Como o multilateralismo pode sobreviver

Instituições globais estão em declínio, mas a cooperação regional pode preencher a lacuna

Monica Herz e Selina Ho

MONICA HERZ é Diretora do Instituto Latino-Americano para o Multilateralismo.

SELINA HO é Vice-Reitora de Pesquisa e Desenvolvimento e Professora Associada da Cátedra de Relações Internacionais na Escola de Políticas Públicas Lee Kuan Yew da Universidade Nacional de Singapura.

Este ensaio surgiu do Grupo de Estudos Lloyd George sobre Governança Global.

Foreign Affairs

Na Cúpula da Associação das Nações do Sudeste Asiático – Conselho de Cooperação do Golfo – China em Kuala Lumpur, Malásia, maio de 2025
Hasnoor Hussain / Reuters

Poucas horas após retornar ao cargo, em janeiro de 2025, o presidente dos EUA, Donald Trump, deu um golpe no multilateralismo ao retirar os Estados Unidos do Acordo de Paris sobre o clima e da Organização Mundial da Saúde. No mês seguinte, Washington retirou-se do Conselho de Direitos Humanos da ONU e ordenou uma revisão dos compromissos dos EUA com outras instituições internacionais, como a UNESCO. Em abril, Trump atacou o sistema de comércio global, promulgando suas tarifas do "Dia da Libertação", em violação aos princípios da Organização Mundial do Comércio.

Trump não é o primeiro presidente americano a atacar instituições internacionais, nem suas ações são a única causa de sua relevância decrescente. O aumento da desigualdade interna, consequência da hiperglobalização sem o devido apoio aos trabalhadores, alimentou o descontentamento com o multilateralismo em muitos países. Além disso, a maioria dessas organizações foi criada no século XX, e a reforma insuficiente as deixou inchadas, obsoletas e compartimentadas, oferecendo soluções padronizadas para problemas complexos como mudanças climáticas, pandemias, inteligência artificial e uma nova corrida armamentista nuclear. Ainda dominadas por seus criadores na América do Norte e na Europa, essas instituições são pouco adequadas para governar um mundo onde cada vez mais atividades econômicas e tomadas de decisão política acontecem na África, Ásia, América Latina e Oriente Médio.

Trump não é o primeiro presidente americano a atacar instituições internacionais, nem a América Latina, nem o Oriente Médio. É aqui que entram as organizações regionais. O mundo carece de liderança em livre comércio, tecnologia, gestão de conflitos e segurança humana — e, em cada uma dessas áreas, os organismos regionais podem ajudar a preencher essa lacuna. Essas organizações vêm reforçando e complementando o trabalho das instituições internacionais há décadas, e agora é o momento de expandir seus escopos de atuação e aprofundar a cooperação entre si. Se não assumirem essa responsabilidade, os problemas mundiais serão resolvidos não pelo multilateralismo, mas pelas grandes potências em busca de esferas de influência — um modelo de política global que historicamente não tem sido favorável para os pequenos e médios Estados.

COMÉRCIO JUSTO

As instituições regionais desfrutam de certas vantagens em relação às globais. Estão mais próximas das fontes dos problemas e podem diagnosticá-los com mais rapidez e precisão, mitigá-los e prevenir ocorrências futuras. Grupos de países vizinhos podem ser mais sensíveis e receptivos às realidades locais e adaptar os princípios e normas da governança global aos contextos locais. Com menos países envolvidos na tomada de decisões, há menos obstáculos à ação coletiva e menos oportunidades de veto a propostas. As instituições regionais podem corrigir o rumo mais rapidamente quando as estratégias não funcionam como esperado e podem experimentar soluções inovadoras e não testadas que uma organização internacional pode considerar muito arriscadas.

As organizações regionais já são facilitadoras essenciais do comércio e do investimento transfronteiriços. A Parceria Econômica Abrangente Regional (RCEP), o maior acordo de livre comércio do mundo, foi assinada em novembro de 2020 pela Austrália, China, Japão, Nova Zelândia, Coreia do Sul e todos os dez membros da Associação de Nações do Sudeste Asiático (ASEAN). (Um 11º país, Timor-Leste, aderiu à ASEAN em outubro de 2025 e ainda não faz parte da RCEP.) Desde sua entrada em vigor em 2022, as regras e as políticas de redução tarifária da RCEP fortaleceram a integração e otimizaram a cadeia de valor regional. Com a adesão de novos membros — Bangladesh, Chile e Sri Lanka já se candidataram —, o comércio e o investimento dentro do bloco provavelmente aumentarão.

