Maria Paula Dallari Bucci
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| Congresso Nacional esvaziado durante a pandemia de coronavírus. Pedro Ladeira/Folhapress |
Para depois da pandemia, especula-se se a solidariedade que se viu na quarentena se traduzirá em convergência política suficiente para sustentar os custos da maior presença do Estado para a proteção das pessoas. O cenário oposto se delineia, com a ausência de coalizões políticas necessárias a transformações redistributivas.
Qual será o desfecho? Os dilemas que se apresentaram ao final da Segunda Guerra e da crise de 2008 são comparáveis? O exame das tensões que marcam o momento presente pode nos ajudar a compreender as difíceis escolhas que se impõem à nossa geração.
Até dois meses atrás, o Brasil estava discutindo a PEC Emergencial no pacote do ajuste fiscal, mas, com a Covid-19, a emergência se modificou. A demanda agora é remediar, minimamente, o desastre social que surge com a explosão da doença. Não deixa de ser positiva a sensibilidade de parte dos fiscalistas que defendiam a redução do gasto público e passaram a conclamar o governo a “abrir as burras” e “errar para mais” para sanar a verdadeira emergência.
Uma hipótese é que o pânico sanitário chegou ao andar de cima. Se é verdade que os titulares de planos de saúde tem acesso a leitos e boas UTIs, a doença não poupa os abonados; os caixões nas valas comuns de Nova York falam mais que mil palavras. O pânico social certamente contribuiu, diante das filas da comida dos frades franciscanos no centro de São Paulo. Se os mais pobres perceberem que não têm o que perder, os saques podem virar realidade. Por fim, o pânico econômico, nos "circuit breakers" das Bolsas pelo mundo, tocou o coração dos desafinados fiscalistas.
A crise produziu rara unanimidade sobre o tipo de resposta. A começar por iniciativa trilionária dos EUA, se espalharam pelo mundo programas keynesianos. Isso levou a uma crença de que um “capitalismo humanizado” poderá surgir, com o fortalecimento dos serviços públicos e a proteção contra a insegurança do trabalho, que deixou tantos precarizados e vulneráveis. O Estado seria revalorizado como único ente capaz de assegurar coesão social.
Conforme apontou um líder político europeu, na emergência o mercado desapareceu. Como já havia acontecido na crise de 2008, restou ao Estado e aos governantes processar as respostas e os efeitos amargos da crise. No Brasil, no campo da saúde, as maiores responsabilidades caíram nas costas do SUS, mesmo subfinanciado e enfraquecido.
As políticas públicas se disseminaram, enquanto forma da ação governamental, fora do Brasil, na virada neoliberal dos anos 1990, quando o Estado social perdeu força. Os grandes sistemas de serviços públicos que caracterizaram o "welfare state" europeu do pós-guerra encolheram, dando lugar a arranjos setoriais com participação privada, apenas regulados pelo poder público.
Porém, no Brasil —assim como nos países da redemocratização tardia do final do século 20, em que o Estado social não chegou a se instalar— elas tiveram um significado distinto, de efetivar as disposições civilizatórias da Constituição de 1988. As políticas públicas são a ossatura e o tecido conjuntivo de nosso Estado social em (des)construção.
São relativamente recentes, na história constitucional do país, as condições para as chamadas políticas de Estado, que dependem de continuidade ao longo de várias gestões. Sem elas, a cada eleição novos governantes começam do zero, reiniciando tentativas e erros e colhendo poucos resultados, como foi a história dos direitos sociais no Brasil desde sempre.
O SUS é a principal referência desse tipo de política no Brasil. Cobrindo um território continental e população equivalente à soma de Itália, França e Irã, é o maior sistema gratuito e universal de saúde do mundo.
Sua configuração de “rede regionalizada e hierarquizada” (art. 198 da Constituição) é um caminho para equacionar os desafios das competências comuns da União, estados, distrito federal e municípios (art. 23, II), que serviu de inspiração para outras áreas, como o Sistema Único de Assistência Social, 18 anos depois da lei orgânica do setor, e até o improvável Sistema Único de Segurança Pública (lei 13.675/2018).
