Bolsa internet pode ser instrumento poderoso de combate à pobreza

Projeto de equipe de Lula é bom começo, mas deveria ser mais ambicioso

Marta Arretche
Professora titular do Departamento de Ciência Política da USP e pesquisadora do Centro de Estudos da Metrópole (CEM/Cebrap)

Fabio Senne
Doutor em ciência política pela USP, é coordenador de pesquisas TIC do Centro Regional de Estudos para o Desenvolvimento da Sociedade da Informação

Folha de S.Paulo

[Resumo] Proposta de grupo de trabalho de Lula de baratear o acesso de famílias de baixa renda à internet pode ter efeito positivo no combate à desigualdade e na geração de renda, avaliam pesquisadores. Uma inclusão digital efetiva, contudo, demandará projetos mais ambiciosos, que promovam também capacitação da população, e oportunidade de uso de equipamentos e de velocidade de dados adequados.

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A equipe de Lula anunciou proposta de criação de uma bolsa para apoiar o acesso à internet entre os inscritos no Cadastro Único do governo federal. A sinalização do grupo de trabalho recoloca na agenda um aspecto ainda pouco explorado no campo das políticas sociais: o acesso à internet pode ser um instrumento para enfrentar a pobreza e promover a inclusão social?

A resposta é sim. Há um número crescente de evidências indicando que as tecnologias digitais desempenham um papel crítico em programas de inclusão social. A concessão de bolsas é um auspicioso começo, mas a promoção da inclusão digital pode e deve ser ainda mais ambiciosa.

O combate às desigualdades digitais exige políticas que avancem para além do provimento de acesso, promovendo oportunidades de uso da rede e a formação de habilidades digitais no conjunto da população.

Vista aérea da divisa entre Paraisópolis e Morumbi, em São Paulo - Gabriel Cabral/Folhapress

O enfrentamento das desigualdades digitais está no centro das agendas globais de desenvolvimento, como a Agenda 2030 da ONU. Mais recentemente, o secretário-geral das Nações Unidas, António Guterres, deu início a um debate para a criação de um pacto global para promover os benefícios e mitigar os riscos da transformação digital ("Global Digital Compact"), iniciativa que reconhece a necessidade de conectar todas as pessoas e escolas à internet.

A agenda foi exponenciada pela experiência com a pandemia da Covid-19, que produziu intensa aceleração nos processos de digitalização da vida econômica e social. As pesquisas na área demonstraram uma migração na realização de serviços públicos e transações financeiras para o ambiente online.

No Brasil, a adoção, sem precedentes, de aplicativos para a solicitação e movimentação do auxílio emergencial foi um exemplo marcante de uso de tecnologias digitais na política de assistência social, mas também das desigualdades e limitações que estas podem produzir.

Se é certo que houve avanços na direção da expansão da digitalização, as desigualdades digitais permanecem restringindo o aproveitamento equitativo de oportunidades online. Uma conectividade precária também afeta a realização de atividades essenciais, tais como o acesso a oportunidades de emprego e renda, teletrabalho, ensino remoto e telemedicina, para não mencionar programas de governo.

A associação entre a falta de internet e a pobreza no Brasil é conhecida. Não é possível, contudo, determinar com certeza a direção da causalidade, se a pobreza dificulta o acesso à internet ou se a falta de acesso gera pobreza. O fato é que os dois fenômenos se reforçam mutuamente.

O elevado número de usuários de internet no Brasil mascara enorme desigualdade. A rápida expansão do acesso nos últimos 20 anos beneficiou os estratos de maior renda e escolaridade. O avanço da rede também foi tardio em áreas que concentram a população em situação de pobreza, como é o caso das áreas rurais e das regiões Norte e Nordeste.

Do ponto de vista do uso, temos ainda uma "elite digital", com acesso a computador e banda larga fixa, e usuários de "segunda classe", que dependem do uso do celular e com pacotes de dados limitados. Atualmente, um acesso significativo à internet está menos presente entre os idosos, indivíduos de baixa renda e de baixa escolaridade, bem como entre mulheres negras.

A popularização, e quase universalização, dos telefones celulares é simultaneamente uma boa e uma má notícia. A pesquisa recente no campo indica uma contribuição significativa do acesso à internet para a manutenção de patamares de renda entre populações mais vulneráveis.

Na crise econômica iniciada em 2015, a maior resiliência frente à pobreza entre aqueles que puderam fazer uso da internet ocorreu especialmente na renda do trabalho, o que indica que a conexão pode ter impacto relevante no acesso a fontes de renda, em um mercado caracterizado por alta informalidade. Em períodos de crise econômica, a combinação de medidas de estímulo à conectividade, associadas a programas de combate à pobreza e de transferência de renda, pode ser uma trilha promissora.

Por outro lado, quando o telefone celular é o único dispositivo para o acesso à rede (realidade vivenciada por 89% dos usuários das classes D e E, segundo a pesquisa TIC Domicílios do CGI.br), os usuários ficam impedidos de realizar atividades mais sofisticadas, incluindo o preenchimento de formulários, a emissão de documentos e outras transações eletrônicas.

Na prática, embora o telefone celular permita que trabalhadores informais e prestadores de serviço se conectem com clientes via aplicativos de mensagens instantâneas, esses usuários possuem menos recursos para um uso pleno das tecnologias digitais, o que é central em um debate público marcado pela desinformação.

A popularização do celular e dos aplicativos de mensagens no Brasil (o envio de mensagens instantâneas é atividade realizada por 93% dos usuários) contrasta com uma inserção ainda tímida da internet no mundo do trabalho (36%) e para a realização de transações financeiras (46%). Há muito a ser feito nessa área.

Por essa razão, para que a conectividade seja significativa para o aproveitamento de oportunidades online, é crucial verificar a frequência e a autonomia no uso da internet, por meio de um dispositivo apropriado e de uma conexão com velocidade e quantidade de dados suficientes. Sem isso, a internet tem efeito limitado no acesso dos mais pobres a programas de governo e oportunidades de trabalho e renda.