Organizações em diferentes regiões também trabalham em conjunto. Em 2014, a ASEAN estabeleceu uma reunião anual com a Aliança do Pacífico — um acordo de livre comércio latino-americano composto por Chile, Colômbia, México e Peru — para explorar como os dois grupos podem cooperar em desenvolvimento sustentável, transições digital e verde, apoio a pequenas e médias empresas e intercâmbios interpessoais. Mais recentemente, essa colaboração levou ao lançamento de uma nova iniciativa inovadora de turismo e a um acordo de livre comércio entre a Aliança do Pacífico e Singapura — um acordo que pode se tornar um modelo para outros membros da ASEAN. A Aliança do Pacífico também possui parcerias e acordos com a União Europeia, a Comissão Econômica Eurasiática e o Mercosul.

As instituições internacionais são pouco adequadas para governar no mundo atual.

Em outros casos, países de diferentes regiões se uniram para promover o livre comércio. O Acordo Abrangente e Progressivo para a Parceria Transpacífica (CPTPP), que entrou em vigor em 2018 e inclui 12 membros em cinco continentes, reduz tarifas e outras barreiras ao livre comércio e estabelece regras que protegem a propriedade intelectual, o investimento, os serviços financeiros, o meio ambiente e os direitos trabalhistas. O CPTPP facilitou o comércio mesmo em meio à crise global; de 2018 a 2021, período que incluiu a pandemia de COVID-19, o comércio entre os membros aumentou 5,5% no geral e 13,2% entre os membros que não possuíam acordos de livre comércio entre si anteriormente. No outono de 2025, 16 pequenos e médios países da África, Ásia, Europa, América Latina, Oriente Médio e Pacífico lançaram a Parceria para o Futuro do Investimento e do Comércio (Future of Investment and Trade Partnership) para promover o comércio aberto e justo. Na reunião inaugural, em novembro, o vice-primeiro-ministro de Singapura, Gan Kim Yong, descreveu a estrutura do grupo, que permite que um subconjunto de membros apresente uma iniciativa antes que os demais a adotem, como uma que permite aos Estados "agirem rapidamente para inovar, testar novas ideias e aproveitar novas oportunidades". Se funcionar como previsto, a parceria poderá conceber novas maneiras de superar barreiras comerciais e de investimento — soluções que também poderiam ser aplicadas em outros lugares.

Esses regimes comerciais inter-regionais podem atuar como forças estabilizadoras em meio ao crescente protecionismo e às tarifas retaliatórias dos EUA. Ao impulsionar o comércio e o investimento, fortalecer a inovação científica e tecnológica e promover a integração financeira, eles ajudam a manter a economia global em funcionamento. Mesmo enquanto os países negociam concessões com o governo Trump, os órgãos regionais podem negociar coletivamente com os Estados Unidos ou, pelo menos, concordar com um conjunto de princípios conjuntos para orientar as negociações bilaterais. Fóruns na África, Europa, América Latina, Oriente Médio e Sudeste Asiático podem até mesmo evitar uma fragmentação total do sistema de comércio internacional, diversificando suas cadeias de suprimentos, utilizando novas tecnologias para otimizar o comércio global e alinhando suas regras sobre comércio digital e energia limpa. Eventualmente, essas regras podem ser levadas à Organização Mundial do Comércio. Essa organização global não é mais capaz de definir regras por conta própria, mas fornecer a ela um conjunto de regras que tenham ampla aceitação e que tenham se mostrado eficazes pode restaurar parte de sua capacidade de governança.