Essa articulação é uma resposta à dispersão dos 27 estados e 5.570 municípios, que passam a atuar de forma coordenada em programas de longo prazo, o que tem comprovada correlação com a melhoria de indicadores sociais, conforme demonstram estudos especializados.
A mortalidade infantil caiu de 48,3 para 13,8 por 1.000 nascidos vivos, e a esperança de vida subiu de 66,9 para 75,4 anos em três décadas de vigência da Constituição.
O programa Bolsa Família, o Cadastro Único, o seguro-desemprego, essenciais na emergência da Covid-19, integram essa nova “tecnologia” de políticas públicas. Se não são impecáveis, tiveram sua consistência testada na complexidade real de problemas de grande escala.
No entanto, se a gestão técnica explica o aprimoramento das políticas públicas, essa arquitetura jurídico-institucional não se sustentaria sem um forte compromisso político. O mais marcante na continuidade das políticas públicas é o fato de adversários políticos trabalharem sobre um plano de ação comum, como é o caso do Fundef (FHC) e Fundeb (Lula), por exemplo, cuja continuidade, depois de 24 anos, pela primeira vez está em risco, dado o descompromisso da gestão Bolsonaro com a educação.
O que sustentou o SUS até agora —apesar do subfinanciamento crônico, agravado pela Emenda Constitucional 95 (teto de gastos, gestão Temer) e dos incentivos velados ao crescimento da saúde suplementar (a saúde como negócio)—, foi um histórico que começa no movimento da reforma sanitária e deságua em nosso processo constituinte mais participativo. Esse, cabe lembrar, foi uma reação popular à derrota da emenda das diretas poucos anos antes, dando lastro político à construção social da democracia nos anos seguintes.
A essência antidemocrática do governo Bolsonaro se expressa em concepções antipolíticas públicas em quase todos os campos —seja na educação, em que o Escola sem Partido resume a antítese às ideias de coordenação, cooperação e participação, ou no pacote anticrime, medida isolada que não dialoga com as políticas de segurança.
Tudo isso se escora em uma matriz de pensamento defasada, ignorante da organização própria da democracia participativa, por ideologia autoritária e limitação técnica. Isso tem produzido conflitos, como no caso das requisições administrativas de respiradores, em que o papel coordenador do Ministério da Saúde tem falhado para além da sabotagem presidencial, desperdiçando-se práticas de negociação há muito incorporadas ao SUS, o que resulta em maciça judicialização.
O fato é que o governo vocaliza o discurso contra o Estado presente em parte da sociedade. As políticas públicas —a despeito dos avanços que representam para a melhoria de indicadores sociais, organização dos serviços e coberturas mais abrangentes que os padrões históricos brasileiros— não têm sido eficientes na narrativa contraposta à imagem demonizada do Estado.
Este, segundo importante parlamentar, "custa muito e serve pouco". Talvez o viés técnico que as protege da política partidária enfraqueça a visibilidade de sua importância social. Quem criticou o sistema público de saúde não o conhecia. Nada poderia ser mais emblemático que o agradecimento de Boris Johnson ao NHS (Serviço Nacional de Saúde do Reino Unido) por salvar sua vida, depois de ter desdenhado as suas recomendações.
O legado da pandemia será definido na arena política. Superada a emergência sanitária, as diferenças voltarão a se exacerbar, e a disputa sobre o papel do Estado será renovada. A (re)emergência do Estado social não virá como resposta keynesiana automática, mas também não está bloqueada de antemão, apesar da ameaça de que “passada a crise, poderemos retornar à austeridade fiscal”, no aceno de um ex-presidente do Banco Central e secretário de Estado.
No lugar das condições peculiares do surgimento do Estado de bem-estar social pós-1945 —o protagonismo dos Estados Unidos como democracia liberal, o temor da revolução social inspirada pela experiência soviética, a industrialização, as organizações e partidos de trabalhadores— temos hoje o mundo polarizado que se seguiu à crise sem responsáveis de 2008. Em nenhum dos dois contextos o futuro estava dado.
