STACIE E. GODDARD
STACIE E. GODDARD é Professora Betty Freyhof Johnson ’44 de Ciência Política no Wellesley College e Pró-Reitora Associada para o Wellesley in the World.Foreign Affairs
Por quase 30 anos após o fim da Guerra Fria, as elites da política externa americana argumentaram que os Estados Unidos deveriam usar seu poder militar e econômico inigualável como uma força de transformação. Para alguns, isso significava trabalhar para expandir o papel de instituições multilaterais como a OTAN, promover o livre comércio irrestrito e proteger os direitos humanos em todo o mundo, mesmo que isso implicasse o uso da força militar. Outros acreditavam que os Estados Unidos deveriam usar seu poder militar como a lança da democracia, subjugando terroristas violentos, derrubando regimes tirânicos e dissuadindo potenciais potências revisionistas. Essas visões, contudo, eram duas faces da mesma moeda: subjacente a ambas estava a crença de que os Estados Unidos devem manter sua posição dominante no mundo e, quando necessário, usar seu poder para defender os direitos liberais.
Mas, após os fracassos das intervenções americanas no Afeganistão e no Iraque, a ascensão de grandes potências rivais e o enfraquecimento da democracia americana em território nacional, essa era de relativo consenso bipartidário chegou ao fim. A política externa dos EUA está em desordem, sem uma visão clara para o futuro. Para Emma Ashford, pesquisadora sênior do Stimson Center, o caminho a seguir reside no que ela chama de “internacionalismo realista”. Fundamentada em uma longa tradição de pensamento realista, essa estratégia coloca o interesse nacional — e não a ideologia — no centro da formulação da política externa e considera a busca pela democratização no exterior desnecessária, até mesmo insensata.
Ashford também se opõe ao que considera apelos excessivamente puristas por recuo ou mesmo isolacionismo. O engajamento internacional, argumenta ela, não é mais uma escolha; A segurança e a prosperidade dos Estados Unidos estão atreladas a um mercado global aberto. Na prática, um Washington que seguisse seu internacionalismo realista se retiraria militarmente de locais onde os Estados Unidos não têm interesse nacional, como o Oriente Médio; reduziria seu apoio em locais onde os parceiros podem gerenciar as ameaças à segurança por conta própria, como a Europa; e aceitaria que não pode determinar o destino da Ucrânia. De forma provocativa, Ashford encoraja os Estados Unidos a aceitarem as “esferas de influência” das grandes potências, ao mesmo tempo que garantem que possam usar instrumentos não militares, especialmente ferramentas econômicas, para combater agressões que possam prejudicar a economia global.
O esforço de Ashford para desvendar o caótico debate de política externa de Washington é impressionante, decompondo suas linhas de pensamento em quatro posições claras. E sua própria posição preferida é a da prudência. Rejeitando o triunfalismo liberal, ela reconhece a necessidade de conter as ambições americanas de promover mudanças no exterior. Ao contrário dos falcões e isolacionistas, no entanto, ela também reconhece que somente cultivando relações sólidas com outros países os Estados Unidos podem garantir segurança e prosperidade em seu próprio território.
Os pensadores da política externa dos EUA se dividiram em quatro blocos distintos.
Os realistas precisam desenvolver uma narrativa moral.
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| Ricardo Santos |
Por quase 30 anos após o fim da Guerra Fria, as elites da política externa americana argumentaram que os Estados Unidos deveriam usar seu poder militar e econômico inigualável como uma força de transformação. Para alguns, isso significava trabalhar para expandir o papel de instituições multilaterais como a OTAN, promover o livre comércio irrestrito e proteger os direitos humanos em todo o mundo, mesmo que isso implicasse o uso da força militar. Outros acreditavam que os Estados Unidos deveriam usar seu poder militar como a lança da democracia, subjugando terroristas violentos, derrubando regimes tirânicos e dissuadindo potenciais potências revisionistas. Essas visões, contudo, eram duas faces da mesma moeda: subjacente a ambas estava a crença de que os Estados Unidos devem manter sua posição dominante no mundo e, quando necessário, usar seu poder para defender os direitos liberais.
Mas, após os fracassos das intervenções americanas no Afeganistão e no Iraque, a ascensão de grandes potências rivais e o enfraquecimento da democracia americana em território nacional, essa era de relativo consenso bipartidário chegou ao fim. A política externa dos EUA está em desordem, sem uma visão clara para o futuro. Para Emma Ashford, pesquisadora sênior do Stimson Center, o caminho a seguir reside no que ela chama de “internacionalismo realista”. Fundamentada em uma longa tradição de pensamento realista, essa estratégia coloca o interesse nacional — e não a ideologia — no centro da formulação da política externa e considera a busca pela democratização no exterior desnecessária, até mesmo insensata.