Assim, posicionar a inclusão digital no centro da produção das políticas de transferência de renda e combate à pobreza pode afetar positivamente os resultados de tais estratégias, contribuindo para romper um ciclo perverso de manutenção ou mesmo de reforço das desigualdades.

Nos últimos anos, propostas de subsídios específicos para custear a internet de beneficiários de programas sociais fizeram parte do debate público. No contexto da pandemia, propostas legislativas sobre o tema voltaram a emergir (como é o caso do PL 4.242/2020, apresentado no Senado Federal).

Com a crise sanitária, o debate foi ainda mais intenso no campo da educação, com a aprovação de medidas para o fornecimento de pacotes de dados e dispositivos para professores e estudantes (é o caso da lei 14.172/2021, que dispõe sobre a garantia de acesso à internet, com fins educacionais, a alunos e a professores da educação básica pública).

No contexto atual, parece inevitável atribuir ao acesso à internet o mesmo status de outros bens coletivos como energia elétrica, água e esgoto.

Plano de Biden de aumentar impostos dos mais ricos teria poucas chances no Brasil

Pós-ditadura, Congresso ignorou quase todas as propostas para tornar a tributação mais progressiva

Marta Arretche, Rodrigo Mahlmeister e Eduardo Lazzari

Folha de S.Paulo

Ilustração - André Stefanini

Se você está acompanhando (com simpatia) os primeiros passos do governo Joe Biden e acredita que ele pode servir de inspiração para o caso brasileiro, nos desculpamos desde já pela má notícia. O Congresso brasileiro não aprovou uma única mudança tributária substantiva de caráter progressivo nos últimos 30 anos.

Do total de propostas legislativas sobre o tema submetidas desde 1988, apenas 2% podem ser consideradas progressivas, e a imensa maioria nem sequer foi para a ordem do dia no Congresso. Isenções, deduções e benefícios fiscais, por sua vez, são aprovados com generosa regularidade.

A tributação progressiva é um tema controverso, tanto na teoria econômica como na opinião pública. Mais recentemente, deslocamentos importantes ocorreram em ambas as frentes, mas acreditamos que eles não serão suficientes. A aprovação de reformas progressivas é pouco provável no Brasil porque não cumpre seu requisito mais fundamental: a formação de maiorias parlamentares.

O princípio de que alíquotas mais elevadas para os estratos superiores de renda e de capital devem ser evitadas encontrou amparo na literatura econômica. Taxas mais altas para os maiores rendimentos poderiam reduzir os incentivos dos mais capazes para trabalhar, poupar e investir. Logo, gerariam ineficiência, já que reduziriam o crescimento econômico e, por consequência, o bem-estar. A redistribuição deveria estar concentrada nas políticas de gasto.

Essas premissas foram discutidas por Peter Diamond, Emmanuel Saez, Joseph Stiglitz e Gabriel Zucman. Suas contribuições nortearam a plataforma de Elizabeth Warren, senadora democrata que propôs um imposto permanente sobre a propriedade nos EUA, e o Plano Biden.

O reconhecimento de que os muito ricos pagam uma alíquota efetiva muito inferior aos demais, como divulgado recentemente pela agência de jornalismo investigativo ProPublica, subverteu a crença de que somos todos igualmente “patos” perante o fisco. Nos EUA, como aqui, os bilionários podem explorar brechas na legislação tributária e não pagar impostos.

Com base no reconhecimento de que a tributação pode contribuir para aumentar a desigualdade de renda, governos e instituições multilaterais voltaram a discutir, recomendar e submeter reformas tributárias capazes de aumentar a arrecadação sem onerar os mais pobres.

O Plano Biden propôs uma ambiciosa agenda redistributiva, financiada pelo aumento do imposto sobre empresas e elevação do imposto mínimo sobre ganhos no exterior, dificultando ainda a transferência de rendimentos de empresas americanas para outros países de menor tributação. A OCDE e o FMI, por sua vez, recomendaram aumento na tributação sobre bens e renda como forma de combater os devastadores efeitos da pandemia e fomentar o crescimento inclusivo.

O G7 está próximo de chegar a um acordo sobre a tributação das multinacionais, que permitiria cobrar tributos onde elas operam e não apenas onde têm sede fiscal. Com a medida, empresas gigantes do setor de tecnologia teriam que pagar impostos pelo mundo todo, aumentando significativamente a arrecadação. Há tempos essa era uma demanda de países europeus.

O que vem ocorrendo no Brasil? É sabido que nosso sistema tributário é altamente regressivo, não apenas porque os pobres pagam parcela maior de sua renda com os tributos indiretos. A isenção de dividendos que os acionistas retiram de suas empresas viola princípios de equidade horizontal, isto é, contribuintes de mesma renda pagam valores muito distintos.

Contribuintes mais ricos pagam menos impostos que contribuintes menos ricos. Os 0,05% mais ricos pagam menos imposto, proporcionalmente à sua renda, que as frações da classe média alta e dos trabalhadores em geral. Quem recebe mais de 160 salários mínimos mensais paga menos IRPF (Imposto de Renda de Pessoa Física), em termos relativos, que aqueles que auferem ao menos 10 salários mínimos.

A eliminação de brechas legais que permitem a elisão fiscal permitiria financiar um amplo programa de combate à pobreza no Brasil, sem aumentar o déficit público e sem desmontar os programas existentes.

Uma reforma tributária que taxasse as empresas em 20%, combinada a uma alíquota máxima de 36% no IRPF (semelhante à vigente no Chile e no México), com teto de deduções fiscais de R$ 6.000, permitiria arrecadar anualmente R$ 67 bilhões, desde que tributasse a totalidade dos rendimentos, isto é, desde que conceda tratamento isonômico a todos os contribuintes. Este montante permitiria financiar um programa focalizado nos mais pobres, com impacto sobre a pobreza superior ao do Bolsa Família.

Entretanto, grande parte da população não está a par desses debates técnicos, de considerável complexidade. Mesmo assim, uma inflexão importante parece ter ocorrido no Brasil em relação ao consentimento do eleitor aos tributos.

