Mariya Grinberg
MARIYA GRINBERG é Professora Associada de Ciência Política no Instituto de Tecnologia de Massachusetts (MIT) e autora de Comércio em Tempo de Guerra: Cooperação Econômica Através das Linhas Inimigas.
Foreign Affairs
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| Um navio cargueiro passando por uma lancha de patrulha ucraniana no Mar Negro, fevereiro de 2024 Thomas Peter / Reuters |
A política do governo Trump em relação à China continua difícil de interpretar, mas os apelos para “reduzir os riscos” da economia americana ou mesmo para se desvincular completamente da China ainda dominam os debates estratégicos em Washington. Os defensores da desvinculação instam os Estados Unidos a revitalizar as indústrias nacionais e torná-las resilientes a choques externos, a “transferir” cadeias de suprimentos essenciais para aliados e outros países bem-dispostos e a garantir acesso confiável a recursos críticos. Sem tais medidas, alertam os analistas, a China poderia estrangular a economia americana em uma crise. A decisão de Pequim, em 2025, de bloquear a exportação de certos metais de terras raras para os Estados Unidos já soou o alarme em Washington. Analistas lamentam a possibilidade de uma “interdependência instrumentalizada” e apontam para as vulnerabilidades causadas pelo entrelaçamento das economias americana e chinesa por meio da globalização. Essa dinâmica pode ter implicações extremas. Se uma crise entre os Estados Unidos e a China escalasse para uma guerra, a China poderia reter materiais e componentes importantes necessários para a base industrial de defesa, mas também poderia reter outras exportações críticas, como produtos farmacêuticos.
No cerne desse temor está uma premissa simples e incontestada: quando a guerra começa, o comércio termina. É essa mesma premissa que sustenta a conhecida teoria da paz comercial, que afirma que quanto mais os países comercializam entre si, menor a probabilidade de entrarem em guerra uns contra os outros. Mas, assim como é evidente que mesmo altos níveis de interdependência econômica não impedem a possibilidade de hostilidade entre Estados, também é verdade que países em guerra podem manter laços comerciais. Os Estados frequentemente mantêm relações comerciais mesmo em tempos de guerra.
Desde a Guerra da Crimeia, em 1854, os beligerantes na maioria das guerras entre grandes potências optaram por manter seus laços comerciais. A Rússia, por exemplo, continuou a vender ao Reino Unido, durante a Guerra da Crimeia, muitas das matérias-primas necessárias para a produção industrial britânica. No início da Primeira Guerra Mundial, um dos conflitos mais sangrentos da história moderna, o Reino Unido permitiu a exportação de metralhadoras para seus inimigos. Durante a Guerra Indo-Paquistanesa de 1965, a Índia exportou aço, ferro e carvão para o Paquistão.
Esse padrão persiste até os dias atuais. O comércio entre a Índia e a China, inclusive, aumentou no início da década de 2020, apesar dos confrontos que mataram dezenas de soldados em 2020 e de um impasse fronteiriço de oito meses entre os dois países. Por quase três anos, de fevereiro de 2022 a janeiro de 2025, o gás russo continuou a fluir pelos gasodutos ucranianos, mesmo com o aumento das baixas no campo de batalha; o petróleo russo ainda flui pela Ucrânia.
O comércio pode não impedir a guerra, mas a guerra não precisa interromper o comércio. Os Estados calibram seu comércio em tempos de guerra para maximizar os benefícios econômicos para suas economias domésticas, minimizando a vantagem militar que essa política proporciona aos seus adversários. Essa nuance permite que muitos países continuem a comercializar mesmo quando são inimigos em tempos de guerra. Ao se apegarem à suposição errônea de que o comércio é a primeira vítima da guerra, os formuladores de políticas dos EUA correm o risco de avaliar mal o que a coerção econômica pode alcançar. Ao fazer isso, eles não apenas superestimam a influência que a China detém em uma crise, como também superestimam a natureza da influência econômica americana. Essa crença equivocada pode encorajar os formuladores de políticas a adotarem estratégias dispendiosas que prometem maior segurança na teoria, mas que podem fazer pouco para reduzir as vulnerabilidades na prática.
COMÉRCIO COM O INIMIGO
Os Estados podem continuar a comercializar com um adversário em circunstâncias específicas: quando o comércio não ajuda o inimigo a vencer a guerra e quando interromper esse comércio seria prejudicial à segurança de longo prazo do Estado. Os Estados precisam avaliar as compensações entre os efeitos militares e econômicos do comércio. Todos os produtos podem, em última análise, contribuir para o esforço de guerra do inimigo, mas variam no tempo necessário para que façam diferença. Armas, alimentos e suprimentos médicos podem afetar a guerra assim que o adversário os leva ao campo de batalha. Itens de luxo, como joias semipreciosas, por outro lado, levam muito mais tempo para que sua circulação na economia inimiga possa afetar as capacidades em campo de batalha.
