultural. E para presidentes americanos, de Dwight Eisenhower a Lyndon Johnson, apontar para uma China hostil ajudou a vender uma política externa de aprofundamento do engajamento no Vietnã do Sul a um público que não a aceitaria por seus próprios méritos. Essa tática, no entanto, teve o preço de fortalecer a linha dura em ambos os países, o que, por sua vez, aprofundou o abismo entre Pequim e Washington.

Na década de 1970, Pequim via Moscou como uma ameaça ainda maior do que Washington. Os dois gigantes comunistas tiveram confrontos de fronteira em 1969, e a ansiedade de Pequim em enfrentar as duas superpotências mundiais era palpável. Simultaneamente, os Estados Unidos buscavam se livrar de uma guerra profundamente impopular no Sudeste Asiático e recalibrar sua estratégia da Guerra Fria na Ásia e em outros lugares. A China e a União Soviética não eram mais universalmente vistas em Washington como parte de um bloco comunista monolítico, e essa convergência de interesses estratégicos levou a um degelo nas relações EUA-China, começando com a visita de Nixon à China, que foi facilitada pela diplomacia secreta de seu conselheiro de segurança nacional, Henry Kissinger.

A cooperação entre EUA e China em assuntos de segurança e econômicos sempre foi ilusória.

A visita marcou o início de uma "aliança tácita", como Kissinger definiu na época, para contrabalançar o poder soviético. Embora as relações diplomáticas formais só tenham sido estabelecidas em 1979, a década de 1970 preparou o cenário para uma série de iniciativas estratégicas, desde a "diplomacia do pingue-pongue" e outras ofensivas de charme até o aumento do intercâmbio comercial e técnico, chegando ao início de uma cooperação efetiva em defesa que perdurou por toda a década de 1980. Embora a cooperação estratégica tenha florescido, a cooperação econômica entre a China e os Estados Unidos permaneceu limitada durante a década de 1970. A economia chinesa ainda era em grande parte autárquica e desconectada dos mercados globais. Toda a indústria permanecia estatal e a agricultura ainda era coletivizada. O sucessor de Mao, Hua Guofeng, chegou a redobrar os esforços de seu antecessor, substituindo os planos centrais quinquenais por um de dez anos.

Foi somente na década de 1980, quando as coalizões nacionais em prol da globalização se firmaram em ambos os países, que os interesses econômicos e de segurança de ambos os lados se sincronizaram brevemente. Na China, o novo líder supremo, Deng Xiaoping, juntamente com seus vices Hu Yaobang e Zhao Ziyang, buscaram reformas econômicas estruturais, comprometendo a China com os objetivos duplos de reforma de mercado e integração à economia global. E nos Estados Unidos, o presidente Ronald Reagan defendeu a globalização, promovendo a liberalização do comércio e a abertura de mercados. Estrategicamente, entretanto, China e Estados Unidos continuaram a cooperar contra a União Soviética. A década de 1980 testemunhou a colaboração no armamento dos combatentes da resistência afegã (os mujahideen) durante a invasão soviética do Afeganistão, o que fortaleceu ainda mais a relação de segurança entre EUA e China. O surgimento de coalizões pró-globalização em ambos os países, combinado com um inimigo comum, criou um ambiente propício para a cooperação econômica e estratégica que duraria até o fim da Guerra Fria.

O colapso da União Soviética em 1991 alterou fundamentalmente o cálculo. Com o fim do inimigo comum, a justificativa estratégica para a cooperação em segurança praticamente desapareceu, mesmo com o florescimento da cooperação econômica. Em Washington, o crescente poder econômico e militar de Pequim levantou questões sobre a credibilidade da presença avançada dos Estados Unidos na Ásia, assim como a disposição da China em reagir a invasões percebidas em seus interesses na região. A crise de 1995-96 no Estreito de Taiwan, quando Pequim disparou uma série de mísseis perto de Taiwan como um alerta contra os movimentos de independência, evidenciou os problemas e elevou os riscos. Diante da assertividade chinesa, os Estados Unidos demonstraram seu compromisso militar com Taiwan, enviando vários porta-aviões para a região.