Ashford também se opõe ao que considera apelos excessivamente puristas por recuo ou mesmo isolacionismo. O engajamento internacional, argumenta ela, não é mais uma escolha; A segurança e a prosperidade dos Estados Unidos estão atreladas a um mercado global aberto. Na prática, um Washington que seguisse seu internacionalismo realista se retiraria militarmente de locais onde os Estados Unidos não têm interesse nacional, como o Oriente Médio; reduziria seu apoio em locais onde os parceiros podem gerenciar as ameaças à segurança por conta própria, como a Europa; e aceitaria que não pode determinar o destino da Ucrânia. De forma provocativa, Ashford encoraja os Estados Unidos a aceitarem as “esferas de influência” das grandes potências, ao mesmo tempo que garantem que possam usar instrumentos não militares, especialmente ferramentas econômicas, para combater agressões que possam prejudicar a economia global.
O esforço de Ashford para desvendar o caótico debate de política externa de Washington é impressionante, decompondo suas linhas de pensamento em quatro posições claras. E sua própria posição preferida é a da prudência. Rejeitando o triunfalismo liberal, ela reconhece a necessidade de conter as ambições americanas de promover mudanças no exterior. Ao contrário dos falcões e isolacionistas, no entanto, ela também reconhece que somente cultivando relações sólidas com outros países os Estados Unidos podem garantir segurança e prosperidade em seu próprio território.
Mas Ashford também reconhece que os realistas muitas vezes têm dificuldade em ganhar influência em Washington. "Ninguém gosta de um realista político", lamenta ela, citando o cientista político realista Robert Gilpin. Historicamente, as estratégias propostas pelos realistas foram mal compreendidas, ignoradas ou até mesmo ridicularizadas como frias e imorais. Na visão de Ashford, no entanto, esse problema de relações públicas é um obstáculo secundário. A tarefa mais urgente dos realistas é definir e articular um paradigma estratégico coerente, que então atraia os formuladores de políticas graças ao seu raciocínio sólido, especialmente em um momento de turbulência geopolítica.
É aqui que o livro tropeça. Ele subestima o grau em que a obsessão dos realistas com a razão fria muitas vezes os deixou relutantes em lidar com a necessidade de galvanizar tanto a opinião pública quanto a das elites. Boas ideias não bastam. Se realistas como Ashford não conseguirem encontrar uma maneira de cativar a imaginação dos formuladores de políticas e dos americanos comuns, toda a razão do mundo não importará.
DO CAOS À ORDEM
O debate sobre política externa em Washington parece agora cacofônico. Cada visão representada nele, escreve Ashford, “repudia alguma parte central do consenso pós-Guerra Fria: construção de nações, promoção da democracia, globalização, comércio ou... primazia militar”. Mas os vários campos não conseguem se unir. Alguns “permanecem decididamente ideológicos em sua orientação, enquanto outros se inclinam para abordagens mais tradicionais da realpolitik”. Para aumentar a confusão, essas visões não “se encaixam mais perfeitamente em linhas políticas partidárias”.
No entanto, Ashford argumenta que uma taxonomia útil pode ser imposta a esse debate. Ela defende que, em essência, os pensadores e profissionais da política externa dos EUA agora tomam um de dois lados em duas questões-chave de política externa, resultando em quatro blocos distintos. A primeira questão diz respeito ao papel da ideologia na política externa dos EUA: os Estados Unidos devem buscar remodelar a ordem internacional à sua imagem? A segunda questão diz respeito ao que impulsiona a violência e a instabilidade na política internacional: a insegurança surge quando as grandes potências não conseguem conter “atores revisionistas determinados”? Ou, inversamente, as ameaças de uso da força são, na maioria das vezes, provocações desnecessárias, criando percepções errôneas que levam a espirais de escalada?
