Feche a porta da OTAN à Ucrânia

Anos de promessas vazias não ajudaram Kiev nem promoveram a paz

Charles Kupchan

Foreign Affairs

Presidente ucraniano Volodymyr Zelensky em reunião da OTAN em Vilnius, Lituânia, junho de 2025
Ints Kalnins / Reuters

O presidente Donald Trump retornou à Casa Branca prometendo encerrar a guerra na Ucrânia "em 24 horas". Desde então, seu governo tem conduzido mal os esforços diplomáticos para alcançar um cessar-fogo. Trump subestimou a determinação do presidente russo Vladimir Putin em subjugar a Ucrânia e, consequentemente, não conseguiu confrontar o Kremlin com a pressão coercitiva necessária para interromper sua agressão em andamento.

Mas, em meio à sua diplomacia desastrada com a Ucrânia, o governo Trump acertou em uma importante questão estratégica: é hora de tirar da mesa a possibilidade de a Ucrânia se tornar membro da OTAN. Após anos de promessas de trazer a Ucrânia para a aliança, Washington está finalmente mudando de rumo. Em fevereiro, o Secretário de Defesa, Pete Hegseth, declarou que "os Estados Unidos não acreditam que a adesão da Ucrânia à OTAN seja um resultado realista de uma solução negociada".

Tirar da mesa a adesão facilitará a negociação de um cessar-fogo com a Rússia, cujas objeções legítimas à entrada da Ucrânia na OTAN motivaram parcialmente sua invasão em 2022. E o governo Trump, por sua vez, não está sozinho na oposição à adesão da Ucrânia à OTAN; apesar das promessas anteriores, um consenso dentro da aliança para convidar a Ucrânia a se juntar nunca surgiu e é improvável que se concretize em um futuro próximo. Embora tenham passado os últimos três anos armando Kiev, os membros da OTAN não se mobilizaram. Ao fazê-lo, deixaram claro que a aliança não acredita que defender a Ucrânia deva justificar uma guerra entre a OTAN e a Rússia. Fingir o contrário apenas encoraja Kiev a pressionar inutilmente pela adesão, enfraquecendo a liderança ucraniana quando esta inevitavelmente falha. Em vez disso, os ucranianos deveriam buscar opções mais realistas para garantir seu futuro.

Na cúpula da OTAN deste ano, que acontecerá na próxima semana em Haia, a aliança deve se comprometer a fornecer à Ucrânia o que ela precisa para se defender da Rússia. Mas a OTAN também deve aproveitar o momento para deixar claro que a adesão não está nos planos da Ucrânia. Fechar a porta para a Ucrânia permitirá que Kiev e seus apoiadores continuem com a tarefa de elaborar outros planos para fornecer ao país a segurança que ele precisa e merece.

NÃO NO MEU QUINTAL

Desde o fim da Guerra Fria, a aliança militar mais formidável do mundo, que prevaleceu sobre o Pacto de Varsóvia liderado pelos soviéticos, vem adicionando novos membros às suas fileiras e movendo forças altamente capacitadas para mais perto do território russo. Ao longo de sete ondas de expansão, a OTAN cresceu de 16 membros em 1991 para 32 membros atualmente.

Moscou se opôs à expansão da OTAN assim que a aliança concebeu a ideia no início da década de 1990. Em 1993, o presidente russo Boris Yeltsin alertou contra a expansão da aliança para o leste, argumentando que Moscou "sem dúvida perceberia isso como uma espécie de neoisolamento do nosso país, em oposição diametral à sua admissão natural no espaço euro-atlântico". Dois anos depois, Yeltsin foi mais incisivo com o presidente americano Bill Clinton: "Concordar com a expansão das fronteiras da OTAN em direção às da Rússia", proclamou Yeltsin durante uma visita de Clinton a Moscou, "constituiria uma traição da minha parte ao povo russo".