Na última edição da pesquisa da Oxfam Brasil, realizada pelo Datafolha, que foi a campo em dezembro de 2020, o índice de aprovação do aumento geral dos impostos para financiar o gasto social saltou de 31%, em 2019, para 56%. Essa tendência havia começado já em 2017, quando a taxa era de apenas 24% e cresceu expressivamente em todos os estratos sociais.

Um breve histórico é importante para entender a relevância desse dado. A parcela dos que concordam que “em um país como o Brasil, é obrigação dos governos diminuir a diferença entre as pessoas muito ricas e as pessoas muito pobres” é constantemente alta no país, em torno de 85%.

Essa aprovação maciça, no entanto, deve ser interpretada com cautela, porque a afirmação não menciona possíveis impostos e omite quem vai pagar a conta. Não é o melhor termômetro da disposição para arcar com os custos da intervenção estatal.

Quando pagar impostos é mencionado, o apoio cai, porque o risco de ser taxado entra na balança. Até recentemente, o eleitorado brasileiro convergia em torno da estratégia de “redistribuição sem tributação”, ou seja, apoiava a intervenção social do Estado desde que isso não implicasse a elevação de sua carga tributária.

É nesse contexto que deve ser entendida a mudança revelada na última pesquisa da Oxfam. É inédito que mais da metade dos brasileiros concorde com a afirmação de que “os governos devem aumentar os impostos para garantir melhor educação, mais saúde e mais moradia para os que precisam”. Essa aprovação é a mais elevada de toda a série de pesquisas de que dispomos no Brasil.

Nossa interpretação é que esse nível de concordância indica disposição para pagar impostos, desde que esses recursos sejam destinados para fins redistributivos. Esse deslocamento pode ter sido gerado pela convivência com a Covid-19.

Tal hipótese é consistente com o argumento dos economistas Alan Peacock e Jack Wiseman, que sustentam que crises sociais de larga escala são capazes de promover mudanças nos padrões regulares da opinião pública sobre a tributação. Por ocasião de guerras, a necessidade de responder à situação de emergência se sobrepõe à resistência ao aumento de impostos.

A combinação desses dois fatores —propostas técnicas e deslocamentos na percepção do eleitorado— abre uma janela de oportunidades para a aprovação de tributação para aumentar os recursos destinados ao financiamento das políticas sociais. Se existem propostas progressivas tecnicamente consistentes, apoio na opinião pública e exemplos ao redor do mundo, o Brasil poderia aproveitar essa chance, revertendo uma tendência histórica ao dobrar esforços contra a desigualdade e a pobreza.

Entretanto, tais propostas precisam ser aprovadas no Parlamento para se converterem em legislação —e dessa cartola não sai coelho.

Historicamente, o Legislativo brasileiro tem se posicionado contra a progressividade da política tributária. Dos 2.500 projetos de lei complementares ou ordinários que tratam do assunto apresentados por parlamentares brasileiros de 1988 a 2020, a imensa maioria (88,6%) propõe medidas cujo resultado seria reduzir a arrecadação do governo federal. Essa diminuição está relacionada à mobilização de parlamentares brasileiros para introduzir novas despesas dedutíveis no IRPF ou para criar novas isenções nesse imposto e até mesmo em outros impostos.

A principal estratégia é aliviar a tributação sobre pessoas físicas ou sobre grupos econômicos. Como as deduções beneficiam o topo da distribuição da renda, o resultado da preferência majoritária de deputados e senadores é agravar a regressividade de nosso sistema tributário, além de reduzir a arrecadação.

Na Constituinte, havia uma proposta apresentada pelo Ipea (Instituto de Pesquisa Econômica Aplicada) que permitiria a equiparação do tratamento conferido aos rendimentos de capital aos dos rendimentos de trabalho no IRPF, com base no diagnóstico —ainda atual— de que nosso sistema tributário é altamente regressivo. Existiam alternativas, tecnicamente fundamentadas, para obter a simplificação da tributação sobre bens e serviços e aumentar a progressividade do sistema.

Essa proposta foi ignorada pelo relator da Subcomissão de Tributos da Assembleia Nacional Constituinte, o então deputado federal Fernando Bezerra —hoje líder do governo Bolsonaro no Senado. Bezerra (MDB-PE) foi peça-chave nessa subcomissão, responsável pela redação do capítulo tributário da nova Constituição.

Ele acolheu a proposta de aumento da base do que viria a ser o ICMS (Imposto sobre Circulação de Mercadorias e Serviços), o que agravou a regressividade do sistema. Concentrou-se no aumento das transferências constitucionais, demanda dos estados mais pobres, e na expansão da base tributária do ICMS, demanda dos estados mais ricos.

Como resultado, não houve aprovação na Constituinte de nenhum projeto de tributação progressiva. As propostas nessa direção foram ignoradas pelo relator ou derrotadas na subcomissão.

A inclusão social sem tributação progressiva foi a essência da ordem social desenhada na Constituinte, que expandiu os gastos sociais sem, contudo, gerar fontes de receita compatíveis com as novas funções a serem desempenhadas pela União. No governo de José Sarney (1985-1990), as alíquotas marginais do Imposto de Renda foram reduzidas, reforçando os mecanismos que levariam ao crescente déficit fiscal da União.

Não virá da liderança do governo nenhuma proposta que reduza a regressividade de nosso sistema tributário. Tampouco obterão apoio majoritário no Congresso propostas que concedam tratamento igualitário aos contribuintes, eliminando as brechas que permitem que a alíquota efetiva dos mais ricos seja inferior à da classe média e dos assalariados em geral.

O crônico subfinanciamento dos programas de combate à pobreza no Brasil não decorre da ausência de propostas tecnicamente viáveis ou fiscalmente responsáveis, tampouco pode ser atribuído à rejeição do eleitor. Em vez disso, deve ser imputado à preferência majoritária de nossas elites políticas por desenhos tributários regressivos, que não apenas oneram os mais pobres como suprimem as receitas para programas compensatórios de renda.

O contexto atual não representa apenas uma janela de oportunidades para aprovação de legislação, mas também um espaço para qualificar o debate público em torno das estratégias de intensificar o combate à desigualdade e à pobreza nos estertores da pandemia.