TRABALHE DE FORMA MAIS INTELIGENTE

Além de convergir para o livre comércio, as organizações regionais podem ajudar a regulamentar a IA e a economia digital. Os esforços da ONU para promover o uso ético da IA ​​e proteger os dados pessoais têm se concentrado no avanço de diretrizes universais, mas os lentos processos burocráticos da ONU não conseguem acompanhar o ritmo do desenvolvimento tecnológico. No entanto, em nível regional, a UE promulgou uma regulamentação abrangente e vinculativa sobre o uso da IA ​​em sua Lei de IA de 2024. Outros grupos regionais e inter-regionais, por sua vez, apresentaram acordos, declarações ou princípios não vinculativos que podem se adaptar à rápida evolução da tecnologia e inspirar a legislação nacional. Em 2020, Chile, Nova Zelândia e Singapura assinaram o Acordo de Parceria para a Economia Digital, o primeiro desse tipo a regulamentar o comércio digital e os fluxos de dados, promover a interoperabilidade e estabelecer padrões éticos para a IA. Desde então, o acordo foi atualizado para tornar as regras originais mais aplicáveis ​​e para adicionar um novo membro, a Coreia do Sul, em 2024. A ASEAN deverá assinar um pacto semelhante em 2026, após dois anos de negociações, para facilitar o fluxo de bens e serviços digitais entre os membros do bloco. Na América Latina, o Mercosul criou um Grupo de Agenda Digital em 2017 para promover o desenvolvimento de um mercado digital livre e seguro, e a Rede Interamericana de Governo Digital, criada em 2003, realizou projetos-piloto para disponibilizar dados livremente e de forma acessível, estabeleceu um fundo para iniciativas colaborativas de governança digital e apoiou esforços para fornecer serviços digitais de saúde e assistência social durante a pandemia.

Se esses órgãos regionais e inter-regionais levarem adiante seus planos, haverá um comércio digital mais eficiente, transferências de dados mais seguras entre fronteiras e maior confiança nos sistemas digitais. Outras organizações regionais também podem contribuir para esse esforço, desenvolvendo e atualizando seus próprios padrões digitais. O CPTPP, por exemplo, deveria modernizar suas disposições sobre comércio eletrônico, que foram estabelecidas em 2015 e não abordam os avanços recentes em pagamentos eletrônicos, faturamento eletrônico ou os esforços governamentais para tornar os dados transparentes e acessíveis ao público. Com o tempo, as estruturas regionais podem se expandir e convergir, levando eventualmente a um conjunto de princípios e regulamentos globalmente acordados para governar as novas tecnologias e a economia digital.

MANTER A PAZ

As instituições regionais também devem assumir a responsabilidade de gerir conflitos globais, uma vez que as organizações internacionais que tradicionalmente lideram os esforços de manutenção e consolidação da paz, incluindo as Nações Unidas, veem os seus fundos a secar e o seu apoio a diminuir. O Sudeste Asiático demonstrou como isso pode ser feito: um conjunto de normas informais conhecido como o “Caminho da ASEAN”, que promove a construção de consenso, a não interferência e a cooperação voluntária entre os Estados-membros, impediu em grande parte que as disputas eclodissem e destruíssem a paz regional. A mediação da Indonésia, por exemplo, ajudou o governo filipino e a Frente Moro de Libertação Nacional, um grupo separatista filipino, a assinarem um acordo de paz em 1996. Em consonância com estas normas, a Malásia e Singapura resolveram pacificamente a sua disputa sobre a ilha de Pedra Branca, levando o caso ao Tribunal Internacional de Justiça para arbitragem em 2003.

Durante anos, as organizações latino-americanas também ajudaram a resolver disputas fronteiriças e a manter as tensões regionais baixas, mesmo com o aumento dos gastos militares de alguns países. A União de Nações Sul-Americanas (UNSA), por exemplo, ajudou a negociar o fim de meses de instabilidade política na Bolívia em 2008, forneceu uma plataforma para abordar preocupações na região depois que a Colômbia e os Estados Unidos concordaram com o envio de tropas americanas para bases colombianas em 2009 e mediou negociações entre a Colômbia e a Venezuela quando os dois países tiveram um desentendimento diplomático em 2010 sobre a presença de rebeldes armados colombianos na Venezuela. A União Africana também investiu fortemente em paz e segurança, criando órgãos consultivos, uma força de paz e outros mecanismos para prevenir conflitos e estabilizar ambientes pós-conflito. A missão de paz da UA na Somália, por exemplo, ajudou a fortalecer o controle das forças somalis sobre o território nacional e a estabilizar o país desde o seu início, em janeiro de 2025.