O descontentamento russo cresceu junto com as fileiras da OTAN, especialmente depois que Putin assumiu o poder em 1999 e adotou uma política externa mais conflituosa. Na Conferência de Segurança de Munique de 2007, Putin descreveu a expansão da OTAN como "uma provocação séria" e perguntou: "Por que é necessário instalar infraestrutura militar em nossas fronteiras?" No ano seguinte, o governo George W. Bush, apesar da objeção da Alemanha e de outros aliados europeus, convenceu a OTAN a declarar em sua cúpula em Bucareste que a Geórgia e a Ucrânia se tornariam membros. Logo depois, a Rússia assumiu o controle de duas regiões rebeldes da Geórgia, impedindo efetivamente a adesão do país à OTAN. Da mesma forma, as invasões de Putin à Ucrânia em 2014 e 2022 visaram, pelo menos em parte, bloquear sua entrada na aliança. Em seu discurso no início da "operação militar especial" da Rússia na Ucrânia, em fevereiro de 2022, Putin citou "as ameaças fundamentais que políticos ocidentais irresponsáveis ​​criaram para a Rússia", destacando "a expansão da OTAN para o leste, que está movendo sua infraestrutura militar cada vez mais para perto da fronteira russa".

Moscou se opôs à expansão da OTAN assim que a aliança teve a ideia.

Os Estados Unidos têm consistentemente rejeitado essas objeções. Ao lançar a primeira rodada de alargamento na cúpula da OTAN em 1997, Clinton argumentou que a porta aberta da OTAN "apagaria a linha artificial traçada por Stalin na Europa no final da Segunda Guerra Mundial". A Secretária de Estado Madeleine Albright tentou apaziguar as preocupações russas argumentando que a OTAN permanecia uma "aliança defensiva que... não considera nenhum Estado como seu adversário", assegurando a Moscou que "a OTAN não representa perigo para a Rússia".

Washington e seus aliados continuaram a adotar essa linha durante sucessivas ondas de alargamento e durante governos democratas e republicanos. De fato, enquanto as tropas russas se concentravam na fronteira com a Ucrânia no início de 2022, o presidente americano Joe Biden insistiu que "os Estados Unidos e a OTAN não são uma ameaça à Rússia", uma afirmação ecoada pelo então Secretário-Geral da OTAN, Jens Stoltenberg. O Secretário de Estado Antony Blinken reiterou que “a própria OTAN é uma aliança defensiva... E a ideia de que a Ucrânia representa uma ameaça à Rússia, ou, aliás, de que a OTAN representa uma ameaça à Rússia, é profundamente equivocada e equivocada”.

No entanto, tais argumentos são geopoliticamente ingênuos ou hipócritas. É perfeitamente compreensível que a Rússia relute em permitir a entrada em sua vizinhança de uma aliança que, embora defensiva, ainda assim possui amplo poder militar. Sejam os melhores tanques e aeronaves da OTAN, armas de ataque de longo alcance ou instalações que coletam inteligência, a chegada da OTAN à Ucrânia representaria uma ameaça à Rússia em virtude de sua mera proximidade. A Rússia, incluindo seu enclave de Kaliningrado, já tem cinco membros da OTAN em suas fronteiras e muitos outros em sua vizinhança. Mas, dada a localização estratégica, o tamanho e as conexões históricas da Ucrânia com a Rússia, Moscou é particularmente inflexível em que ela não se junte às fileiras da OTAN.

A chegada da OTAN à Ucrânia representaria uma ameaça à Rússia devido à sua grande proximidade.

A Rússia dificilmente é a única grande potência interessada em manter rivais fora de sua vizinhança. De fato, as objeções de Moscou à adesão da Ucrânia à OTAN deveriam ser facilmente legíveis para os formuladores de políticas nos Estados Unidos, que ao longo de sua história priorizaram a expulsão de outras grandes potências de sua vizinhança. Desde a era da fundação até o século XX, Washington utilizou uma mistura de diplomacia e coerção para expulsar seus rivais europeus do Hemisfério Ocidental. Desde o final do século XIX, Washington recorreu repetidamente à intervenção militar para manter sua influência na América Latina.

A tutela da vizinhança continuou durante a Guerra Fria, com Washington trabalhando arduamente para expulsar a União Soviética e seus simpatizantes ideológicos da região. A competição atingiu o auge com a crise dos mísseis cubanos, em 1962, que levou os dois países à beira da guerra. Mais recentemente, o porta-voz do Departamento de Estado, Ned Price, prometeu que os Estados Unidos "responderiam rápida e decisivamente" após a Rússia cogitar a possibilidade de enviar novamente suas tropas para a América Latina em 2022. Com a própria história ainda fresca em mente, Washington deveria ter se mostrado mais atento às preocupações da Rússia com a adesão da Ucrânia à OTAN.