Com vistas às eleições de 2022, o ministro Paulo Guedes anunciou que lançará uma versão ampliada do Bolsa Família. Os detalhes da proposta são pouco conhecidos até o momento, mas parece claro que a agenda desse debate será pautada pelo potencial que o atual governo vê de extrair ganhos eleitorais.

Sabemos que o desmonte dos programas existentes não é capaz de gerar recursos suficientes para financiar um efetivo programa de combate à pobreza no Brasil. Excluída a hipótese de aumentar o déficit público para ganhar a eleição, as únicas saídas seriam o aumento da tributação e alguma revisão da regra do teto de gastos, excluindo políticas reconhecidamente redistributivas da limitação imposta atualmente.

Essas alternativas, no entanto, parecem ter sido descartadas pelo presidente. Se não tivessem, teriam enorme dificuldade em obter apoio em sua base parlamentar.

Enquanto o governo persegue a quadratura do círculo, o Brasil pode, mais uma vez, perder uma oportunidade valiosa para saldar sua dívida social.

Marta Arretche

Professora titular do Departamento de Ciência Política da USP e pesquisadora do Centro de Estudos da Metrópole (CEM/Cebrap)

Rodrigo Mahlmeister

Mestrando em ciência política na USP e pesquisador do Centro de Estudos da Metrópole (CEM/Cebrap)

Eduardo Lazzari

Doutorando em ciência política na USP e pesquisador do Centro de Estudos da Metrópole (CEM/Cebrap)

Constituição mudou preferência eleitoral dos mais pobres, diz professora

Hoje eleitorado revela, segundo cientista política, racionalidade similar a democracias mais desenvolvidas

Marta Arretche

Folha de S.Paulo

Ilustração: Ana Elisa Egreja

Rios de tinta foram dedicados ao comportamento desviante dos eleitores da América Latina. Com a possível exceção da Argentina e do Uruguai, aqui, os eleitores mais pobres pareciam não se revelar propensos a votar em partidos com plataformas redistributivas. Estes catalisavam com mais frequência a simpatia de eleitores progressistas mais escolarizados.

Haveria, portanto, algo radicalmente distinto no perfil do eleitor latino-americano que o impediria de se comportar como o das democracias avançadas, nas quais a renda e a escolaridade seriam bons indicadores das preferências partidárias.

Lá, à esquerda e à direita corresponderiam bases eleitorais distintas. Pobres votariam em partidos que prometem melhorar seu bem-estar ao passo que os mais afortunados votariam em partidos que prometem reduzir os impostos.

Na América Latina, diferentemente, a fragilidade programática do sistema partidário se combinaria à irracionalidade do eleitorado, que não votaria de acordo com seus interesses materiais. Há quem culpe os partidos, por não apresentarem claramente suas plataformas. Há quem culpe o eleitor, por não saber escolher seus candidatos. Mas, causas à parte, os diagnósticos convergem para afirmar nossa inferioridade em relação às democracias avançadas.

O voto econômico —isto é, preferências partidárias alinhadas à renda dos eleitores— parece ser mais evidente em países em que a desigualdade é menor, tais como as democracias europeias. Onde a desigualdade é maior, como na América Latina, não é claro que quanto mais baixa a renda dos eleitores, maior a probabilidade de voto em partidos cujas plataformas eleitorais priorizam o bem-estar da maioria.

De fato, no Brasil, partidos clientelistas obtiveram por longo tempo sucesso eleitoral nos distritos com maior concentração de população vulnerável. O fenômeno não é restrito à região Nordeste. Redutos eleitorais de partidos conservadores abunda(ra)m nas regiões mais ricas. Alguma forma de irracionalidade ou de desinformação acometeria esses eleitores, concluem os analistas.

Mas, por que apenas os eleitores latino-americanos e brasileiros se comportariam desse modo? Por que a irracionalidade seria um atributo dos trópicos? Falta de escolaridade, respondem prontamente alguns observadores.

De fato, a ciência política acumulou fartas evidências da relação positiva entre níveis de escolaridade e informação política. Mas o fato é que o apoio aos partidos com plataformas redistributivas na Europa começou a ocorrer ainda no século 19, sob baixos níveis de escolaridade.

Na democracia limitada de 1946, bem como no regime democrático atual, a associação entre renda e preferências partidárias dos eleitores ocorreu de modo gradual, à medida que a operação regular do sistema politico se adensava, também sob baixos níveis de escolaridade.

Estudo sobre as preferências dos eleitores latino-americanos publicado neste ano na World Politics por Alisha C. Holland, da Universidade Princeton, nos apresenta uma proposição útil para melhor entender o quadro eleitoral —da eleição em curso e muito provavelmente de eleições futuras.

Eleitores que não recebem benefícios sociais apresentam expectativas deprimidas. Não acreditam que seu voto poderá se converter em políticas que aumentarão seu bem-estar. Os indivíduos precisam experimentar políticas que lhes trazem benefícios tangíveis para apoiar plataformas redistributivas.

Logo, a diferença entre a América Latina e as democracias avançadas não estaria no eleitor, mas na credibilidade de que os eleitos de fato entreguem as políticas que prometem.

A Constituição de 1988 mudou muito o desenho das políticas sociais brasileiras. Até ali, só tinha direito a aposentadoria e a assistência médica quem tivesse carteira assinada, cerca de 40% da força de trabalho no final dos anos 80. Até ali, o mundo escolar era praticamente inacessível para a maioria da população.

Em 1980, 26% da população adulta brasileira era analfabeta. Ou seja, cerca de um quarto do eleitorado (potencial) não sabia ler ou escrever. Quase 22% tinham até três anos de estudo. Eram analfabetos funcionais. De cada 100 jovens que entravam na escola, apenas 55 completavam quatro anos de estudo antes dos 16 anos de idade. As chances de uma criança de origem pobre concluir o ensino fundamental eram muito menores do que aquelas das famílias de maior renda.

Em suma, as políticas sociais do regime militar produziam uma legião de excluídos permanentes. Mais que isso, esta exclusão era cumulativa. Baixa escolaridade, inserção precária no mercado de trabalho, exclusão da assistência médica e do direito a aposentadoria se superpunham sobre os mesmos indivíduos. Este era o Brasil de 40 anos atrás!