Um país poderia, portanto, determinar que é seguro comercializar certos produtos com um inimigo em tempos de guerra — o comércio é permitido se o tempo necessário para que o inimigo converta os ganhos do comércio em capacidades militares for maior do que a duração prevista da guerra. Por exemplo, prevendo que a Primeira Guerra Mundial seria uma guerra rápida, o Reino Unido iniciou o conflito permitindo que suas empresas exportassem matérias-primas como algodão, juta e aço para a Alemanha, visto que a Alemanha levaria um tempo considerável para utilizar essas matérias-primas para sustentar seu exército.
Um Estado também poderia optar por manter o comércio em tempos de guerra se decidisse que interrompê-lo comprometeria fundamentalmente sua segurança a longo prazo. Por exemplo, se uma indústria chave só pudesse importar algo do inimigo ou se essa indústria produzisse algo tão especializado que seu único comprador fosse o inimigo, então interromper o comércio poderia causar danos permanentes à economia do Estado — e, portanto, à sua capacidade de investir em sua segurança a longo prazo. Em meio aos intensos combates da Primeira Guerra Mundial, o Reino Unido emitia periodicamente licenças para empresas específicas importarem agulhas alemãs para meias, componentes metálicos de precisão essenciais para o funcionamento da indústria têxtil britânica.
Os riscos da guerra influenciam a medida em que o Estado protegerá sua indústria nacional por meio do comércio em tempos de guerra. Em guerras existenciais, nas quais um Estado luta por sua própria sobrevivência, é provável que ele interrompa o comércio com seu adversário, mesmo com produtos essenciais para setores-chave da indústria. Mas em guerras com riscos menores, os Estados podem priorizar sua segurança a longo prazo e manter esse comércio. Somente quando uma guerra se torna mais perigosa e ameaçadora é que os Estados consideram interromper o comércio.
EXPECTATIVAS DO ESTADO
Essa lógica pode ser observada na guerra em curso na Ucrânia, tanto na persistência do comércio entre os dois beligerantes quanto na política de sanções adotada pelos Estados ocidentais contra a Rússia. À medida que as expectativas sobre a duração e os riscos do conflito evoluíam, o mesmo acontecia com as políticas comerciais em tempos de guerra.
No início da invasão russa, em fevereiro de 2022, a inteligência ocidental previa amplamente uma rápida vitória russa, com a queda de Kiev em poucos dias. A determinada resistência da Ucrânia, auxiliada por armamentos e inteligência ocidentais, conteve o avanço russo em direção à capital. Em maio de 2022, dois meses após o início da guerra, as expectativas mudaram para um conflito mais longo. A contraofensiva ucraniana, que retomou a região de Kharkiv em setembro de 2022, não conseguiu ganhar impulso, e a guerra entrou em um impasse. A partir do final de 2022, ambos os lados se prepararam para uma longa batalha.
Para a Ucrânia, a guerra é existencial: ela luta em seu próprio território em defesa de sua soberania e integridade territorial. Para a Rússia, os riscos são muito menores. Embora a Rússia tenha importantes interesses de política externa atrelados ao resultado da guerra, a sobrevivência do Estado russo não está diretamente em risco. Para os países ocidentais, o conflito pode, na melhor das hipóteses, ser descrito como uma guerra por procuração; eles são os que têm menos a perder entre os atores envolvidos.
No caos do início da guerra — e com a expectativa de uma derrota total iminente — a Ucrânia não restringiu formalmente suas relações comerciais com a Rússia. Apenas proibiu as importações diretas da Rússia em 9 de abril de 2022. As exportações diretas para a Rússia foram proibidas em 27 de setembro de 2022, sete meses após o início do conflito. (Do lado russo, aparentemente não existem leis que proíbam o comércio direto com a Ucrânia.)
O comércio indireto entre a Ucrânia e a Rússia continua. Produtos ucranianos chegam aos mercados russos por meio de terceiros países. Por exemplo, no primeiro ano da guerra, sementes oleaginosas e frutas oleaginosas ucranianas chegaram à Rússia pela Armênia; xarope de açúcar pela República Tcheca; rolhas de plástico, como tampas de radiador, pelo Cazaquistão; e borracha, usada em contextos médicos e farmacêuticos, pela Estônia.
O comércio pode não impedir a guerra, mas a guerra não precisa interromper o comércio.