Com apenas os interesses econômicos alinhados, as relações entre Pequim e Washington foram atormentadas por motivações mistas, à medida que os líderes navegavam por pressões conflitantes para cooperar e competir. O presidente americano Bill Clinton, por exemplo, elaborou uma justificativa para a intensificação dos interesses econômicos que, segundo ele, poderia um dia levar ao alinhamento estratégico: usar o livre comércio e o investimento como meio de integrar a China à ordem global liderada pelos EUA. Com o sucessor de Deng, Jiang Zemin, aprofundando as políticas reformistas, a China parecia disposta a colaborar. O resultado líquido foi um crescimento espetacular no comércio entre os EUA e a China e o início das negociações que levaram à adesão da China à Organização Mundial do Comércio (OMC) em 2001. As economias dos EUA e da China estão profundamente interligadas desde então.

DESALINHAMENTO

No ano passado, a China e os Estados Unidos comercializaram mais de US$ 580 bilhões em bens e serviços. A China é o terceiro maior parceiro comercial dos Estados Unidos. Os Estados Unidos, por sua vez, são o maior mercado de exportação da China, sem contar blocos regionais como a Associação das Nações do Sudeste Asiático (ANAS) ou a UE. Pequim detém mais de US$ 1 trilhão em títulos do Tesouro americano. Mas essa dependência econômica mútua mascara forças centrífugas mais profundas que vêm gradualmente afastando os dois países. Internamente, tanto os líderes americanos quanto os chineses enfrentam crescente pressão política para se voltarem para dentro e se afastarem dos mercados globais — e praticamente pelo mesmo motivo: a desigualdade e o deslocamento que se acredita terem sido causados ​​pela globalização.

Nos Estados Unidos, o deslocamento econômico precipitado e acelerado pela globalização levou a uma crescente reação contra o livre comércio e as instituições internacionais. Sinais de problemas já eram evidentes na década de 1990, na batalha pelo Acordo de Livre Comércio da América do Norte (NAFTA) de Clinton e nos protestos de Seattle contra a OMC. Mas foi somente com a crise financeira global de 2008 e o governo Obama que as preocupações internas com a perda de empregos e as práticas comerciais da China se tornaram questões eleitorais polêmicas. Os legisladores no Capitólio vincularam cada vez mais os problemas econômicos dos Estados Unidos à ascensão da China como uma potência econômica. Daí para a agenda neomercantilista antichinesa e "América em primeiro lugar", defendida por Trump durante a campanha eleitoral e, em seguida, no Salão Oval, foi um pequeno passo.

Desdobramentos paralelos estavam em andamento na China — primeiro sob a liderança de Hu Jintao na primeira década deste século e, depois, de forma mais dramática sob Xi na década de 2010 — à medida que o país se voltava para um nacionalismo mais assertivo e uma agenda política voltada para o interior. Xi enfatizou a "prosperidade comum" e a equidade social, a transição verde e, por fim, o "Sonho Chinês", que prometia a elevação dos padrões de vida, mas também uma melhor qualidade de vida geral, uma China poderosa e confiante e uma economia mais voltada para o consumidor, focada em tecnologias de ponta. Essas medidas implicaram a redução da dependência de tecnologia e investimentos estrangeiros e o aumento da demanda interna, fomentando a inovação nacional e favorecendo o Estado em detrimento do mercado. Na década de 2010, em meio ao receio de que os Estados Unidos estivessem conquistando os corações e mentes dos jovens chineses, Pequim passou a culpar cada vez mais Washington por seus problemas econômicos e sociais.

Os formuladores de políticas dos EUA devem se concentrar em objetivos administráveis ​​e críticos, como reduzir o risco de guerra.

Com cada lado usando o outro como bode expiatório e sem um inimigo comum para criar incentivos à cooperação, o espaço político para alinhamento em questões estratégico-militares se estreitou. Tentativas de encontrar um terreno comum em desafios de segurança não tradicionais, como terrorismo, mudanças climáticas e saúde global, fracassaram durante os governos de George W. Bush e Obama. Para Washington, travar a chamada guerra global contra o terrorismo era primordial na primeira década do século, enquanto Pequim estava muito mais focada nos desenvolvimentos no Leste Asiático. Os esforços de cooperação entre EUA e China em relação às mudanças climáticas se entrelaçaram em disputas mais amplas sobre comércio, tecnologia, subsídios e propriedade intelectual.

