Como a aceitação de uma nova fronteira poderia acabar com a guerra
Peter Slezkine e Joshua Shifrinson
PETER SLEZKINE é Pesquisador Sênior e Diretor do Programa Rússia no Stimson Center.
JOSHUA SHIFRINSON é Professor Associado na Escola de Políticas Públicas da Universidade de Maryland e Pesquisador Sênior Não Residente no Cato Institute.
 |
| Veículos danificados na cidade de Kostiantynivka, na linha de frente, Ucrânia, dezembro de 2025 Oleg Petrasiuk / Serviço de Imprensa da 24ª Brigada Mecanizada Independente Rei Danylo das Forças Armadas da Ucrânia / Reuters |
Nos quatro anos desde que o presidente russo Vladimir Putin lançou sua “operação militar especial”, a Ucrânia e seus apoiadores estrangeiros têm consistentemente formulado seus objetivos na linguagem da integridade territorial. Durante o primeiro ano de combates, autoridades ocidentais pediram explicitamente a restauração da soberania ucraniana sobre todo o seu território internacionalmente reconhecido, incluindo a Crimeia e a parte do Donbas que a Rússia controla desde 2014. Essa teoria da vitória, que sempre foi implausível, desmoronou após o fracasso da contraofensiva ucraniana de 2023. Desde então, o presidente ucraniano Volodymyr Zelensky e a maioria dos líderes ocidentais têm admitido, ainda que relutantemente, que a Rússia manterá o controle de fato sobre grande parte do território conquistado. No entanto, eles continuam a rejeitar categoricamente o reconhecimento de jure, ou formal, das fronteiras alteradas da Ucrânia.
A recusa em reconhecer formalmente o controle territorial da Rússia se baseia em uma série de alegações sobre a natureza das relações internacionais e o destino da nação ucraniana. Os opositores ao reconhecimento de jure argumentam que a integridade territorial dos países é um pilar da ordem pós-guerra e que esse princípio não pode ser comprometido sem ameaçar a estabilidade de todo o sistema internacional. A ideia é que concessões territoriais encorajariam os agressores (sejam eles a Rússia ou outros). Sustentam também que a cessão legal de território equivale à capitulação da Ucrânia, enquanto uma política de não reconhecimento preserva a possibilidade de a Ucrânia eventualmente recuperar o território perdido. Cada um desses argumentos é falho em si mesmo. De forma mais ampla, a oposição automática ao reconhecimento de jure obscurece as maneiras pelas quais a aceitação formal dos ganhos da Rússia no terreno poderia aumentar a segurança da Ucrânia, facilitar a reconstrução pós-guerra e contribuir para a estabilidade internacional.
Como parte de um acordo de paz duradouro, é do interesse da Ucrânia, da Europa e dos Estados Unidos traçar uma nova fronteira internacional que coincida aproximadamente com a linha de controle final. Tal acordo exigiria que tanto a Ucrânia quanto a Rússia ajustassem suas reivindicações constitucionais para corresponder ao território que efetivamente ocupam. Embora a Ucrânia cedesse território dentro de suas fronteiras internacionalmente reconhecidas de 1991, a Rússia teria que aceitar uma fronteira legal menor do que o território que anexou unilateralmente. Um acordo também permitiria ajustes limitados e mutuamente acordados na linha de controle, bem como um período durante o qual os residentes nos territórios afetados poderiam se realocar livremente para a jurisdição de sua escolha. Idealmente, a nova fronteira seria reconhecida — e politicamente garantida — pelos parceiros da Rússia no BRICS e pelos principais apoiadores internacionais da Ucrânia.
PREMISSAS FALSAS
A suposição de que a ordem internacional se baseia em uma norma forte e consistentemente aplicada contra a conquista territorial não resiste ao escrutínio histórico. As fronteiras mudaram repetidamente desde 1945, frequentemente como resultado de conquistas. Como documenta o cientista político Dan Altman em um estudo de 2020, a taxa de conquistas territoriais bem-sucedidas foi maior durante grande parte do período pós-guerra do que nas décadas de 1930 e 1940. Não faltam exemplos. Israel tomou as Colinas de Golã durante a Guerra dos Seis Dias, em 1967. Uma década depois, o Vietnã do Norte conquistou o Vietnã do Sul e a Indonésia assumiu o controle de Timor-Leste. Nem todas essas conquistas foram formalmente reconhecidas, mas o sistema internacional absorveu essas mudanças sem se desfazer, sugerindo que a norma de integridade territorial é mais uma aspiração do que uma necessidade e que sempre esteve subordinada às realidades de poder.