A Constituição de 88 foi o resultado de um processo inclusivo de redemocratização que erodiu alguns dos pilares desta histórica exclusão. Ao criar o SUS, eliminou as vantagens conferidas apenas aos trabalhadores com carteira assinada. Ao criar o Benefício de Prestação Continuada, garantiu um ganho ao fim da vida para trabalhadores pouco qualificados que tiveram inserção irregular no mercado de trabalho.

Ao estabelecer um piso para os benefícios previdenciários, produziu um patamar, a ser definido politicamente por ocasião da elaboração do Orçamento, abaixo do qual nenhum idoso deveria viver.

Sob os dispositivos da Constituição, incremental e sistemática incorporação foi alcançada nos últimos 30 anos. Os outrora 60% excluídos e seus familiares obtiveram ganhos incrementais de acesso ao atendimento em saúde, via SUS.

Cerca de 25% dos eleitores (estimativa para 2015) foram progressivamente incorporados à politica do salário mínimo, seja via aposentadorias ou benefícios assistenciais, seja via mercado de trabalho. Os níveis de escolaridade modificaram muito. Entre 1980 e 2010, os concluintes do fundamental completo saltaram de 3,3 milhões para 12,5 milhões; os concluintes do ensino médio passaram de 3,8 milhões para 29 milhões e o mundo universitário incluiu mais de 20 milhões de jovens.

Parece muito distante, mas precisa ser lembrado: em 1980, quase metade dos eleitores brasileiros era analfabeta ou semianalfabeta e 60% não tinha direito à assistência médica ou aposentadoria. A situação atual é muito ruim, mas sua dramaticidade deriva de uma métrica móvel. Nossas expectativas se elevam à medida que ganhos civilizatórios são obtidos.

A Constituição de 88 não foi obra dos partidos de esquerda, que eram francamente minoritários na Assembleia Constituinte. Foi resultado da percepção, também entre os conservadores, de que a democracia não seria sustentável no Brasil sem que um mínimo de proteção social fosse provida à massa de excluídos.

É muito razoável supor que a incremental inclusão inaugurada pela Constituição de 1988 tenha alterado as expectativas dos eleitores brasileiros, em particular os de baixa renda. Assim, a distribuição de preferências do eleitorado na eleição atual estaria revelando a mesma racionalidade que orienta o eleitor das democracias desenvolvidas.

Eleitores pobres tendem a preferir candidatos que apresentam plataformas orientadas ao bem-estar ao passo que eleitores mais ricos temem ser expropriados caso estes candidatos sejam eleitos.

Neste caso, a Constituição e as políticas que lhe sucederam contribuíram para minimizar expectativas deprimidas. Estas últimas seriam compatíveis com as políticas excludentes do regime militar, mas incompatíveis com algumas poucas décadas de progressiva incorporação a padrões mínimos de vida civilizada.

Sem dúvida, a gravidade de nosso quadro fiscal imporá definição de prioridades, do que decorrerá frustração de expectativas. Não é possível atender a todas as demandas. Mas a experiência das democracias avançadas, confirmada pelo insucesso do governo Temer, demonstra que políticas de austeridade requerem governos com créditos políticos para queimar. Governos com baixa legitimidade não podem se dar a este luxo.

Por isso, é certamente um equívoco interpretar esta reta final da campanha presidencial como um quadro de polarização eleitoral, entre extremos do espectro ideológico que se equivalem em termos de compromisso com os padrões de uma sociedade civilizada.

Seja a violência sofrida pelo candidato à presidente que está a frente nas pesquisas eleitorais, seja a violência que este próprio incita em seu eleitorado nos fazem duvidar de que a promessa civilizatória da Constituição de 1988 tenha sido uma conquista irreversível.

Sobre a autora

Marta Arretche é professora titular do Departamento de Ciência Politica da USP e diretora do Centro de Estudos da Metrópole.

Discurso antipolítico de gestor é puro sofisma

Marta Arretche

Folha de S.Paulo

O prefeito eleito de São Paulo, João Doria (PSDB), em entrevista nesta terça-feira. Marlene. (Bergamo/Folhapress)

No evento de comemoração de sua eleição em primeiro turno, o futuro prefeito de São Paulo, de mãos dadas com o governador Geraldo Alckmin, apontado como o grande vitorioso do pleito, prestou suas homenagens a Mario Covas e Franco Montoro.

Em entrevista concedida logo a seguir, declarou mais uma vez não ser político e, sim, gestor. A lacuna na lógica foi preenchida por declaração de seu marqueteiro: a credibilidade da imagem de não político seria um ativo a ser explorado nesta campanha, em face da rejeição de parte expressiva do eleitorado aos partidos políticos, em particular ao Partido dos Trabalhadores.

A estratégia não é exatamente inovadora. À esquerda e à direita, candidaturas anti-establishment têm se revelado bem sucedida opção de participação política em vários lugares do mundo, dos Estados Unidos à Grécia passando pela Espanha e Itália.

No caso brasileiro, o sucesso desta estratégia eleitoral se beneficia de diagnóstico bastante difundido acerca das razões do mal-estar em que estamos imersos. Sua causa principal seria a adoção de sucessivas políticas equivocadas, danosas ao país, as quais, por sua vez, teriam sido motivadas pelo propósito exclusivo de ganhar as eleições.

A interpretação contraria as expectativas de longa tradição da teoria democrática, que sustenta que a expectativa de sobrevivência eleitoral levaria os partidos a aproximar seu conteúdo programático das preferências de seus eleitores. Evitar a punição eleitoral conduziria a um alinhamento de preferências entre representantes e representados, resultante da motivação por parte dos primeiros de obter o voto dos segundos.

Decorre da interpretação que criminaliza a pretensão dos partidos de ganhar as eleições uma solução aparentemente lógica: colocar no poder candidatos desprovidos de pretensões (re)eleitorais. Esta operaria como uma espécie de antídoto contra aquele pecado original. O risco do mal-estar estaria, por assim dizer, cortado pela raiz. Gestores, ao contrário dos políticos, teriam a virtude de ser uma espécie de kamikazes da vida política.