Na visão de Ashford, as duas respostas possíveis para cada pergunta “produzem quatro visões frequentemente muito distintas” para o engajamento global dos Estados Unidos. Algumas das correntes de pensamento de Ashford assemelham-se às conhecidas categorias de estrategistas de Walter Russell Mead (hamiltonianos, jeffersonianos, jacksonianos e wilsonianos), mas diferem por irem além da descrição e, em vez disso, definirem esses grupos por suas premissas fundamentais. Os “primacistas da ordem liberal” (pessoas que Mead chamou de wilsonianos) permanecem firmemente comprometidos com a ideia de que os valores liberais devem nortear a política externa americana e acreditam que as falhas na dissuasão convidam à agressão autocrática. No cerne da primazia liberal está “a noção de que uma ordem de instituições internacionais liberais liderada pelos Estados Unidos pode estabilizar o sistema internacional, superar rivalidades e trazer paz ao mundo”. Esse grupo inclui muitos neoconservadores, como o pesquisador da Brookings Institution, Robert Kagan, bem como figuras tradicionais da política externa democrata, como Samantha Power.
Os pensadores da política externa dos EUA se dividiram em quatro blocos distintos.
Os membros de um segundo grupo, que Ashford denomina “construtores progressistas do mundo”, inspiram-se numa herança “anti-guerra e socialista”. Tal como os primacistas liberais, eles “acreditam na construção de um mundo melhor”, mas principalmente “através de ferramentas não militares”. Citando o especialista em política externa Robert Farley, Ashford observa que este movimento, por vezes incoerente, até recentemente, se uniu em torno de apenas duas convicções centrais: que “os Estados Unidos devem abster-se de travar guerras estúpidas e aleatórias” e que “o orçamento de defesa dos EUA é demasiado elevado”. Mas este grupo (cujos adeptos incluem Matthew Duss, conselheiro de política externa do senador Bernie Sanders na sua campanha presidencial de 2020, e a investigadora da Chatham House, Heather Hurlburt) está a fazer esforços “para construir um quadro de política externa e de defesa mais matizado e distintamente ‘progressista’... de preferência com uma inclinação redistributiva”.
Entre aqueles que acreditam que a política externa dos EUA deveria ser menos motivada por ideologia, os "falcões da América em primeiro lugar" (os jacksonianos de Mead) buscam a "paz pela força", a dissuasão de agressores por meio do poderio militar, em vez de instituições internacionais. Os membros desse grupo (incluindo alguns dentro do governo do presidente Donald Trump, como o subsecretário de Defesa Elbridge Colby) acreditam que os Estados Unidos devem se esforçar para permanecer a potência dominante na política internacional. Eles não são cruzados ideológicos, mas estão mais do que dispostos a usar a força para coagir potências agressivas, atores não estatais rebeldes ou mesmo aliados e parceiros dos EUA.
Aqueles no quarto e último grupo, os "realistas-contenciosos", também acreditam que os interesses devem prevalecer sobre a ideologia na política externa dos EUA. Mas eles são muito mais céticos do que os falcões da América em primeiro lugar quando se trata da capacidade de Washington de alcançar a primazia por meio da força militar. Este grupo inclui uma variedade heterogênea de acadêmicos, democratas progressistas, republicanos conservadores, “libertários e anti-imperialistas para quem a moderação é uma questão moral”, defensores da redução do déficit, grupos de veteranos — e a própria Ashford. “Talvez seja mais simples dizer que os realistas moderadores são unidos principalmente por sua oposição à primazia (ou ‘engajamento profundo’) e sua tendência a extrapolar seus limites”, explica Ashford. “Este é o fator central que os diferencia dos... defensores do ‘América Primeiro’”. Seus objetivos se restringem a impedir o surgimento de uma potência hegemônica que possa ameaçar o sistema global de livre comércio do qual depende a saúde política e econômica dos Estados Unidos.
Os críticos podem argumentar que reduzir os grandes debates estratégicos a uma matriz 2x2 é uma simplificação excessiva, que ignora importantes disputas sobre a utilidade da força militar ou o valor das instituições. Mas a taxonomia de Ashford é uma contribuição importante. Ao contrastar posições de política externa em termos de algumas premissas básicas, ela sugere caminhos para um diálogo construtivo entre facções rivais.
A PAZ EM RETIRO
Como todos os realistas, Ashford baseia sua estratégia preferida em várias premissas fundamentais sobre a natureza da política internacional. Os Estados Unidos (e todos os países) devem priorizar sua segurança acima de tudo. Devem buscar promover o interesse nacional, não agir em nome do bem universal. E devem fazê-lo em um mundo fundamentalmente anárquico — um mundo que carece de um governo global. Mas ela se diferencia dos realistas tradicionais ao reconhecer que a manutenção de uma economia global aberta e livre é vital para a prosperidade dos Estados Unidos e, portanto, o interesse nacional não se separa facilmente do interesse internacional. Além disso, ela questiona antigas premissas realistas sobre a primazia do poder militar, argumentando que instrumentos econômicos e diplomáticos são frequentemente tão eficazes quanto o militar para garantir o interesse nacional.