Esses argumentos não justificam de forma alguma as invasões russas à Ucrânia em 2014 e 2022, nem legitimam as ambições imperiais de Putin ou suas ilusões sobre os laços civilizacionais inquebráveis ​​entre a Rússia e a Ucrânia. Mas é hora de as autoridades americanas reconhecerem as realidades geopolíticas que as confrontam. Ao explicar por que "a entrada da Ucrânia na OTAN não está em pauta" em maio, o Enviado Especial para a Ucrânia e a Rússia, Keith Kellogg, admitiu que as objeções russas eram "uma preocupação justa". Tal sobriedade e prudência estratégica serão úteis enquanto o governo Trump busca convencer Putin a encerrar a guerra.

CONDUZINDO-OS

Encerrar a candidatura da Ucrânia à adesão à OTAN não só facilitaria a negociação de um cessar-fogo, como também seria uma forma de lidar diretamente com Kiev, em vez de continuar a fazer promessas que provavelmente nunca serão cumpridas. A declaração da OTAN, em 2008, de que a Geórgia e a Ucrânia eventualmente se tornariam membros foi um compromisso; o governo Bush queria levá-los a aderir, embora os líderes europeus temessem que isso inflamasse as relações com Moscou. A formulação da declaração de que os dois países "se tornarão membros" foi concebida para ser aspiracional e anódina; a OTAN não estabeleceu um cronograma ou plano concreto para a adesão de nenhum dos países.

Mas a linguagem branda, no entanto, teve consequências explosivas. Pouco depois da declaração da OTAN, o presidente georgiano Mikheil Saakashvili provocou um confronto violento com separatistas pró-Rússia na região da Ossétia do Sul. O incidente ofereceu à Rússia uma desculpa para enviar forças militares e assumir o controle da Ossétia do Sul e da Abkházia. A OTAN mal levantou um dedo em resposta. Saakashvili, no final, superestimou enormemente o apoio do Ocidente.

Embora tenha tomado um caminho diferente do da Geórgia, a Ucrânia acabou em uma posição semelhante. Rumando para o oeste desde a Revolução Maidan de 2014 e a subsequente invasão da Crimeia e do Donbass pela Rússia, os ucranianos consagraram sua aspiração à OTAN em sua constituição em 2019. Mas quando a Rússia invadiu novamente em 2022, embora os países da OTAN tenham enviado armas à Ucrânia às pressas, os soldados ucranianos ficaram por conta própria.

Muitos membros da OTAN, compreensivelmente, sentem a obrigação moral de continuar honrando a promessa de estender a adesão à Ucrânia. Mas o resultado tem sido expectativas frustradas e frustração crescente. Depois que o presidente Volodymyr Zelensky emitiu uma declaração contundente chamando a relutância da OTAN em avançar com a adesão da Ucrânia de "absurda" na cúpula de 2023 em Vilnius, a OTAN avançou, afirmando que "o futuro da Ucrânia está na OTAN". Novamente sob pressão de Kiev, a aliança deu mais um passo em 2024, garantindo à Ucrânia que seu caminho para a adesão era "irreversível".

Mas a retórica só engana; a Ucrânia permanece às portas da OTAN, incentivada a continuar esperando do lado de fora, mas nunca autorizada a entrar. Kiev, em última análise, está melhor sabendo da dura verdade.

MAIS ALTO QUE PALAVRAS

Embora ainda não tenham reconhecido, os Estados-membros já deram um passo decisivo para fechar a porta à adesão da Ucrânia à OTAN: deixaram claro, por meio de suas ações, que não consideram do seu interesse entrar em guerra com a Rússia para defender a Ucrânia. Em mais de três anos de combates, cerca de 500.000 ucranianos perderam a vida ou foram feridos resistindo bravamente ao ataque russo. Os Estados Unidos e seus parceiros forneceram cerca de US$ 300 bilhões em assistência militar e econômica à Ucrânia. Mas os países da OTAN não enviaram um único soldado para se juntar à luta, tendo concluído que defender a Ucrânia não justifica uma guerra direta entre a OTAN e a Rússia. Sua cautela vai além da recusa em colocar tropas em terra. Os patrocinadores da Ucrânia na OTAN também mediram cuidadosamente a letalidade e o alcance das armas fornecidas, a fim de reduzir o risco de uma escalada com a Rússia.