Desprovidos de qualquer pretensão de sobrevivência eleitoral, adotariam as melhores políticas.

Puro sofisma. O fato é que as grandes cidades brasileiras apresentam grandes desafios aos governantes. O legado de precariedades e múltiplas formas de exclusão estão na origem de renitentes manifestações de ressentimento derivadas da aguda de que as oportunidades e bens coletivos são muito desigualmente distribuídos.

A expansão dos níveis de escolaridade combinada à difusão de oportunidades de obtenção de informação tornaram o eleitor mais exigente e apto a examinar o conteúdo das políticas.

Ambas têm conduzido à expansão de demandas sobre os governos.

Por outro lado, os recursos para financiar os serviços públicos são limitados e escassos. Logo, os governantes estão condenados a frustrar seus eleitores. Não é possível atender todas as demandas de todos os eleitores no espaço de um mandato.

Não é na ausência de pretensões (re)eleitorais que está o condão de produzir a quadratura do círculo.

Sobre os autores

Professora do Departamento de Ciência Política da USP, cursou doutorado na área no MIT (Massachussets Institute of Technology). Diretora do Centro de Estudos da Metrópole, também da USP, é especializada em estudos sobre desigualdade social.

Uma sociedade civilizada requer pacote básico de serviços essenciais

O artigo "Uma sociedade civilizada requer pacote básico de serviços essenciais", escrito por Marta Arretche, analisa a importância de garantir serviços públicos essenciais como educação, saúde e segurança para todos os cidadãos, independentemente de sua renda. A autora destaca que o acesso universal a esses serviços é fundamental para reduzir desigualdades sociais e promover uma sociedade mais justa e equitativa.

Marta Arretche

Folha de S.Paulo

Em 1950, T. H. Marshall, um dos mais influentes sociólogos britânicos, estabeleceu um critério para julgar uma sociedade civilizada, em "Citizenship and Social Class", que foi posteriormente partilhado por intelectuais tão influentes quanto Amartya Sen, Joseph Stiglitz e John Rawls.

Uma sociedade civilizada requer que nenhum de seus membros esteja privado de segurança e um pacote básico de serviços essenciais.

Para Marshall, desigualdades de renda seriam menos cruciais do que o desigual acesso a serviços. Se este estivesse garantido como um direito, os indivíduos poderiam ter uma vida decente independentemente de sua renda, e até mesmo sob elevado desemprego.

Mais que isso, o acesso a serviços públicos teria impacto sobre a renda real, pois dois indivíduos com a mesma renda nominal têm capacidade de consumo muito distinta, a depender de quanto devam pagar por educação e saúde, por exemplo.

Hoje sabemos que o peso destes itens no orçamento das famílias tende a diminuir à medida que aumenta a renda domiciliar.

Quanto menor a renda, maior tende a ser o impacto dos serviços públicos sobre a renda disponível para gastos com consumo privado. Logo, a desigualdade de renda real é diretamente afetada pela presença (ou não) de serviços públicos.

O impacto dos serviços não se esgota aí. Afeta até mesmo a capacidade dos indivíduos obterem renda.

Em "How to Achieve Gender Equality" (2015), Claudia Goldin, da Universidade Harvard, demonstrou que indivíduos que não têm flexibilidade para a jornada de trabalho são mais do que proporcionalmente penalizados no mercado de trabalho. Pelas mesmas horas trabalhadas, ganham muito menos do que seus pares, igualmente escolarizados. As diferenças salariais entre homens e mulheres seriam em boa parte explicadas pelos compromissos domésticos das últimas.

De fato, em 2010 (dados do Censo), na cidade de São Paulo, ter seus filhos matriculados em uma creche ou pré-escola aumentava em 15 pontos percentuais a probabilidade de que mulheres pobres (com renda de 0,25 a 1 salário mínimo per capita), com idade entre 17 e 45 anos e que moravam com seus filhos e maridos, participassem do mercado de trabalho.

Em termos mais simples, para as mulheres, buscar um emprego depende de contar com um lugar para deixar seus filhos.

O (des)caminho para uma sociedade civilizada não está inscrito nas estrelas. Muito menos se resolve no prazo de um mandato. Menos ainda exclui fazer escolhas em torno de prioridades. Resulta de sucessivas escolhas em que o eleitorado elege quem será responsável pela provisão de serviços públicos.

No Brasil, são prefeitos e vereadores que tomam decisões que afetam a qualidade de nosso cotidiano. Creches, buracos nas ruas, iluminação pública, serviços de saúde básica, educação fundamental, tempo de deslocamento para o trabalho, oportunidades de lazer estão a cargo das prefeituras.

Não é só 2018 que está em jogo nas eleições deste domingo.

Sobre a autora

Professora do Departamento de Ciência Política da USP, cursou doutorado na área no MIT (Massachussets Institute of Technology). Diretora do Centro de Estudos da Metrópole, também da USP, é especializada em estudos sobre desigualdade social.

Eleição terá efeito sobre popularidade do presidente e de governadores

Eleição terá efeito sobre popularidade do presidente e de governadores

Marta Arretche

Folha de S.Paulo

Manifestantes no protesto O Grito dos Excluidos contra  o governo Temer em Brasilia. (Foto: Iano Machado/UOL).

Por paradoxal que possa parecer, a popularidade do presidente da República e dos governadores poderá ser afetada pelas escolhas dos eleitores nestas próximas eleições. Não me refiro à influência dos primeiros sobre o resultado eleitoral, que é objeto de muita controvérsia.

Refiro-me ao impacto do desempenho dos futuros prefeitos sobre a aprovação dos atuais governadores e do presidente.

Os fatos são arquiconhecidos, mas peço licença para tornar a eles. Em março de 2013, prefeitos recém-empossados enfrentaram protestos detonados pelo aumento da tarifa de ônibus.

Em várias capitais, estes protestos converteram-se nas maiores manifestações de rua desde o impeachment de Collor, detonadas pela violência da repressão das polícias estaduais.

A estratégia dos prefeitos é velha conhecida dos manuais de ciência política: impor perdas na lua de mel de início de governo, diluir os ressentimentos ao longo do mandato, deixando os benefícios para seu final.