A resposta econômica dos EUA à invasão seguiu, em grande parte, os padrões esperados para o comércio em tempos de guerra. As sanções iniciais contra a Rússia foram punitivas, buscando castigar Moscou pelo que se esperava ser um fato consumado russo; não haveria tempo para que medidas econômicas influenciassem o resultado no campo de batalha. Em maio de 2022, quando os formuladores de políticas perceberam que a guerra se prolongaria, os Estados Unidos começaram a sancionar produtos relacionados à produção de defesa russa, como motores, pás, tratores, transmissores de rádio e equipamentos médicos e cirúrgicos. À medida que a guerra se encaminhava para um impasse, as sanções se expandiram para abranger bens intermediários — produtos, como peças para máquinas de purificação de água ou peças para turbinas a vapor, usados como insumos na fabricação de outros bens e serviços. Após cerca de 15 meses de guerra, Washington começou a visar matérias-primas, como plásticos, borracha e pedra, que levam muito tempo para serem transformadas em recursos bélicos.
Mesmo com a expansão do regime de sanções, muitos dos produtos sancionados continuaram a chegar à Rússia por meio de países terceiros. No primeiro ano da guerra, a Turquia serviu como intermediária, fornecendo um canal indireto para o comércio onde os laços bilaterais diretos haviam sido rompidos. Por exemplo, circuitos integrados eletrônicos americanos, cuja exportação para a Rússia foi bloqueada por Washington, ainda chegavam às empresas russas por meio de intermediários turcos. Nos anos subsequentes, alguns dos vizinhos da Rússia, incluindo Armênia, Cazaquistão e Uzbequistão, assumiram esse lucrativo papel de intermediários.
Os países ocidentais não se sentiram muito ameaçados pelo conflito, e essa percepção influenciou o regime de sanções multilaterais imposto à Rússia. Cada país envolvido no regime de sanções buscou reduzir o custo econômico da política para si próprio, protegendo indústrias nacionais importantes de interrupções comerciais, embora esse comércio contínuo contribuísse para o esforço de guerra da Rússia. A Bélgica adiou por dois anos a proibição da importação de diamantes russos. A República Tcheca, a Finlândia, a Hungria e a Eslováquia continuam importando combustível nuclear russo. A Hungria e a Eslováquia ainda importam petróleo russo por meio de oleodutos. Da mesma forma, os Estados Unidos ainda importam paládio, um metal raro, da Rússia. Esses exemplos demonstram que os Estados priorizarão a proteção das indústrias nacionais e, assim, fortalecerão seus adversários — desde que acreditem que os riscos de uma guerra sejam relativamente baixos.
Mesmo com os europeus considerando medidas mais drásticas e a apreensão de ativos russos, há poucos motivos para esperar que essa abordagem geral mude fundamentalmente no futuro. Os países ocidentais já absorveram os custos de seu regime multilateral de sanções e parecem ter atingido os limites do que é economicamente tolerável, considerando os interesses em jogo no conflito. A menos que haja uma mudança drástica nesses interesses, é improvável que se unam em torno de um rompimento abrangente dos laços comerciais com a Rússia.
GIGANTES ENTRELAÇADOS
Dinâmicas semelhantes se desenrolariam se uma crise entre a China e os Estados Unidos se intensificasse e se transformasse em guerra. Uma guerra entre os Estados Unidos e a China provavelmente não eliminaria completamente o enorme volume de comércio entre os dois países. Ambos os Estados provavelmente permitiriam o comércio de produtos com longos tempos de conversão, como as exportações chinesas de chapas de alumínio para os Estados Unidos ou as exportações americanas de celulose para a China, e protegeriam o comércio necessário para indústrias nacionais importantes — possivelmente grafite chinês para baterias, necessário para a indústria automotiva americana, ou catalisadores químicos de alta tecnologia americanos, essenciais para a produção chinesa de produtos químicos industriais. Isso se deve, em grande parte, ao fato de que uma guerra entre os dois países provavelmente seria curta e periférica. Um conflito de alto risco — que ameaçasse a sobrevivência de qualquer um dos Estados — é altamente improvável, pois ambos possuem capacidades nucleares seguras para um segundo ataque. Para evitar a destruição mútua assegurada, qualquer guerra entre Estados com armas nucleares precisa ser limitada em escopo e breve: um conflito prolongado aumenta os riscos de escalada para uma guerra nuclear. Mesmo em um cenário em que ambos os países consigam controlar a escalada a ponto de a guerra se prolongar, mas não ameaçar os interesses críticos de nenhum dos dois, o comércio em tempos de guerra provavelmente prosperará.