Os esforços regionais também podem reduzir as ameaças nucleares. Historicamente, a América Latina tem sido líder em não proliferação: o Tratado de Tlatelolco de 1967, que estabeleceu uma zona livre de armas nucleares na América Latina e no Caribe, tornou-se um modelo para acordos semelhantes na África, Ásia e Pacífico Sul. Em 1991, o Brasil e a Argentina estabeleceram uma agência bilateral que, juntamente com a Agência Internacional de Energia Atômica (AIEA), supervisiona os programas nucleares civis de ambos os países para garantir que as instalações sigam diretrizes de segurança rigorosas e sejam usadas exclusivamente para energia nuclear. E hoje, a AIEA e a agência bilateral trabalham em estreita colaboração com o Brasil para garantir que salvaguardas adequadas estejam em vigor enquanto o país desenvolve um programa de submarinos de propulsão nuclear. Se outras regiões adotassem práticas semelhantes — particularmente o Leste Asiático, onde a China e a Coreia do Norte estão expandindo seus arsenais nucleares e a Coreia do Sul começa a considerar um programa de armas nucleares — essa cooperação poderia ajudar a conter uma corrida armamentista nuclear emergente.DÊ UM PASSO À FRENTE

Os grupos regionais também podem preencher outras lacunas globais. Desde o século XIX, os países da América Latina aplicam regulamentações sanitárias comuns, compartilham informações sobre surtos de doenças e enviam ajuda médica uns aos outros durante crises de saúde. Desde 1902, a Organização Pan-Americana da Saúde combate doenças, fortalece os sistemas de saúde e responde a emergências. Em 1996, o Mercosul convocou fóruns regionais e um grupo de trabalho para harmonizar as políticas de saúde entre seus membros e ajudá-los a implementar as regulamentações sanitárias internacionais. O resultado é uma cultura de cooperação regional que facilita investimentos conjuntos em questões de saúde prioritárias, apoio a países com sistemas de saúde mais frágeis e estreita colaboração com organismos internacionais, como a Organização Mundial da Saúde.

A África também desenvolveu iniciativas inovadoras na área da saúde nos últimos anos. Os Centros Africanos de Controle e Prevenção de Doenças (Africa CDC), criados em 2017, aprimoraram a capacidade das instituições de saúde pública do continente para detectar, prevenir, controlar e responder a doenças. Quando a pandemia de COVID-19 eclodiu, a União Africana e o Centro Africano de Controle e Prevenção de Doenças (Africa CDC) desempenharam papéis fundamentais na rápida expansão da infraestrutura de saúde, da pesquisa e do compartilhamento de informações entre os países. Juntos, lançaram uma estratégia regional em 2021 para tornar os sistemas de saúde pública africanos mais autossuficientes e elevar o perfil do continente na governança internacional da saúde pública. Tanto na América Latina quanto na África, os organismos regionais ajudaram a conter surtos de doenças com potencial de disseminação para outras partes do mundo.

O mundo ainda precisa de ação coletiva.

Há um papel semelhante para os grupos regionais na promoção da democracia, dos direitos humanos e da proteção dos migrantes. Na África, a UA monitora as eleições e adotou acordos que estabelecem um compromisso com os princípios democráticos, e os países frequentemente respondem coletivamente quando ocorre uma mudança inconstitucional de governo. Na América Latina, a Declaração Americana dos Direitos e Deveres do Homem de 1948 e a Declaração de Cartagena sobre Refugiados de 1984 oferecem proteção aos direitos civis e políticos, inclusive para grupos específicos, como mulheres e populações indígenas, e estabelecem procedimentos de asilo abrangentes. O Mercosul (cujos membros incluem Argentina, Bolívia, Brasil, Paraguai e Uruguai) e a Comunidade Andina (Bolívia, Colômbia, Equador e Peru) têm um acordo que permite que migrantes residam e trabalhem temporariamente na Argentina, Brasil, Paraguai e Uruguai. Embora longe da perfeição, o monitoramento regional dos direitos humanos e as medidas que facilitam a circulação transfronteiriça podem preencher algumas das lacunas deixadas por organismos internacionais que não conseguem oferecer proteção adequada.