Os líderes da Aliança podem declarar que a Ucrânia está lutando pelo futuro do Ocidente; que a guerra representa a linha de frente na batalha pela democracia; que a defesa da ordem baseada em regras exige a expulsão das tropas russas da Ucrânia; e que, se Putin não for derrotado na Ucrânia, um país da OTAN poderá ser o próximo. Mas ações falam mais alto que palavras. Liderada por Washington, a OTAN decidiu que a defesa da Ucrânia não vale a pena uma Terceira Guerra Mundial.

Consequentemente, a OTAN não deve estender uma garantia de segurança à Ucrânia após o fim da guerra, obrigando assim a aliança a entrar em guerra com a Rússia caso esta a invada novamente. Se a Ucrânia fosse atacada pela Rússia após se tornar membro da OTAN, a OTAN poderia, é claro, decidir não lutar em seu nome. Mas a falha em defender um Estado-membro corroeria a credibilidade da aliança. Em suma, a OTAN se encontraria em uma posição impossível: travar uma guerra contra a Rússia que ela previamente determinou que não valeria a pena lutar ou recuar e, irreversivelmente — e talvez fatalmente — minar a aliança ocidental no processo.

SEPARADOS, MAS NÃO SOZINHOS

Ver sua tentativa de adesão à OTAN fracassar será uma realidade dura e dolorosa para a Ucrânia, que continua a sofrer ataques russos implacáveis. Mas acabar com a ilusão de que a Ucrânia está a caminho da adesão à OTAN não significa, de forma alguma, abandonar a segurança do país. Pelo contrário, Kiev saberá onde está, incentivando-a a se concentrar em objetivos mais alcançáveis.

Kiev deve se concentrar em convencer Washington e outros parceiros a continuarem enviando armas e aproveitar ao máximo os múltiplos pactos bilaterais de segurança que emergiram das negociações à margem da cúpula da OTAN de 2023. A Ucrânia também deve acelerar sua adesão à UE, um processo que aceleraria as reformas econômicas e políticas e, em última análise, daria ao país pelo menos uma versão da garantia de segurança que busca; o Artigo 42.7 do Tratado da União Europeia é uma cláusula de defesa mútua. Moscou indicou que pode aceitar a integração da Ucrânia à UE, que vê como um bloco econômico e político mais benigno, e não como uma aliança militar.

A proposta que emergiu dos esforços diplomáticos de Trump é sólida: um cessar-fogo, com a Rússia mantendo os cerca de 20% do território ucraniano que ocupa atualmente. Mas esse acordo só será aceitável se os 80% restantes da Ucrânia emergirem como uma democracia soberana, segura e próspera. Chegar a esse resultado exigirá que a OTAN forneça à Ucrânia a capacidade militar, o treinamento e a inteligência necessários para bloquear novos avanços russos, permitindo que Kiev deixe claro para Putin que já conquistou o máximo possível da Ucrânia. É improvável que a Ucrânia desista de restaurar sua integridade territorial. Mas esse objetivo deve ser perseguido na mesa de negociações com uma Rússia pós-Putin, não no campo de batalha. Por enquanto, Kiev deve se concentrar em garantir um cessar-fogo duradouro e transformar uma Ucrânia livre em uma história de sucesso.

Retirar a adesão da Ucrânia à OTAN tornará esse acordo muito mais fácil de ser alcançado. Putin tem mais chances de encerrar a guerra se estiver confiante de que a Ucrânia não se juntará à OTAN posteriormente. Em troca, a OTAN deve exigir que a Rússia concorde não apenas com o fim permanente da guerra, mas também com a renúncia a novas reivindicações territoriais, bem como a quaisquer restrições às forças armadas da Ucrânia e à sua capacidade de se defender.

Um consenso da OTAN em torno deste plano pode ser ilusório; alguns membros, particularmente ao longo do flanco oriental da OTAN, continuam interessados ​​em trazer a Ucrânia para a aliança. Trump, no entanto, deve empregar sua característica disposição de dizer em voz alta o que os outros pensam, mas não ousam dizer, e reconhecer uma verdade simples: a adesão da Ucrânia à OTAN é inatingível. Ele deve deixar claro que seu governo está pronto para fornecer à Ucrânia a ajuda necessária para se defender, mas que, quando se trata da adesão do país à OTAN, a porta agora está fechada.

CHARLES KUPCHAN é professor de Relações Internacionais na Universidade de Georgetown e membro sênior do Conselho de Relações Exteriores. Seu livro mais recente é "Isolationism: A History of America's Efforts to Shield Itself From the World" (Isolamento: Uma História dos Esforços dos Estados Unidos para se Proteger do Mundo).