As lideranças políticas de 1945 surgiram de uma devastação sem precedentes e lograram aprovar políticas redistributivas e edificar um conjunto de instituições como a ONU e seu sistema. Neste momento, o esforço para produzir o futuro começa por informar e mobilizar sobre os instrumentos para as transformações que vêm apresentando resultados.
Sobre a autora
Maria Paula Dallari Bucci é professora livre-docente da Faculdade de Direito da USP.
Até dois meses atrás, o Brasil estava discutindo a PEC Emergencial no pacote do ajuste fiscal, mas, com a Covid-19, a emergência se modificou. A demanda agora é remediar, minimamente, o desastre social que surge com a explosão da doença. Não deixa de ser positiva a sensibilidade de parte dos fiscalistas que defendiam a redução do gasto público e passaram a conclamar o governo a “abrir as burras” e “errar para mais” para sanar a verdadeira emergência.
Uma hipótese é que o pânico sanitário chegou ao andar de cima. Se é verdade que os titulares de planos de saúde tem acesso a leitos e boas UTIs, a doença não poupa os abonados; os caixões nas valas comuns de Nova York falam mais que mil palavras. O pânico social certamente contribuiu, diante das filas da comida dos frades franciscanos no centro de São Paulo. Se os mais pobres perceberem que não têm o que perder, os saques podem virar realidade. Por fim, o pânico econômico, nos "circuit breakers" das Bolsas pelo mundo, tocou o coração dos desafinados fiscalistas.
A crise produziu rara unanimidade sobre o tipo de resposta. A começar por iniciativa trilionária dos EUA, se espalharam pelo mundo programas keynesianos. Isso levou a uma crença de que um “capitalismo humanizado” poderá surgir, com o fortalecimento dos serviços públicos e a proteção contra a insegurança do trabalho, que deixou tantos precarizados e vulneráveis. O Estado seria revalorizado como único ente capaz de assegurar coesão social.
Conforme apontou um líder político europeu, na emergência o mercado desapareceu. Como já havia acontecido na crise de 2008, restou ao Estado e aos governantes processar as respostas e os efeitos amargos da crise. No Brasil, no campo da saúde, as maiores responsabilidades caíram nas costas do SUS, mesmo subfinanciado e enfraquecido.
As políticas públicas se disseminaram, enquanto forma da ação governamental, fora do Brasil, na virada neoliberal dos anos 1990, quando o Estado social perdeu força. Os grandes sistemas de serviços públicos que caracterizaram o "welfare state" europeu do pós-guerra encolheram, dando lugar a arranjos setoriais com participação privada, apenas regulados pelo poder público.
Porém, no Brasil —assim como nos países da redemocratização tardia do final do século 20, em que o Estado social não chegou a se instalar— elas tiveram um significado distinto, de efetivar as disposições civilizatórias da Constituição de 1988. As políticas públicas são a ossatura e o tecido conjuntivo de nosso Estado social em (des)construção.
São relativamente recentes, na história constitucional do país, as condições para as chamadas políticas de Estado, que dependem de continuidade ao longo de várias gestões. Sem elas, a cada eleição novos governantes começam do zero, reiniciando tentativas e erros e colhendo poucos resultados, como foi a história dos direitos sociais no Brasil desde sempre.
O SUS é a principal referência desse tipo de política no Brasil. Cobrindo um território continental e população equivalente à soma de Itália, França e Irã, é o maior sistema gratuito e universal de saúde do mundo.
Sua configuração de “rede regionalizada e hierarquizada” (art. 198 da Constituição) é um caminho para equacionar os desafios das competências comuns da União, estados, distrito federal e municípios (art. 23, II), que serviu de inspiração para outras áreas, como o Sistema Único de Assistência Social, 18 anos depois da lei orgânica do setor, e até o improvável Sistema Único de Segurança Pública (lei 13.675/2018).
Essa articulação é uma resposta à dispersão dos 27 estados e 5.570 municípios, que passam a atuar de forma coordenada em programas de longo prazo, o que tem comprovada correlação com a melhoria de indicadores sociais, conforme demonstram estudos especializados.