A natureza do comércio entre a China e os Estados Unidos reforça essa conclusão. Grande parte do comércio entre eles consiste em produtos intermediários — ou seja, produtos de um país necessários para as cadeias de suprimentos do outro. Comparados aos produtos acabados da mesma cadeia de suprimentos, os produtos intermediários têm tempos de conversão mais longos. Seria necessária uma guerra mais longa entre os dois Estados para que eles optassem por interromper o comércio de produtos intermediários. Os produtos intermediários tendem a ser mais especializados para suas respectivas cadeias de suprimentos, o que sugere que a mudança para parceiros comerciais alternativos seria difícil. Dado o baixo risco provável de um conflito, ambos os beligerantes seriam incentivados a manter o comércio para evitar danos a setores-chave da economia e, assim, preservar sua segurança econômica e militar a longo prazo.
Em um conflito de curta duração, interromper o comércio da maioria dos produtos provavelmente não seria eficaz. Os Estados Unidos obteriam pouca vantagem econômica a curto prazo com essa medida. Se a guerra se prolongar, mas não chegar ao ponto em que ambos os lados representem uma ameaça existencial um para o outro, eles ainda continuarão a comercializar para proteger setores-chave de danos econômicos.
A INSENSAÇÃO DO DESACOPLAMENTO
Os defensores do “desacoplamento em cascata” — uma política de desvinculação dos Estados Unidos de seus laços comerciais com a China caso Pequim ultrapasse diversas linhas vermelhas, como defendido pela revista Foreign Affairs — argumentam que interromper o comércio poderia aumentar a segurança dos EUA, dissuadindo um possível conflito com a China. No entanto, o desacoplamento raramente produz ganhos de segurança na prática. Mesmo nas condições de guerra mais severas, os Estados mantêm laços econômicos quando mantê-los não ajudaria um oponente a vencer a guerra. Se a separação entre os regimes militares e militares não garante segurança em tempos de guerra, há poucos motivos para esperar que o faça nas condições relativamente permissivas da paz.
Desvincular-se da China ou reduzir os riscos da economia americana pode oferecer aos Estados Unidos alguns benefícios econômicos internos, como a possível revitalização de indústrias que, de outra forma, estariam em declínio. Também pode proporcionar benefícios eleitorais para os líderes que promovem essas políticas. Mas é improvável que torne o país mais seguro.
Isso porque a China não possui a influência que muitos analistas parecem acreditar que ela tenha. A China pode assustar Washington, como fez em 2025, quando alarmou os formuladores de políticas dos EUA com suas restrições a metais de terras raras, mas não tem a capacidade de impedir os Estados Unidos de fabricar produtos necessários para sua defesa. Para que a China obtenha tal influência ao instrumentalizar suas relações comerciais com os Estados Unidos, ela precisaria sustentar essa política por um período considerável e interromper o comércio não apenas com os Estados Unidos, mas com o resto do mundo. Restringir o acesso dos EUA a metais de terras raras por um curto período não afetaria significativamente a produção americana, já que os Estados Unidos poderiam utilizar os estoques disponíveis no mercado global. Restringir o comércio apenas aos Estados Unidos permitiria que Washington adquirisse produtos necessários por meio de intermediários — assim como a China adquiriu chips semicondutores avançados dos Estados Unidos por meio de terceiros.
O efeito imediato da tentativa da China de manipular as relações comerciais para obter vantagem seria um aumento no preço de produtos estratégicos para os Estados Unidos, que persistiria durante toda a crise. Embora esses custos sejam reais, precisam ser ponderados em relação ao ônus econômico de subsidiar indefinidamente diversas indústrias nacionais, um ônus que as políticas de desvinculação ou redução de riscos imporiam mesmo em tempos de paz. Sem um benefício correspondente em termos de segurança, esses custos econômicos não parecem se justificar.
Em última análise, desvincular ou reduzir os riscos da economia americana seria caro sem contribuir significativamente para o fortalecimento da segurança dos EUA. A limitada influência que a China poderia exercer em uma potencial crise dificilmente justificaria os encargos econômicos que um governo americano assumiria ao tentar (e, em última instância, fracassar) romper os laços comerciais. Se o objetivo de uma administração é proteger a segurança dos EUA, a abordagem mais eficaz pode ser deixar o comércio em paz. Sempre que os formuladores de políticas reduzem o comércio direto, empresas em todo o mundo, visando o lucro, encontrarão maneiras de restabelecer o comércio indiretamente. Os formuladores de políticas devem se concentrar em avaliações realistas de influência, levando em conta as dificuldades de romper completamente os laços com um adversário, em vez de adotar políticas dispendiosas que oferecem pouco retorno em termos de segurança.
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