Não deu certo. O eleitor resolveu discutir a relação já no primeiro semestre. O litígio arrastou todos os governantes.

Em março de 2013, o Datafolha registrava que a presidente Dilma contava com 65% de ótimo/bom. Despencou para 30% em junho. Pela mesma fonte, o governador Alckmin caiu de 52% de ótimo/bom em junho para 38% em julho.

Se o objeto do conflito era basicamente local, por que as jornadas de junho afetaram tão brutalmente as taxas de aprovação da presidente? Afinal, a União não tem autoridade para decidir sobre as tarifas de transporte, nem tem comando sobre as polícias militares.

O fato é que o eleitor não parece distinguir "quem faz o quê". Estudos sobre o comportamento político de massa nos EUA e Canadá revelam o mesmo fenômeno, que não parece estar ligado à ignorância do eleitor.

Em vez disso, indicam uma percepção difusa do real funcionamento das federações modernas. Não funcionam como bolos de camadas (layer-cake federalism), nos quais as funções de cada nível de governo estão claramente definidas, de modo que o eleitor possa fazer claramente atribuições de responsabilidade.

A gestão das políticas opera como bolos de mármore (marble-cake federalism), marcada pelo imbricamento. No nosso caso, o governo municipal oferece serviços de saúde, mas o hospital tende a ser construído com recursos federais e pode ser gerido pelo governo estadual.

As escolas podem ser municipais, mas depender de recursos estaduais e federais. A oferta do livro da escola estadual ou municipal é administrada pelo governo federal.

Frustrado em suas expectativas, o eleitor dirige sua insatisfação para todos os níveis de governo. Em um mecanismo mental de encurtamento da informação, dirige sua ira para o governante com maior visibilidade.

Não sabemos quanto tempo durará a lua de mel do eleitor com os novos prefeitos. Mas ela pode ser encurtada se tornar as cidades brasileiras mais habitáveis não estiver incluída no rol de reformas urgentes.

Sobre a autora

Professora do Departamento de Ciência Política da USP, cursou doutorado na área no MIT (Massachussets Institute of Technology). Diretora do Centro de Estudos da Metrópole, também da USP, é especializada em estudos sobre desigualdade social.

Austeridade não pode ignorar políticas inclusivas

Desafio é fechar as contas mantendo rota de redução das desigualdades

Marta Arretche

Naercio Menezes

Folha de S.Paulo

Um dos grandes desafios da conjuntura em que vivemos envolve escolhas estratégicas que permitam dar continuidade à bem sucedida trajetória recente de redução das desigualdades sociais no Brasil sem gerar crises fiscais que impeçam a sustentabilidade das políticas. Essas escolhas, por sua vez, estão estreitamente associadas a concepções normativas sobre o tipo de sociedade que desejamos.

Estamos entre os que acreditam que as políticas sociais devem produzir igualdade de oportunidades, de modo que as condições econômicas da família ao nascimento, a cor ou a região de origem não sejam uma barreira intransponível para os indivíduos poderem ter uma vida decente, preferencialmente com seu próprio trabalho. Deste ponto de vista, é importante que se diga com toda a clareza que, a despeito dos inegáveis avanços das últimas décadas, ainda temos um longo caminho pela frente para nos aproximarmos desse ideal.

Duas questões são incontornáveis nesse debate. A primeira diz respeito às políticas desejáveis, que deveriam ser preservadas em uma estratégia de enfrentamento da crise fiscal (o desequilíbrio financeiro do Estado). Responder a essa questão requer identificar os fatores que mais contribuíram para a redução das desigualdades no passado recente.

A segunda, não menos relevante, diz respeito à viabilidade política dessas políticas desejáveis, sem a qual tais preferências não passam de "wishful thinking".

Quando a democracia foi reinstaurada no Brasil, em 1985, além da elevada concentração da renda entre os mais ricos, a dívida social brasileira também resultava de uma grande divisão entre "insiders" (os incluídos) e "outsiders" (os excluídos).

Desde Getúlio Vargas, a legislação trabalhista protegia apenas os trabalhadores do mercado formal que compunham o setor industrial urbano. O vínculo trabalhista era requisito para aposentadorias e serviços de saúde. Estima-se que apenas 40% dos trabalhadores estavam nessa condição.

Viam-se excluídos, portanto, da proteção trabalhista e do direito à aposentadoria e a cuidados de saúde cerca de 60% dos trabalhadores, que acumulavam a desvantagem da baixa escolaridade e de ocupações precárias. Um elemento central do modelo adotado por Vargas, mantido até 1988, é que eram principalmente esses "outsiders" que contribuíam para financiar os benefícios dos "insiders".

Sob o modelo de substituição de importações, em uma economia fechada, os custos da proteção social dos "insiders" eram transferidos para os preços dos produtos, e, portanto, pagos por todos os consumidores.​

Educação

Além disso, a despeito de iniciativas reformistas que datam do Império, o fato é que o Estado brasileiro nunca deu prioridade à educação. Em 1980, apenas metade dos jovens com 12 a 15 anos de idade tinha completado o ensino primário. Entre os jovens de 16 a 18 anos, apenas 20% tinha o ensino fundamental completo. Essa oferta abundante de trabalhadores pouco qualificados gerou fortes incentivos para um modelo de industrialização de baixa intensidade tecnológica. A indústria acomodou-se com essa estratégia e apostou que os cursos de qualificação profissional seriam suficientes para gerar mão de obra capacitada. Grave erro.

A combinação de limitados esforços para a universalização do acesso à educação, mantendo-se forte associação entre origem familiar e avanço no sistema escolar, com direitos previdenciários e de saúde vinculados a empregos formais para uma pequena parcela implicou uma fusão de vantagens para os "insiders" que não representavam nem metade da população brasileira.

Desde meados dos anos 1980, o Brasil vem experimentando um processo incremental de inclusão dos "outsiders". Essa trajetória não é explicada por um único fator isolado. Ela resulta de uma combinação de mudanças demográficas, forças de mercado e políticas deliberadas.