Com a diplomacia climática internacional apresentando avanços limitados, as organizações regionais também podem fornecer plataformas para negociação e coordenação de políticas. Dinamarca, Finlândia, Islândia, Noruega e Suécia frequentemente lideram o mundo na implementação de políticas ambiciosas para a redução das emissões de carbono e a transição para energias renováveis, e seu Conselho Nórdico de Ministros desempenha um papel importante no alinhamento de uma estratégia climática regional. A América Latina também fez progressos notáveis ​​na cooperação climática: o Mercosul sedia reuniões dos ministros do meio ambiente de seus membros, e a Plataforma da América Latina e do Caribe para a Ação Climática na Agricultura, criada em 2019 e composta por 18 membros, auxilia os ministérios da agricultura nacionais a incorporar políticas climáticas em suas atividades. Ainda assim, a região poderia se beneficiar de uma plataforma institucional capaz de coordenar ações tão estreitamente quanto o Conselho Nórdico de Ministros e revitalizar a ação climática que foi desacelerada desde o aumento dos subsídios aos combustíveis fósseis durante a pandemia de COVID-19.

AGORA OU NUNCA

Os fóruns internacionais estão perdendo força, mas o mundo ainda precisa de ação coletiva. As organizações regionais podem ser um recurso. Elas não são a solução para todos os problemas globais; muitas vezes não atingem seus objetivos, e as disputas internas e as mudanças de governo entre seus membros podem limitar sua eficácia. O Método ASEAN, por exemplo, nem sempre impediu que disputas nacionais e regionais perturbassem a região: a guerra civil eclodiu em Mianmar em 2021, a disputa de fronteira entre Camboja e Tailândia escalou para confrontos militares diretos diversas vezes no último ano, e a crescente rivalidade entre EUA e China está criando problemas em toda a região. Mas se os membros da ASEAN conseguirem estabelecer mecanismos mais robustos de prevenção e mitigação de conflitos, o grupo poderá ajudar a gerenciar conflitos quando os organismos globais não conseguirem fazê-lo.

A América Latina ainda tem muito trabalho a fazer. A União de Nações Sul-Americanas (UNSA), composta pelos 12 estados sul-americanos, ajudou a resolver diversos conflitos regionais e internos entre 2008 e 2016. No entanto, disputas internas e a incapacidade de eleger um novo secretário-geral desde 2017 resultaram na saída de vários membros importantes, tornando o bloco praticamente inoperante. Com a ameaça de intervenção do governo Trump na Venezuela e o aumento da influência econômica e de segurança da China na América Latina, a região precisa ser capaz de se unir para resolver conflitos, administrar a rivalidade entre grandes potências, promover políticas comuns e fortalecer sua voz em fóruns internacionais. Isso exige que os países latino-americanos deixem de lado suas diferenças e estejam dispostos a apoiar a cooperação multilateral por meio de uma organização regional atuante.

Outras regiões enfrentam desafios ainda mais formidáveis. A União Europeia está atolada na guerra na Ucrânia, em questões de imigração, na polarização política, em dificuldades comerciais e nos ataques de Trump. A Associação Sul-Asiática para a Cooperação Regional (SAARC) raramente se reúne e, mesmo quando o faz, seus membros evitam debater temas controversos. A União Africana enfrenta crises persistentes, como o terrorismo e as guerras civis em seus países membros, além de obstáculos significativos à integração econômica regional. A Liga Árabe e o Conselho de Cooperação do Golfo também estão assolados por divisões internas e conflitos regionais.

No entanto, a governança regional continua sendo o melhor antídoto para o enfraquecimento do multilateralismo. Ela é um pilar essencial da governança global e possui uma longa história de apoio à cooperação internacional. Desde o fim da Guerra Fria, as instituições regionais se expandiram e seu papel na facilitação do comércio, na resolução de conflitos e no desenvolvimento de padrões compartilhados cresceu. Agora, elas devem apoiar as instituições globais fragilizadas e assumir mais responsabilidades. Essa mudança não só ajudará a sustentar o multilateralismo, como também poderá aprimorá-lo, aproveitando as forças regionais e facilitando soluções inovadoras e de baixo para cima para os problemas mais complexos do mundo.