No caso em questão, a integridade territorial da Ucrânia já foi violada. A Rússia anexou constitucionalmente a Crimeia, Luhansk, Donetsk, Kherson e Zaporíjia. Atualmente, controla completamente as duas primeiras regiões, além de porções consideráveis das outras três. É verdade que a Rússia recuou de partes dessas regiões sob pressão ucraniana no outono de 2022. Ainda assim, o equilíbrio de forças mudou significativamente desde então, com Moscou agora possuindo vantagens tanto em mão de obra quanto em material bélico, que a Ucrânia luta para contrabalançar à medida que o apoio ocidental diminui. Conforme a guerra se prolonga, é mais provável que a Rússia ganhe terreno do que perca. O não reconhecimento, por parte do Ocidente, da expansão territorial russa não reverterá a realidade das perdas territoriais ucranianas.
Uma política de não reconhecimento também não restringiria significativamente o comportamento russo nem dissuadiria agressores em outros lugares. A recusa internacional em reconhecer o controle russo sobre a Crimeia não impediu Putin de invadir a Ucrânia em fevereiro de 2022. De maneira mais ampla, as ações em uma parte do mundo não estão fortemente ligadas aos cálculos de outros Estados em regiões mais distantes. A decisão de arriscar uma ação militar direta é motivada por custos percebidos, capacidades e interesses estratégicos, e não por precedentes legais. Significativamente, mesmo com autoridades ocidentais e ucranianas se opondo veementemente a mudanças formais no território ucraniano, as preocupações com uma possível agressão em regiões como o Oriente Médio e o Leste Asiático permaneceram acentuadas. De qualquer forma, a experiência da Rússia na Ucrânia — quatro anos de guerra desgastante que produziram ganhos muito aquém do que o Kremlin esperava alcançar — dificilmente oferece um modelo convincente para possíveis revisionistas.
Enquanto isso, a objeção de que o reconhecimento de jure equivaleria à capitulação ucraniana deixa pouco espaço para uma vitória. Se os interesses da guerra forem definidos em termos territoriais, a Ucrânia já perdeu. Contudo, essa não é a única maneira de enquadrar os objetivos ucranianos e ocidentais. Imediatamente após a invasão em grande escala pela Rússia, a prioridade para a Ucrânia e seus apoiadores internacionais era a preservação da independência e soberania do país. Nesse sentido, a Ucrânia já obteve sucesso. Além disso, estabeleceu laços econômicos, políticos e estratégicos estreitos com a União Europeia. Esses laços concretizaram as antigas reivindicações dos manifestantes ucranianos do Euromaidan, que em 2013-14 buscavam o reconhecimento de sua “escolha europeia”. O reconhecimento formal da existência de uma nova fronteira internacional com a Rússia não põe em risco essas conquistas. Na verdade, a Ucrânia poderia ter uma chance maior de se integrar ainda mais ao Ocidente se renunciasse à reivindicação legal sobre o território que não controla no leste.
Por fim, a capacidade da Ucrânia de retomar o controle sobre seu território de 1991 não depende do reconhecimento legal ou da aceitação de fato da nova fronteira. Uma renegociação é sempre possível se e quando a distribuição de poder mudar. Durante meio século, o Ocidente se recusou a reconhecer a anexação da Estônia, Letônia e Lituânia pela União Soviética em 1940 — uma política que não produziu resultados —, embora reconhecesse o status soviético das outras 12 repúblicas. No fim, todas as 15 repúblicas conquistaram a independência pacificamente. Em última análise, o principal obstáculo à restituição do território ucraniano de 1991 é a recusa da Rússia em renunciar às suas reivindicações territoriais e à sua capacidade de as fazer valer, e não a política de reconhecimento em Kiev e noutras capitais europeias.
No caso em questão, a integridade territorial da Ucrânia já foi violada. A Rússia anexou constitucionalmente a Crimeia, Luhansk, Donetsk, Kherson e Zaporíjia. Atualmente, controla completamente as duas primeiras regiões, além de porções consideráveis das outras três. É verdade que a Rússia recuou de partes dessas regiões sob pressão ucraniana no outono de 2022. Ainda assim, o equilíbrio de forças mudou significativamente desde então, com Moscou agora possuindo vantagens tanto em mão de obra quanto em material bélico, que a Ucrânia luta para contrabalançar à medida que o apoio ocidental diminui. Conforme a guerra se prolonga, é mais provável que a Rússia ganhe terreno do que perca. O não reconhecimento, por parte do Ocidente, da expansão territorial russa não reverterá a realidade das perdas territoriais ucranianas.