Em 2020, a pandemia de COVID-19 expôs e exacerbou tendências de confronto. Nos Estados Unidos, líderes políticos criticaram duramente a China por sua gestão do surto, com Trump rotulando pejorativamente a doença de "vírus da China". A China rejeitou essas acusações e retratou sua resposta à pandemia como superior, posteriormente utilizando a "diplomacia da vacina" para competir com os Estados Unidos e fortalecer sua imagem global. A pandemia também intensificou o nacionalismo econômico: ambos os países se mobilizaram para proteger cadeias de suprimentos críticas internamente e, posteriormente, durante a presidência de Joe Biden, restringiram o acesso a materiais essenciais e tecnologias de ponta.

À medida que a desconfiança estratégica se aprofundava durante os anos Biden, Washington e Pequim passaram a enxergar as ações um do outro sob a ótica da rivalidade entre grandes potências. Ambos os países buscaram cada vez mais instrumentalizar aspectos de sua interdependência (impondo controles de exportação de microchips e terras raras, por exemplo) e intensificar ameaças sobre dívida pública, fluxos de investimentos estatais ou direcionados por eles, entre outros. A política econômica não poderia se tornar o mesmo tipo de campo de batalha que era nas décadas de 1950 e 1960, quando China e Estados Unidos operavam em esferas comerciais separadas. A dependência mútua exigiu uma dança mais sutil, mas também abriu novas vias de competição e ângulos de alavancagem que eram impensáveis ​​durante a Guerra Fria. Embora ambos os lados reconheçam a necessidade de evitar que a rivalidade se transforme em conflito aberto, o relacionamento permanece volátil e instável.

MENOS É MAIS

Seis meses após o início do novo governo Trump, as relações só se tornaram mais precárias. As tarifas exorbitantes de Trump sobre a China em abril, elevadas a impressionantes 145%, tinham como objetivo forçar Xi à mesa de negociações e possivelmente abrir caminho para um grande acordo. Mas a resposta rápida e contundente do líder chinês — aumentando as tarifas sobre produtos americanos para 125% e impondo restrições à exportação de minerais de terras raras e ímãs — sugere que tais táticas coercitivas e contundentes dificilmente funcionarão. Embora ambos os lados tenham concordado com uma trégua comercial temporária, foi Trump, e não Xi, quem primeiro hesitou. A menos que Trump faça grandes concessões em questões cruciais para as ambições geopolíticas de Xi, é extremamente improvável que este ceda às exigências do primeiro em questões comerciais e econômicas. É aqui que reside o problema.

Dada a situação atual, qualquer grande acordo exigiria que os Estados Unidos reconhecessem implicitamente grande parte do Leste Asiático e do Sudeste Asiático como uma esfera de influência chinesa de fato, em troca de um reconhecimento semelhante de uma esfera de influência americana no Hemisfério Ocidental, no Atlântico, nas Ilhas do Pacífico e na Oceania. Tal acordo, no entanto, comprometeria seriamente a segurança de aliados importantes dos EUA, incluindo o Japão e as Filipinas, e poderia muito bem levar o Japão e outros países da Ásia a considerarem opções drásticas para garantir sua segurança — incluindo a aquisição de armas nucleares. Isso é uma receita para o que os estudiosos de relações internacionais chamam de um perigoso dilema de segurança, no qual o esforço de cada país para aumentar sua própria segurança ameaça a segurança de outros países, desencadeando um ciclo de desconfiança e potencial conflito. Também estabeleceria um precedente perigoso para a política de alianças globais e as normas de não proliferação. A erosão da confiança nos Estados Unidos entre seus aliados dificultaria, então, futuros esforços de construção de coalizões, enfraquecendo a postura estratégica dos Estados Unidos no Indo-Pacífico e em todo o mundo.

Um ângulo econômico frequentemente discutido de uma grande barganha, por sua vez, envolveria Trump revertendo tarifas americanas, flexibilizando os controles de exportação de tecnologia avançada e permitindo investimentos chineses em setores-chave dos EUA em troca da concordância de Xi em flexibilizar as restrições à exportação de terras raras e coibir as políticas anticompetitivas da China – incluindo subsídios e roubo de propriedade intelectual – que há muito prejudicam as empresas americanas. Tal acordo ofereceria a cada lado algo que os principais setores econômicos domésticos desejam, mas pouco faria para resolver os problemas mais profundos que afetam as duas economias – a saber, a queda dos padrões de vida, o aumento dos preços e um mercado de trabalho fraco. Qualquer acordo que não gere ganhos econômicos tangíveis e imediatos provavelmente só alimentará demandas mais fortes por protecionismo, receios em relação à globalização e sentimentos de xenofobia e desconfiança.