A mortalidade infantil caiu de 48,3 para 13,8 por 1.000 nascidos vivos, e a esperança de vida subiu de 66,9 para 75,4 anos em três décadas de vigência da Constituição.
O programa Bolsa Família, o Cadastro Único, o seguro-desemprego, essenciais na emergência da Covid-19, integram essa nova “tecnologia” de políticas públicas. Se não são impecáveis, tiveram sua consistência testada na complexidade real de problemas de grande escala.
No entanto, se a gestão técnica explica o aprimoramento das políticas públicas, essa arquitetura jurídico-institucional não se sustentaria sem um forte compromisso político. O mais marcante na continuidade das políticas públicas é o fato de adversários políticos trabalharem sobre um plano de ação comum, como é o caso do Fundef (FHC) e Fundeb (Lula), por exemplo, cuja continuidade, depois de 24 anos, pela primeira vez está em risco, dado o descompromisso da gestão Bolsonaro com a educação.
O que sustentou o SUS até agora —apesar do subfinanciamento crônico, agravado pela Emenda Constitucional 95 (teto de gastos, gestão Temer) e dos incentivos velados ao crescimento da saúde suplementar (a saúde como negócio)—, foi um histórico que começa no movimento da reforma sanitária e deságua em nosso processo constituinte mais participativo. Esse, cabe lembrar, foi uma reação popular à derrota da emenda das diretas poucos anos antes, dando lastro político à construção social da democracia nos anos seguintes.
A essência antidemocrática do governo Bolsonaro se expressa em concepções antipolíticas públicas em quase todos os campos —seja na educação, em que o Escola sem Partido resume a antítese às ideias de coordenação, cooperação e participação, ou no pacote anticrime, medida isolada que não dialoga com as políticas de segurança.
Tudo isso se escora em uma matriz de pensamento defasada, ignorante da organização própria da democracia participativa, por ideologia autoritária e limitação técnica. Isso tem produzido conflitos, como no caso das requisições administrativas de respiradores, em que o papel coordenador do Ministério da Saúde tem falhado para além da sabotagem presidencial, desperdiçando-se práticas de negociação há muito incorporadas ao SUS, o que resulta em maciça judicialização.
O fato é que o governo vocaliza o discurso contra o Estado presente em parte da sociedade. As políticas públicas —a despeito dos avanços que representam para a melhoria de indicadores sociais, organização dos serviços e coberturas mais abrangentes que os padrões históricos brasileiros— não têm sido eficientes na narrativa contraposta à imagem demonizada do Estado.
Este, segundo importante parlamentar, "custa muito e serve pouco". Talvez o viés técnico que as protege da política partidária enfraqueça a visibilidade de sua importância social. Quem criticou o sistema público de saúde não o conhecia. Nada poderia ser mais emblemático que o agradecimento de Boris Johnson ao NHS (Serviço Nacional de Saúde do Reino Unido) por salvar sua vida, depois de ter desdenhado as suas recomendações.
O legado da pandemia será definido na arena política. Superada a emergência sanitária, as diferenças voltarão a se exacerbar, e a disputa sobre o papel do Estado será renovada. A (re)emergência do Estado social não virá como resposta keynesiana automática, mas também não está bloqueada de antemão, apesar da ameaça de que “passada a crise, poderemos retornar à austeridade fiscal”, no aceno de um ex-presidente do Banco Central e secretário de Estado.
No lugar das condições peculiares do surgimento do Estado de bem-estar social pós-1945 —o protagonismo dos Estados Unidos como democracia liberal, o temor da revolução social inspirada pela experiência soviética, a industrialização, as organizações e partidos de trabalhadores— temos hoje o mundo polarizado que se seguiu à crise sem responsáveis de 2008. Em nenhum dos dois contextos o futuro estava dado.
As lideranças políticas de 1945 surgiram de uma devastação sem precedentes e lograram aprovar políticas redistributivas e edificar um conjunto de instituições como a ONU e seu sistema. Neste momento, o esforço para produzir o futuro começa por informar e mobilizar sobre os instrumentos para as transformações que vêm apresentando resultados.
Sobre a autora
Maria Paula Dallari Bucci é professora livre-docente da Faculdade de Direito da USP.
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