Uma política de não reconhecimento também não restringiria significativamente o comportamento russo nem dissuadiria agressores em outros lugares. A recusa internacional em reconhecer o controle russo sobre a Crimeia não impediu Putin de invadir a Ucrânia em fevereiro de 2022. De maneira mais ampla, as ações em uma parte do mundo não estão fortemente ligadas aos cálculos de outros Estados em regiões mais distantes. A decisão de arriscar uma ação militar direta é motivada por custos percebidos, capacidades e interesses estratégicos, e não por precedentes legais. Significativamente, mesmo com autoridades ocidentais e ucranianas se opondo veementemente a mudanças formais no território ucraniano, as preocupações com uma possível agressão em regiões como o Oriente Médio e o Leste Asiático permaneceram acentuadas. De qualquer forma, a experiência da Rússia na Ucrânia — quatro anos de guerra desgastante que produziram ganhos muito aquém do que o Kremlin esperava alcançar — dificilmente oferece um modelo convincente para possíveis revisionistas.
Enquanto isso, a objeção de que o reconhecimento de jure equivaleria à capitulação ucraniana deixa pouco espaço para uma vitória. Se os interesses da guerra forem definidos em termos territoriais, a Ucrânia já perdeu. Contudo, essa não é a única maneira de enquadrar os objetivos ucranianos e ocidentais. Imediatamente após a invasão em grande escala pela Rússia, a prioridade para a Ucrânia e seus apoiadores internacionais era a preservação da independência e soberania do país. Nesse sentido, a Ucrânia já obteve sucesso. Além disso, estabeleceu laços econômicos, políticos e estratégicos estreitos com a União Europeia. Esses laços concretizaram as antigas reivindicações dos manifestantes ucranianos do Euromaidan, que em 2013-14 buscavam o reconhecimento de sua “escolha europeia”. O reconhecimento formal da existência de uma nova fronteira internacional com a Rússia não põe em risco essas conquistas. Na verdade, a Ucrânia poderia ter uma chance maior de se integrar ainda mais ao Ocidente se renunciasse à reivindicação legal sobre o território que não controla no leste.
Por fim, a capacidade da Ucrânia de retomar o controle sobre seu território de 1991 não depende do reconhecimento legal ou da aceitação de fato da nova fronteira. Uma renegociação é sempre possível se e quando a distribuição de poder mudar. Durante meio século, o Ocidente se recusou a reconhecer a anexação da Estônia, Letônia e Lituânia pela União Soviética em 1940 — uma política que não produziu resultados —, embora reconhecesse o status soviético das outras 12 repúblicas. No fim, todas as 15 repúblicas conquistaram a independência pacificamente. Em última análise, o principal obstáculo à restituição do território ucraniano de 1991 é a recusa da Rússia em renunciar às suas reivindicações territoriais e à sua capacidade de as fazer valer, e não a política de reconhecimento em Kiev e noutras capitais europeias.
O CAMINHO MAIS SEGURO
Os argumentos contra o reconhecimento de jure não só são infundados, como também a oposição ao ajuste formal da fronteira ignora os benefícios que poderiam advir dele. Diversos estudos constataram que, em comparação com outros tipos de desacordos interestatais, as disputas territoriais têm maior probabilidade de escalar para conflitos armados. Considere o Sul da Ásia, onde Afeganistão, China, Índia e Paquistão já entraram em conflito por territórios disputados. Mesmo conflitos aparentemente "congelados", como o entre a Coreia do Norte e a Coreia do Sul, permanecem fortemente militarizados e propensos a uma escalada.
Por outro lado, o reconhecimento de jure pode ajudar a reduzir a probabilidade de futuros conflitos. A ordem pacífica do pós-guerra na Europa, por exemplo, começou com uma substancial redefinição das fronteiras internacionais após a violência da Segunda Guerra Mundial. A Ásia Central pós-soviética oferece um exemplo mais recente. Assim como o Sul da Ásia, essa região foi assolada por complexas disputas territoriais e frequentes conflitos de fronteira. Desde 2017, uma série de acordos fronteiriços envolvendo o Quirguistão, o Tadjiquistão e o Uzbequistão contribuíram para o aumento da estabilidade e do crescimento econômico em toda a região.
No caso específico da Rússia e da Ucrânia, o reconhecimento formal de uma nova fronteira internacional provavelmente traria benefícios imediatos em termos de segurança. Uma linha divisória claramente definida facilitaria a determinação da responsabilidade por uma retomada das hostilidades. Isso facilitaria a aplicação de sanções automáticas contra a Rússia e a renovação do apoio militar à Ucrânia em caso de uma ação militar não provocada por Moscou, fortalecendo a dissuasão. Além disso, uma fronteira mutuamente reconhecida poderia permitir que ambos os lados aceitassem retiradas recíprocas de tropas, diminuindo a probabilidade de uma escalada inadvertida. Caso um conflito ecloda, os parceiros estrangeiros do agressor teriam menos probabilidade de apoiar a invasão se tivessem reconhecido explicitamente uma nova fronteira. Por fim, o reconhecimento formal ajudaria a privar as forças nacionalistas em ambos os países de um argumento fundamental para a retomada dos combates e para a busca de novas alterações territoriais.