Para melhor atender aos interesses dos EUA, Trump seria sensato em recalibrar suas ambições de negociação para objetivos mais específicos, porém estrategicamente significativos e viáveis. A principal delas deveria ser a prevenção de conflitos acidentais no Mar da China Meridional por meio de canais de comunicação mais confiáveis, diálogos entre militares e medidas de fortalecimento da confiança, como procedimentos de notificação pré-lançamento para lançamentos espaciais e processos para lidar em tempo real com guerra cibernética e hacking. Tais iniciativas não apenas reduziriam a probabilidade de escalada, mas também tranquilizariam os aliados na Ásia quanto ao compromisso dos Estados Unidos com a paz e a segurança regionais. Por meio de acordos incrementais, por exemplo, Trump e Xi poderiam abordar questões específicas, como segurança marítima e liberdade de navegação, concordando com um código de conduta e protocolos para o gerenciamento de encontros navais de curta distância. Os dois líderes também poderiam estabelecer normas contra a espionagem cibernética e o roubo cibernético comercial patrocinado pelo Estado.

Washington e Pequim veem as ações um do outro através das lentes da rivalidade entre grandes potências.

O progresso mensurável na economia, por sua vez, requer primeiro algum tipo de estrutura compartilhada para garantir previsibilidade na regulamentação e nos termos de troca: tarifas e outras barreiras, que aumentam e diminuem a cada semana ou mês, prejudicam os interesses dos EUA e da China. Mais progresso pode então ser alcançado no alinhamento de padrões e práticas em relação aos direitos trabalhistas e às salvaguardas ambientais. A China demonstrou significativa disposição para avançar nessa direção, principalmente ao endurecer drasticamente os padrões de emissões — melhorando a qualidade do ar em todas as cidades chinesas na última década — e iniciando uma fiscalização significativamente mais rigorosa, desde pelo menos 2010, das proteções trabalhistas, incluindo normas de saúde e segurança, salários mínimos e horas extras. Se Washington conseguisse consolidar um acordo bilateral sobre, digamos, práticas trabalhistas básicas ou protocolos de gases de efeito estufa, isso ajudaria, e não prejudicaria, os trabalhadores e produtores americanos, pois enfraqueceria algumas das vantagens competitivas da China, que os sindicatos americanos e outros há muito consideram injustas.

Os Estados Unidos também se beneficiariam enormemente de qualquer progresso no sentido de tornar o setor financeiro chinês mais transparente ou mais aberto, como, por exemplo, pressionando setores não essenciais de empresas estatais a divulgarem mais informações e permitindo a entrada mais livre no mercado chinês de bancos, seguradoras e empresas financeiras americanas e de outros países. Algumas dessas reformas foram componentes importantes do acordo que levou a China à OMC, mas nunca foram devidamente implementadas. Se Trump buscasse um progresso, mesmo que modesto, nessas reformas agora, isso poderia ajudar a fornecer melhores informações e oportunidades às empresas americanas que operam no mercado chinês.

Ao priorizar esses resultados limitados e alcançáveis, Trump tem a oportunidade de consolidar a relação bilateral mais importante do mundo. A política dos EUA em relação à China deve se basear em uma avaliação criteriosa das condições internacionais e domésticas vigentes. Isso significa reconhecer que, na ausência de um inimigo comum, qualquer grande acordo firmado por Washington provavelmente será contraproducente, visto que a segurança reforçada que Pequim busca na região só pode advir de concessões unilaterais dos EUA. Enquanto isso, as concessões que a China tende a oferecer em termos comerciais em troca de concessões americanas em termos de segurança dificilmente proporcionarão o alívio que os eleitores antiglobalização exigem. Com o espaço político para negociação ou compromisso entre China e Estados Unidos tão limitado, pequenos passos incrementais na direção certa superam quaisquer promessas de um grande acordo.

WILLIAM HURST é Professor Chong Hua de Desenvolvimento Chinês e Codiretor do Centro de Geopolítica da Universidade de Cambridge, além de Pesquisador Associado Sênior do RUSI, o Royal United Services Institute.

PETER TRUBOWITZ é Professor de Relações Internacionais e Diretor do Phelan U.S. Centre na London School of Economics and Political Science, além de Pesquisador Associado da Chatham House.