Na dimensão demográfica, a mudança no comportamento reprodutivo das mulheres mais pobres, a partir dos anos 1980, com consequente queda nas taxas de fertilidade, estancou a fonte da abundante oferta de jovens pobres no mercado de trabalho. Essa trajetória demográfica dificilmente será revertida.

Por outro lado, o boom das commodities e as baixas taxas internacionais de juros, que também afetaram outros países da América Latina, foram uma forte alavanca do crescimento econômico –o que favoreceu a expansão das receitas governamentais, sem que políticas impopulares de expansão da taxação fossem necessárias. Essas condições não estão mais presentes, o que eleva a temperatura dos conflitos redistributivos, como já estamos tendo oportunidade de observar.

O comportamento desses fatores –a demografia e o boom internacional das commodities– está fora do alcance das escolhas institucionais. Por essa razão, nossa avaliação deve se concentrar sobre as políticas deliberadas que favoreceram a inclusão.

A constitucionalização dos sistemas universais de educação e saúde, bem como a vinculação do piso das aposentadorias (contributivas e não-contributivas) ao salário mínimo, estão entre as principais políticas de inclusão dos "outsiders" que afetaram as historicamente elevadas taxas de desigualdade no Brasil.

A vinculação do piso das aposentadorias ao valor do salário mínimo produziu um colchão de proteção para os mais pobres, mesmo em contextos recessivos, como em 1992 e 2003. Além disso, a valorização do mínimo em termos reais reduziu a desigualdade no mercado de trabalho, contribuindo para a inclusão de milhares de brasileiros no universo de consumo. A conjunção de fatores externos e demográficos favoráveis fez com que o impacto do salário mínimo fosse sancionado pelo mercado de trabalho, não resultando em maior desemprego ou informalidade. Ao contrário, tanto um quanto outro diminuíram na primeira década do século 21.

Transferência

 
A expansão da escolaridade, por sua vez, reduziu (não eliminou) a influência da origem social sobre a educação e a oferta abundante de jovens não qualificados que chegavam todos os anos ao mercado de trabalho.

Vale notar que tal inclusão favoreceu muito mais as mulheres do que os negros e pardos. Mas, o fato é que essa expansão decorreu da vinculação de recursos estabelecida pela Constituição de 1988 e que foi aprofundada com a adoção do Fundef e do Fundeb.

Continuar na trajetória de redução das desigualdades de acesso à educação, estancando a oferta abundante de mão de obra não qualificada, é, portanto, uma condição essencial para dar continuidade à queda das desigualdades no mercado de trabalho brasileiro.

Por fim, o SUS garantiu o acesso aos cuidados de saúde para os trabalhadores menos qualificados e com precária inserção no mercado, garantindo uma queda notável nas taxas de mortalidade –com consequente expansão da expectativa de vida e redução substancial das diferenças regionais nas condições de saúde.

Nesse sentido, os programas de transferência condicionais de renda, como o Bolsa Família, e de visitação domiciliar, como o Programa Saúde da Família, também tiveram papel fundamental.

A citada constitucionalização dos sistemas universais de saúde e de educação, bem como do piso dos pagamentos previdenciários, foi resultado de um grande consenso, ainda na transição para a democracia, em torno da ideia de que a democracia não seria sustentável sem políticas de inclusão. A politização da extrema pobreza e da desigualdade, vocalizada por grupos progressistas e de esquerda, inscreveu o tema na agenda política da transição democrática. Tal como Ulysses Guimarães, aquela geração parlamentar amarrou essas políticas ao mastro da Constituição para protegê-las contra maiorias ocasionais no futuro.

É possível que aquele consenso esteja em processo de erosão, dada a crescente mobilização política dos grupos conversadores no Brasil. Mas nossa avaliação é de que a vinculação constitucional dos gastos em saúde e educação para os três níveis de governo ainda é a melhor proteção contra o canto das sereias.

Além disso, o fato é que as taxas de participação eleitoral no Brasil variam em torno de 80%, o que quer dizer que os (antigos) "outsiders" votam. Uma vez incluídos na arena eleitoral, os beneficiários das pensões e benefícios indexados ao salário mínimo e dos sistemas universais de saúde e educação representam um grande número de eleitores, que pode ser decisivo em um pleito majoritário. Eles podem influenciar sobremaneira os cálculos eleitorais dos parlamentares na tramitação de propostas orientadas a impor perdas a categorias concentradas de beneficiários. A recente aprovação de aumentos salariais para o funcionalismo público é um exemplo nessa direção.

Assim, propostas de imposição de perdas que tenham alta visibilidade política terão muita dificuldade para formar coalizões de apoio no Congresso, tendo em vista as eleições municipais deste ano e as majoritárias em 2018

Há razões para crer, com base no comportamento parlamentar na tramitação dessas matérias, que mesmo partidos conservadores terão dificuldade para apoiar medidas de imposição de perdas, dada a necessidade de expandir sua base eleitoral para além dos setores de classe média e alta.

Custo eleitoral

Os custos eleitorais de aprovar medidas que afetem negativamente uma parcela substancial da população brasileira, como os que ganham um salário mínimo no mercado de trabalho, ou via Previdência, por exemplo, são extremamente altos para os políticos. O mesmo ocorre com o fim das vinculações de gastos com educação e saúde.

Em suma, estamos passando por um período turbulento em termos econômicos e políticos. O nosso problema fiscal precisa ser enfrentado ao mesmo tempo em que passamos por uma recessão sem precedentes em nossa história. Novas denúncias envolvendo a credibilidade dos partidos aparecem todos os dias.

Não sabemos se o sistema partidário atual e sua estrutura de competição política sobreviverão ao tsunami. Mas, é certo que os eleitores do piso da pirâmide social e suas preferências não desaparecerão –e terão que ser levados em conta na tramitação das medidas de ajuste fiscal. Combinar equilíbrio fiscal e a popularidade das políticas de inclusão é, e continuará sendo, um grande desafio a ser enfrentado pela elite política brasileira.

Marta Arretche, 58, professora de ciência política da USP, é diretora do Centro de Estudos da Metrópole.

Naercio Menezes Filho, 51, professor de economia da USP e do Insper, é coordenador do Centro de Políticas Públicas do Insper.

Marcia Xaviaer, 40, é artista plástica