Além da questão da segurança, uma fronteira russo-ucraniana internacionalmente reconhecida poderia facilitar o caminho da Ucrânia rumo a uma maior integração com o Ocidente e simplificar a reconstrução pós-guerra. A adesão da Ucrânia à União Europeia será difícil em qualquer circunstância, mas será muito mais complicada se a fronteira leste do país permanecer indefinida, instável e fortemente militarizada. A definição da fronteira também poderia melhorar as perspectivas econômicas da Ucrânia no pós-guerra. A segurança jurídica em relação às fronteiras tornaria o país mais atraente para investimentos privados em larga escala, essenciais para a reconstrução. A ambiguidade persistente, por outro lado, afastaria o capital e manteria a Ucrânia em um ambiente permanente de alto risco.
Pode ser tentador manter a ilusão da integridade territorial da Ucrânia, mas qualquer acordo de paz que preserve a discrepância entre as reivindicações de jure e o controle de facto dificultará os esforços de reconstrução e aumentará a probabilidade de um novo conflito. Após quatro anos de uma guerra desgastante, o caminho mais seguro para uma paz duradoura é um acordo em que tanto a Ucrânia quanto a Rússia reconheçam a realidade no terreno e renunciem às reivindicações legais sobre territórios que não controlam.
Por outro lado, o reconhecimento de jure pode ajudar a reduzir a probabilidade de futuros conflitos. A ordem pacífica do pós-guerra na Europa, por exemplo, começou com uma substancial redefinição das fronteiras internacionais após a violência da Segunda Guerra Mundial. A Ásia Central pós-soviética oferece um exemplo mais recente. Assim como o Sul da Ásia, essa região foi assolada por complexas disputas territoriais e frequentes conflitos de fronteira. Desde 2017, uma série de acordos fronteiriços envolvendo o Quirguistão, o Tadjiquistão e o Uzbequistão contribuíram para o aumento da estabilidade e do crescimento econômico em toda a região.
No caso específico da Rússia e da Ucrânia, o reconhecimento formal de uma nova fronteira internacional provavelmente traria benefícios imediatos em termos de segurança. Uma linha divisória claramente definida facilitaria a determinação da responsabilidade por uma retomada das hostilidades. Isso facilitaria a aplicação de sanções automáticas contra a Rússia e a renovação do apoio militar à Ucrânia em caso de uma ação militar não provocada por Moscou, fortalecendo a dissuasão. Além disso, uma fronteira mutuamente reconhecida poderia permitir que ambos os lados aceitassem retiradas recíprocas de tropas, diminuindo a probabilidade de uma escalada inadvertida. Caso um conflito ecloda, os parceiros estrangeiros do agressor teriam menos probabilidade de apoiar a invasão se tivessem reconhecido explicitamente uma nova fronteira. Por fim, o reconhecimento formal ajudaria a privar as forças nacionalistas em ambos os países de um argumento fundamental para a retomada dos combates e para a busca de novas alterações territoriais.
Além da questão da segurança, uma fronteira russo-ucraniana internacionalmente reconhecida poderia facilitar o caminho da Ucrânia rumo a uma maior integração com o Ocidente e simplificar a reconstrução pós-guerra. A adesão da Ucrânia à União Europeia será difícil em qualquer circunstância, mas será muito mais complicada se a fronteira leste do país permanecer indefinida, instável e fortemente militarizada. A definição da fronteira também poderia melhorar as perspectivas econômicas da Ucrânia no pós-guerra. A segurança jurídica em relação às fronteiras tornaria o país mais atraente para investimentos privados em larga escala, essenciais para a reconstrução. A ambiguidade persistente, por outro lado, afastaria o capital e manteria a Ucrânia em um ambiente permanente de alto risco.
Pode ser tentador manter a ilusão da integridade territorial da Ucrânia, mas qualquer acordo de paz que preserve a discrepância entre as reivindicações de jure e o controle de facto dificultará os esforços de reconstrução e aumentará a probabilidade de um novo conflito. Após quatro anos de uma guerra desgastante, o caminho mais seguro para uma paz duradoura é um acordo em que tanto a Ucrânia quanto a Rússia reconheçam a realidade no terreno e renunciem às reivindicações legais sobre territórios que não controlam.
Nenhum comentário:
Postar um comentário