Se Washington adotasse uma estratégia realista-internacionalista, argumenta Ashford, a política externa dos EUA seguiria uma direção radicalmente diferente e mais pragmática. Não faria mais sentido para os Estados Unidos alegarem, por exemplo, que uma agressão contra Taiwan representa uma ameaça existencial, especialmente quando uma promessa de defender a soberania da ilha a todo custo poderia envolver as forças armadas americanas em uma guerra catastrófica. E com o retorno da multipolaridade, os formuladores de políticas dos EUA teriam que “aprender a conviver novamente com a realidade das esferas de influência”. Teriam que reconhecer que Taiwan está inequivocamente na esfera de influência da China.
Tal reconhecimento não significa necessariamente abandonar pequenos Estados à dominação. Em vez disso, os Estados Unidos deveriam buscar transferir o ônus da proteção para seus aliados e parceiros e recorrer a meios não militares para dissuadir a agressão. Na visão de Ashford, não há razão para que o Japão e a Coreia do Sul não possam assumir a principal responsabilidade pela segurança de Taiwan. Na Ásia, Ashford sugere que os Estados Unidos devem implantar um conjunto limitado de recursos aéreos e marítimos voltados para a proteção das rotas marítimas globais. Ela também argumenta que Washington pode usar uma variedade de instrumentos políticos — ferramentas econômicas, talento diplomático e conhecimento de inteligência — para se manter segura sem provocar conflitos militares desnecessários.
Em última análise, Ashford acredita que a posição geográfica privilegiada dos Estados Unidos e sua dissuasão nuclear os tornam fundamentalmente seguros. Uma vez aceita essa premissa, não há razão para Washington investir enormes recursos na manutenção do poderio militar. É fácil entender o apelo de um mundo assim. Mas, como a própria Ashford questiona, se uma abordagem realista para a política externa é tão razoável, por que, repetidamente, governos americanos a rejeitaram em favor de abordagens belicistas ou internacionalistas liberais?
O PODER DA PARÁBOLA
Ashford atribui a culpa principalmente a forças que fogem ao controle dos realistas. O partidarismo nos EUA frequentemente mina uma abordagem moderada e racional à política externa. A opinião pública, argumenta ela, tende a seguir os caprichos das elites, que tendem a favorecer narrativas mais grandiosas. Burocracias arraigadas se opõem ferozmente a cortes orçamentários prudentes. E os aliados democráticos dos Estados Unidos no exterior frequentemente incentivam os líderes americanos a adotar uma estrutura wilsoniana.
Em um nível profundo, escreve Ashford, os americanos também querem que sua política externa pareça estar enraizada na moralidade e são fundamentalmente resistentes ao “ceticismo dos realistas em relação à mudança transformadora” e à sua visão um tanto “pessimista da natureza humana”. Ashford não é a primeira realista americana a reconhecer que a grande estratégia realista raramente mobilizou o apoio público. Ao final da Segunda Guerra Mundial, havia pouco consenso sobre qual direção a política externa dos EUA deveria tomar. Os Estados Unidos deveriam retornar ao isolamento ou se dedicar à construção de uma ordem liberal e internacional? Deveria cooperar com a União Soviética ou tratar essa potência como uma rival ideológica?
Realistas como George Kennan, diretor de planejamento político do presidente Harry Truman, defendiam uma estratégia prudente baseada no interesse nacional. Acreditando que a União Soviética era motivada principalmente pela insegurança, Kennan instou Washington a buscar a contenção por meio de instrumentos econômicos e políticos e a priorizar a defesa de centros industriais como a Alemanha e o Japão. O cientista político Hans Morgenthau, um realista influente, aconselhou Washington a evitar embarcar em uma cruzada liberal para não provocar uma guerra com Moscou.
Kennan foi imortalizado como o pai da contenção e, portanto, o arquiteto da estratégia dos Estados Unidos na Guerra Fria. Mas, na verdade, a visão realista mais ampla de Kennan acabou perdendo. Em vez disso, Truman e seus sucessores pintaram a União Soviética como uma ameaça existencial e ideológica. Adotando a teoria do dominó, Washington tratou todas as partes do globo como essenciais para a luta contra a agressão comunista, justificando as intervenções militares com apelos a valores liberais universais.
Isso aconteceu porque os falcões e os internacionalistas liberais demonstraram capacidade de tecer grandes narrativas que ressoavam com o público e com os parceiros estrangeiros, marginalizando a grande estratégia realista por décadas. Após o fim da Guerra Fria, os estrategistas realistas voltaram a instar os líderes americanos a restringirem seus compromissos globais e colherem os dividendos da paz internamente. A opinião pública parecia estar do lado desses realistas: uma pesquisa do Pew Research Center de 1993 revelou que apenas 10% dos americanos queriam que seu país assumisse o papel de "líder mundial único" e expandisse a OTAN. Mas, como Ashford compreende, o público em geral não lideraria esse movimento. Sob o governo do presidente Bill Clinton, os primacistas liberais assumiram as rédeas da política externa apelando para uma superioridade moral. A expansão da OTAN para o leste, argumentou a Secretária de Estado Madeleine Albright em janeiro de 1997, poderia "derrotar antigos ódios" e "deter conflitos". Mais tarde naquele ano, outra pesquisa do Pew Research Center constatou que a maioria dos americanos passou a apoiar a expansão da OTAN.
A ARMADILHA DO PRAGMÁTICO
Em última análise, Ashford parece acreditar que argumentos racionais podem superar o problema de relações públicas do realismo. Mas aqui, Ashford repete o erro de tantos realistas: estão tão convencidos de sua capacidade superior de raciocinar que negligenciam a importância do fundamento ético desse raciocínio. A omissão de uma estratégia em termos de ideais pode facilmente levar à percepção de que os realistas são egoístas e amorais, especialmente nos Estados Unidos. Esse erro levou alguns a rotularem Trump como realista, confundindo seu “transacionalismo grosseiro... desprovido de moralidade” com um compromisso de princípios com o interesse nacional dos EUA.
Na verdade, os realistas poderiam se considerar os mais verdadeiros defensores dos ideais americanos. No cerne de grande parte (embora não de toda) da teoria realista reside um compromisso normativo com os processos democráticos. De fato, Ashford argumenta que “a moralidade... pode ser o fundamento do pensamento realista”. Ela escreve que um “segundo interesse fundamental” que os formuladores de políticas realistas devem buscar garantir — depois da proteção dos Estados Unidos contra ameaças básicas, como um ataque nuclear — é “a democracia e a prosperidade interna”. O próprio conceito de interesse nacional incorpora a ideia de que os objetivos de um país no exterior devem ser tanto coletivos quanto contestados. Uma política externa baseada no interesse nacional deve apelar para diferentes interesses dentro de uma sociedade; seus objetivos e meios precisam fazer sentido para o público como um apelo à ação coletiva.
Nem todos os realistas são democratas fervorosos. Mas a visão realista de um interesse nacional coletivo cria, pelo menos em teoria, mais espaço para contestação do que suas contrapartes. Os defensores da política “América Primeiro” silenciam alternativas instigando o medo, como quando o senador Roger Wicker aplaudiu os ataques do governo Trump ao Irã como necessários para “eliminar uma ameaça existencial”. Os primacistas liberais parecem mais democráticos, com sua dedicação a fóruns e procedimentos multilaterais concebidos para criar condições equitativas. Mas o seu compromisso com o liberalismo universal como um conjunto de princípios inegociáveis impede, na prática, a contestação, excluindo e estigmatizando aqueles que discordam.
Como os realistas reconhecem uma variedade de interesses nacionais e consideram a dinâmica de poder uma condição normal das relações internacionais, estão dispostos a se engajar de maneira mais pluralista e a trilhar caminhos para a cooperação tanto com parceiros quanto com rivais. Poderiam ser muito mais explícitos sobre o valor moral dessas abordagens. Por exemplo, poderiam enfatizar que, ao defenderem um fim negociado para a guerra na Ucrânia, não buscam apenas economizar dinheiro à custa da democracia. Em vez disso, procuram pôr fim a um conflito que ainda ameaça se tornar uma guerra devastadora entre grandes potências, consolidar as conquistas ucranianas e permitir que a tarefa vital da reconstrução tenha início.
Ashford prestou um serviço valioso aos formuladores de políticas ao oferecer uma avaliação lúcida da dinâmica de poder global contemporânea, um argumento bem fundamentado em favor de parcerias internacionais e um alerta sóbrio sobre as consequências de provocar conflitos catastróficos. Trata-se de um plano de política externa eminentemente racional. No entanto, sua abordagem, por vezes breve demais, do problema de relações públicas do realismo incorre em uma armadilha familiar e desnecessária. Para que o internacionalismo realista prevaleça como uma grande estratégia, seus adeptos precisam desenvolver uma narrativa moral capaz de conquistar corações, e não apenas mentes.
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